CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION SEGUNDA - SUBSECCIÓN B MAGISTRADO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D. C., primero (01) de junio de dos mil veintitrés (2023) Radicado: 05001-23-33-000-2020-03219-01 Nº Interno: 3098-2021 (Expediente digital) Demandante: José Eligio Mosquera Domínguez Demandado: Municipio de Vigia del Fuerte (Antioquia) Medio de control: Proceso ejecutivo Tema: Apelación auto– Medidas cautelares- Ley 1437 de 2011 Se desata el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial del demandante contra el auto de 9 de abril de 2021, proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante el cual negó la solicitud de medida cautelar consistente en el embargo y secuestro de las cuentas corrientes bancarias que tiene el municipio de Vigia del Fuerte (Antioquia)

ANTECEDENTES El señor José Eligio Mosquera Domínguez, a través de apoderado judicial solicitó al Tribunal Administrativo de Antioquia que se decrete como medida cautelar el embargo y secuestro de las siguientes cuentas corrientes del Municipio de Vigia del Fuerte (Antioquia) con NIT: 800020665-5, en el Banco Davivienda: “39619991348 SGP PROPOSITO GENERAL Certificada por el Ministerio de Hacienda.

“416030245- Recaudo. “396169999127- Funcionamiento. “000416022432”. Lo anterior, en consideración a que, mediante sentencia de 24 de enero de 2019, proferida por la Subsección B, Sección Segunda del Consejo de Estado, se revocó la sentencia expedida por el Tribunal Administrativo de Antioquia el 16 de diciembre de 2014; sin que a la fecha se hayan cancelado las providencias judiciales.

Providencia recurrida El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante el auto de 9 de abril de 2021, negó la solicitud de medida cautelar, al considerar que: “(…) 2. Según certificación emitida por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, obrante a folios 10 y 11 del archivo denominado “02 EjecutivoConexoTrasLitigio”, la cuenta 39619991348 corresponde a recursos del Sistema General de Participaciones, Propósito General, asignaciones especiales y atención integral a primera infancia. 3.- Según certificación emitida por Davivienda, obrante a folio 8 del archivo denominado “02 EjecutivoConexoTrasLitigio”, la cuenta 416030245 corresponde a recursos del Sistema General de Participaciones, recaudo general.

(…) 5. En memorial de 4 de marzo de 2021, Davivienda certificó que las cuentas 396169999127 y 000416022432 son dineros que corresponden a recursos del Sistema General de Participaciones, para lo cual aportó certificado de inembargabilidad, de 26 de enero de 2021, expedido por el municipio de Vigía del Fuerte (archivo denominado “07ConstanciaCorreoRespuestaEjecutivo”), en el cual se observa que la denominación de la cuenta 396169999127 es “funcionamiento” y la denominación de la cuenta 000416022432 es “recaudo antena”.

(…) En ese orden de ideas, encuentra el despacho que no es procedente el decreto de la medida cautelar de embargo de los dineros contenidos en las cuentas 39619991348, 416030245, 396169999127 y 000416022432 del banco Davivienda, comoquiera que la naturaleza de los dineros depositados en las mismas lo impide, pues hacen parte del Presupuesto General de la Nación- Sistema General de Participaciones, como se indicó anteriormente”.

Del recurso de apelación El apoderado judicial del demandante interpuso escrito de oposición contra el auto que negó el decretó de la medida cautelar, al considerar que: “(…)no comparto la decisión adoptada, por cuanto es contraria a los postulados y precedentes tanto del Honorable Conejo de Estado como de la Corte constitucional, en materia de aplicar las reglas de excepción al principio de inembargabilidad de los recursos del Sistema General de participación de las entidades territoriales; pues el principio de seguridad jurídica y tutela judicial efectiva, se verían socavados, por cuanto no todas las cuentas de las entidades territoriales son inembargables, pues, de ser así, las acreencias quedarían sin respaldo y las obligaciones de la administración se convertirían en naturales.

En el caso que nos ocupa el Tribunal no realizo una ponderación de derechos, dado que la Administración Municipal, enlistó todas sus cuentas como inembargable, remitiendo oficios a todos los bancos donde tienen las mismas, y ante las solicitudes de los jueces, las entidades bancarias responde a la autoridad judicial con base en dicho oficios dado que no tiene la capacidad, para categorizar la naturaleza de una cuenta de la cual no son titulares; ello para evadir medidas cautelares y así no pagar las acreencias laborales ordenadas mediante sentencia judicial de origen laboral inclusive como la que nos ocupa utilizando estas maniobra de burla.

Prueba de ello es que no han dado cumplimiento a la sentencia, teniendo que acudir al proceso ejecutivo después de varios años de ejecutoria de la decisión. El Tribunal Administrativo debió como mínimo solicitar a la Administración los números de cuentas y entidad financiera por donde se imputa el pago de sentencias; asimismo, solicitar que gestiones se estaban adelantado para el cumplimiento de la decisión judicial.

Cuando hay voluntad de pago del deudor no tiene porque acudirse a la vía judicial; cuando se acude en este caso, siempre se espera una respuesta positiva ante una obligación, expresa, clara y exigible. La decisión del Tribunal en cabeza del magistrado ponente en forma unipersonal, se soporta indicando que las cuentas manejaban recursos del SGP y que estos eran inembargables; pues la pregunta que se le hace al Tribunal, es con que recursos la administración, entonces pagan salarios, suministros, conciliaciones, sentencias, pues con los mismos recursos que dicen ser inembargables y del SGP; preguntarse porque cuenta IMPUTAN el pago, como más adelante se detallará. Concluye para negar la medida el Tribunal: Que resulta procedente decretar la medida de embargo sobre los bienes de la Nación, cuando se trate de la ejecución de sentencias proferidas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo; no obstante, dicha excepción no cobija a todos los bienes de las entidades públicas, pues la misma no se aplica a recursos del sistema general de participaciones.

(…) el fallo proferido el 31 de marzo de 2021 (sic), proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia Sala Quinta Mixta y en su lugar acceder a las pretensiones de la demanda decretando el embargo como mínimo de la cta 416030245, que conforme al material probatorio se observa que se imputo pago en proceso judicial por esta y es de recaudo inclusive y adicionalmente hasta el 50% de la deuda”.

II. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia Conforme a lo preceptuado en los artículos 125, 150, 243 (numeral 2) y 244 (numeral 2º) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-, corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la parte ejecutante. 2.2 Problema jurídico La Sala se contraerá a determinar si, en el subjudice, procede como medida cautelar, el embargo y secuestro de las cuentas corrientes que pertenecen al Municipio de Vigia del Fuerte (Antioquia) en el Banco Davivienda; con el propósito de garantizar el pago de una obligación de carácter laboral contenida en la sentencia de 24 de enero de 2019, proferida en segunda instancia por esta Corporación, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 05001-23-31-000-2012-00226-01.

Para ello se harán las siguientes precisiones: (i) Sobre el principio de inembargabilidad de los recursos públicos; y (ii) Caso concreto. 2.2.1 Sobre el principio de inembargabilidad de los recursos públicos Inicialmente, la Corte Constitucional, en la sentencia C-546 de 1992, al analizar la constitucionalidad del artículo 16 de la Ley 38 de 1989 - Normativa del Presupuesto General de la Nación - sobre la inembargabilidad de los bienes y rentas incorporados al Presupuesto General de la Nación, señaló que dicha norma era ajustada a la Carta bajo la salvedad de que “en aquellos casos en los cuales la efectividad del pago de las obligaciones dinerarias a cargo del Estado surgidas de las obligaciones laborales, solo se logre mediante el embargo de bienes y rentas incorporados al presupuesto de la nación, este será embargable en los términos del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo”, posición que fue reiterada en las sentencias C-013 y C-017 de 1993.

Posteriormente, en la sentencia C-354 de 1997, la Corte precisó que, aunque por regla general los recursos públicos son inembargables, este principio tiene excepciones “cuando se trate de sentencias judiciales, con miras a garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos a las personas en dichas sentencias”. Luego, mediante sentencia C-1154 de 2008, la Corte Constitucional estableció tres excepciones a la regla general de inembargabilidad de recursos públicos incorporados al Presupuesto General de la Nación, en los siguientes términos: “(…) Sin embargo, la jurisprudencia también ha dejado en claro que el principio de inembargabilidad no es absoluto, sino que por el contrario debe conciliarse con los demás valores, principios y derechos reconocidos en la Carta Política.

En esa medida, la facultad del Legislador también debe ejercerse dentro de los límites trazados desde la propia Constitución, como el reconocimiento de la dignidad humana, el principio de efectividad de los derechos, el principio de seguridad jurídica, el derecho a la propiedad, el acceso a la justicia y la necesidad de asegurar la vigencia de un orden justo, entre otros.

Sobre el particular, en la Sentencia C-354 de 1997, MP. Antonio Barrera Carbonell, la Corte señaló: “Corresponde en consecuencia a la ley determinar cuáles son "los demás bienes" que son inembargables, es decir, aquéllos que no constituyen prenda de garantía general de los acreedores y que por lo tanto no pueden ser sometidos a medidas ejecutivas de embargo y secuestro cuando se adelante proceso de ejecución contra el Estado.

Pero el legislador, si bien posee la libertad para configurar la norma jurídica y tiene, por consiguiente, una potestad discrecional, no por ello puede actuar de modo arbitrario, porque tiene como límites los preceptos de la Constitución, que reconocen principios, valores y derechos. En tal virtud, debe atender a límites tales como: el principio del reconocimiento de la dignidad humana, la vigencia y efectividad de los derechos constitucionales fundamentales de las personas, el principio de la seguridad jurídica, el derecho a la propiedad, el acceso a la justicia como medio para lograr la protección de sus derechos violados o desconocidos por el Estado, y la necesidad de asegurar la vigencia de un orden justo.

Es decir, que al diseñar las respectivas normas el legislador debe buscar una conciliación o armonización de intereses contrapuestos: los generales del Estado tendientes a asegurar la intangibilidad de sus bienes y recursos y los particulares y concretos de las personas, reconocidos y protegidos constitucionalmente”.(…) 4.3.- En este panorama, el Legislador ha adoptado como regla general la inembargabilidad de los recursos públicos consagrados en el Presupuesto General de la Nación. Pero ante la necesidad de armonizar esa cláusula con los demás principios y derechos reconocidos en la Constitución, la jurisprudencia ha fijado algunas reglas de excepción, pues no puede perderse de vista que el postulado de la prevalencia del interés general también comprende el deber de proteger y asegurar la efectividad de los derechos fundamentales de cada persona individualmente considerada. 4.3.1.- La primera excepción tiene que ver con la necesidad de satisfacer créditos u obligaciones de origen laboral con miras a efectivizar el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas.

Al respecto, en la Sentencia C-546 de 1992, la Corte declaró la constitucionalidad condicionada del artículo 16 de la Ley 38 de 1989 (inembargabilidad de rentas y recursos del Presupuesto General de la Nación), en el entendido de que “en aquellos casos en los cuales la efectividad del pago de las obligaciones dinerarias a cargo del Estado surgidas de las obligaciones laborales, solo se logre mediante el embargo de bienes y rentas incorporados al presupuesto de la nación, este será embargable en los términos del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo”.

(…) (…) Este criterio ha sido reiterado en diversas oportunidades, tanto en asuntos de tutela como de control abstracto de constitucionalidad, y apunta a la realización efectiva de derechos laborales reconocidos en sentencia judicial o en actos administrativos que así lo dispongan en forma inequívoca. 4.3.2.- La segunda regla de excepción tiene que ver con el pago de sentencias judiciales para garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos en dichas providencias.

Así fue declarado desde la Sentencia C-354 de 1997, donde la Corte declaró la constitucionalidad condicionada del artículo 19 del Decreto 111 de 1996 (inembargabilidad del Presupuesto General de la Nación), “bajo el entendido de que los créditos a cargo del Estado, bien sean que consten en sentencias o en otros títulos legalmente válidos, deben ser pagados mediante el procedimiento que indica la norma acusada y que transcurridos 18 meses después de que ellos sean exigibles, es posible adelantar ejecución, con embargo de recursos del presupuesto -en primer lugar los destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esta clase de títulos- y sobre los bienes de las entidades u órganos respectivos”.

( ). 4.3.3.- Finalmente, la tercera excepción a la cláusula de inembargabilidad del Presupuesto General de la Nación, se origina en los títulos emanados del Estado que reconocen una obligación clara, expresa y exigible. En la Sentencia C-103 de 1994 la Corte declaró la constitucionalidad condicionada de varias normas del Código de Procedimiento Civil relativas a la ejecución contra entidades de derecho público y la inembargabilidad del Presupuesto General de la Nación. (…). 4.4.- Las reglas de excepción anteriormente descritas lejos de ser excluyentes son complementarias, pero mantiene plena vigencia la regla general de la inembargabilidad de recursos del Presupuesto General de la Nación. Además, en el caso de la ejecución de sentencias y títulos ejecutivos emanados de la administración, la posibilidad de embargo exige que se haya agotado, sin éxito, el plazo previsto en el Código Contencioso Administrativo para el cumplimiento de las obligaciones del Estado (…)”.

(Subrayado fuera del texto) Precisado lo anterior, la Corte Constitucional dispuso que los recursos del Presupuesto General de la Nación podrían ser embargados, cuando se trata de: Créditos u obligaciones de origen laboral con miras a efectivizar el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas. El pago de sentencias judiciales para garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos en dichas providencias.

Títulos emanados del Estado que reconocen una obligación clara, expresa y exigible. Caso concreto Sobre el asunto, esta Corporación mediante sentencia de 10 de junio de 2021, indicó que: “(…) [E]n la sentencia C-1154 de 2008, la Corte Constitucional estableció tres excepciones a la regla general de inembargabilidad de recursos públicos incorporados al Presupuesto General de la Nación, (…) dispuso que los recursos del Presupuesto General de la Nación podrían ser embargados, cuando se trata de: 1.

Créditos u obligaciones de origen laboral con miras a efectivizar el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas. 2. El pago de sentencias judiciales para garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos en dichas providencias. 3. Títulos emanados del Estado que reconocen una obligación clara, expresa y exigible (…) [S]e colige que la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca obedeció, únicamente, al análisis de los artículos 593 y 594 del Código General del Proceso, a partir de lo cual precisó la imposibilidad de decretar medidas de embargo sobre recursos provenientes del presupuesto general de la Nación, y concluyó que el pago de las sentencias está garantizado a través de los rubros destinados en cada vigencia presupuestal.

(…) [E]s claro para la Sala que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió en desconocimiento del precedente constitucional relacionado con las excepciones al principio de inembargabilidad de recursos públicos, lo que, como bien lo señaló la Sección Cuarta de esta corporación, vulnera los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso de la accionante (…)”.

A su vez, la Sección Quinta del Consejo de Estado, adujó: “(…) en los casos de pagos de sentencias judiciales el juez debe decretar inicialmente el embargo sobre las cuentas destinadas al pago de conciliaciones y sentencias judiciales y de las cuentas de libre destinación y si tales recursos no son suficientes para cubrir el monto de la acreencia deberá decretar el embargo de las que tengan destinación específica, para garantizar el real y efectivo acceso a la administración de justicia. 99.

De la ratio de las sentencias de constitucionalidad que han precisado las excepciones a la regla general de inembargabilidad, resulta forzoso concluir que el artículo 594 del Código General del Proceso debe interpretarse teniéndolas en cuenta, esto es, incluyéndolas a la hora de darle alcance en el caso concreto, a efectos de hacer efectivos derechos y principios de raigambre fundamental, respecto de los cuales la aplicación de la prohibición de embargar recursos del Presupuesto General de la Nación, los tornaría nugatorios. 100.

Lo anterior, por cuanto si la entidad solamente tiene cuentas en las que maneje recursos de naturaleza inembargable, ello llevaría implícita la imposibilidad de cobrar la acreencia y la sentencia judicial que condenó al Estado caería en el vacío o quedaría al arbitrio de la entidad si la paga o no”. (Subrayado y negrilla fuera del texto) En tal sentido, la jurisprudencia de esta Corporación ha precisado que el principio de inembargabilidad de los recursos públicos consagrados en el Presupuesto General de la Nación no es absoluto, este debe conciliarse con los demás valores, principios y derechos reconocidos en la Carta Política para cada persona, toda vez que, como se vio, una de esas excepciones tiene que ver con el pago de créditos u obligaciones de origen laboral con miras a efectivizar el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas, excepción que fue consagrada desde la sentencias C-013 y C-017 de 1993, en la cuales la Corte declaró la constitucionalidad condicionada del artículo 19 del Decreto 111 de 1996 (inembargabilidad del Presupuesto General de la Nación), aún con la existencia en el ordenamiento del artículo 594 del Código General del Proceso, el cual debe interpretarse con los parámetros establecidos por la Corte Constitucional.

En aplicación de dicha tesis, esta Sala resolvió controversias análogas, en autos de 10 de febrero de 2022, 2 de marzo y 4 de mayo de 2023; decidió que en el marco de un proceso ejecutivo es procedente decretar medida cautelar de embargo a los recursos incorporados en el Presupuesto General Nación; siempre y cuando, el título ejecutivo tenga como fuente una acreencia de origen laboral o de seguridad social, como lo son las obligaciones causadas por mesadas pensionales.

En efecto, teniendo en cuenta que en el presente proceso ejecutivo, el señor José Eligio Mosquera Domínguez pretende el pago de la sentencia proferida el 24 de enero de 2019 por la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, por medio de la cual, condenó al Municipio de Vigía del Fuerte (Antioquia) a reconocer y pagarle la sanción moratoria prevista en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990, a razón de un día de salario por cada día de retardo desde el 18 de julio de 2008 hasta el 23 de agosto de 2011.

De tal suerte que, como lo perseguido es el pago de una obligación laboral contendida en una sentencia judicial ejecutoriada, ello configura uno de los supuestos previstos por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado como excepción al principio de inembargabilidad de los recursos incorporados al Presupuesto General de la Nación. Así las cosas, no le asiste razón al Tribunal Administrativo de Antioquia, al negar la solicitud de medida cautelar de embargo y secuestro de las cuentas de las corrientes del Municipio del Vigía del Fuerte en el Banco Davivienda, toda vez que, si bien existe una regla general al principio de inembargabilidad de los recursos públicos incorporados al Presupuesto General de la Nación, no es menos cierto que tal postura ha sido objeto de reiterados pronunciamientos por parte de la Corte Constitucional y de esta Corporación en las providencias mencionadas, en las cuales se han establecido ciertas excepciones; precisamente, con miras a armonizar el principio de inembargabilidad de los recursos públicos con la garantía y vigencia de la Constitución y los derechos fundamentales consagrados en ella.

Adicionalmente, existe una presunta mala fe del Secretario de Hacienda y Tesorero Municipal de la entidad ejecutada para pagar la condena judicial, por cuanto ante la existencia de la solicitud de medida cautelar, el 26 de enero de 2021 elevó petición ante el Banco Davivienda actualizando la inembargabilidad de las 41 cuentas bancarias a nombre del Municipio de Vigía del Fuerte Nit: 800020665- 5 “por cuanto pertenecen al Presupuesto General de la Nación, y son del Sistema General de Participaciones”.

Y justamente, dos días después (28 de enero de 2021) el Tribunal Administrativo de Antioquia requirió al Banco Davivienda para que informara la naturaleza de los dineros depositados en las cuentas 396169999127 y 000416022432. Entidad que por indudables razones, certificó el 4 de marzo de 2021, que esos dineros corresponden a recursos del Sistema General de Participaciones, para lo cual aportó certificado de inembargabilidad expedido por la ejecutada.

Así mismo, el Tribunal Administrativo de Antioquia para denegar la medida cautelar, obedeció, únicamente, al análisis del artículo 594 del Código General del Proceso, a partir de lo cual precisó la imposibilidad de decretar medidas de embargo sobre recursos provenientes del presupuesto general de la Nación. Es decir, incurrió en desconocimiento del precedente constitucional relacionado con las excepciones al principio de inembargabilidad de recursos públicos, lo que vulnera los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso del señor Mosquera Domínguez, pues hace imposible el cobro de una condena judicial, debiendo revocarse el auto apelado.

De tal suerte que, mientras se decide sobre la ejecución de la obligación contenida en la sentencia de 24 de enero de 2019 y para garantizar su pago, es procedente acceder a la medida cautelar de embargo de las cuentas corrientes que tiene el Municipio de Vigía del Fuerte con Nit: 800020665- 5 en el Banco Davivienda, hasta por la suma de cincuenta y siete millones, ciento veintitrés mil ciento diecisiete pesos ($57.123.117 m/cte.), atendiendo lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 593 del C.G.P. La referida suma corresponde al valor solicitado por el ejecutante en su demanda, hecho que no fue recurrido por las partes cuando se libró mandamiento de pago el 28 de enero de 2021.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B,

RESUELVE

PRIMERO: REVOCAR el auto proferido el 9 de abril de 2021, por medio del cual el Tribunal Administrativo de Antioquia, negó el decretó de una medida cautelar consistente en el embargo de las cuentas que posee la entidad ejecutada en el Banco Davivienda. En su lugar se dispone: “DECRETAR como medida cautelar el embargo de las cuentas corrientes que tiene el Municipio de Vigía del Fuerte con Nit: 800020665- 5 en el Banco Davivienda, hasta por la suma de cincuenta y siete millones, ciento veintitrés mil ciento diecisiete pesos ($57.123.117 m/cte.), atendiendo lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 593 del C.G.P.”

SEGUNDO: Una vez en firme este auto, por Secretaría devuélvase expediente al Tribunal de origen, para lo pertinente.

TERCERO. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) CARMELO PERDOMO CUÉTER JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR