Radicación: 11001032400020230009300 (5563-2023) Demandante: ACEBEDO SILVA S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero Ponente: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., veintiséis (26) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Medio de control: Nulidad Radicación: 11001032400020230009300 (5563-2023) Demandante: ACEBEDO SILVA S.A. Demandado: Nación – Ministerio del Trabajo Tema: Auto que resuelve medida cautelar AUTO INTERLOCUTORIO 1.

Se procede a resolver la solicitud de medida cautelar, en los términos solicitados por la parte actora. 1.

ANTECEDENTES 1. Demanda y solicitud de medida cautelar 2. En ejercicio del medio de control de nulidad, consagrado en el artículo 137 del CPACA,1 la sociedad ACEBEDO SILVA S.A. presentó demanda en orden a que se anule el artículo 2.2.4.11.5 del Decreto 1072 de 2015 «por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Trabajo». 3.

La accionante solicitó la suspensión provisional del referido acto, por las siguientes razones: i) El decreto parcialmente demandado vulnera el principio de legalidad y reserva de ley en materia administrativa sancionatoria, pues cuantificó las sanciones a imponer a los empleadores que violen la normativa referente a riesgos laborales, pese a que esa materia debía ser desarrollada por el Congreso. ii) Es necesario suspender los efectos de la norma acusada con el fin de evitar que se sigan imponiendo sanciones ilegales y que se presenten demandas contra aquellas.

Además, se salvaguarda el derecho a una buena administración. 1 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Radicación: 11001032400020230009300 (5563-2023) Demandante: ACEBEDO SILVA S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2. Pronunciamiento de la parte demandada 4.

El Ministerio del Trabajo solicitó que se negara la medida cautelar, con fundamento en los siguientes argumentos: i) La parte actora desconoció el artículo 75 del CGP2 que prohíbe actuar más de un apoderado de una persona en el mismo acto. En efecto, los escritos de demanda y medida cautelar fueron suscritos por el apoderado principal y el sustituto. ii) No se cumplen los presupuestos del artículo 231 del CPACA para el decreto de la medida cautelar; por el contrario, la parte actora enrostró aparentes yerros al acto acusado, pero sin desarrollarlos, lo que trasladaría al Consejo de Estado la carga de acreditar o tener como probados hechos con las solas afirmaciones de la demanda. 5.

El DAPRE se opuso a la medida cautelar en los siguientes términos: i) En este caso se encuentran configuradas las excepciones de ineptitud sustantiva de la demanda por indebida integración del contradictorio y falta de legitimación en la causa por pasiva, ya que el DAPRE no debió ser vinculado al proceso debido a que no suscribió el acto demandado. ii) Se presenta una carencia actual de objeto, puesto que la norma demandada fue modificada por el artículo 21 del Decreto 2642 de 2022, el cual contiene una redacción sustancialmente distinta, tanto en su estructura normativa como en los criterios empleados para graduar las sanciones. iii) El decreto cuestionado fue expedido en ejercicio de las facultades constitucionales y legales conferidas al Gobierno nacional, por los artículos 189 de la Constitución Política; 91 del Decreto 1295 de 1994 (modificado por los artículos 115 del Decreto 2150 de 1995 y 13 de la Ley 1562 de 2012); 8 y 11 de la Ley 1610 de 2013. iv) La Ley 1562 de 2012 ordenó al Ministerio del Trabajo reglamentar, dentro del año siguiente a su expedición, los criterios de graduación de las multas y las garantías del debido proceso para su imposición. II.

CONSIDERACIONES 1. Cuestión previa 2 Código General del Proceso. Radicación: 11001032400020230009300 (5563-2023) Demandante: ACEBEDO SILVA S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6. Teniendo en cuenta que mediante la presente providencia únicamente se resuelve la medida cautelar presentada por la demandante, las excepciones propuestas por el DAPRE se resolverán en auto separado y en la oportunidad procesal correspondiente. 7.

También es pertinente advertir que, contrario a lo sostenido por el Ministerio del Trabajo, la accionante no desconoció el artículo 75 del CGP en tanto dispone que «en ningún caso podrá actuar simultáneamente más de un apoderado judicial de una misma persona». 8. Al respecto, se destaca que en el sub lite los apoderados principal y sustituto decidieron firmar conjuntamente los escritos de demanda y solicitud de medida cautelar, pero ello no se traduce en una actuación paralela, sino que es una cuestión de forma y en nada invalida los memoriales presentados. 2.

De las medidas cautelares en la Ley 1437 de 2011 9. De conformidad con lo establecido en el artículo 229 de la Ley 1437 de 2011, el juez o magistrado ponente podrá, en providencia motivada, decretar las medidas cautelares que estime indispensables para proteger y garantizar, transitoriamente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia. 10.

Esta misma norma establece que tal facultad procede, a petición de parte debidamente sustentada, en todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso. 11. La decisión que el juez o magistrado adopte sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento. 12.

Ahora bien, el artículo 230 ibidem, en cuanto al contenido y alcance de las medidas cautelares establece lo siguiente: - Las medidas cautelares podrán ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, y - Deberán tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda. 13. Así mismo, de conformidad con la norma en comento, una o varias de las siguientes medidas cautelares podrán ser decretadas por el juez o magistrado ponente: 1.

Ordenar que se mantenga la situación, o que se restablezca al estado en que se encontraba antes de la conducta vulnerante o amenazante, cuando fuere posible. Radicación: 11001032400020230009300 (5563-2023) Demandante: ACEBEDO SILVA S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2. Suspender un procedimiento o actuación administrativa, inclusive de carácter contractual.

A esta medida solo acudirá el Juez o Magistrado Ponente cuando no exista otra posibilidad de conjurar o superar la situación que dé lugar a su adopción y, en todo caso, en cuanto ello fuere posible el Juez o Magistrado Ponente indicará las condiciones o señalará las pautas que deba observar la parte demandada para que pueda reanudar el procedimiento o actuación sobre la cual recaiga la medida. 3.

Suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo. 4. Ordenar la adopción de una decisión administrativa, o la realización o demolición de una obra con el objeto de evitar o prevenir un perjuicio o la agravación de sus efectos. 5. Impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer. 2.

De los requisitos para la procedencia de la medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo 14. El artículo 231 de la Ley 1437 de 2011, establece los requisitos para decretar las medidas cautelares y, tratándose de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, consagra los siguientes: i.) Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo: Procede por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. ii.) Cuando se pretenda, adicionalmente, el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios: Deberá probarse al menos sumariamente la existencia de estos. 15.

La norma en cita consagra, también, los requisitos que deben concurrir para la procedencia de las medidas cautelares en los demás casos, es decir cuando la cautela solicitada es una distinta a la de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo. 16. Al respecto, la disposición en comento establece: Artículo 231.

Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. Radicación: 11001032400020230009300 (5563-2023) Demandante: ACEBEDO SILVA S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos: 1.

Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho. 2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados. 3. Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 4.

Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios. (Subrayado y negrilla fuera de texto) 3. Caso concreto 17. Previo a analizar de fondo la solicitud de medida cautelar, es oportuno recordar que el Ministerio del Trabajo consideró que en el sub lite se presentaba una carencia de objeto porque la disposición demandada fue modificada. 18.

Sin embargo, el despacho considera que sí es posible emitir un pronunciamiento de mérito, por cuanto para el momento en que se radicó la demanda la norma acusada ya había sido modificada y los cargos de nulidad no aluden a aspectos concretos de las sanciones impuestas por el Ministerio del Trabajo, sino al hecho de que solo el Congreso estaba facultado para establecer dichos correctivos. 19.

Para efectos ilustrativos, a continuación, se transcribe la norma antes y después de su modificación: Artículo 2.2.4.11.5 del Decreto 1072 de 2015 – correspondiente al artículo 5 del Decreto 472 de 2015 Artículo 2.2.4.11.5 del Decreto 1072 de 2015 – correspondiente al artículo 21 del Decreto 2642 de 2022 Artículo 2.2.4.11.5. Criterio de proporcionalidad y razonabilidad para la cuantía de la sanción a los empleadores.

Se establecen los criterios de proporcionalidad y razonabilidad, conforme al tamaño de la empresa de acuerdo a lo prescrito en el artículo 2 de la Ley 590 de 2000, modificado por el artículo 2 de la Ley 905 de 2004 y el artículo 51 de la Ley 1111 de 2006 y conforme a lo establecido en los artículos 13 y 30 de la Ley 1562 de 2012 y con base en los siguientes parámetros: En el evento en que no coincida el número de trabajadores con el valor total de los activos conforme a la tabla anterior, prevalecerá para la Artículo 2.2.4.11.5.

Criterio de proporcionalidad y razonabilidad para la cuantía de la sanción a los empleadores. Se establecen los criterios de proporcionalidad y razonabilidad, conforme al tamaño de la empresa de acuerdo a lo prescrito en el artículo 2 de la Ley 590 de 2000, modificado por el artículo 2 de la Ley 905 de 2004 y el artículo 51 de la Ley 1111 de 2006 y conforme a lo establecido en los artículos 13 y 30 de la Ley 1562 de 2012 y con base en los siguientes parámetros: En el evento en que no coincida el número de trabajadores con el valor total de los activos conforme a la tabla anterior, prevalecerá para la Radicación: 11001032400020230009300 (5563-2023) Demandante: ACEBEDO SILVA S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co aplicación de la sanción el monto total de los activos conforme a los resultados de la vigencia inmediatamente anterior.

Parágrafo. Dentro del procedimiento administrativo sancionatorio en lo no previsto en las normas especiales se aplicará lo señalado en la primera parte del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. aplicación de la sanción el monto total de los activos conforme a los resultados de la vigencia inmediatamente anterior.

Parágrafo. Dentro del procedimiento administrativo sancionatorio en lo no previsto en las normas especiales se aplicará lo señalado en la primera parte del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 20. Bajo este escenario, se concluye que el Gobierno nacional utilizó los mismos fundamentos de derecho para establecer los «criterios de proporcionalidad y razonabilidad para la cuantía de la sanción a los empleadores» y se limitó a modificar los montos de los parámetros utilizados, pero se mantuvo en la decisión de implementar la dosificación de las sanciones, a lo cual se opone la demandante, por considerar que tal atribución estaba radicada exclusivamente en cabeza del Congreso. 21.

Una vez aclarado lo anterior y teniendo en cuenta los razonamientos que fundaron la medida cautelar en el sub lite, en armonía con la oposición de la parte accionada y la normativa aplicable, el despacho encuentra mérito suficiente para negar la suspensión provisional del acto demandado. 22. En tal sentido, un estudio preliminar del asunto, permite concluir que el Gobierno nacional reglamentó la referida materia en razón a la facultad conferida por el artículo 13 de la Ley 1562 de 2012, cuyo tenor es el siguiente: Artículo 13.

Sanciones. Modifíquese el numeral 2, literal a), del artículo 91 del Decreto- ley 1295 de 1994, de la siguiente manera: El incumplimiento de los programas de salud ocupacional, las normas en salud ocupacional y aquellas obligaciones propias del empleador, previstas en el Sistema General de Riesgos Laborales, acarreará multa de hasta quinientos (500) salarios mínimos mensuales legales vigentes, graduales de acuerdo a la gravedad de la infracción y previo cumplimiento del debido proceso destinados al Fondo de Riesgos Laborales.

En caso de reincidencia en tales conductas o por incumplimiento de los correctivos que deban adoptarse, formulados por la Entidad Administradora de Riesgos Laborales o el Ministerio de Trabajo debidamente demostrados, se podrá ordenar la suspensión de actividades hasta por un término de ciento veinte (120) días o cierre definitivo de la empresa por parte de las Direcciones Territoriales del Ministerio de Trabajo, garantizando el debido proceso, de conformidad con el artículo 134 de la Ley 1438 de 2011 en el tema de sanciones.

Adiciónese en el artículo 91 del Decreto-ley 1295 de 1994, modificado por el artículo 115 del Decreto 2150 de 1995, el siguiente inciso: En caso de accidente que ocasione la muerte del trabajador donde se demuestre el incumplimiento de las normas de salud ocupacional, el Ministerio de Trabajo impondrá multa no inferior a veinte (20) salarios mínimos legales mensuales vigentes, ni superior a mil (1.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes destinados al Fondo de Riesgos Laborales; en caso de reincidencia por incumplimiento de los correctivos de promoción y prevención formulados por la Entidad Administradora de Riesgos Laborales Radicación: 11001032400020230009300 (5563-2023) Demandante: ACEBEDO SILVA S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co o el Ministerio de Trabajo una vez verificadas las circunstancias, se podrá ordenar la suspensión de actividades o cierre definitivo de la empresa por parte de las Direcciones Territoriales del Ministerio de Trabajo, garantizando siempre el debido proceso.

El Ministerio de Trabajo reglamentará dentro de un plazo no mayor a un (1) año contado a partir de la expedición de la presente ley, los criterios de graduación de las multas a que se refiere el presente artículo y las garantías que se deben respetar para el debido proceso. 23. En este orden de ideas, el Congreso facultó al ejecutivo para reglamentar «los criterios de graduación de las multas», previamente definidas por el artículo 13 de la Ley 1562 de 2012, así como para establecer las garantías tendientes a efectivizar el derecho al debido proceso. 24.

Dicha potestad resulta amplia, pues el legislador únicamente se limitó a fijar topes máximos y mínimos en la cuantía de las multas, es decir, que el Gobierno nacional tenía un mayor campo de acción para concretar dicha materia. 25. En efecto, esta corporación ha sostenido que el grado de amplitud o detalle con que el legislador haya regulado un asunto determina el margen de actuación del ejecutivo, por ende, «ante menos cantidad de materia regulada en la ley, existe un mayor campo de acción para el ejercicio de la potestad reglamentaria, y viceversa.

De hecho, el alcance de la potestad reglamentaria depende de la valoración política que el Legislador haga de la materia que desarrolla pues puede regular íntegramente una materia sin dejar margen alguna a la reglamentación, o abstenerse de reglar algunos aspectos, que el Presidente la reglamente para su debida aplicación».3 26. Así las cosas, los argumentos expuestos por la parte demandante para el decreto de la medida cautelar invocada no están llamados a prosperar.

No obstante, se aclara que las conclusiones plasmadas en la presente providencia obedecen a un estudio preliminar que no implica prejuzgamiento. 27. En mérito de lo expuesto, el despacho sustanciador RESUELVE Primero. Negar la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos jurídicos del artículo 2.2.4.11.5 del Decreto 1072 de 2015 «por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Trabajo».

Segundo. Reconocer al abogado Juan Manuel Bernal Rubiano, quien se identifica con cédula de ciudadanía 10102327944 y Tarjeta Profesional 394520, como apoderado del del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República. 3 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 11 de junio de 2020, radicado: 11001-03-24-000-2004-00343- 01. 4 Certificado de Vigencia 1269813.

Radicación: 11001032400020230009300 (5563-2023) Demandante: ACEBEDO SILVA S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Tercero. Reconocer al abogado William David Pantano Mosquera, quien se identifica con cédula de ciudadanía 10223919565 y Tarjeta Profesional 418276, como apoderado del Ministerio del Trabajo.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el consejero de Estado en sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley y el art. 186 del CPACA. 5 Certificado de Vigencia 1269857.