CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero Ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá D.C., Treinta y Uno (31) de Julio de Dos Mil Veinticinco (2025) Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra el auto del Veintiocho (28) de Abril de Dos Mil Veinticinco (2025), proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia-Sala Tercera de Oralidad, que rechazó la demanda del medio de control por caducidad ANTECEDENTES Demanda Los señores Jelly Johana Vélez Ramírez y Jhon Esmid Bedoya Vélez, actuando por conducto de apoderado judicial, promovieron demanda ejecutiva contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional, solicitando se librara mandamiento de pago por la suma de noventa y un millones ciento cuarenta y nueve mil ochocientos cuatro pesos ($91.149.804), a título de capital.
Dicha suma corresponde al valor de medio salario mínimo legal mensual vigente dejado de percibir entre el 19 de octubre de 2000 y el 31 de diciembre de 2024; petición que se hace con base en la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Antioquia, confirmada por esta Corporación. Según se indicó en los hechos de la demanda, el proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho que dio origen al título ejecutivo fue tramitado bajo el radicado 2006-03453.
En el marco de dicho proceso, se profirió sentencia favorable en primera instancia el 13 de marzo de 2013, la cual fue objeto de recurso de apelación y posteriormente, confirmada por el Consejo de Estado en segunda instancia, el 4 de junio de 2014, quedando ejecutoriada el 28 de diciembre de 2015 a las 5:00 p. m. Manifestaron, además, que el 5 de octubre de 2022, la entidad demandada - Ministerio de Defensa Nacional - efectuó el pago del retroactivo derivado de dicha decisión judicial, por un valor de $376.738.388.
No obstante, advirtieron que, el Ministerio de Defensa Nacional ha cumplido parcialmente lo dispuesto en la providencia, ya que, actualmente está reconociendo y pagando una pensión mensual equivalente a un (1) salario mínimo legal vigente, en lugar de lo establecido en la Ley 447 de 1998, cuyo artículo 1º prevé expresamente que la pensión de sobrevivientes debe corresponder a una mesada vitalicia equivalente a un salario y medio (1½) mínimo mensual legal vigente.
Aspectos cronológicos y procesales Los demandantes promovieron el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, identificado con el radicado 050001233100020060345301. En dicho proceso, el Tribunal Administrativo de Antioquia profirió sentencia de primera instancia el 13 de marzo de 2013, decisión que fue confirmada en segunda instancia por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, mediante providencia del 4 de junio de 2014.
La sentencia adquirió firmeza el 6 de marzo de 2015 a las 5:00 p.m., conforme a la constancia de ejecutoria expedida por el Tribunal de primera instancia. Por lo anterior, en aplicación del inciso 4 del artículo 177 del CCA, la sentencia objeto de ejecución, es ejecutable (18) meses después de la ejecutoria (6 de marzo de 2015); esto es, el 07 de septiembre de 2016, conforme el numeral 11 del artículo 136 del CCA, el término de caducidad, (5) años para la acción ejecutiva venció el 07 de septiembre de 2021 y la demanda se presentó el 13 de diciembre de 2024, como se dirá más adelante.
Título base de ejecución El título base de ejecución se encuentra conformado por las sentencias de primera y segunda instancia proferidas en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, dentro del proceso identificado con el radicado No. 050001233100020060345301. No obstante, al revisar el plenario, se advierte que no obran en el expediente copias de las providencias que constituyen dicho título ejecutivo.
Únicamente se cuenta con el auto de obedecimiento y cumplimiento de fecha 1° de septiembre de 2015, proferido por la Sala Primera de Descongestión del Tribunal Administrativo de Antioquia. En dicha providencia, se consignó lo resuelto por el Consejo de Estado en la sentencia de segunda instancia, en los siguientes términos: «1. Confirmase la sentencia de 13 de marzo de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, en cuanto declaró la nulidad del acto demandado y ordenó el reconocimiento y pago de la pensión vitalicia al menor Jhon Esmid Bedoya Vélez por muerte en combate de su padre el soldado voluntario Javier Alonso Bedoya Monsalve 2.
Modificase la sentencia en el sentido de indicar que la norma aplicable para el reconocimiento pensional del menor Jhon Esmid Bedoya Vélez es el Decreto 1211 de 1990. 3. Revocase la sentencia en cuanto negó las pretensiones de la señora Jelly Johanna Vélez Ramírez y en su lugar declárese inhibida la Sala para pronunciarse sobre el reconocimiento pensional por falta de agotamiento de la vía gubernativa (…) (fl. 188)» […] Providencia recurrida El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala tercera de oralidad, mediante auto proferido el veintiocho (28) de abril de dos mil veinticinco (2025), rechazó la demanda ejecutiva presentada contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional, al considerar que esta fue interpuesta por fuera del término legal.
El análisis del tribunal partió de la verificación de las fechas relevantes dentro del proceso ordinario previo: las sentencias objeto de ejecución fueron proferidas el 13 de marzo de 2013 y el 4 de junio de 2014, siendo esta última notificada por edicto el 27 de febrero de 2015. A partir del día siguiente al 6 de marzo de 2015, fecha en la que quedó ejecutoriada la sentencia, comenzó a correr el término de gracia de diez meses establecido por el artículo 192 del CPACA, el cual venció el 7 de enero de 2016.
Desde el día siguiente comenzó a correr el término de caducidad de cinco años. En el momento de realizar el análisis de la caducidad, el tribunal tuvo en cuenta la suspensión de términos judiciales entre el 16 de marzo y el 30 de junio de 2020 por la emergencia sanitaria del COVID-19, y señaló que dicha situación prorrogó el término hasta el 23 de abril de 2021.
No obstante, a juicio del A-quo la demanda fue presentada el 13 de diciembre de 2024, esto es, más de tres años después del vencimiento del término prorrogado, por lo que fue considerada extemporánea, señalando que, incluso dicho fenómeno hubiera operado si en gracia de discusión se aplicara el término de 18 meses previsto en el régimen anterior.
En cuanto a las posibles causas que justificaran una excepción a la regla general de caducidad, el Tribunal evaluó la condición de discapacidad del demandante Jhon Esmid Bedoya Vélez, quien alcanzó la mayoría de edad el 7 de abril de 2017 y para quien existía un dictamen de pérdida de capacidad laboral del 22 de febrero de 2019. Sin embargo, adujo que en el plenario se constató que, durante el proceso ordinario estuvo representado legalmente y que, además, otorgó personalmente poder al abogado que interpuso la demanda.
Así, no evidenció que existieran circunstancias excepcionales que impidieran ejercer oportunamente la acción ejecutiva, conforme al principio de capacidad legal plena previsto en la Ley 1996 de 2019. Por último, resaltó que el demandante recibe actualmente una pensión de sobrevivientes, lo cual descarta una afectación a sus derechos fundamentales con la decisión adoptada.
En consecuencia, concluyó que el rechazo de la demanda fue una medida razonada, proporcionada y acorde con el marco constitucional y legal. Del recurso de apelación El apoderado judicial del extremo demandante, interpuso recurso de reposición, y en subsidio apelación, contra el auto que rechazó la demanda ejecutiva instaurada contra la Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional, por considerar que había operado la caducidad de la acción, conforme al artículo 164, numeral 2, literal k del CPACA.
En el recurso, el apoderado cuestionó la interpretación estricta del término de caducidad, alegando que dicha conclusión resultaba incoherente con los actos de la propia entidad demandada, la cual reconoció y pagó parcialmente la obligación en octubre de 2022, evidenciando que la deuda mantenía vigencia ejecutiva. Afirmó que aceptar la tesis de caducidad implicaría que el Estado habría pagado una obligación carente de título, lo que vulneraría principios de buena fe, confianza legítima y seguridad jurídica.
Alegó que, la obligación contenida en la sentencia correspondía a una prestación periódica de tracto sucesivo, consistente en el pago de una pensión, y, por tanto, no estaba sujeta a caducidad general. Citando el artículo 164, numeral 1, literal c del CPACA, el recurrente argumentó que los actos administrativos que reconocen este tipo de prestaciones pueden demandarse “en cualquier tiempo”.
Además, se sostuvo que las resoluciones administrativas emitidas por el Ejército en 2016 y 2019, en las que se reconoció la deuda y se ordenó su pago, constituyeron actos interruptores del término de caducidad, o incluso una posible novación de la obligación contenida en la sentencia, dando lugar a un nuevo término para exigir el cumplimiento.
El recurrente alegó haber actuado con diligencia al presentar oportunamente la solicitud de pago en 2015, activar el procedimiento administrativo correspondiente y hacer seguimiento al trámite, absteniéndose de iniciar proceso judicial por considerar que el pago era inminente, situación que cambió cuando se evidenció el incumplimiento parcial por parte de la entidad.
Finalmente, se expuso la situación particular de Jhon Esmid Bedoya, quien padece una discapacidad cognitiva severa (68.40% de pérdida de capacidad laboral), circunstancia que, a su juicio, lo convierte en sujeto de especial protección constitucional. Al respecto, indicó que, a pesar de alcanzar la mayoría de edad en 2017, no contaba con capacidad real para ejercer sus derechos sin apoyo efectivo, hecho demostrado por la existencia de un proceso de interdicción promovido por su madre, suspendido por aplicación de la Ley 1996 de 2019.
Por ende, se solicitó al despacho tener en cuenta esta situación como causal suficiente para inaplicar o suspender el término de caducidad. Con fundamento en lo anterior, se pidió revocar el auto que rechazó la demanda ejecutiva, admitirla para su trámite, y en subsidio, conceder el recurso de apelación ante el Consejo de Estado. CONSIDERACIONES Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 125 numeral 3, modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 del 25 de enero de 2021; 298; 299 y 306 del CPACA, en concordancia con el artículo 320 y numeral 3 del artículo 446 de la Ley 1564 de 2012 (CGP), el despacho es competente para resolver el recurso de apelación contra la providencia recurrida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante.
Procedencia y oportunidad del recurso De conformidad con lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo —CPACA—, procede el recurso de apelación contra el auto que rechace la demanda. A su vez, el artículo 244 ibidem regula el trámite de dicho recurso, estableciendo que deberá ser concedido en el efecto suspensivo y tramitado ante el superior funcional, conforme a las reglas previstas para la segunda instancia. Trámite del recurso La providencia recurrida se notificó por estado el 30 de abril de 2025, el recurso interpuesto por la parte ejecutante se radicó el 2 de mayo de 2025, el traslado del recurso corrió desde el 6 de mayo de 2025 al 12 de mayo de 2025, sin que la parte ejecutada se hubiera pronunciado.
Mediante auto proferido el 17 de junio de 2025, el Tribunal Administrativo de Antioquia resolvió no reponer el auto del 28 de abril de 2025, por medio del cual se rechazó la demanda ejecutiva, y concedió el recurso de apelación en el efecto suspensivo. Problema jurídico Conforme a lo expuesto en el recurso de alzada, la Sala deberá establecer si, primeramente sí la demanda se interpuso dentro del término de caducidad previsto en el artículo 164 del CPACA, en caso afirmativo, si a pesar de dicha circunstancia concurren circunstancias jurídicas y fácticas excepcionales que impiden predicar la extinción de la acción ejecutiva presentada contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional, tales como el carácter de tracto sucesivo de la obligación contenida en la sentencia, los actos posteriores de reconocimiento y pago parcial por parte de la administración, la posible configuración de una novación o interrupción del término, y la especial condición de discapacidad del demandante, en tanto sujeto de protección constitucional reforzada.
De la caducidad del medio de control Sobre el particular, la Subsección B, de la Sección Segunda de esta corporación, al respecto de la caducidad, expresó en auto de fecha 25 de abril de 2025, lo siguiente: «14. El legislador estableció el fenómeno de la caducidad como una sanción que limita el ejercicio del derecho sustancial de acceso a la administración de justicia en razón de la no presentación de los medios de control en el plazo que la ley establece para ello, en otras palabras, es una institución jurídica procesal de orden público e irrenunciable que impone al juez realizar un pronunciamiento de oficio en cualquier instancia del proceso.
Así, la jurisprudencia de esta corporación ha señalado que con esta se «busca atacar la acción por haber sido impetrada tardíamente, impidiendo el surgimiento del proceso» y con ella se otorga vigencia al principio de la seguridad jurídica bajo criterios de racionalidad y suficiencia temporal. 15. Respecto de la formulación oportuna del proceso ejecutivo cuando se pretenda la ejecución de títulos derivados de decisiones judiciales proferidas por esta jurisdicción, el legislador fijó un lapso de 5 años contados a partir del momento en que se hizo exigible la obligación. Dicho término fue previsto en el numeral 11 del artículo 136 del CCA y reiterado en el literal k) del artículo 164 del CPACA. 16.
En relación con el momento en que se hacen exigibles las obligaciones contenidas en sentencias proferidas en los procesos judiciales, de acuerdo con lo establecido en el artículo 177, inciso 4, del CCA, es luego de 18 meses contados después de la ejecutoria de la decisión; y de acuerdo con el contenido del artículo 192, inciso 2, del CPACA, las decisiones a las cuales le es aplicable esta normativa, son ejecutables a los 10 meses siguientes a la firmeza de la providencia.» Mas adelante se dijo que: «55.1 El término que tiene la administración para dar cumplimiento a la sentencia es el establecido en el estatuto procesal con el que se tramitó el proceso. 55.2 El término para presentar el proceso ejecutivo sí depende del estatuto vigente al momento en el que se venció el término para dar cumplimiento a la decisión; el que en ambos estatutos alude a 5 años después del momento en que se hizo exigible la obligación.» Finalmente, se concluyó que: «60.
De acuerdo con lo anterior, la incertidumbre sobre la fecha inicial para calcular el término en virtud del cual se considera oportuna la presentación de la demanda puede diferirse a la sentencia, con el fin de otorgarle vigencia a los derechos de acceso a la administración de justicia y tutela judicial efectiva.» Caso concreto Para resolver el caso, lo primero que debe señalarse es que en el presente asunto resulta aplicable lo dispuesto en el artículo 177, inciso 4, del Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984), norma vigente al momento de adelantarse el proceso ordinario que dio origen a las sentencias objeto de ejecución. En ese sentido, será esta la disposición relevante para determinar si la demanda ejecutiva fue presentada dentro del término legal o si, por el contrario, operó el fenómeno de la caducidad.
Conforme a dicho precepto, las obligaciones contenidas en sentencias judiciales se tornan exigibles a los dieciocho (18) meses contados desde su ejecutoria, y, una vez vencido dicho término de gracia, comienza a correr el plazo de cinco (5) años para promover la correspondiente acción ejecutiva. En el sub-judice, las sentencias base de ejecución fueron proferidas el 13 de marzo de 2013 y el 4 de junio de 2014.
Esta última fue notificada por edicto el 27 de febrero de 2015 y quedó ejecutoriada el 6 de marzo de 2015. Así, el término de 18 meses previsto en el CCA venció el 7 de septiembre de 2016, y desde el día siguiente empezó a correr el término de caducidad de cinco años, el cual vencía inicialmente el 7 de septiembre de 2021. Ahora bien, tal como lo reconoció el tribunal de primera instancia, los términos judiciales estuvieron suspendidos por la emergencia sanitaria del COVID-19 entre el 16 de marzo y el 30 de junio de 2020, lo cual prorroga el término de caducidad del 7 de septiembre de 2021 hasta el 11 de enero de 2022.
Sin embargo, la demanda ejecutiva fue radicada el 13 de diciembre de 2024, es decir, más de dos años después de vencido el término prorrogado, lo que implica, su presentación extemporánea. Respecto de los argumentos del apelante, en cuanto a que la obligación tiene carácter de tracto sucesivo, debe precisarse que si bien la sentencia reconoce una prestación periódica (medio salario mínimo mensual legal vigente), dicha obligación quedó consolidada por la cosa juzgada, y por tanto su exigibilidad no puede prorrogarse indefinidamente ni calificarse como una obligación nueva con cada mes vencido.
En este el carácter de tracto sucesivo no excluye la aplicación de los términos de caducidad respecto de la acción ejecutiva que pretende hacer efectiva una sentencia judicial en firme. Tampoco se acredita en el expediente que los pagos parciales realizados por la entidad en octubre de 2022 constituyan un acto interruptor de la caducidad.
La ejecución de actos administrativos posteriores que reconocen parte de la deuda no tiene efectos interruptivos respecto de la obligación declarada en la sentencia judicial, salvo que se trate de una novación expresa, lo cual no se acreditó. Finalmente, frente al argumento relacionado con la especial condición de discapacidad del señor Jhon Esmid Bedoya Vélez, esta Sala observa que si bien el actor presenta una pérdida de capacidad laboral del 68.40%, dicha circunstancia no impidió que durante el proceso ordinario fuera legalmente representado, ni que en el trámite ejecutivo otorgara poder a abogado.
No obra en el expediente prueba de que hubiera sido declarado judicialmente incapaz, ni de que existieran medidas efectivas de apoyo conforme a la Ley 1996 de 2019. En consecuencia, no se acredita la afectación estructural de su capacidad jurídica ni la existencia de barreras que justifiquen la inaplicación del término de caducidad. Tampoco resulta de recibo el argumento del apelante según el cual la señora Jelly Johana Vélez Ramírez, madre del otro demandante, Jhon Esmid Bedoya Vélez, promovió un proceso de interdicción por presunta discapacidad mental ante la jurisdicción de familia —Radicado 05001311000920190032500, Juzgado Noveno de Familia de Medellín— antes de que su hijo alcanzara la mayoría de edad; y que, en el marco de dicho proceso, mediante auto del 13 de mayo de 2019, fue designada como curadora provisional del señor Bedoya Vélez, en aplicación de la Ley 1306 de 2009.
No obstante, con la entrada en vigencia de la Ley 1996 de 2019 y en virtud de lo dispuesto en su artículo 55, se ordenó la suspensión inmediata de los procesos de interdicción en curso, razón por la cual el proceso mencionado fue terminado sin que se profiriera decisión de declaratoria de incapacidad judicial, lo cual ocurrió el 24 de octubre de 2019.
Lo anterior, por cuanto si bien se encontraba en curso un proceso de interdicción, debe resaltarse que la designación provisional de la señora Vélez Ramírez como curadora no implicó, per se, una declaratoria judicial de incapacidad ni surtió efectos equivalentes a una sentencia que modificara la capacidad jurídica de su hijo. En consecuencia, no puede derivarse de tal circunstancia un argumento válido para interrumpir o suspender el término de caducidad de la acción ejecutiva.
En virtud de lo anterior, no cabe duda que, conforme al régimen legal vigente y a la interpretación jurisprudencial uniforme, la demanda ejecutiva fue presentada por fuera del término legal, lo que conlleva la configuración del fenómeno de la caducidad. En consecuencia, la medida adoptada por el A-quo —esto es, el rechazo de la demanda— se ajusta a derecho, por lo cual habrá de confirmarse.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR el auto de fecha veintiocho (28) de abril de dos mil veinticinco (2025), proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia-Sala Tercera de Oralidad, que rechazó la demanda por haber operado el fenómeno de la caducidad.
SEGUNDO. Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el proceso al tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículpo 186 del CPACA.