CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B CONSEJERA PONENTE: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá D. C., 18 de agosto de 2022 Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho.- Radicación: 17001-23-33-000-2018-00577-01 Interno: 4326-2021- Digital Demandante: José Omar Serna Restrepo Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional y departamento de Caldas.
Tema: Reclamación de intereses moratorios con ocasión de la homologación y nivelación salarial del personal administrativo como consecuencia del proceso de la descentralización del sector educativo. FALLO SEGUNDA INSTANCIA I. ASUNTO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 19 de noviembre de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas que negó las pretensiones de la demanda, pero reconoció por razones de equidad y justicia que la Nación- Ministerio de Educación Nacional debe reconocer a la sucesión intestada de la señora Consuelo Márquez de Serna una indexación teniendo como base para indexar la suma de $42.481.999, los cuales se liquidarán tomando como fecha de inicio el 1° de enero de 2013 y fecha final el 14 de mayo de ese año. II.
ANTECEDENTES 2. El señor José Omar Serna Restrepo presenta demanda contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional y el departamento de Caldas con el objeto de solicitar se declare la nulidad de la Resolución No 6874-6 del 11 de septiembre de 2017 por medio de la cual se desconocieron y negaron los intereses moratorios generados con ocasión al pago tardío del retroactivo de homologación y nivelación salarial, así como el ajuste de la indexación. 2 REF: Expediente: 4326-2021 Actora: José Omar Restrepo Serna Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional y otros- 3.
Como restablecimiento del derecho, se declare que el actor tiene pleno derecho a que la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas y la Nación - Ministerio de Educación Nacional le reconozcan y ordenen pagar los intereses moratorios efectivos a partir del día siguiente a los 30 días posteriores a su causación, 1° de febrero de 1997 al año 2002 y en adelante hasta el día en que se hizo efectivo el pago total del retroactivo, es decir, hasta el día 15 de mayo de 2013. 4.
Solicita igualmente se condene a las accionadas a pagar los intereses moratorios a que tiene derecho, liquidados con base al interés bancario corriente desde la fecha de su causación hasta la fecha efectiva del pago. Que se ordene a las demandadas dar cumplimiento del fallo conforme al inciso 2° del artículo 192 del CPACA y se haga entrega de los dineros al apoderado. 5.
De manera subsidiaria, pidió que en caso de encontrarse probado en el proceso que la indexación y los intereses moratorios son incompatibles, se ordene a las demandadas descontar de la deuda cancelada la indexación y en su lugar, reconocer y pagar los intereses de mora. Las anteriores pretensiones se sustentan en los siguientes fundamentos fácticos1: 6.
La causante señora Consuelo Márquez de Serna, prestó sus servicios en la secretaría de educación del departamento de Caldas, en calidad de personal administrativo. Que en cumplimiento a lo dispuesto por la Ley 60 de 1993, el Ministerio de Educación Nacional mediante la Resolución No. 3500 de 1996, certificó al departamento de Caldas para la administración del servicio educativo. 7.
Indica que el Departamento de Caldas, mediante Decreto Departamental 0021 de 1997, transfirió el personal administrativo adscrito al servicio público educativo del orden Nacional a las plantas de cargos y personal que laboraban en el Departamento; con los mismos cargos, códigos y salarios con los que venían de la Nación, sin tener en cuenta que en la mayoría de los casos el personal de carácter departamental o municipal contaba con un nivel salarial superior al del personal administrativo de orden nacional. 1 Folios 4 y 5. 3 REF: Expediente: 4326-2021 Actora: José Omar Restrepo Serna Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional y otros- 8.
Menciona que el Consejo de Estado - Sala de Consulta y Servicio Civil mediante concepto Nro. 1607 de 09 de diciembre de 2004, indicó que las entidades territoriales dentro del proceso de descentralización del servicio educativo debían, previa homologación, efectuar la correspondiente nivelación salarial, dejando establecido que el mayor valor del nivel salarial debería ser cubierto por la Nación. No obstante, al personal administrativo incorporado mediante Decreto Departamental No. 0021 de 1997, no le fueron homologados y nivelados salarialmente los cargos que venían ocupando con la Nación a los símiles de la planta central del Departamento de Caldas. 9.
Señala que en atención a lo dispuesto en la Directiva Ministerial No. 10 de 2005 y en la Resolución 2171 del 17 de mayo de 2006 expedida por el Ministerio de Educación Nacional, la secretaría de educación del departamento de Caldas, elaboró y presentó ante el Ministerio de Educación Nacional el estudio técnico para la Homologación Nacional antes definida.
Dicho estudio técnico (radicado con el No. 2007ER9711), fue aprobado por el Ministerio de Educación Nacional mediante comunicación suscrita el 30 de marzo de 2007, por encontrarse ajustado a las normas de carrera administrativa. 10. El Departamento de Caldas mediante el Decreto 0399 del 20 de abril de 2007, homologó y niveló los cargos administrativos del personal perteneciente a la planta de cargos del Departamento de Caldas.
Posteriormente, la secretaría de educación del departamento, solicitó nuevamente al Ministerio de Educación Nacional mediante los oficios SED 0345 del 17 de junio de 2008 y GJSED 1497 del 22 de mayo de 2009, revisión y ajuste al proceso de Homologación y Nivelación salarial, ante lo cual, el órgano rector de la educación nacional mediante oficio No. 2009EE29765 del 01 de junio de 2009, aprobó la modificación al estudio técnico de homologación y nivelación salarial del Departamento de Caldas y con base en ello, mediante Decreto 337 de Diciembre de 2010, modificó el Decreto Departamental N° 0399 del 20 de Mayo del 2007, por el cual se homologó y niveló los cargos administrativos pertenecientes a la planta de personal del Departamento de Caldas, situaciones relevantes para determinar responsabilidades en cabeza de estos entes estatales. 11.
En virtud de la expedición del Decreto 337 de 02 de diciembre de 2010, por medio del Decreto 0353 del 15 de diciembre de 2010, se incorporó por Homologación y Nivelación Salarial al personal Administrativo del Departamento 4 REF: Expediente: 4326-2021 Actora: José Omar Restrepo Serna Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional y otros- de Caldas, sector educativo financiado con recursos del sistema General de Participaciones.
Fue así como mediante Resolución No. 1863-6 del 22 de marzo de 2013, aclarada por la Resolución No. 4562-6 del 4 de julio de 2013, modificada por la Resolución No. 4170-6 del 20 de Mayo de 2015, el Ministerio de Educación Nacional, a través de la secretaría de educación departamental, canceló a favor de la causante Consuelo Márquez de Serna el pago de un retroactivo por concepto homologación y nivelación salarial, indicando de forma expresa en su artículo primero la fecha de constitución de la obligación, esto es, desde el 10 de febrero de 1997 hasta el 31 de diciembre de 2009. 12.
Aduce que que la obligación de reconocer el pago de la homologación salarial inicia a partir del 10 de febrero de 1997 como consecuencia de la expedición del Decreto Departamental 0021 de 1997 y hasta el 31 de diciembre de 2009; toda vez que a partir del año 2010 se incorporó por homologación y nivelación salarial la planta de personal administrativa del Departamento de Caldas - Sector Educación, motivo por el cual, el departamento de Caldas canceló la vigencia del año 2010 con los valores homologados e incorporó a partir del 1 de enero de 2011 al personal administrativo de conformidad a la homologación y nivelación aprobada mediante el Decreto Departamental Nro. 0337 de 2 de Diciembre de 2010. 13.
Manifiesta que con base el certificado de pago de fecha 28 de octubre de 2016, documento según el cual el retroactivo reconocido en la Resolución No. 4562-6 del 4 de julio de 2013, correspondiente a la suma de $81.746.608,00 se liquidó a partir del 01 de febrero de 1999 hasta el año 2002, pago que fue efectuado solo hasta el día 15 de mayo de 2013, por consiguiente, del total de la deuda cancelada, esto es, $81.746,608,00, la entidad reconoció como valor neto sin indexación la suma de: $44.062.244,00, luego entonces, los intereses aquí reclamados deben reconocerse y calcularse con base en este último valor.
Ante ello, el día 31 de marzo de 2017, solicitó el reconocimiento y pago de intereses moratorios por el pago tardío del retroactivo por homologación y nivelación salarial del personal administrativo adscrito a la secretaría de educación, siendo negado mediante la Resolución No. 6874-6 del 11 de septiembre de 2017, acto administrativo que fue apelado y confirmado Resolución 7273-6 del 04 de octubre de 2017. 5 REF: Expediente: 4326-2021 Actora: José Omar Restrepo Serna Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional y otros- Concepto de violación. 14.
La parte demandante manifiesta que el acto acusado desconoció normas de orden superior, en la medida que le negó el reconocimiento y pago de una consecuencia natural (intereses moratorios) que deviene de la cancelación tardía de una obligación, máxime cuando en virtud del proceso de homologación y nivelación salarial configuraba un deber en cabeza de la administración consagrado en el artículo 148 de la Ley 1450 de 2011 2, relativo a pagar las deudas que resultaren del reconocimiento de los costos del servicio educativo conforme a la Constitución Política y la ley, que fueren dejados de pagar o no reconocidos por el Sistema General de Participaciones, de manera que la parte demandada no puede exonerarse de ello, en consideración a que se trató de un procedimiento administrativo, pues ello era previsible en aras de salvaguardar los principios de equidad e igualdad en materia laboral.
Indica que las entidades demandadas debieron efectuar la homologación de cargos de forma previa a la incorporación de la planta de personal adscrita al nivel nacional hacia el orden territorial, proceso que al no adelantarse de tal manera generó que la homologación y nivelación salarial fuese cancelada años después de haberse causado, lo que explica los intereses pretendidos.
Contestación de la demanda. 15. La Nación – Ministerio de Educación Nacional contestó la demanda de manera extemporánea, según constancia en la sentencia de primera instancia a folio 213 del expediente. 2 «Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014 […]
ARTÍCULO 148. SANEAMIENTO DE DEUDAS. Con cargo a las apropiaciones y excedentes de los recursos del Sistema General de Participaciones, se pagarán las deudas que resulten del reconocimiento de los costos del servicio educativo ordenados por la Constitución y la ley, dejados de pagar o no reconocidos por el Situado Fiscal o el Sistema General de Participaciones al personal Docente y Administrativo, como costos acumulados en el Escalafón Nacional Docente, incentivos regulados en los Decretos 1171 de 2004 y 521 de 2010, homologaciones de cargos administrativos del sector, primas y otros derechos laborales, deudas que se pagarán siempre que tengan amparo constitucional y legal.
El Gobierno Nacional a través del Ministerio de Educación Nacional validará las liquidaciones presentadas por las entidades territoriales y certificará los montos a reconocer y pagar. Cuando no exista suficiente apropiación o excedentes para cubrir los costos establecidos en el presente artículo, la Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público– concurrirá subsidiariamente con recursos del Presupuesto General de la Nación para cubrir el pago de las deudas certificadas por el Ministerio de Educación Nacional, mediante la suscripción de acuerdos de pago, previa la celebración por parte de las entidades territoriales correspondientes de un encargo fiduciario a través del cual se efectúen los pagos.
Previo a la celebración de los acuerdos de pago, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público efectuará los cruces de cuentas que sean necesarios entre las deudas del sector educativo de las entidades territoriales y la Nación.» 6 REF: Expediente: 4326-2021 Actora: José Omar Restrepo Serna Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional y otros- 16.
El departamento de Caldas3 arguyó que el Ministerio de Educación Nacional era el encargado de signar los recursos para el reconocimiento de la homologación salarial, por lo cual, el ente territorial no es responsable del reconocimiento y pago de los intereses reclamados, pues dichos pagos se realizaron con recursos del Sistema General de Participación y no con rubros propios del departamento.
Explicó que el proceso de homologación se inició por los trabajadores desde el año de 1997. Desde esa fecha en el estudio técnico realizado revisaron el salario más aproximado de cada funcionario homologado en la escala salarial de la administración central, según el nivel jerárquico y los requisitos para el desempeño del cargo, y así recomendar el nivel, cargo, grado y salario en el que se debía designar, respetando los derechos de carrera y la Ley 909 de 2004.
Finalmente, el estudio técnico fue aprobado por el Ministerio de Educación y así como la revisión posterior efectuada en el año 2009. 17. Adicionalmente, aduce que no hay lugar a acceder a las pretensiones de la demanda, en tanto pretende la imposición de una doble sanción por una obligación de índole laboral como es el pago de la nivelación salarial de que fue beneficiario el actor, desconociendo que las sumas reconocidas fueron indexadas.
Sentencia apelada. 18. El Tribunal Administrativo de Caldas mediante sentencia de 19 de noviembre de 2020 declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa del departamento de Caldas, negó las pretensiones de la demanda pero ordenó en forma extra petita y por razones de equidad y justicia que la Nación- Ministerio de Educación Nacional, reconozca a la sucesión intestada de la señora Consuelo Márquez de Serna una indexación teniendo como base para indexar la suma de $42.481.999, los cuales se liquidarán teniendo como fecha de inicio el 1° de enero de 2013 y fecha final el 14 de mayo de ese año. 19.
Como sustento de la decisión, sostuvo que para que un empleado o servidor de cualquier entidad pública, valga señalar del sector de la educación, tuviera derecho al pago de intereses moratorios por el no pago oportuno de sus emolumentos, deben estar expresamente señalados en las disposiciones que reglamentan el régimen prestacional, verbigracia, los intereses por pago retardado de cesantías; y revisadas las normas que regulan el sistema prestacional no se 3 Folios 76 a 80. 7 REF: Expediente: 4326-2021 Actora: José Omar Restrepo Serna Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional y otros- observa que alguna de ellas regule el derecho a reclamar intereses moratorios por pago tardío de una nivelación u homologación salarial. 20.
En el caso bajo estudio, el demandante no solicita indexación de los valores pagados por la nivelación y homologación salarial, sino intereses moratorios, los cuales como bien se dijo anteriormente no pueden ser reconocidos. Sin embargo, se observa que efectivamente el pago de esas sumas se hicieron en fecha posterior al reconocimiento de las mismas, razón por la cual como un fallo extrapetita y por razones de equidad y justicia, ordena el reconocimiento de indexación de las sumas canceladas, escindiendo eso sí, y separando de las sumas pagadas, las que corresponden a la indexación reconocida en los actos, pues no puede haber indexación sobre indexación, y los descuentos que por obligación se debieron realizar, esto es, limitándose únicamente al capital.
Recurso de apelación. 21. El apoderado de la parte demandante manifestó que en el presente caso no hubo una sentencia judicial que reconociera el derecho a la homologación y nivelación salarial, ni tampoco una sentencia que ordenara el pago del retroactivo derivado de ella, toda vez que, el derecho fue reconocido en sede administrativa; de allí que, la pretensión principal de la demanda sea el reconocimiento de los intereses de mora.
Si el tribunal considera que no proceden los mismos dado que junto con el retroactivo fue cancelada una actualización de la moneda, acá lo que debe primar es el derecho más favorable para el trabajador, es decir, los intereses de mora, en consideración a que estos como están solicitados en la demanda abarcan tanto el componente inflacionario como el indemnizatorio a que están llamadas a responder las demandadas. 22.
El juzgador reconoce que las sumas pagadas fueron indexadas y por tanto, concluye que no es válido reconocer los intereses de mora, pero pierde de vista que la condena que realmente resarciría los perjuicios causados por el paso del tiempo, sería los intereses de mora, emolumentos que se solicitaron se pagaran de forma preferente y favorable, en lugar de la indexación, debido a la injustificada demora en el pago de dichas acreencias laborales.
Aduce que no es jurídicamente aceptable que el operador judicial exija una norma que regule el pago de intereses de mora para los retroactivos que se cancelen por homologación y nivelación salarial; si bien es cierto no hay norma que regule el pago de retroactivos por este 8 REF: Expediente: 4326-2021 Actora: José Omar Restrepo Serna Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional y otros- concepto, también lo es que por esta sola razón, el trabajador no tenga derecho a reclamar el pago cumplido, completo y en condiciones de igualdad y equidad de su salario; allí es cuando con base al artículo 53 de la Carta Política, el juzgador debe interpretar la situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho.
Alegatos de conclusión y Concepto del Ministerio Público. 23. El Ministerio de Educación Nacional insiste en las mismas razones argüidas en la apelación. Por su parte, el demandante reiteró los argumentos expuestos en el escrito de apelación. El Ministerio Público no emitió concepto en el presente asunto. CONSIDERACIONES 24. Agotado el trámite legal del proceso ordinario dentro del presente asunto, encontrándose en la oportunidad para decidir el recurso de apelación interpuesto por ambas partes contra la sentencia proferida en primera instancia y sin que se evidencien vicios que acarreen nulidades y requieran el ejercicio de control de legalidad por parte del órgano judicial, se procederá a plantear el siguiente: Problema Jurídico: 25.
Establecer, si al demandante le es dable el reconocimiento y pago de los intereses moratorios en razón a que el retroactivo indexado con ocasión de la homologación y nivelación salarial del personal administrativo del sector educativo por el periodo de 1997 a 2009 solo fue cancelado hasta el 15 de abril de 2013. Así mismo, determinar si era procedente emitir en este caso una decisión extra petita a fin de ordenar reconocer la indexación sobre las sumas abonadas al demandante por concepto de nivelación salarial derivada del proceso de homologación referido.
Para resolver lo anterior, la Sala analizará: i) el proceso de homologación del personal administrativo al servicio de los establecimientos educativos; y ii) el caso concreto. 9 REF: Expediente: 4326-2021 Actora: José Omar Restrepo Serna Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional y otros- El proceso de homologación del personal administrativo al servicio de los establecimientos educativos. 26.
Con fundamento en la Constitución Política de 1991 y en desarrollo de los principios constitucionales sobre el servicio público y esencial de la educación, fue proferida la Ley 115 de 19944, a través de la cual se definió el término educación como un proceso de formación permanente, personal, cultural y social e igualmente, se reguló como una función social acorde con las necesidades de las personas, la familia y la sociedad; por consiguiente, previó la obligación en cabeza del Estado de garantizar su acceso y la responsabilidad de la Nación y de las entidades territoriales de garantizar su cobertura. 27.
Igualmente, en virtud del concepto de planificación económica y social como elemento esencial de la función pública consagrado en la Constitución Política para orientar la política administrativa, el artículo 72 ibídem, le impuso la obligación al Ministerio de Educación Nacional, en coordinación con las entidades territoriales, consistente en preparar por lo menos cada 10 años el Plan Nacional de Desarrollo Educativo que incluyera «[…] las acciones correspondientes para dar cumplimiento a los mandatos constitucionales y legales sobre la prestación del servicio educativo.», el cual sería revisado permanentemente y considerado en los planes nacionales y territoriales de desarrollo. 28.
Contrario a lo consagrado en la norma que nacionalizó la educación, y en armonía con el desarrollo del concepto de educación como función pública y como elemento determinante en el cumplimiento de los fines del Estado, se expidió la Ley 60 de 1993 «Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones», se creó el situado fiscal que sería destinado a la educación y se definieron los porcentajes de participación cedidos por la Nación a los entes territoriales, el cual sería administrado bajo la responsabilidad de los departamentos y distritos5.
El 4 «Por la cual se expide la ley general de educación» 5 « ARTICULO 11. Distribución del situado fiscal. El situado fiscal consagrado en el artículo 356 de la Constitución Política, se distribuirá en la siguiente forma: 1. El 15% por partes iguales entre los Departamentos, el Distrito Capital y los Distritos de Cartagena y Santa Marta. 2.
El 85% restante, de conformidad con la aplicación de las siguientes reglas: a) Un porcentaje variable equivalente a la suma de los gastos de atención de los usuarios actuales de los servicios de salud y educación de todos los departamentos y distritos del país, hasta el punto que sumado con el porcentaje del numeral lo permita la prestación de los servicios en condiciones de eficiencia administrativa, de conformidad con lo dispuesto en el parágrafo 1 del presente artículo.
Este porcentaje se considerará para efectos de cálculo como el situado fiscal mínimo. b) El porcentaje restante, una vez efectuada la distribución por Situado Fiscal Mínimo para salud y educación, se asignará en proporción a la población potencial por atender, en los sectores de salud y educación, y al esfuerzo fiscal ponderado, de conformidad con los criterios establecidos en el parágrafo 2 del presente artículo.
La metodología para establecer la población usuaria actual, para aplicar las reglas de distribución de los recursos del situado fiscal y para diseñar los indicadores pertinentes, será adoptada por el CONPES para la Política Social de conformidad con lo dispuesto en el presente artículo. En todo caso se tendrán en cuenta las 10 REF: Expediente: 4326-2021 Actora: José Omar Restrepo Serna Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional y otros- fundamento de dicha ley deviene con claridad de lo preceptuado en el artículo 1 constitucional, toda vez que Colombia se constituyó como un Estado Social de Derecho, organizado en República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa, pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo, la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general. 29.
En el artículo 3º ibídem, estableció la competencia en cabeza de los departamentos, en materia de educación, de administrar el personal docente y administrativo, de acuerdo a la Constitución Política y lo dispuesto en el artículo 6º de la citada ley, en los siguientes términos: «Artículo 3o. Competencias de los departamentos. Corresponde a los departamentos, a través de las dependencias de su organización central o de las entidades descentralizadas departamentales competentes, conforme a la Constitución Política, la ley, a las normas técnicas nacionales y a las respectivas ordenanzas: […] 5.
Las anteriores competencias generales serán asumidas por los departamentos así: A. En el sector educativo, conforme a la Constitución Política las disposiciones legales sobre la materia: […] - Ejercer la inspección y vigilancia y la supervisión y evaluación de los servicios educativos estatales. Incorporar a las estructuras y a las plantas departamentales las oficinas de escalafón, los fondos educativos regionales, centros experimentales piloto y los centros auxiliares de servicios docentes.
Asumir las competencias relacionadas con currículo y materiales educativos. La prestación de los servicios educativos estatales y las obligaciones correspondientes, con cargo a los recursos del situado fiscal, se hará por los departamentos, caso en el cual los establecimientos educativos y la planta de personal tendrán carácter departamental, distribuida por municipios, de acuerdo con las necesidades de prestación del servicio; de todas maneras la administración del personal docente y administrativo se hará conforme a lo previsto en el artículo 6o. de la presente Ley.» 30.
El citado artículo 6º de la Ley 60 de 1993, en cuanto a la administración del personal, previó lo siguiente: «ARTICULO 6o. Administración del personal. Corresponde a la ley y a sus reglamentos, señalar los criterios, régimen y reglas para la organización de plantas de personal docente y administrativo de los servicios educativos estatales.
Ningún departamento, distrito o municipio podrá vincular docentes y administrativos sin el lleno de los requisitos del estatuto docente y la carrera administrativa, respectivamente, ni por fuera de las plantas de personal que cada entidad territorial adopte. Todo nombramiento o vinculación que no llene los requisitos a que se refiere este artículo, serán ilegales y constituyen causal de mala conducta, sin perjuicio de la responsabilidad civil y penal para quien lo ejecute.» siguientes definiciones: i) Los usuarios actuales en educación, son la población matriculada en cada año en el sector oficial, más la becada que atiende el sector privado.
La población becada se contabilizará con una ponderación especial para efectos de la estadística de usuarios. ii) La población potencial, en educación, es la población en edad escolar comprendida entre los 3 y los 15 años de edad, menos la atendida por el sector privado. iii) Los usuarios actuales en salud, son la población atendida en cada año por las instituciones oficiales y privadas que presten servicios por contratos con el sector oficial, medida a través del registro de las consultas de medicina, enfermería y odontología y de los egresos hospitalarios. iv) La población potencial en el sector salud se mide como la población total del departamento, no cubierta plenamente por el sistema contributivo de la seguridad social, ponderada por el índice de necesidades básicas suministrado por el DANE.» 11 REF: Expediente: 4326-2021 Actora: José Omar Restrepo Serna Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional y otros- 31.
Respecto de las competencias de los municipios, el artículo 16 estableció, entre otras, reglas especiales para la descentralización de la dirección y prestación del servicio de educación de dichos entes territoriales y al efecto dispuso: «Articulo 16. Reglas especiales para la descentralización de la dirección y prestación de los servicios de salud y educación por parte de los Municipios.
Sin perjuicio de lo dispuesto en el Parágrafo 2o. del artículo 14 de la presente Ley, para la dirección y prestación de los servicios de salud y educación por parte de los Municipios, se observarán las siguientes reglas: […] 1. Las plantas de personal docente de los servicios educativos estatales a cargo del situado fiscal y a cargo de los recursos propios del municipio serán administradas por el municipio de conformidad con el artículo 6o de la presente ley y de las disposiciones legales sobre la materia.» 32.
En tal sentido, esta legislación distribuyó de manera diferente las competencias de los servicios educativos entre la Nación y los entes territoriales y se otorgaron los recursos necesarios –bienes y personal-, a los departamentos, distritos y municipios certificados para el ejercicio de la actividad docente. 33. Posteriormente, los artículos 356 y 357 de la Constitución Política fueron modificados a través del Acto Legislativo 01 de 20016, mediante el cual se creó el Sistema General de Participaciones de los entes territoriales y para desarrollarlos, se expidió la Ley 715 de 2001 «Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros» que entró en vigor el 21 de diciembre de la misma anualidad, en virtud de la cual, se derogó en su integridad la Ley 60 de 1993, y a diferencia de la anterior disposición que fijó un porcentaje de recursos que luego se prorrateaba entre los departamentos y distritos para después ser distribuido en los diferentes sectores - educación y salud-, con la nueva norma, primero se estableció un porcentaje de recursos para cada uno de los sectores que posteriormente se repartiría entre los municipios, distritos y departamentos7. 6«Por medio del cual se modifican algunos artículos de la Constitución Política.[…]
ARTÍCULO 2. El artículo 356 de la Constitución Política quedará así: Artículo 356. Salvo lo dispuesto por la Constitución, la ley, a iniciativa del Gobierno, fijará los servicios a cargo de la Nación y de los Departamentos, Distritos, y Municipios. Para efecto de atender los servicios a cargo de éstos y a proveer los recursos para financiar adecuadamente su prestación, se crea el Sistema General de Participaciones de los Departamentos, Distritos y Municipios. […]» 7 «Artículo 4.
Distribución Sectorial de los Recursos. Modificado por el art. 2, Ley 1176 de 2007, Modificado transitoriamente por el art. 4, Decreto Nacional 017 de 2011. El monto total del Sistema General de Participaciones, una vez descontados los recursos a que se refiere el parágrafo 2° del artículo 2°, se distribuirá las participaciones mencionadas en el artículo anterior así: la participación para el sector educativo corresponderá al 58.5%, la participación para el sector salud corresponderá al 24.5 la participación de propósito general corresponderá al 17.0.» 12 REF: Expediente: 4326-2021 Actora: José Omar Restrepo Serna Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional y otros- 34.
Así, se continuó con el proceso de descentralización territorial de la educación, pues adicional a ello, se distribuyeron nuevamente las competencias entre la Nación y las entidades territoriales para ejercer la prestación del servicio en sus niveles preescolar, básico y medio, en el área urbana y rural, de conformidad con lo establecido en los artículos 5, 6 y 7 de la Ley 715 de 2001 8, mediante los cuales se entregó a los departamentos, a los distritos y a los municipios certificados9, la planeación, dirección y prestación directa del servicio educativo en condiciones de equidad, eficiencia y calidad. 35.
Ahora bien, la citada Ley 715, a diferencia Ley 60 de 1993, se refirió expresamente a la incorporación de personal administrativo en sus artículos 34 y 38, los cuales dispusieron: «Artículo 34. Incorporación a las plantas. Durante el último año de que trata el artículo 37 de esta ley 10, se establecerán las plantas de cargos docentes, directivos y administrativos de los planteles educativos, de los departamentos, distritos y municipios.
Establecidas las plantas, los docentes, directivos docentes y administrativos de los planteles educativos, que fueron nombrados con el lleno de los requisitos, mantendrán su vinculación sin solución de continuidad. Los docentes, directivos docentes y funcionarios administrativos de los planteles educativos que a 1° de noviembre de 2000 se encontraban contratados por órdenes de prestación de servicios, que sean vinculados de manera provisional, deberán cumplir los requisitos de la carrera docente y administrativa para su incorporación definitiva a las plantas que se establezcan.
Artículo 38. Incorporación de docentes, directivos docentes y administrativos a los cargos de las plantas. La provisión de cargos en las plantas financiadas con recursos del Sistema General de Participaciones, se realizará por parte de la respectiva entidad territorial, dando prioridad al personal actualmente vinculado y que cumpla los requisitos para el ejercicio del cargo.
Los docentes, directivos docentes y administrativos de los planteles educativos vinculados a la carrera docente a la expedición de la presente ley, no requieren nueva vinculación o nuevo concurso para continuar en el ejercicio del cargo, sin perjuicio del derecho de la administración al traslado del mismo. A los docentes, directivos docentes y funcionarios administrativos de los planteles educativos que se financien con recursos del Sistema General de Participaciones, sólo se les podrá reconocer el régimen salarial y prestacional establecido por ley o de acuerdo con esta.» (Subrayado fuera del texto original). 8 Artículo 5.
Competencias de la Nación en materia de educación. Artículo 6. Competencias de los departamentos. Artículo 7. Competencias de los distritos y los municipios certificados. 9 «Artículo 20. Entidades territoriales certificadas. Son entidades territoriales certificadas en virtud de la presente ley, los departamentos y los distritos. La Nación certificará a los municipios con más de cien mil habitantes antes de finalizar el año 2002.
Para efectos del cálculo poblacional se tomarán las proyecciones del DANE basadas en el último censo. Todos aquellos municipios con menos de 100 mil habitantes que cumplan los requisitos que señale el reglamento en materia de capacidad técnica, administrativa y financiera podrán certificarse. Le corresponde a los departamentos decidir sobre la certificación de los municipios menores de cien mil habitantes, que llenen los requisitos.
Si contados seis meses desde la presentación de la solicitud no ha sido resuelta o ha sido rechazada, el municipio podrá acudir a la Nación para que ésta decida sobre la respectiva certificación. Los municipios certificados deberán demostrar, cuando lo requiera el Gobierno Nacional, que mantienen la capacidad necesaria para administrar el servicio público de educación. Aquellos municipios que no logren acreditar su capacidad, perderán la certificación.» 10 « Artículo 37.
Organización de plantas. Las plantas de cargos docentes y de los administrativos de las instituciones educativas serán organizadas conjuntamente por la Nación, departamentos, distritos y municipios, en un período máximo de dos años, teniendo en cuenta los criterios establecidos en la presente ley.» 13 REF: Expediente: 4326-2021 Actora: José Omar Restrepo Serna Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional y otros- 36.
Frente a este proceso de descentralización, la Sala de Consulta y Servicio Civil profirió el Concepto 1607 de 9 de diciembre de 2004, en virtud de una consulta realizada por la Ministra de Educación Nacional, la cual formuló así: «¿Deben las entidades territoriales, en virtud del principio de igualdad, proceder a homologar al personal administrativo que recibieron o reciban en virtud de la descentralización del servicio educativo?».
Al respecto, la Sala respondió lo siguiente: «Como corolario de lo anterior y para dar respuesta a la primera pregunta, considera la Sala que como consecuencia del proceso de descentralización del sector educativo las entidades territoriales debían y deben recibir el personal administrativo contemplado en las respectivas plantas de personal adoptadas conforme a la ley, mediante el procedimiento de la incorporación, previa homologación de los cargos.
Resalta la Sala que, sin detrimento de la autonomía de las entidades territoriales, para determinar la estructura de sus administraciones, para fijar las escalas salariales y los emolumentos de sus empleados públicos (C.P. arts. 287, 300.7, 305.7, 313.6 y 315.7), el Constituyente atribuyó al Congreso en relación con el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos de este orden (arts. 150-5, 150-19.e y 287 ibídem), entre otras facultades, la de determinarles un límite máximo salarial, dentro del cual las entidades pueden ejercer sus competencias según sea su realidad fiscal.
Así, lo que persiguen la Carta y la ley marco es, de una parte, racionalizar el régimen salarial de las entidades territoriales, siempre en búsqueda de la eficiencia, de modo que sin llegar a la unificación del mismo, no exista desbordamiento en el desarrollo de las funciones a ellas atribuidas, las que como se percibe no son discrecionales y, de otra, contribuir al equilibrio de los salarios entre los servidores nacionales y los territoriales, tal como lo dispone el parágrafo del artículo 12 de la ley 4a de 1992: "El Gobierno señalará el límite máximo salarial de estos servidores guardando equivalencia con careos similares en el orden nacional".11» 37.
De acuerdo con lo anterior, el Ministerio de Educación Nacional expidió la Directiva Ministerial 10 del 30 de junio de 2005, por la cual se dispuso que en atención al Concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil 1607 citado en precedencia, el procedimiento de homologación y nivelación salarial del personal administrativo docente, comprendería las siguientes etapas: «1.
Elaboración de un estudio técnico. La homologación y nivelación salarial del personal administrativo debe basarse en un estudio técnico cuyo producto es una tabla de homologación de las plantas de cargos con las nivelaciones salariales que de ella se desprendan – en los casos en que el salario del cargo origen sea inferior a aquel del cargo destino-.
Dicho estudio debe contener específicamente lo siguiente: 1.1. Un análisis comparativo y detallado, cargo por cargo, de la planta de personal administrativo transferida, con la planta de personal administrativo de la entidad territorial receptora, en el año que se produjo la incorporación y en los años posteriores para determinar la existencia o no de diferencias, por razón de denominación, código y grado, y su incidencia en la asignación salarial.
Como resultado de este estudio debe elaborarse una tabla de homologación de planta de cargos. Dicha tabla incluirá la clasificación (código y grado), funciones, requisitos y asignación salarial para todos los cargos que incluyan las dos plantas de personal, indicando claramente el cargo homologado. 11 Sentencia sentencia C- 315/95, por la cual se declaró exequible el art. 12 de la Ley 4ª de 1992, en la cual precisó: "La razonabilidad de la medida legislativa se descubre también si se tiene en cuenta que el patrón de referencia - los sueldos de los cargos semejantes del nivel nacional -, garantiza que el anotado límite no sea en sí mismo irracional y desproporcionado." 14 REF: Expediente: 4326-2021 Actora: José Omar Restrepo Serna Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional y otros- 1.2.
La identificación de las diferencias salariales y prestacionales que persisten actualmente por no haber adelantado el proceso de homologación y nivelación salarial con la identificación por cargo, de la asignación básica y demás costos inherentes a la nómina, debidamente desagregado. 2. Homologación de cargos y nivelación salarial con efectos a partir de la fecha.
Una vez elaborado el estudio técnico y fundamentándose en éste, la entidad territorial certificada procederá a realizar, bajo la responsabilidad del secretario de educación y del jefe de personal o quien haga sus veces, la homologación y nivelación salarial de los cargos administrativos conforme a la normatividad vigente, mediante acto administrativo general.
Con base en este último, la homologación de cada funcionario administrativo se realizará, mediante acto administrativo individualizado el cual debe especificar el cargo al cual es homologado y la nivelación salarial respectiva -si a ella hay lugar según el estudio técnico que rige a partir de la fecha de expedición de dicho acto administrativo, previo certificado de disponibilidad presupuestal.
El certificado de disponibilidad presupuestal será emitido contra recursos del Sistema General de Participaciones -SGP. Si el costo de la planta de personal administrativo aprobada, incluido el aumento por concepto de la nivelación y homologación, no alcanza a ser cubierto con los recursos del SGP asignados por alumno atendido para el pago de la prestación del servicio, la entidad territorial podrá solicitar al MEN su cubrimiento por concepto de complemento de planta.» 38.
Todo lo anterior, nos deja ver que el proceso de homologación de cargos y nivelación salarial implicó llevar a cabo una serie de ajustes de las plantas de personal administrativos que prestaban sus servicios a la Nación en las instituciones educativas para pasar a ser incorporados a las plantas de los entes territoriales, siendo definido por la Ley 715 de 2001 el procedimiento a seguir, el cual comprendía unas fases necesarias como elaboración de un estudio técnico, un análisis comparativo y detallado, cargo por cargo de la planta de personal administrativo transferida con la planta de personal administrativo de la entidad territorial receptora, identificación de las diferencias salariales y prestacionales entre otras, todo ello para llevar a buen recaudo el proceso de homologación y nivelación salarial.
Solución del caso. 39. Sea lo primero señalar que en el asunto bajo estudio de acuerdo al material probatorio aportado con la demanda y decretado en la audiencia inicia, así como de los hechos que no se encuentran en discusión, el proceso homologación y nivelación salarial en el departamento de Caldas y en relación con el demandante, se realizó así: 40.
Al examinar la Sala la Resolución No 1863-2 del 22 de marzo de 2013 a través de la cual se reconoce y ordena un pago por concepto de homologación y nivelación salarial a la señora Márquez de Serna Consuelo,se observa que en ella se dejó establecido que mediante Decreto departamental 0399 de 20 de abril de 15 REF: Expediente: 4326-2021 Actora: José Omar Restrepo Serna Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional y otros- 2007 se homologaron y nivelaron los cargos administrativos del personal perteneciente a la planta de cargos del departamento de Caldas pagados con recursos del Sistema General de Participación, acto que fue modificado en virtud de la solicitud realizada por la secretaría de educación del departamento de Caldas ante el Ministerio de Educación, modificación que fue aprobada por el Ministerio de Educación Nacional mediante Oficio 2009EE29765 de 1 de junio de 2009. 41.
Así mismo, en el prenotado acto administrativo se indicó que en atención a lo dispuesto en la Directiva Ministerial No. 10 de 2005 y en la Resolución 2171 del 17 de mayo de 2006 expedida por el Ministerio de Educación Nacional y que en consecuencia, la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas elaboró y presentó ante el Ministerio de Educación Nacional el estudio técnico para la correspondiente homologación y nivelación salarial antes definida, cuya metodología fue la de revisar que las funciones específicas correspondieran al nivel jerárquico en el cual se encuentra ubicado cada funcionario con los pares del Departamento de Caldas; comparando el salario actual con el salario más aproximado de la escala de administración central del Departamento, de acuerdo con el nivel jerárquico y los requisitos exigidos para el desempeño del cargo y el de recomendar el nivel, cargo y grado salarial que se debe asignar.
Que dicho estudio técnico radicado en su última versión con el No 2007ER9711 fue aprobado por el Ministerio de Educación Nacional mediante comunicación suscrita el 30 de marzo de 2007 por parte de la Doctora Gloria Mercedes Álvarez Núñez, Directora de la Dirección de Descentralización, por encontrase ajustado a las normas de carrera administrativa 42.
La Unidad Administrativa y Financiera de la Secretaria de Educación de Caldas realizó la liquidación y revisión del retroactivo a pagar al personal administrativo financiado con recursos del Sistema General de Participación por el periodo comprendido a partir del 10 de febrero de 1997 al 31 de diciembre de 2009 arrojando una suma de $57.341.662. 202.oo.
En virtud de lo anterior, la Unidad de Presupuesto de la Secretaria de Hacienda de la Gobernación de Caldas expidió certificado de disponibilidad presupuestal No 3500003137 del 7 de marzo de 2013. 16 REF: Expediente: 4326-2021 Actora: José Omar Restrepo Serna Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional y otros- 43. Como consecuencia de todos los trámites antes mencionados, mediante Resolución No 1863-2 del 22 de marzo de 2013 12 el secretario de educación departamental de Calda reconoció y ordenó a favor de la señora Márquez de Serna Consuelo el pago por concepto de homologación y nivelación salarial a partir del 10 de febrero de 1997 al 31 de diciembre de 2009 por la suma neta de $65.910.910.oo. 44.
La anterior documental fue aclarada mediante Resolución 4562-6 del 04 de julio de 201313 por el secretario de educación departamental de Caldas, en el sentido de indicar que la suma neta a reconocer es de $65.629.733.oo. Pero posteriormente, este acto administrativo a su vez, fue modificado por la Resolución 4170-6 del 20 de mayo de 2015 14, en la cual se reconoce por concepto de indexación el valor de $9. 155.242.oo. 45.
De conformidad con la certificación de fecha 28 de octubre de 2016 15, emanada de la secretaría de educación departamental del Caldas, los valores reconocidos a la señora Consuelo Márquez de Serna por concepto del retroactivo con ocasión a la homologación y nivelación salarial debidamente indexados fueron cancelados en fecha 15 de abril de 2013. 46.
Entonces, de las pruebas obrantes en el proceso encuentra la Sala acreditado que en modo alguno el Ministerio de Educación Nacional ni el departamento de Caldas incurrieron en alguna dilación de pago, puesto que, las pruebas relacionadas dan cuenta que en el presente caso se surtieron las diversas etapas necesarias para efectuar la cancelación de la suma reconocida a la causante mediante Resolución 1863-2 del 22 de marzo de 2013, cuyo pago se efectuó el 15 de abril de esa misma anualidad, procedimiento que requirió de aclaraciones y modificaciones, si se tiene en cuenta que la administración solicitó un ajuste al estudio técnico de homologación y nivelación salarial del personal administrativo del departamento de Caldas, el cual fue aprobado por el Ministerio de Educación Nacional a través de Oficio 2009EE29765 de 1 de junio de 2009, de manera que no existe justificación alguna para que proceda el reconocimiento de los intereses moratorios reclamados por la actora.
Más aun, encontrando la Sala debidamente probado que la secretaría de educación departamental de Caldas efectuó la 12 Folios 82 al 85 del expediente digitalizado. Acápite de demanda. 13 Folios 86 al 88 del expediente digitalizado. Acápite de demanda. 14 Folios 89 y 90 del expediente digitalizado. Acápite de demanda. 15 Folio 92 del expediente digitalizado.
Acápite de demanda. 17 REF: Expediente: 4326-2021 Actora: José Omar Restrepo Serna Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional y otros- liquidación indexada de las sumas adeudadas a la demandante con corte al 31 de diciembre de 2012, lo cual conlleva que sí hubo compensación efectiva por el retraso en el pago de aquella obligación. 47.
Ahora bien, en este punto es necesario señalar que los intereses moratorios han sido definidos desde el punto de vista jurisprudencial como aquella suma de dinero que debe pagar el deudor desde la fecha en la que se constituye en mora, los cuales cesan solo en el momento de cancelar la obligación contraída, cuya finalidad es el resarcimiento tarifado o indemnización de los perjuicios que padece el acreedor por no tener consigo el dinero en la oportunidad debida16.
Lo anterior no se encuentra demostrado dentro del caso bajo estudio, toda vez que a partir de los supuestos fácticos acreditados, la Sala concluye que entre la fecha de expedición del acto administrativo que ordenó el pago y la cancelación de la obligación, es decir, el 22 de marzo de 2013 y el 15 de abril de esa mismo año, según consta en certificación que obra a folio 92 del expediente, trascurrió un poco menos de 1 meses, evidenciándose un lapso mínimo, prudente y proporcional, teniendo en cuenta la magnitud de los trámites económicos y administrativos para culminar el proceso homologación y nivelación salarial, postura que ha sido pacífica al interior de la Subsección17. 48.
De acuerdo con el criterio jurisprudencial de esta Corporación18, en atención a que en el presente caso se acreditó que entre la resolución que reconoció el derecho a la demandante y el pago del valor ordenado, transcurrió un plazo menor a 1 mes, el cual, en atención a la naturaleza del asunto y las apropiaciones presupuestales que para el efecto debieron hacerse, resulta ser un plazo razonable que no acarrea una sanción para las entidades públicas demandadas, por ende, no es procedente el reconocimiento de intereses legales o moratorios por el no pago inmediato del valor correspondiente a la homologación y nivelación de la planta de personal administrativo reconocido a la señora Consuelo Márquez, máxime cuando no se observa que la actora haya manifestado su desacuerdo frente al acto que le ordenó el pago del retroactivo, por lo que no es dable que a través de un nuevo procedimiento administrativo iniciado en ejercicio de una petición presentada en interés particular pretenda cuestionar lo reconocido a través de la Resolución No 1863-6 del 22 de marzo de 2013, en tanto no incluyó los intereses moratorios. 16 Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A. Sentencia del 7 de diciembre de 2017.
Rad. 73001-23-33-000-2014- 00311-01(0905-15). C.P. William Hernández Gómez. 17Sentencia del 19 de julio de 2019 Rad. 66001-23-33-000-2016-00321-01 C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez-. 18Sentencia de 26 de agosto de agosto de 2018, Rad. 73001-23-33-000-2014-00403-01(4589-15). C.P. César Palomino Cortés. 18 REF: Expediente: 4326-2021 Actora: José Omar Restrepo Serna Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional y otros- 49.
Adicionalmente a lo expuesto, la Sala señala que no sería procedente el reconocimiento de los intereses moratorios reclamados, por cuanto del material probatorio se observa que la suma que le era adeudada a la parte actora fue debidamente indexada, concepto último que según la jurisprudencia de esta Corporación19 y pese a lo esgrimido por la parte demandante en el escrito de impugnación, es incompatible con las pretensiones de la demanda, en razón a que obedecen a la misma causa, que es la devaluación del dinero, por lo que acceder al reconocimiento de ambos constituiría un doble pago. 50.
Frente al argumento de recibir la indexación reconocida en las resoluciones que ordenaron el pago del retroactivo por homologación y nivelación salarial más los intereses moratorios pretendidos, habrá de señalar la Sala que el hecho de que aquella considere que la indexación y los intereses moratorios obedecen a conceptos y causas distintas y por tanto, no son incompatibles entre sí, es una mera interpretación de la misma sobre su situación fáctica que difiere de la de esta Corporación y que en nada obliga al fallador a proferir una sentencia estimatoria de sus pretensiones. 51.
No puede la Sala desconocer el carácter sancionatorio de los intereses moratorios, por lo que no resulta procedente aplicar por analogía la regulación que sobre dicho concepto tiene el Código Civil, pues en materia sancionatoria la interpretación es de carácter restrictivo y cualquier imposición de una sanción con ocasión al incumplimiento de una obligación específica debe estar debidamente consagrada y tipificada para tal efecto, circunstancia que no obedece al caso en concreto, pues no existe norma que disponga el pago de intereses moratorios ante el supuesto incumplimiento de la administración en la cancelación oportuna del retroactivo por concepto de un proceso de homologación y nivelación salarial. 52.
En cuanto al reconocimiento de los intereses moratorios por aplicación del principio de favorabilidad, no observa la Sala que en el caso del demandante se configure una conflictividad de disposiciones aplicables o una dualidad de interpretaciones de una misma disposición normativa, entre las cuales, el juez 19 Consejo de Estado, sentencia del 18 de febrero de 2010, M.P. Dr. Gerardo Arenas Monsalve; sentencia del 18 de febrero de 2010, M.P. Dr. Gerardo Arenas Monsalve.
Consejo de Estado – Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto de 9 de agosto de 2012, Rad. 2012-00048-00; C.P: Luis Fernando Álvarez Jaramillo. «La señora Ministra de Relaciones Exteriores consulta a la Sala sobre los criterios que deben aplicarse para dar cumplimiento a las sentencias dictadas en procesos de nulidad y restablecimiento del derecho que ordenan el reintegro y pago de emolumentos, y la reliquidación de aportes pensionales y de cesantías.» Consejo de Estado, Sección Segunda – Subsección B, Sentencia de 16 de agosto de 2018 Rad.2014-00313-02, C.P.: Sandra Lisset Ibarra Vélez. 19 REF: Expediente: 4326-2021 Actora: José Omar Restrepo Serna Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional y otros- debía determinar el precepto que conllevara mayor favorabilidad al empleado, pues no solo es claro que la administración no incurrió en un retardo en el pago del retroactivo por concepto de la homologación y nivelación salarial, si no también que ante el reconocimiento de una suma indexada no procede el de los intereses moratorios por ser figuras que obedecen a la misma causa, esto es, la devaluación de la moneda. 53.
Por otra parte, con relación al reconocimiento a favor del actor de una indexación por razones de equidad y justicia, es dable señalar que el artículo 230 de la Constitución Política, señala que «los jueces en sus providencias sólo están sometidos al imperio de la ley. La equidad, la jurisprudencia, los principios generales del derecho y la doctrina son criterios auxiliares de la actividad judicial», de modo que, la única fuente directa y primaria de derecho en Colombia es la ley – ordenamiento jurídico-, y por su parte, la equidad, la jurisprudencia, los principios generales del derecho y la doctrina, pertenecen a las denominadas fuentes indirectas o subsidiarias del derecho, así las cosas, la equidad en materia de administración de justicia aplica en los espacios dejados por el legislador, todo ello con el fin de evitar una injusticia como resultado de la aplicación de la ley a un caso concreto20. 54.
Ahora bien, en lo concerniente a la facultad extra petita que el tribunal se adjudicó para ordenar la mencionada indexación, esta Sala21 ha precisado sobre el particular que « […] el juez debe tomar su decisión de manera congruente con los hechos, pretensiones y excepciones probadas dentro del proceso. Por lo tanto, no podrá proferir una sentencia en la que se pronuncie acerca de algo que no fue solicitado por las partes (extra petita) o en la que otorgue más de lo pedido (ultra petita), pero tampoco podrá fallar sin pronunciarse acerca de todas las pretensiones, pues de lo contrario deberá explicar de manera suficiente las razones por las cuales omitió referirse a algún pedimento, por ello, el principio de congruencia de la sentencia garantiza el oportuno uso del derecho de defensa por las partes, puesto que les permite hacer uso de cada una de las herramientas establecidas en la ley para tal propósito». 55.
Así mismo, debe tenerse en cuenta que una de las bases adjetivas que circunscriben las actuaciones judiciales ante la presente jurisdicción, es que el 20 Corte Constitucional. Sentencia C-284/15. M.P.: Mauricio González Cuervo. Fecha: 13 de mayo de 2015. 21 Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección B. C.P.: Sandra Lisset Ibarra Vélez.
Fecha: 17 de octubre de 2017. Expediente: 66001-23-33-000-2012-00161-01 (3605-14). 20 REF: Expediente: 4326-2021 Actora: José Omar Restrepo Serna Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional y otros- proceso se desarrolla de manera general bajo la égida de la justicia rogada y excepcionalmente de oficio cuando la misma ley lo permite o en situaciones puntuales de abierta vulneración de garantías constitucionales que ameritan una protección inmediata en razón de su prevalencia. Lo anterior cobra sentido en tanto los medios de control previstos para verificar la juridicidad de las diversas manifestaciones de la administración deben promoverse y desenvolverse bajo los criterios y presupuestos fácticos y jurídicos que determine la parte afectada, sin que sea del caso fijar circunstancias más gravosas para el Estado, en tanto se presume ante todo la buena fe y diligencia de sus decisiones en virtud del principio de legalidad. 56.
El planteamiento en cuestión se traduce en que quien alega la vulneración de sus derechos por parte de los agentes estatales y pretende el consecuente restablecimiento de estos, en efecto debe instar lo propio con total precisión, claridad y completitud. Dichos postulados tienen un respaldo constitucional en virtud del principio del debido proceso y el derivado derecho de defensa y contradicción, habida cuenta de que no es dable sorprender a la parte demandada con decisiones que afecten sus intereses cuando aquello no fue objeto de debate en la definición propia del litigio.
Lo antedicho se acompasa entonces con el principio procesal de la congruencia contenido en el artículo 281 del CGP, que se predica como fundamento para que exista coherencia entre lo pretendido con la demanda, lo discutido y probado en la causa judicial y lo que debe resolver la autoridad judicial conforme a los límites que tales extremos determinen.
Al respecto la norma ejusdem prevé lo siguiente: «Artículo 281. Congruencias. La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley. No podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda ni por causa diferente a la invocada en esta.
Si lo pedido por el demandante excede de lo probado se le reconocerá solamente lo último. En la sentencia se tendrá en cuenta cualquier hecho modificativo o extintivo del derecho sustancial sobre el cual verse el litigio, ocurrido después de haberse propuesto la demanda, siempre que aparezca probado y que haya sido alegado por la parte interesada a más tardar en su alegato de conclusión o que la ley permita considerarlo de oficio.
PARÁGRAFO 1 o. En los asuntos de familia, el juez podrá fallar ultrapetita y extrapetita, cuando sea necesario para brindarle protección adecuada a la pareja, 21 REF: Expediente: 4326-2021 Actora: José Omar Restrepo Serna Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional y otros- al niño, la niña o adolescente, a la persona con discapacidad mental o de la tercera edad, y prevenir controversias futuras de la misma índole.
PARÁGRAFO 2 o. En los procesos agrarios, los jueces aplicarán la ley sustancial teniendo en cuenta que el objeto de este tipo de procesos es conseguir la plena realización de la justicia en el campo en consonancia de los fines y principios generales del derecho agrario, especialmente el relativo a la protección del más débil en las relaciones de tenencia de tierra y producción agraria.
En los procesos agrarios, cuando una de las partes goce del amparo de pobreza, el juez de primera o de única instancia podrá, en su beneficio, decidir sobre lo controvertido o probado aunque la demanda sea defectuosa, siempre que esté relacionado con el objeto del litigio. Por consiguiente, está facultado para reconocer u ordenar el pago de derechos e indemnizaciones extra o ultrapetita, siempre que los hechos que los originan y sustenten estén debidamente controvertidos y probados.
En la interpretación de las disposiciones jurídicas, el juez tendrá en cuenta que el derecho agrario tiene por finalidad tutelar los derechos de los campesinos, de los resguardos o parcialidades indígenas y de los miembros e integrantes de comunidades civiles indígenas.» 57. Precisamente como se observa de lo antes expuesto, la excepción a la regla en comento se contempla legalmente, pues se han previsto las facultades ultra y extra petita, las cuales implican que el juez podría fallar más allá o por fuera de lo deprecado respectivamente.
Tales potestades tienen sentido en asuntos concretos y determinados como se enuncian en dicha norma. No obstante, en materia laboral el artículo 50 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social también consagra aquella posibilidad pues indica lo siguiente: «ARTICULO 50. EXTRA Y ULTRA PETITA. El Juez podrá ordenar el pago de salarios, prestaciones o indemnizaciones distintos de los pedidos, cuando los hechos que los originen hayan sido discutidos en el proceso y estén debidamente probados, o condenar al pago de sumas mayores que las demandadas por el mismo concepto, cuando aparezca que éstas son inferiores a las que corresponden al trabajador, de conformidad con la ley, y siempre que no hayan sido pagadas.» 58.
Puntualmente para casos en los que se han evidenciado sentencias con decisiones por fuera de lo pretendido, esta Subsección ha fijado una posición restrictiva sobre su uso, en orden de garantizar el principio de congruencia como fundamento esencial de protección del debido proceso en el contexto de esta jurisdicción. Frente a este punto en sentencia del 7 de octubre de 2019 22 se precisó que: 22 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Sentencia del 7 de octubre de 2019. Radicado: 66001-23-31-000-2012-00065-01 (3706-14). 22 REF: Expediente: 4326-2021 Actora: José Omar Restrepo Serna Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional y otros- «Le asiste razón a la entidad demandada al afirmar que el fallo de primera instancia es incongruente porque (i) lo solicitado en vía gubernativa (ii) las pretensiones de la demanda (iii) los argumentos del concepto de violación y (iv) la defensa de la entidad demandada, no corresponden con lo que se decidió, esto es, el reconocimiento y pago de horas extras En otros términos, nos encontramos ante la presencia de una sentencia extra petita, que si bien en materia laboral es procedente, dado que el juez puede pronunciarse sobre el pago de salarios, prestaciones o indemnizaciones distintos de los pedidos, con fundamento en el artículo 50 del Código Procesal del Trabajo; lo cierto, es que el ejercicio de dicha facultad procede siempre y cuando los hechos que los originen hayan sido discutidos en el proceso y estén debidamente probados, circunstancia que no ocurrió en el sub judice, como se evidenció. En conclusión y toda vez que en la providencia apelada se concedió un derecho que no fue reclamado en la vía judicial, la Sala de Subsección está de acuerdo en afirmar que vulneró los derechos al debido proceso, audiencia y defensa de la E.S.E. Hospital Universitario San Jorge de Pereira.» 59.
Como se observa, no es dable proferir decisiones respecto de asuntos no discutidos en vía administrativa y que tampoco fueron planteados en la demanda al punto de haberse incluido en el litigio con opción de pronunciamiento por parte de la demandada. Ahora, en el caso concreto se observa que el demandante no planteó ni solicitó el reconocimiento de indexación sobre las sumas reconocidas desde la fecha del acto que así lo ordenó hasta la data real de pago, sino solo los intereses moratorios respecto del capital abonado. 60.
Aunado a lo expuesto, debe destacarse el hecho de que se encuentra debidamente probado que la secretaría de educación departamental de Caldas efectuó la liquidación indexada de las sumas adeudadas al libelista al 2012, lo cual conlleva que sí hubo compensación efectiva por el retraso en el pago de aquella obligación. Empero, la indexación ordenada por el a quo correspondía a la generada desde la data de expedición de la mentada decisión hasta el momento puntual del pago, lo cual en cualquier caso evidencia un análisis que supera los extremos propios del período deprecado con la demanda. 61.
En este sentido, el hecho de haber impuesto una condena en primera instancia relativa a una indexación bajo criterios de equidad y justicia, pero sin que esta hubiese sido pretendida u objeto de discusión, implica que el fallo impugnado trascendió lo que constituía materia de decisión al margen de la argumentación esbozada, más aun cuando la situación concreta de la parte actora no encaja en alguno de los supuestos excepcionales contemplados tanto legal como jurisprudencialmente para la procedencia de pronunciamientos extra petita23, ni se 23 Esta postura jurisprudencial aplicada a casos como el sub examine, ha sido sostenida en sentencias del 22 de octubre de 2020 (6212-2018), 3 de diciembre de 2020 (2646-2019) y 18 de febrero de 2021 (3981-2019). 23 REF: Expediente: 4326-2021 Actora: José Omar Restrepo Serna Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional y otros- avizora una eminente vulneración de sus derechos fundamentales, por ejemplo al mínimo vital. 62.
Sin embargo, en virtud del principio de non reformatio in pejus, según el cual no puede agravarse la situación del apelante único, no es dable modificar o revocar el fallo de primera instancia, al haber interpuesto recurso solo la parte actora, razón por la cual, se confirmará la sentencia del 19 de noviembre 2020 proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas que negó las pretensiones de la demanda y dispuso en forma extra petita indexar por razones de equidad y el valor neto pagado a título de retroactivo entre el 1 de enero de 2013 y el 14 de abril de esa misma anualidad, conforme las razones expuesta en la parte motiva de este proveído.
En mérito de lo anteriormente expuesto, el Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Segunda – Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: Confirmar la sentencia del 19 de noviembre de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas en cuanto negó las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: Por secretaría de la Sección Segunda, procédase al archivo y déjese las anotaciones en el sistema de gestión judicial y procédase al archivo de la actuación. Notifíquese y cúmplase. Firma Electrónica SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Firma Electrónica Firma Electrónica CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http:/relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Visitas/documentos/evalidador.