Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D.C., veintisiete (27) de marzo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicación: 13001 23 33 000 2018 00652 02 (1577-2023) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social1 Demandado: Ramona Oñoro de Fortich Temas: Declara probada de oficio la excepción de caducidad de conformidad con el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024.

SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA ____________________________________________________________________ 1. La Sala decide2 el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia expedida el 30 de marzo de 2022 por el Tribunal Administrativo del Bolívar, por medio de la cual se accedió parcialmente a las súplicas de la demanda, anunciando desde ya que será revocada.

I.

ANTECEDENTES Demanda 2. La actora solicitó la nulidad de la Resolución 016067 del 2 de junio de 1998 emitida por la hoy extinta CAJANAL3, por medio de la cual se le reconoció una pensión gracia a la demandada. 3. A título de restablecimiento del derecho, solicitó condenar a la docente accionada restituir el valor total de los dineros que le hubiesen sido cancelados por concepto de dicha prestación, desde la fecha en que recibió la primera mesada hasta cuando se haga efectiva la sentencia. 4.

Como fundamento de lo anterior, la UGPP indicó que la señora Ramona 1 En adelante, UGPP. 2 De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del CPACA, modificado por los artículos 615 del CGP y 26 de la Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos. 3 Caja Nacional de Previsión Social EICE. 2 Radicación: 13001 23 33 000 2018 00652 02 (1577-2023) Demandante: UGPP Oñoro no demostró haber laborado por más de 20 años con vinculación del orden territorial, sino que al momento del reconocimiento pensional se tuvieron en cuenta tiempos laborados como docente nacional por nombramiento del Ministerio de Educación. Contestación de la demanda 5.

La accionada solicitó4 desestimar las pretensiones deprecadas por la UGPP ya que en el momento en el que se reconoció la aludida pensión gracia la entidad encontró que sí reunía todos los requisitos legales para tal efecto. Por tanto, estimó que su actuar constituye un trato discriminatorio sin justificación y una violación de los derechos pensionales adquiridos.

Asimismo, explicó que la citada prestación fue otorgada antes de la sentencia C-479 de 1998, por lo que no puede revocarse. Decreto de medida cautelar 6. El Tribunal Administrativo de Bolívar, a través de auto del 29 de octubre de 2019, decretó la suspensión provisional de la Resolución 016067 del 2 de junio de 1998; decisión que fue confirmada por esta Subsección mediante providencia del 16 de febrero de 2023.

II. SENTENCIA APELADA 7. El Tribunal Administrativo de Bolívar mediante sentencia del 30 de marzo de 20225 declaró la nulidad del acto administrativo acusado argumentando que la demandada no acreditó el cumplimiento del requisito de haber laborado para el servicio docente territorial o nacionalizado durante 20 años, pues su vinculación con el Colegio Mayor de Bolívar por 15 años, 8 meses y 16 días fue del orden nacional. 8.

No obstante, frente a la petición de reembolso de las sumas devengadas, estimó que la entidad no demostró la mala fe de la demandada ni existen medios de prueba que permitan inferir la existencia de actos fraudulentos que hicieran incurrir en error a la Administración. III. RECURSO DE APELACIÓN 9. La accionada interpuso recurso de apelación6 contra la decisión de primer grado solicitando su revocatoria bajo el fundamento de que cumplió con todos los 4 Contestación visible en los folios 164 al 167 del expediente digitalizado, visible en el archivo «4ED_13001233300020180065», del aplicativo SAMAI. 5 Cfr. Expediente digitalizado, documento 03, visible en el archivo «4ED_13001233300020180065», del aplicativo SAMAI. 6 Cfr. Expediente digitalizado, documento 05, visible en el archivo «4ED_13001233300020180065», del aplicativo SAMAI. 3 Radicación: 13001 23 33 000 2018 00652 02 (1577-2023) Demandante: UGPP requisitos legales, toda vez que se vinculó al servicio docente antes del 31 de diciembre de 1980.

Además, precisó que el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 reconoce el derecho a la pensión gracia tanto a los educadores nacionalizados y territoriales como a los nacionales. IV. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA 10. Por auto del 3 de agosto de 20237 se admitió el recurso de apelación y se les advirtió a las partes que tenían hasta la ejecutoria de dicha providencia para pronunciarse sobre los escritos de alzada.

También se indicó que el Ministerio Público podría emitir concepto hasta antes de que ingresara el expediente al despacho para emitir sentencia. 11. Así, la UGPP8 reiteró los argumentos expuestos en la demanda sobre la improcedencia de tener en cuenta los tiempos nacionales que laboró la educadora al servicio docente, aunado a que solicitó modificar la sentencia de primera instancia en el sentido de que se ordene a la accionada la devolución de las sumas pagadas por concepto de pensión gracia. 12.

Por su parte, la señora Ramona Oñoro de Fortich y el Ministerio Público guardaron silencio.9 V. CONSIDERACIONES Problema jurídico 13. En principio correspondería a la Sala determinar si hay lugar a declarar o no la nulidad del acto administrativo que reconoció la pensión gracia en favor de la señora Ramona Oñoro de Fortich y la eventual condena a restituir los valores recibidos; sin embargo, en uso de las facultades consagradas en el inciso segundo del artículo 187 del CPACA, que ordena a los jueces declarar cualquier excepción que encuentren probada, incluso en segunda instancia (sin perjuicio de la reformatio in pejus), se analizará la posible existencia del fenómeno de la caducidad a la luz del artículo 86 de la Ley 2381 de 2024.

Marco normativo y jurisprudencial. Aplicación de la regla de caducidad establecida en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 a los procesos que se encontraban en curso para la fecha en que entró en vigor la norma. 7 Índice 4 de SAMAI. 8 Índice 9 ibidem. 9 Índice 10 ibidem. 4 Radicación: 13001 23 33 000 2018 00652 02 (1577-2023) Demandante: UGPP 14.

El literal c del numeral 1 del artículo 164 del CPACA establece como regla general que, cuando se pretenda controvertir actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas, la demanda podrá ser presentada en cualquier tiempo. Ahora bien, en tratándose del reconocimiento de pensiones, el artículo 86 de la Ley 2381 de 202410 prevé una regla especial de caducidad según la cual: “ARTÍCULO

86. TÉRMINO PARA EJERCER ACCIONES ADMINISTRATIVAS Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVAS RESPECTO DE LAS PENSIONES RECONOCIDAS. Las acciones administrativas y contencioso administrativas, no podrán ser ejercidas después de cinco (5) años a partir del reconocimiento de las pensiones otorgadas por las entidades facultadas para ello a excepción y cuando se trate de fraude o con ocurrencia de algún delito.

A las pensiones reconocidas sobre las cuales se hayan iniciado acciones administrativas y/o contencioso administrativas después de cinco (5) años de haber sido reconocidas, y que estén en curso, se les aplicará la caducidad a partir de la vigencia de esta ley. Los procesos con respecto a los cuales se hayan ejercido acciones administrativas y/o contenciosas, y respecto a las cuales ya se haya decidido, Podrán ser susceptibles del recurso Extraordinario de Revisión, para lo cual se tendrá un término de cinco (5) años a partir de la vigencia de esta ley.” 15.

El alcance de la precitada regla especial de caducidad no ha sido ajeno a diversas disquisiciones en torno a la aplicación de lo previsto en el inciso segundo de la norma, según el cual este término será aplicable, incluso, a los procesos judiciales que se encontraran en curso para la fecha en que entró en vigor la ley. Frente a esta cuestión, la Subsección A se ha inclinado, de manera uniforme, por reconocer que la aludida disposición y por consiguiente sus consecuencias jurídicas impactan los asuntos a cargo de esta jurisdicción cuyo trámite se haya iniciado con anterioridad a la mencionada norma11, entendiendo que ello tuvo lugar para la fecha misma de su promulgación, esto es, el 16 de julio de 202412. 10 “Por medio de la cual se establece el Sistema de Protección Social Integral para la Vejez, Invalidez y Muerte Común, y se dictan otras disposiciones”. 11 Véanse, entre otros, los siguientes fallos de la Subsección A: 2 de octubre de 2024, exp. núm. 2524-2022, C.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez; 2 de octubre de 2024, exp. núm. 3265-2023, C.P. Luis Eduardo Mesa Nieves; 23 de octubre de 2024, exp. núm. 1431-2023, Luis Eduardo Mesa Nieves; 23 de octubre de 2024, exp. núm. 3509 de 2024, C.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez; 14 de noviembre de 2024, exp. núm. 4936-2024, C.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez. 12 “Sobre la aplicación inmediata de la Ley 2381 de 20246 se advierte que fue sancionada y publicada el 16 de julio de 2024, y en lo concerniente al Sistema de Protección Social Integral para la Vejez, Invalidez y Muerte de origen común, conforme a lo señalado en el artículo 94, empezará a regir a partir del 1° de julio de 2025.

Sin embargo, no ocurre lo mismo con respecto a las demás disposiciones de la norma, ya que, al no establecerse una fecha en particular para su entrada en vigor, se entiende que tienen vigencia desde su promulgación. Lo anterior, teniendo en cuenta que 5 Radicación: 13001 23 33 000 2018 00652 02 (1577-2023) Demandante: UGPP 16.

Con todo, no escapa a la Sala que la disposición legal que ha venido aplicando puede generar cierto grado de controversia habida cuenta que entrañaría una eventual vulneración de los principios de confianza legítima y seguridad jurídica, así como del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia (artículos 2, 5, 6, 29 y 83 de la Constitución Política).

En esa medida, podría pensarse que ello daría lugar a que, en virtud de lo previsto en el artículo 4 Superior, la norma fuera inaplicada por inconstitucionalidad, concretamente su expresión “[…] y que estén en curso […]”. 17. En este contexto, se hace relevante reiterar una vez más la posición de esta Subsección A en el sentido de considerar plenamente aplicable el término de caducidad de 5 años previsto en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, tanto en los procesos promovidos después de la entrada en vigor de la norma como en aquellos que se encontraban en curso desde antes de esta modificación normativa. 18.

Al respecto, es lo primero recordar que la cláusula general de competencia legislativa prevista en el artículo 150 de la Constitución Política faculta al legislador para establecer las formas propias de todo tipo de actuaciones procesales judiciales o administrativas y, en particular, para fijar los términos en los cuales se enmarcan las acciones judiciales.

En cuanto a la competencia general para establecer todo tipo de reglas procesales, la Corte Constitucional ha encontrado justificada esta potestad en la necesidad de garantizar la efectividad del derecho fundamental al debido proceso y el acceso efectivo a la administración de justicia, entre otros principios intrínsecos al Estado Social de Derecho encaminados a la realización de la justicia y la convivencia pacífica: “(…) la cláusula general de competencia de la que goza constitucionalmente el legislador, - numeral 2º del artículo 150 del Estatuto Superior -, lo habilita con amplio margen de configuración, para regular los procedimientos, las etapas, los términos, los efectos y demás aspectos de las instituciones procesales en general.

(…) tal prerrogativa le permite al legislador fijar las reglas a partir de las cuales se asegura la plena efectividad del derecho fundamental al debido proceso (artículo 29 C.P.), y del acceso efectivo a la administración de justicia (artículo 229 C.P.). Además, son reglas que consolidan la seguridad jurídica, la racionalidad, el equilibrio y finalidad de los procesos, y permiten desarrollar el principio de legalidad propio del Estado Social de Derecho.

(…) el proceso no es un fin en sí mismo, sino que se concibe y estructura como un instrumento para la realización de la justicia y la reforma en materia de caducidad no integra las modificaciones que se realizaron al aludido sistema de pensiones, el cual se difirió hasta el año 2025. (…) Por lo expuesto, la Subsección concluye que el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, se encuentra vigente.

Sus efectos jurídicos resultan aplicables y obligatorios a partir de su promulgación en el Diario Oficial, tal como lo ha manifestado la Corte Constitucional en la Sentencia C-957 de 19977.” Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 2 de octubre de 2024, exp. núm. 3936-2018, C.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez. 6 Radicación: 13001 23 33 000 2018 00652 02 (1577-2023) Demandante: UGPP con la finalidad superior de lograr la convivencia pacífica (Preámbulo y artículo 1° de la Carta) de los asociados.

(…) Por ende, es extensa la doctrina constitucional que ha reiterado que acorde a lo establecido en los artículos 29, 150 y 228 de la Constitución, son amplias las facultades del legislador precisamente, para fijar tales formalidades procesales.”13 (Subrayado propio). 19. Refiriéndose a la caducidad en concreto, la misma Corporación ha reconocido que el legislador es autónomo para fijar los plazos o términos que tienen las personas para ejercitar sus derechos ante las autoridades y que dicho margen ostenta gran amplitud al no existir un parámetro estricto para determinar la razonabilidad de los términos procesales; autonomía que se justifica, una vez más, en la necesidad de obtener seguridad jurídica y evitar la paralización del tránsito jurídico14. 20.

Vista la relevancia constitucional de la potestad que ostenta el legislador para regular los términos procesales, se torna igualmente necesario detenerse en la justificación y los antecedentes legislativos de la norma. Téngase en cuenta que su texto original únicamente preveía el término de caducidad de cinco (5) años para las actuaciones administrativas de revisión y revocación de las pensiones de que tratan los artículos 19 y 20 de la Ley 797 de 200315; y que fue en el segundo debate legislativo adelantado ante el plenario del Senado que se propuso y aprobó la redacción que hoy es Ley de la República. 21.

A lo largo de todo el trámite legislativo, la creación de un nuevo término de caducidad fue justificada a partir de lo previsto en la sentencia C-835 de 2003 que declaró la inexequibilidad de la expresión “en cualquier tiempo” contenida en los incisos primero y tercero del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, al considerar que la inexistencia de un límite temporal para ejercer las actuaciones allí contenidas desconocía la seguridad jurídica y la confianza legítima que se originan en los derechos adquiridos, las situaciones jurídicas subjetivas ya consolidadas y las sentencias debidamente ejecutoriadas, lo que deriva en la vulneración del debido proceso (art. 29 C.P.), de la pronta y debida justicia (art. 229 C.P.) y del imperio del Estado Social de Derecho (art. 1 C.P.): “Entonces, la expresión “en cualquier tiempo”, ¿es constitucional? La respuesta es no. 13 Corte Constitucional, Sala Plena.

Sentencia C-227 de 2009, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. 14 Véanse, entre otros, los siguientes fallos de la Corte Constitucional: C-652 de 1997, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; C-832 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-227 de 2009, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. 15 Texto originalmente propuesto: “Artículo 87: Término para adelantar acciones administrativas respecto de las pensiones reconocidas.

Las acciones administrativas de revisión y de revocación de las pensiones de que tratan los artículos 19 y 20 de la Ley 797 de 2003, no podrá ser superior a los cinco (5) años a partir del reconocimiento de las pensiones otorgadas dentro del Sistema de Seguridad Social Integral y dentro del Sistema de Protección Social Integral para la Vejez.” 7 Radicación: 13001 23 33 000 2018 00652 02 (1577-2023) Demandante: UGPP En efecto, a partir del principio según el cual no hay derecho sin acción, ni acción sin prescripción o caducidad, salta a la vista la inseguridad jurídica en que se desplomaría el universo de los derechos adquiridos, de las situaciones jurídicas subjetivas ya consolidadas en cabeza de una persona, de la confianza legítima, y por supuesto, de la inmutabilidad que toda sentencia ejecutoriada merece al cabo de un tiempo debidamente determinado por la ley: la resolución de los conflictos de derecho no puede abandonarse a la suerte de un ad calendas graecas.

Paradójicamente, considerando que el recurso extraordinario de revisión se instituyó para el restablecimiento de la justicia material, con la indeterminación que la norma exhibe se allanaría el camino para el advenimiento de lo contrario, pues, ¿de qué justicia social podría hablarse en un país en el que todos los actos que reconocen sumas periódicas de dinero o pensiones se hallarían sin remedio bajo la férula de una perpetua inseguridad jurídica? La norma bajo examen bien puede perseguir un fin constitucionalmente válido, como sería la defensa del Tesoro Público.

Sin embargo, a la luz de sus consecuencias resulta notoriamente irracional y desproporcionada. (…) En este orden de ideas la locución reseñada resulta lesiva del debido proceso (art. 29 C.P.), de la pronta y debida justicia (art. 229 C.P.) y del imperio del Estado Social de Derecho que a todos nos concierne observar y mantener (art. 1 C.P.), en la medida en que desborda y contradice el campo de acción que el artículo 89 superior le demarca al legislador, el cual, precisamente, le encomienda a éste la función de propugnar por la integridad del orden jurídico, que de suyo debe proteger los derechos de todas las personas frente a la acción u omisión de las autoridades públicas.

Consecuentemente, la Corporación declarará la inexequibilidad de la expresión examinada.”16 (Resaltado original, subrayado propio) 22. Aunado a lo anterior, la extensión de la norma de las actuaciones administrativas previstas en la Ley 797 de 2003 a todo tipo de actuaciones administrativas y acciones judiciales que recaigan sobre pensiones reconocidas fue sustentada ante la plenaria del Senado destacando la grave inseguridad jurídica a la que se encuentran sometidas las personas a quienes se les ha reconocido la pensión al no existir un límite temporal para que dicho reconocimiento sea cuestionado: “[…] en Colombia la única acción que no prescribe es aquella que tiene que ver con las pensiones.

Actualmente, en Colombia, cuando a una persona le reconocen una pensión, bien sea por vía administrativa o contenciosa administrativa, esa acción nunca prescribe, es decir, esa pensión que fue reconocida puede ser demandada a los 2, 5, 10 años, en cualquier momento; y esto plantea, sin duda, un grave problema de inseguridad jurídica y una pérdida de fortaleza del principio de la confianza legítima. […].

Es decir, cuando yo adquiero mi pensión no adquiero ninguna seguridad jurídica […]. 16 Corte Constitucional, Sala Plena. Sentencia C-835 de 2003, M.P. Jaime Araújo Rentería. 8 Radicación: 13001 23 33 000 2018 00652 02 (1577-2023) Demandante: UGPP No hay razón para que en Colombia una persona que se jubila esté sometida a la expectativa angustiante de ver revisada su pensión después de cinco (5) años de ser reconocida en cualquier momento de su vida, hayan transcurrido 10, 20, 30 años como ha pasado en muchas ocasiones.

Entonces yo hago un llamado para que entendamos el drama humano que ha encarnado esta circunstancia que no permite que las personas que le han servido bien al Estado o han trabajado durante toda su vida y han adquirido derecho a la pensión no tengan seguridad de obtener una decisión definitiva.”17 23. De la mentada exposición se colige que la razón fundamental del legislador para imponer un límite temporal a las actuaciones administrativas y las acciones judiciales que procedan en contra de las pensiones ya reconocidas es salvaguardar los principios constitucionales de seguridad jurídica y confianza legítima respecto de las pensiones debidamente reconocidas por las autoridades competentes.

En este escenario, no se puede perder de vista que la salvaguarda de los referidos principios en el contexto pensional redunda igualmente en la protección del principio de buena fe y de los derechos fundamentales a la seguridad social y al reconocimiento de la pensión de jubilación que ostentan todas las personas que cumplen con los requisitos establecidos en la ley para jubilarse. 24.

Salta a la vista que el establecimiento de la norma persigue un fin claro y constitucionalmente legítimo, tornándose entonces posible que en los procesos en curso en los que operaría la caducidad en virtud de lo dispuesto en el artículo 86 se origine una tensión de principios y derechos constitucionales: por un lado, los principios de seguridad jurídica y confianza legítima, y el derecho de acceso a la administración de justicia de los demandantes que pretenden cuestionar la pensión de jubilación que ya se encuentra reconocida; y, por otro lado, los principios de seguridad jurídica y confianza legítima, y los derechos a la seguridad social y al reconocimiento de la pensión de jubilación de los trabajadores pensionados.

Contraposición en la cual, según el parecer de esta Sala, prevalecen los principios y derechos que ostentan los trabajadores a quienes se les reconoció la pensión de jubilación antes de los cinco (5) años previstos en la norma por la potísima razón de la primacía que le confiere nuestro ordenamiento jurídico a tales derechos a partir, justamente, de la cláusula de <<Estado Social>> consagrada en la Constitución. 25.

Es por todo lo anterior que, a pesar de los cuestionamientos constitucionales que puede suscitar la redacción del segundo inciso de la norma, según el parecer de esta Sala, no es ostensible ni flagrante una contradicción entre esta y la Constitución Política en punto de inaplicarla por inconstitucionalidad en los términos del artículo 4 Superior. 17 Sesión Plenaria del Senado – 23 de abril de 2024 – 3h 18 min 45 seg. 9 Radicación: 13001 23 33 000 2018 00652 02 (1577-2023) Demandante: UGPP 26.

Al respecto, esta Corporación ha precisado que “(…) para hacer uso de este medio excepcional es necesario que la contradicción sea manifiesta, esto es, que la norma constitucional y la legal riñan de tal manera que de simple cotejo resulte absolutamente incompatible su aplicación simultánea”18. 27. De lo anterior deviene que solamente será procedente que el Consejo de Estado declare la excepción de inconstitucionalidad, en ejercicio del control de constitucionalidad concreto19, cuando la contradicción sea manifiesta, presupuesto que no tiene lugar en el presente caso y cuya ausencia impone la presunción de constitucionalidad de la norma hasta tanto se declare lo contrario por la Corte Constitucional en su calidad de autoridad competente o siempre y cuando en el caso concreto la inconstitucionalidad sea ostensible. 28.

Finalmente, en relación con la fecha en que entró en vigor el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, se impone reparar en las normas de vigencia que esta contempla, advirtiendo entonces que en su artículo 95 señala sin ambages que esta rige a partir de su sanción, de manera que el artículo 94 ejusdem solamente difirió en el tiempo la entrada en vigencia del Sistema de Protección Social Integral para la Vejez, Invalidez y Muerte de Origen Común a partir del 1° de julio de 2025; así las cosas, es menester afirmar que el artículo 86 entró en vigor el 16 de julio de 2024 fecha en que se sancionó y promulgó. 29.

Con todo, como ya había sido anunciado, se concluye que el término de caducidad de 5 años previsto en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 es plenamente aplicable tanto en los procesos promovidos después de la entrada en vigor de la norma (16 de julio de 2024) como en aquellos que se encontraban en curso; exceptuándose, en todo caso, aquellas pensiones que hubieren sido otorgadas mediante fraude o con ocurrencia de algún delito. 30.

En consecuencia, en virtud de la facultad prevista en el inciso segundo del artículo 187 del CPACA, será procedente que esta Sala declare la caducidad de la acción de encontrarse probado que han transcurrido más de cinco (5) años desde la fecha en que se efectuó el reconocimiento de la pensión, incluso si el proceso ya 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.

Sentencia del 11 de noviembre de 2010, rad. núm. 66001-23-31-000-2007-00070-01, C.P. María Elizabeth García González. 19 “La jurisprudencia constitucional ha reconocido en el sistema jurídico colombiano la existencia de un sistema mixto de control de constitucionalidad, pues mientras que a la Corte Constitucional y, de manera residual, al Consejo de Estado se les confía el control de constitucionalidad en abstracto (artículos 241 y 237, numeral 2°, de la Constitución Política), el control de constitucionalidad concreto tiene lugar en desarrollo del artículo 4° de la Carta Política cuando, al momento de aplicar una norma legal o de inferior jerarquía, el servidor encargado de aplicarla advierte su ostensible e indudable oposición a mandatos constitucionales.” Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta.

Sentencia del 14 de diciembre de 2006, exp. núm. 3975-4032, C.P. Darío Quiñonez. 10 Radicación: 13001 23 33 000 2018 00652 02 (1577-2023) Demandante: UGPP se encontraba en curso para la fecha en que entró en vigor el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024; esto último, aun si el demandante no la propuso como excepción. Caso concreto 31.

Conforme a lo expuesto, corresponde a la Subsección analizar el presente asunto en cumplimiento de lo estipulado en el artículo 86 de la mencionada Ley 2381 de 2024, pues dicho precepto es claro al señalar que los efectos de la caducidad se calculan desde el reconocimiento del derecho. Se precisa también que, conforme a los hechos y fundamentos de la demanda, no se está ante el supuesto de un derecho obtenido con fraude o con ocurrencia de algún delito; por lo tanto, no se aplica la excepción establecida en la disposición citada. 32.

Así pues, en el presente caso está probado que a la demandante le fue reconocida la pensión gracia de jubilación en los términos de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, a través de la Resolución 016067 del 2 de junio de 199820, notificada el 6 de julio de ese mismo año21. 33. También está acreditado que la demanda fue radicada ante el Tribunal Administrativo de Bolívar el 7 de septiembre de 201822, esto es, alrededor de 20 años después del reconocimiento pensional (1998). 34.

En consecuencia, habida cuenta que la demanda fue presentada después de cinco (5) años de efectuarse el reconocimiento de la pensión gracia, esta Subsección revocará la sentencia de primera instancia y en su lugar declarará probada de oficio la excepción de caducidad de la acción de conformidad con lo previsto en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024. 35.

Por otro lado, la Sala observa que mediante auto del 29 de octubre de 2019 el a quo decretó la suspensión provisional de la Resolución 016067 del 2 de junio de 1998, que fue confirmada por esta Corporación en providencia del 16 de febrero de 2023. Además, la sentencia de primer grado declaró su nulidad sin pronunciarse sobre su levantamiento, entendiéndose entonces que a la fecha sigue produciendo efectos jurídicos. 36.

Al respecto, el artículo 235 del CPACA contempla que las medidas cautelares podrán ser modificadas o revocadas, de oficio o a petición de parte, en cualquier etapa del proceso cuando se advierta que no se cumplieron los requisitos para su otorgamiento o que estos ya no se presentan o fueron superados. 20 Resolución obrante en las páginas 223 a la 228 del expediente digitalizado, visible en el archivo «4ED_13001233300020180065», del aplicativo SAMAI. 21 Ibidem.

Página 260. 22 Samai, índice 001, rad. 41001233300020190021600, Tribunal Administrativo del Huila. 11 Radicación: 13001 23 33 000 2018 00652 02 (1577-2023) Demandante: UGPP 37. En este orden de ideas, al operar la caducidad de la acción encaminada a la nulidad del mencionado acto administrativo desaparecieron los fundamentos de hecho y de derecho que permitieron decretar su suspensión provisional, lo que trae como consecuencia el levantamiento de dicha medida cautelar.

Condena en costas 38. El artículo 188 del CPACA establece que la sentencia debe disponer sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil (hoy Código General del Proceso); y que, en todo caso, se condenará en costas si la demanda fue presentada con manifiesta carencia de fundamento legal de conformidad con la modificación normativa introducida por la Ley 280 de 2021.

De lo anterior se colige que para la imposición de costas se deben emplear las reglas establecidas en el artículo 365 del CGP y, además, se debe determinar si la demanda carecía de fundamento legal o no. 39. Ahora bien, para la interpretación de las normas relativas a la disposición de condena en costas, la jurisprudencia de esta Subsección ha adoptado un criterio objetivo – valorativo según el cual deben encontrarse probados ambos elementos para que la condena resulte procedente: «b) Se concluye que es “objetivo” porque en toda sentencia se “dispondrá” sobre costas, es decir, se decidirá, bien sea para condenar total o parcialmente, o bien para abstenerse, según las precisas reglas del CGP. c) Sin embargo, se le califica de “valorativo” porque se requiere que en el expediente el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación. Tal y como lo ordena el CGP, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.

Se recalca, en esa valoración no se incluye la mala fe o temeridad de las partes.»23 40. En cuanto al elemento objetivo, si bien en principio solamente se tenían en cuenta las reglas dispuestas en el Código General del Proceso, en la actualidad su análisis impone también el estudio de la regla introducida por la Ley 2080 de 2021 en el artículo 188 del CPACA relativa a si la demanda carecía o no de fundamento legal. 41.

Descendiendo al caso concreto, frente al reparo de la demandada por habérsele condenado en costas en primera instancia debe mencionarse que el tribunal no tuvo en cuenta el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021 para determinar 23 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia de 7 de abril de 2016, Rad.

No. 13001233300020130002201. C.P. Alfonso Vargas Rincón. 12 Radicación: 13001 23 33 000 2018 00652 02 (1577-2023) Demandante: UGPP ello, pese a que era una norma vigente al momento de la emisión de la sentencia. Pues bien, revisadas las actuaciones de la pensionada no se observa que haya sido con carencia manifiesta de fundamento legal pues propuso argumentos razonables y aportó pruebas relacionadas con el cumplimiento de los requisitos legales para gozar de la pensión gracia. En consecuencia, la revocatoria del fallo incluye la condena en costas en primera instancia. 42.

En cuanto a la condena en costas en segunda instancia, se considera que no se encuentra configurado el elemento objetivo porque, si bien la sentencia de primera instancia fue revocada en su totalidad en los términos del numeral 4 del CGP, no se advierte que la demanda haya carecido de forma manifiesta de fundamento legal. Tan es así, que la sentencia de primera instancia accedió a las pretensiones de la demanda por considerar procedentes los argumentos presentados por la entidad demandante; aunado a lo anterior, no se puede perder de vista que la declaratoria de oficio de la excepción de caducidad obedece a una norma que no existía para la fecha en que se presentó la demanda y por ello no le era exigible tenerla en cuenta. 43.

Al no encontrarse configurado el elemento objetivo, se prescindirá del estudio del elemento valorativo y se abstendrá de la condena en costas en segunda instancia. VI. DECISIÓN 20. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley FALLA PRIMERO: REVOCAR la sentencia dictada el 30 de marzo de 2022 por el Tribunal Administrativo de Bolívar, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO: En su lugar, DECLARAR probada de oficio la excepción de caducidad de la acción, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: LEVANTAR la medida cautelar de suspensión provisional de la Resolución 016067 del 2 de junio de 1998, ordenada por el Tribunal Administrativo de Bolívar mediante auto del 29 de octubre de 2019 y confirmada por esta Corporación en providencia del 16 de febrero de 2023, conforme a lo explicado en precedencia. 13 Radicación: 13001 23 33 000 2018 00652 02 (1577-2023) Demandante: UGPP CUARTO: La UGPP deberá reanudar el pago de las mesadas pensionales a favor de la señora Ramona Oñoro de Fortich de manera inmediata, por lo que deberá ser incluida en nómina de pensionados a partir del mes siguiente en que le sea notificada esta sentencia a la entidad demandante.

QUINTO: Sin condena en costas en ambas instancias.

SEXTO: En firme esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen, previo a realizar las anotaciones correspondientes en el sistema SAMAI. La anterior decisión fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.