Radicación: 11001 03 15 000 2023 04960 01 Accionante: Jesús Antonio Ulloa Alvarado 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., veintisiete (27) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001 03 15 000 2023 04960 01 Accionante: JESÚS ANTONIO ULLOA ALVARADO Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A Tesis: La acción de tutela es improcedente cuando el debate planteado por la parte actora pretende reabrir la controversia resuelta por el juez natural.
SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por la parte actora en contra del fallo de tutela proferido el 25 de abril de 2024 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado que negó la solicitud de amparo.
1. SÍNTESIS DEL CASO El señor Jesús Antonio Ulloa Alvarado, actuando por conducto de apoderado, promovió acción de tutela en contra de la providencia proferida el 21 de julio de 2023 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, en el proceso ejecutivo Radicación: 11001 03 15 000 2023 04960 01 Accionante: Jesús Antonio Ulloa Alvarado 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co identificado con el radicado nro. 11001 33 42 053 2017 00295 00/01, y para ello formuló las siguientes pretensiones1: “[…] 1.
Que se TUTELEN los derechos fundamentales del señor JESÚS ANTONIO ULLOA ALVARADO al debido proceso por vía de hecho al presentarse indebida (sic) error presumir que no se hizo parte dentro del proceso de liquidación de CAJANAL, cuando al respecto NO existe ninguna duda que efectivamente y en forma oportuna acudió infructuosamente al mismo por lo cual además se constituye defecto sustantivo y probatorio en el auto del 21 de julio de 2023 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda - Subsección “A”, con la consecuente violación del derecho al acceso a la administración de justicia del accionante. 2.
Como consecuencia de lo anterior, respetuosamente solicito se ORDENE al Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección “A”, para que dentro de las 48 horas siguientes a la notificación del fallo de tutela, revoque la providencia del 21 de julio de 2023 y en su lugar, se ordene continuar con el trámite que corresponda consecuente con el auto por medio del cual se libró mandamiento de pago en contra de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PESIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP a favor del señor JESÚS ANTONIO ULLOA ALVARADO, por concepto de intereses moratorios derivados de la sentencia proferida por el Juzgado Cincuenta y Tres (53) Administrativo del circuito Judicial de Bogotá D.C. de fecha 28 de septiembre de 2009, confirmada por la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección A de fecha 19 de agosto de 2010, debidamente ejecutoriada con fecha 6 de octubre de 2010, cumplida en forma parcial el día 25 de julio de 2012, fecha en la cual se pagaron las mesadas atrasadas y la indexación, pero no lo correspondiente a los intereses moratorios los cuales fueron causados desde esta fecha, hasta cuando se efectúe el pago total de la misma, de conformidad con lo establecido en el inciso 5 del artículo 177 l C.C.A. (Decreto 01 de 1984), por cuanto de ninguna manera se configuró el fenómeno de la caducidad, mucho menos por culpa o responsabilidad de la pensionada (sic) […]”.
(Mayúsculas originales del escrito de tutela). 1 Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2023 04960 00. Radicación: 11001 03 15 000 2023 04960 01 Accionante: Jesús Antonio Ulloa Alvarado 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co
2. SITUACIÓN FÁCTICA El accionante informó que, por sentencia proferida el 28 de septiembre de 2009 por el Juzgado Cincuenta y Tres Administrativo del Circuito de Bogotá2, confirmada el 19 de agosto de 2010 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, se condenó a la hoy liquidada Caja Nacional de Previsión Social (CAJANAL E.I.C.E.) a reliquidarle y pagarle la pensión de jubilación incluyendo la totalidad de los factores salariales devengados en el último año de servicios.
Agregó que la precitada decisión quedó ejecutoriada el 6 de octubre de 2010. Señaló que mediante el Decreto 2196 del 12 de junio de 2009 se ordenó la supresión de CAJANAL E.I.C.E. y, en consecuencia, se dio apertura al proceso de liquidación. Por esa razón, indicó que “(…) estando dentro del término legal establecido mediante convocatoria pública se citó a todos los acreedores a hacerse parte dentro del proceso liquidatorio, por lo cual el señor JESÚS ANTONIO ULLOA ALVARADO, estando dentro del término legal radicó el formulario único de reclamaciones el día 23 de septiembre de 2009, bajo el radicado nro. 12936 haciéndonos parte dentro del proceso liquidatorio de CAJANAL E.I.C.E. (…)”3.
Manifestó que por medio de la Resolución nro. UGM 35225 del 27 de febrero de 2012, CAJANAL E.I.C.E. en liquidación ordenó dar cumplimiento a los precitados fallos judiciales, en el sentido de reliquidar su pensión de jubilación, así como efectuar las operaciones aritméticas a que hubiere lugar, según lo dispuesto en los artículos 177 y 178 del Código Contencioso Administrativo. 2 Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2023 04960 00. 3 Anteriormente, Juzgado Décimo Administrativo de Descongestión del Circuito de Bogotá. Radicación: 11001 03 15 000 2023 04960 01 Accionante: Jesús Antonio Ulloa Alvarado 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Anotó que, en julio de 2012, CAJANAL E.I.C.E. en liquidación reportó al Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional – Consorcio FOPEP, la novedad de inclusión en nómina de la precitada resolución, cancelando a su favor la suma de $20.461.175 por concepto de pago de diferencias de mesadas atrasadas e indexación. Sostuvo que en el anterior pago no se incluyó lo correspondiente a los intereses moratorios, conforme lo dispuesto en el inciso 5 del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo.
Aseveró que “(…) los términos de prescripción y de caducidad de las obligaciones a cargo de la extinta Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL no corrieron durante el tiempo que transcurrió en su liquidación administrativa, esto es, desde el 12 de junio de 2009 y el 11 de junio de 2013, fecha en la cual se extinguió de la vida jurídica en forma definitiva la mencionada entidad, según el Decreto 877 del 30 de abril de 2013; como consecuencia del efecto procesal de fuero de atracción, al no poderse iniciar proceso ejecutivo alguno contra la entidad (…)”4.
Relató que el 13 de junio de 2017 presentó demanda ejecutiva ante el Juzgado Cincuenta y Tres Administrativo del Circuito de Bogotá y que, por auto proferido el 18 de mayo de 2021 se libró mandamiento de pago en contra de la UGPP por los intereses causados entre el 7 de octubre de 2010 y julio de 2012. Expuso que, inconforme con la anterior decisión, la UGPP interpuso recurso de apelación alegando que, por medio de la Resolución nro.
UGM 35225 del 27 de febrero de 2012 había cumplido con lo ordenado en la sentencia proferida el 28 de septiembre de 2009 por el Juzgado Cincuenta y Tres Administrativo del Circuito de Bogotá, confirmada el 19 de agosto 4 Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2023 04960 00.
Radicación: 11001 03 15 000 2023 04960 01 Accionante: Jesús Antonio Ulloa Alvarado 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de 2010 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A. Señaló que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, mediante providencia del 21 de julio de 2023, al resolver el mencionado recurso de apelación, declaró probada la excepción de caducidad de la acción ejecutiva y, en consecuencia, dio por terminado el proceso.
Alegó que “(…) el ad quem incurrió inicialmente en un defecto sustancial y probatorio, al considerar que la acción ejecutiva caducó, fundamentándose en lo preceptuado en el numeral 11 del artículo 136 del C.C.A. y artículo 164 del CPACA, sin observar que el proceso de liquidación de la extinta Caja Nacional de Previsión social CAJANAL E.I.C.E. (…), inició mediante el Decreto 2196 del 12 de junio de 2009 y se prorrogó hasta el 11 de junio de 2013, fecha en la cual se extinguió su vida jurídica de forma definitiva, según el Decreto 877 del 30 de abril de 2013, por lo que durante ese periodo existió el fenómeno jurídico del fuero de atracción, y por lo tanto, la misma entidad mediante procedimientos erráticos impidió que el crédito reclamado entrara a la masa liquidatoria, y solo se limitó a cumplir parcialmente el 25 de julio de 2012, fecha en la cual se canceló el capital y la indexación, desconociendo en forma clara el pago de los intereses moratorios (…)”5.
Frente a la “inoperancia” de la caducidad de la acción ejecutiva, citó apartes de las providencias proferidas (i) el 25 de agosto de 2015 por la Subsección A, Sección Segunda del Consejo de Estado, en el proceso identificado con el radicado nro. 25000 23 42 000 2015 01327 01; (ii) el 29 de marzo de 2016 por la Subsección B, Sección Segunda de esta Corporación en el proceso identificado con el radicado nro. 25000 23 42 5 Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2023 04960 00.
Radicación: 11001 03 15 000 2023 04960 01 Accionante: Jesús Antonio Ulloa Alvarado 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 000 2015 01601 01; (iii) el 8 de agosto de 2019 por la Sección B, Sección Segunda del Consejo de Estado en el proceso identificado con el radicado nro. 25000 23 42 000 2015 05762 01; y (iv) el 26 de abril de 2018, en el proceso identificado con el radicado nro. 76001 23 33 000 2016 01765 01.
Adujo que “(…) es de conocimiento público que la entidad CAJANAL E.I.C.E. inició su proceso liquidatorio desde el día 11 de junio de 2009, en virtud de lo ordenado por el Decreto 2196 de 2009 y en consecuencia, desde esa fecha, se suspendió el pago de los intereses moratorios de los fallos judiciales mientras durara el mencionado proceso, por eso legalmente solo fue posible exigirlos a partir del 11 de junio de 2013, cuando se culminó el mismo y se declaró la extinción de la vida y se declaró la sucesión procesal a cargo de la UGPP, y en consecuencia, solo a partir de esta fecha fue posible reclamar nuevamente el pago de tales acreencias y lógicamente el reclamo ante las instancias judiciales o sea la acción ejecutiva que ahora se pretende negar, configurando con ello una vulneración al acceso a la administración de justicia (…)”6.
Resaltó que CAJANAL E.I.C.E., al cancelar únicamente los valores correspondientes a la diferencia de las mesadas atrasadas e indexación de las mismas, desprotegió el pago total de su crédito debido a que hizo un pago parcial de la obligación contenida en el título ejecutivo proveniente de una sentencia debidamente ejecutoriada. Solicitó que se revoque la providencia proferida el 21 de julio de 2023 por la autoridad judicial accionada, comoquiera que, según afirmó, desplegó en forma continua y permanente todas las diligencias administrativas dentro del proceso de liquidación de la entidad y, además, las posibles legalmente, tendientes al pago de sus intereses. 6 Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2023 04960 00.
Radicación: 11001 03 15 000 2023 04960 01 Accionante: Jesús Antonio Ulloa Alvarado 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Finalmente, arguyó que “(…) la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca constituye una vía de hecho y, por lo tanto, se están vulnerando los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia dando respaldo a un tratamiento injusto de los créditos en delas (sic) deudas del Estado trasladando cargas desproporcionadas en contra de los pensionados, interpretando de manera favorable la actitud de la administración que argumenta procedimientos propios del desorden jurídico provocado por la misma administración dentro del proceso liquidatorio que como en el presente caso hizo caso omiso a la petición de la administrada (sic), desacatando la orden judicial, después decide pagar parcialmente la obligación (…) desconociendo los intereses moratorios y ahora con respaldo del ad quem afirmando que la negligencia de la administrada (sic) al no reclamar ni hacerse parte dentro del proceso liquidatorio, aunado con la inexistencia normativa sobre la caducidad en el caso específico, hizo que el tiempo transcurrido dentro de la liquidación de la Entidad no interrumpiera de manera alguna la caducidad (…)”7.
3. TRÁMITE DE LA ACCIÓN DE TUTELA Las actuaciones más relevantes fueron las siguientes: 3.1. La tutela fue radicada el 12 de septiembre de 20238 a través de correo electrónico remitido a la Secretaría General de esta Corporación y correspondió por reparto a la Sección Cuarta, que, por auto del 14 de septiembre de 20239, la admitió y dispuso notificar10 al Tribunal 7 Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2023 04960 00. 8 Ibidem. 9 Visto en el índice 4 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2023 04960 00. 10 Esta orden se cumplió el 18 de septiembre de 2023.
Visto en el índice 7 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2023 04960 00. Radicación: 11001 03 15 000 2023 04960 01 Accionante: Jesús Antonio Ulloa Alvarado 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, como parte accionada, así como al Juzgado Cincuenta y Tres Administrativo del Circuito de Bogotá11, como tercero interesado en el resultado del proceso. 3.2.
La titular del Juzgado Cincuenta y Tres Administrativo del Circuito de Bogotá allegó escrito12 en el que indicó que “(…) el fundamento de la presente acción de tutela se centra en la decisión del ad quem, que en sede de apelación del auto que libró el mandamiento de parcial de pago y encontró probada la excepción de caducidad de la acción ejecutiva (…)”. 3.3.
El magistrado ponente de la providencia cuestionada rindió informe13 en el que manifestó que los argumentos presentados por la parte actora están orientados a atacar el criterio interpretativo del juez, lo que torna la acción de tutela improcedente. 3.4. La Sección Cuarta del Consejo de Estado, en sentencia dictada el 26 de octubre de 202314, negó las pretensiones de la acción de tutela al considerar que no se configuró la ocurrencia de los defectos fáctico, sustantivo y de desconocimiento del precedente judicial en la providencia acusada.
Adicionalmente, en el pie de página nro. 3 de la providencia se anotó lo siguiente: “(…) En el proceso de la referencia no se ordenó vincular a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP, dado que de acuerdo con los documentos obrantes en el expediente no se advirtió que hubiera sido notificada del mandamiento de pago (…)”. 11 Ibidem. 12 Visto en los índices 8 y 9 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2023 04960 00. 13 Visto en el índice 10 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2023 04960 00. 14 Visto en el índice 13 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2023 04960 00.
Radicación: 11001 03 15 000 2023 04960 01 Accionante: Jesús Antonio Ulloa Alvarado 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.5. Inconforme con la decisión anterior, el accionante la impugnó15 argumentando que “(…) por absoluta imposibilidad legal y de la decisión de pago parcial tomada por la UGPP el día 25 de Julio de 2.012, fecha en la cual se abstuvo de pagar los intereses aquí reclamados, no ha ocurrido el fenómeno de la caducidad de la acción, por efectos de la suspensión total de términos, tanto para la interrupción de los términos de prescripción como para la caducidad producida por la liquidación en que estuvo CAJANAL, que para el presente caso operó desde el 7 de octubre de 2.010 (día de la ejecutoria del fallo) y el 12 de Junio de 2.013 (…)”. 3.6.
Por auto del 14 de noviembre de 202316, la Sección Cuarta concedió la impugnación presentada y por acta de reparto del 27 de noviembre de 202317 fue asignada a esta Sección. 3.7. Por auto del 19 de enero de 202418, la Sección Primera de esta Corporación advirtió que en el trámite de primera instancia de la acción no se vinculó a la UGPP, entidad que tiene interés en el asunto como parte pasiva del proceso ejecutivo cuya decisión se censura, resaltando que podría estar configurada la causal de nulidad prevista en el numeral 8 del artículo 133 del Código General del Proceso.
Por esa razón, se dispuso poner en conocimiento de la UGPP lo anterior, en virtud de lo dispuesto en el artículo 137 ejusdem. 3.8. Por escrito radicado el 30 de enero de 202419, el subdirector de defensa judicial y apoderado de la UGPP solicitó “(…) decretar la NULIDAD de todo lo actuado en el presente caso, toda vez que no se notificó a esta 15 Visto en el índice 18 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2023 04960 00. 16 Visto en el índice 20 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2023 04960 00. 17 Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2023 04960 01. 18 Visto en el índice 4 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2023 04960 01. 19 Visto en el índice 9 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2023 04960 01.
Radicación: 11001 03 15 000 2023 04960 01 Accionante: Jesús Antonio Ulloa Alvarado 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co entidad de la admisión de la presente acción constitucional, vulnerándose así nuestro derecho de contradicción, legítima defensa y debido proceso, por lo que es necesario retrotraer el proceso hasta la admisión de la presente acción, para que se surta la notificación del auto admisorio de la tutela, y se permita a la UGPP defenderse (…)”. 3.9.
Por auto proferido el 16 de febrero de 202420, notificado el 28 de febrero de 202421, esta Sección declaró la nulidad de lo actuado en el trámite tutelar a partir del auto del 15 de septiembre de 2023 que admitió la solicitud de amparo. 3.10. De conformidad con lo dispuesto en la precitada providencia, por auto del 13 de marzo de 202422 la Sección Cuarta admitió la acción de tutela y dispuso notificar23 al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, como parte accionada, así como vincular24 al Juzgado Cincuenta y Tres Administrativo de Bogotá y a la UGPP, como terceros interesados en el resultado del proceso.
De igual forma, requirió al Juzgado Cincuenta y Tres Administrativo del Circuito de Bogotá, para que allegara copia digital del expediente del proceso ejecutivo identificado con el radicado nro. 11001 33 42 053 2017 00295 00/01, el cual fue remitido25. 20 Visto en el índice 11 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2023 04960 01. 21 Visto en el índice 14 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2023 04960 01. 22 Visto en el índice 27 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2023 04960 00. 23 Esta orden se cumplió el 15 de marzo de 2024.
Visto en el índice 30 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2023 04960 00. 24 Ibidem. 25 Visto en el índice 36 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2023 04960 00. Radicación: 11001 03 15 000 2023 04960 01 Accionante: Jesús Antonio Ulloa Alvarado 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.11.
El magistrado ponente de la providencia cuestionada rindió informe26 en el que solicitó que se declare la improcedencia de la solicitud de amparo. Adujo que “(…) no es factible alegar la ocurrencia de una vía de hecho, cuando la providencia judicial encuentra fundamento en un determinado criterio jurídico o en una razonable interpretación de las normas que son aplicables al caso, por cuanto tal situación afectaría de manera grave los principios constitucionales de autonomía e independencia judicial que, en forma precisa, habilitan al juez para aplicar la ley y para fijarle en concreto su verdadero sentido y alcance (…)”.
Resaltó que la acción de tutela no se puede convertir en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones jurídicas que son propias de los procesos ordinarios. 3.12. La subdirectora encargada de defensa judicial y apoderada de la UGPP allegó escrito27 en el que solicitó que se declare la improcedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, se niegue el amparo de los derechos fundamentales invocados por el accionante al no configurarse vulneración alguna.
Sostuvo que la acción de tutela es improcedente porque lo pretendido por la parte actora es sustituir una decisión judicial proferida por el juez natural de la causa, quien, con base en la normatividad y la jurisprudencia vigente para la época de los hechos, determinó revocar la decisión de primera instancia y no librar mandamiento de pago ante la configuración del fenómeno de la caducidad de la acción, tornándose en inexigible la obligación pretendida. 26 Visto en el índice 32 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2023 04960 00. 27 Visto en el índice 33 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2023 04960 00.
Radicación: 11001 03 15 000 2023 04960 01 Accionante: Jesús Antonio Ulloa Alvarado 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Advirtió que “(…) esta acción constitucional en el presente caso no puede ser usada para un fin netamente económico cuyo fin es que se deje sin efectos la sentencia del ad quem, se dicte un nuevo fallo y se ordene reconocer unos intereses de mora en favor de la parte accionante, vulnerando por tanto lo decidido por el Juez natural, autoridad que es la competente para realizar un estudio a fondo de la normatividad a fin de indicar si se cumplen o no los requisitos para ser acreedor a dicha prestación (…)”. 3.13.
La titular del Juzgado Cincuenta y Tres Administrativo del Circuito de Bogotá rindió informe28 en el que solicitó su desvinculación del trámite tutelar comoquiera que “(…) no existe acción u omisión que se endilgue a este Despacho que sustente el petitum del accionante, en la medida que el interés del actor es atacar en sede de tutela la decisión de segunda instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, sección Segunda, Subsección A, del 21 de julio de 2023, que declaró la caducidad de la acción, tal y como él mismo lo informa (…)”.
4. EL FALLO DE PRIMERA INSTANCIA La Sección Cuarta del Consejo de Estado, en sentencia del 25 de abril de 202429, negó las pretensiones de la acción de tutela al considerar que no se advierte la ocurrencia de los defectos fácticos, sustantivo y desconocimiento del precedente judicial invocados por el accionante. Señaló que los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial estaban superados y, en cuanto a la relevancia constitucional, estimó que “(…) el caso comporta relevancia constitucional, porque se aduce la vulneración de derechos fundamentales 28 Visto en los índices 34 y 36 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2023 04960 00. 29 Visto en el índice 40 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2023 04960 00.
Radicación: 11001 03 15 000 2023 04960 01 Accionante: Jesús Antonio Ulloa Alvarado 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que tienen como presunta causa la providencia que resolvió el recurso de apelación contra el auto del 18 de mayo de 2021, al no tener en cuenta para computar la caducidad que los términos para iniciar procesos ejecutivos en contra de CAJANAL se suspendieron con ocasión de su proceso liquidatorio (…)”.
Expuso que, la autoridad judicial accionada, al realizar el cómputo de caducidad de la acción en el caso concreto, dio aplicación de manera legítima a un criterio de interpretación normativa expuesto por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, según el cual, en aplicación del parágrafo segundo del artículo 22 del Decreto 2196 de 2009, corresponde al agente liquidador representar jurídicamente a la entidad en los procesos judiciales en curso o que se iniciaran en el lapso de la liquidación. Sostuvo que “(…) [no] se encuentra materializado el defecto por desconocimiento del precedente judicial, dado que en la actualidad no se ha proferido providencia de unificación al respecto y tampoco existe una línea pacífica del órgano de cierre en relación con el cómputo de la caducidad de la acción ejecutiva donde el titular de la obligación es la extinta CAJANAL, en consecuencia, se concluye que era facultad del juez natural de la causa que en ejercicio de la independencia y autonomía propia de la labor de administrar justicia asumiera razonadamente la tesis de interpretación normativa frente al problema jurídico (…)”.
Anotó que “(…) respecto de las providencias que referenció el accionante en el escrito de tutela para fundamentar la inoperancia de la caducidad, se debe precisar que: (i) las dos primeras son decisiones judiciales que se profirieron con anterioridad a las providencias que sentaron la postura de la Subsección A y B de la Sección Segunda de esta corporación, cuando aún existía una posición pacífica;
(ii) respecto de la providencia dictada el 22 de marzo de 2018, por la Subsección A magistrado Rafael Francisco Radicación: 11001 03 15 000 2023 04960 01 Accionante: Jesús Antonio Ulloa Alvarado 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Suárez Vargas, si bien se citaron fragmentos, no se identificó con precisión el número de radicación del proceso para realizar el estudio de la misma; y (iii) frente a la “sentencia del 26 de abril de 2018, radicado 76001233300020160176501 (…)”, se precisa que en esa fecha se dictó un auto mediante el cual la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado confirmó el auto del 27 de julio de 2017, con el cual el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca rechazó la demanda al haberse configurado la caducidad en la acción, esto dado que consideró que no operaba la suspensión de los términos de caducidad y prescripción, postura que resultaría contraria a la fundamentación del actor (…)”.
Precisó que, frente al defecto fáctico, el accionante no justificó los motivos por los cuales considera que se configuró dicha vía de hecho, ni identificó las pruebas que se dejaron de valorar o que fueron mal analizadas por parte del tribunal accionado.
5. TRÁMITE DE LA IMPUGNACIÓN 5.1. Inconforme con el fallo de primera instancia, el accionante lo impugnó30 manifestando lo siguiente: Relató nuevamente la situación fáctica expuesta en el escrito de tutela y reiteró que “(…) los término (sic) de prescripción y de caducidad de las obligaciones a cargo de la extinta Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL no corrieron durante el tiempo que transcurrió en su liquidación administrativa, esto es, desde el 12 de Junio de 2009 y el 11 de junio de 2013, fecha en la cual se extinguió de la vida jurídica en forma definitiva la mencionada entidad, según el Decreto 877 del 30 de abril de 2013; 30 Visto en el índice 45 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2023 04960 00.
Radicación: 11001 03 15 000 2023 04960 01 Accionante: Jesús Antonio Ulloa Alvarado 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co como consecuencia del efecto procesal de fuero de atracción, al no poderse iniciar proceso ejecutivo alguno contra la Entidad (…)”. Alegó que el tribunal accionado no tuvo en cuenta el término de liquidación de CAJANAL, por lo que llegó a la conclusión que se había configurado el fenómeno jurídico de la caducidad.
Advirtió que “(…) [el] ad quem determina que se configuró el fenómeno jurídico de la caducidad de la acción ejecutiva fundamentándose únicamente en lo preceptuado en el numeral 11 del artículo 136 del CPACA, sin valorar bajo las reglas de la sana crítica y de favorabilidad aplicable al trabajador, a quien se le pretenden acarrear las consecuencias del proceso de liquidación de la extinta Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL E.I.C.E. (dentro del cual se hizo parte en forma oportuna el señor JESUS ANTONIO ULLOA ALVARADO, entidad condenada dentro de los fallos judiciales que constituyen el Título Ejecutivo, se inició mediante el Decreto 2196 del 12 de junio de 2009 y se prorrogó hasta el 11 de junio de 2013, fecha en la cual se extinguió de forma definitiva la vida jurídica, según el Decreto 877 del 30 de abril de 2013, por lo que durante ese período, existió el fenómeno jurídico del fuero de atracción, y por lo tanto, la misma entidad mediante procedimientos erráticos impidió que el crédito reclamado entrara a la masa liquidatoria, y solo se limitó a cumplir parcialmente el 25 de julio de 2012, fecha en la cual solo canceló el capital y la indexación, desconociendo en forma clara el pago de los intereses moratorios, lo cual también ocasionó que dentro del término de ejecutoria (6 de Octubre de 2010 y hasta Julio de 2.012) existiera además de la suspensión de términos la imposibilidad legal para acudir ante la Administración de Justicia para reclamar las sumas reconocidos judicialmente (…)”.
Adujo que “(…) el término de caducidad de la acción ejecutiva derivada de sentencias judiciales en vigencia del Decreto 01 de 1984, es de 5 años Radicación: 11001 03 15 000 2023 04960 01 Accionante: Jesús Antonio Ulloa Alvarado 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co contados a partir de la exigibilidad de la obligación, es decir, que en total serán 5 años más 18 meses, contados a partir de la ejecutoria de la sentencia presentada base de recaudo (…)”.
Agregó que “(…) teniendo en cuenta lo anterior, es claro que los términos legales aplicables para la configuración de la caducidad dentro del presente caso (…) deben contabilizarse a partir del 6 de Octubre de 2010 fecha en que quedó ejecutoriada la sentencia que se exhibe como título ejecutivo, esto es como desde el 12 de Junio de 2009 ya se había iniciado el proceso liquidatorio de la Entidad, entonces los términos se debe contabilizar a partir del día 13 de Junio de 2013, fecha de terminación del proceso liquidatorio de CAJANAL EICE, por lo que el tiempo para los dieciocho (18) meses del término de exigibilidad culminaron el día 6 de Enero de 2015 (…).
Pues además solo supo que no le pagarían sus intereses moratorios hasta el día 25 de Julio de 2012 cuando le pagaron en forma parcial y desde esa fecha, los cinco (5) años para la configuración de la caducidad se presentó el día 6 de Enero de 2020. Es decir, que como la demanda ejecutiva fue presentada mediante radicado 2017-00295-00 del día 13 de Junio de 2017, entonces se concluye que en el presente caso NO se configuró tal fenómeno jurídico (…)”. 5.2.
Por auto del 16 de mayo de 202431, la Sección Cuarta concedió la impugnación. 5.3. Por escrito radicado el 22 de mayo de 2024, la subdirectora encargada de defensa judicial y apoderada de la UGPP allegó escrito32 en el que solicitó que se confirme el fallo de tutela proferido el 25 de abril de 2024 por la Sección Cuarta de esta Corporación. 31 Visto en el índice 47 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2023 04960 00. 32 Visto en los índices 51, 52 y 53 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2023 04960 00.
Radicación: 11001 03 15 000 2023 04960 01 Accionante: Jesús Antonio Ulloa Alvarado 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5.4. Por conocimiento previo, la impugnación fue asignada a esta Sección e ingresó al despacho para su conocimiento y trámite el 28 de mayo de 202433.
6. CONSIDERACIONES DE LA SALA
6.1. LA COMPETENCIA DE LA SECCIÓN Esta Sala es competente para conocer de la presente impugnación, de conformidad con lo previsto por el artículo 32 del Decreto 2591 del 19 de noviembre de 199134, en concordancia con el numeral 5 del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 del 26 de mayo de 201535, modificado por el artículo 1 del Decreto 333 del 6 de abril de 202136, así como con fundamento en lo señalado por el artículo 13 del Acuerdo nro.080 del 12 de marzo de 201937 proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado que regula la distribución de negocios entre las secciones. 6.2.
HECHOS RELEVANTES En el caso concreto se encuentra acreditado lo siguiente38: 33 Visto en los índices 16 y 17 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2023 04960 01. 34 El artículo 32 prevé lo siguiente: “[…] TRÁMITE DE LA IMPUGNACIÓN. Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente.
El juez que conozca de la impugnación, estudiará el contenido de la misma, cotejándola con el acervo probatorio y con el fallo. El juez, de oficio o a petición de parte, podrá solicitar informes y ordenar la práctica de pruebas y proferirá el fallo dentro de los 20 días siguientes a la recepción del expediente. Si a su juicio, el fallo carece de fundamento, procederá a revocarlo, lo cual comunicará de inmediato.
Si encuentra el fallo ajustado a derecho, lo confirmará […]”. 35 Título 3 capítulo 1 secciones 1 y 2. 36 "Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 Y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela". 37 “Por medio del cual se compila y actualiza el reglamento interno del Consejo de Estado, publicado el 1 de abril de 2019 en el Diario Oficial nro. 50913”. 38 Lo que se desprende del proceso ejecutivo identificado con el radicado nro. 11001 33 42 053 2017 00295 00/01.
Visto en el índice 36 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2023 04960 00. Radicación: 11001 03 15 000 2023 04960 01 Accionante: Jesús Antonio Ulloa Alvarado 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6.2.1. El señor Jesús Antonio Ulloa Alvarado, actuando por conducto de apoderado, promovió demanda ejecutiva en contra de la UGPP, con el fin de que se librara mandamiento de pago a su favor, por las siguientes sumas de dinero: “[…] 1) Por la suma de VEINTICUATRO MILLONES SETECIENTOS SESENTA Y TRES MIL OCHOCIENTOS VEINTIUN PESOS MLC ($24.763.821) por concepto de intereses moratorios derivados de la Sentencia proferida por el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Descongestión de Bogotá de fecha 28 de septiembre de 2009, confirmada por la Sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda - Subsección A de fecha 19 de agosto de 2010, debidamente ejecutoriada con fecha 6 de octubre de 2010, los cuales fueron causados el 7 de octubre de 2010 hasta cuando se efectuó el pago total de la misma, de conformidad con lo establecido en el inciso 5 del artículo 177 del C.C.A. (Decreto 01 de 1984) […]”. 6.2.2.
Por auto proferido el 27 de septiembre de 2017, el Juzgado Cincuenta y Tres Administrativo del Circuito de Bogotá dispuso lo siguiente: “[…] 1. LIBRAR mandamiento de pago a favor del señor JESÚS ANTONIO ULLOA ALVARADO y en contra de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP (ANTES CAJANAL), para que en el término de cinco (5) días pague a la parte ejecutante la suma de OCHO MILLONES CUATROCIENTOS SETENTA Y SEIS MIL SEISCIENTOS OCHENTA Y OCHO CON DIESCISÉIS CENTAVOS M/CTE ($8.476.686,16), por concepto de intereses moratorios […]”. 6.2.3.
Inconforme con la anterior decisión el hoy accionante interpuso recurso de apelación, alegando que “(…) la obligación por concepto de intereses moratorios que se reclama a la fecha de la presentación de la demanda corresponde a la suma de VEINTICUATRO MILLONES SETECIENTOS SESENTA Y TRES MIL OCHOCIENTOS VEINTIÚN PESOS MLC ($24.763.821) (…)”. 6.2.4.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, en auto del 12 de marzo de 2020 revocó la providencia del Radicación: 11001 03 15 000 2023 04960 01 Accionante: Jesús Antonio Ulloa Alvarado 19 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 27 de septiembre de 2017 y, en su lugar, ordenó al Juzgado Cincuenta y Tres Administrativo del Circuito de Bogotá que librara mandamiento de pago “en la forma solicitada o en forma legal”. 6.2.5.
El Juzgado Cincuenta y Tres Administrativo del Circuito de Bogotá, en auto dictado el 18 de mayo de 2021, obedeció y cumplió lo ordenado por el tribunal y libró mandamiento de pago a favor del señor Jesús Antonio Ulloa Alvarado, en contra de la UGPP, por la suma de ocho millones cuatrocientos ochenta y siete mil quinientos veinticinco mil pesos con trece centavos ($8.487.525.13) “(…) por concepto de intereses moratorios causados entre el 7 de octubre de 2010 (día siguiente a la ejecutoria de las sentencias título base de recaudo) hasta (julio de 2012) inclusión en nómina del valor ordenado en la Resolución Nro.
UGM 035225 de 27 de febrero de 2012 (…)”. 6.2.6. Inconforme con la decisión anterior, el señor Ulloa Alvarado presentó recurso de apelación solicitando “(…) modificar parcialmente el Mandamiento de pago librado mediante Auto de fecha 18 de mayo de 2021, en el sentido de ordenar la actualización de las sumas que resultan por la causación de los intereses moratorios desde el día del pago parcial de la obligación hasta el pago total de lo adeudado (…)”. 6.2.7.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, en auto proferido el 21 de julio de 2023, al resolver el recurso de apelación promovido por el hoy accionante, dispuso lo siguiente: “[…]
PRIMERO. Declarar probada la excepción de caducidad de la acción ejecutiva en el proceso promovido por el señor Jesús Antonio Ulloa Alvarado en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social y en consecuencia dar por terminado el proceso, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia […]”.
6.3. ANÁLISIS DE LA SALA Radicación: 11001 03 15 000 2023 04960 01 Accionante: Jesús Antonio Ulloa Alvarado 20 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En el asunto bajo examen, el a quo indicó que los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial estaban cumplidos y, en cuanto a la relevancia constitucional, manifestó que “(…) el caso comporta relevancia constitucional, porque se aduce la vulneración de derechos fundamentales que tienen como presunta causa la providencia que resolvió el recurso de apelación contra el auto del 18 de mayo de 2021, al no tener en cuenta para computar la caducidad que los términos para iniciar procesos ejecutivos en contra de CAJANAL se suspendieron con ocasión de su proceso liquidatorio (…)”39.
Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala estima necesario determinar si en este evento se cumple el citado requisito, y para ello, se detendrá en (i) los criterios que la jurisprudencia constitucional ha desarrollado para identificar que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional, para luego, analizarlos en el (ii) caso concreto. 6.3.1.
Los criterios que la jurisprudencia constitucional ha desarrollado para identificar que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional40 La Corte Constitucional, en la sentencia C – 590 de 2005, indicó que uno de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial es que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
En ese sentido, señaló que “el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de 39 Visto en el índice 40 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2023 04960 00. 40 Este requisito general de procedencia de la acción de tutela fue denominado en esos términos en la sentencia C – 590 de 2005.
Radicación: 11001 03 15 000 2023 04960 01 Accionante: Jesús Antonio Ulloa Alvarado 21 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes”41. Lo anterior implica que el juez de tutela tiene el deber de expresar claramente las razones por las cuales el asunto planteado tiene relevancia constitucional; de otro modo, si no lo hace, estaría involucrándose en aspectos que le corresponde resolver al juez natural y, precisamente, esta es la circunstancia que busca evitar el examen del requisito de relevancia constitucional.
A partir de la sentencia C – 590 de 2005, el concepto de la relevancia constitucional ha sido desarrollado por la jurisprudencia de la Corte Constitucional, y en la sentencia SU – 573 de 2019 explicó que este requisito persigue tres finalidades42: (i) Restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales.
(ii) Preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad. (iii) Impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces.
Por consiguiente, para que un asunto revista trascendencia constitucional deben estar reunidos los tres elementos que conforman el requisito de la relevancia43. De manera que, si no se logra acreditar alguno de ellos, la 41 Corte Constitucional. Sentencia C – 590 del 8 de junio de 2005. M.P.: Jaime Córdoba Triviño. 42 Corte Constitucional.
Sentencia SU – 573 del 27 de noviembre de 2019. M.P.: Carlos Bernal Pulido. Este criterio ha sido reiterado, verbigracias, en las sentencias SU 128 de 2021 y SU 103 de 2022. 43 Sobre los demás elementos que componen la relevancia constitucional puede verse la sentencia del 29 de septiembre de 2022 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado.
Expediente nro. 11001 0315 000 2022 02850 01. C.P.: Oswaldo Giraldo López. Radicación: 11001 03 15 000 2023 04960 01 Accionante: Jesús Antonio Ulloa Alvarado 22 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co acción de tutela será improcedente por no superar la relevancia constitucional. 6.3.2.
Caso concreto La Sala, para determinar si está superada la relevancia constitucional, se detendrá en el examen del tercer criterio que la compone, el cual busca impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces. Frente a este elemento la Corte Constitucional ha dicho que44 “la tutela no es una instancia o recurso adicional orientado a discutir asuntos de mera legalidad.
Según la jurisprudencia constitucional, “la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios”, pues la competencia del juez de tutela se restringe “a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección efectiva de los derechos [fundamentales] y no -se enfatiza- a problemas de carácter legal”.
(Se destaca). En la sentencia SU 215 de 2022, la Corte Constitucional reiteró que la tutela contra providencia judicial implica un juicio de validez y no un juicio de corrección respecto del fallo cuestionado, “circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial.
Como se expresó con claridad en la Sentencia SU-128 de 2021, este “enfoque impide que el mecanismo de amparo constitucional sea utilizado indebidamente como una instancia adicional para discutir los asuntos de índole probatorio o de interpretación de la ley que dieron origen a la controversia judicial” (…)”. (Se destaca). En efecto, en aquellos casos en los que el interesado controvierte a través de la acción de tutela la valoración que el juez natural hizo sobre el acervo 44 Corte Constitucional.
Sentencia SU – 573 del 27 de noviembre de 2019. M.P.: Carlos Bernal Pulido. Radicación: 11001 03 15 000 2023 04960 01 Accionante: Jesús Antonio Ulloa Alvarado 23 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co probatorio, o reprocha la convicción que genera en el fallador las pruebas allegadas al expediente, o la inconformidad en la que se sustenta el amparo radica en la interpretación de las normas de carácter legal que regulan el caso, resulta evidente que este mecanismo constitucional está siendo utilizado para reabrir el debate surtido en el proceso ordinario y como una instancia adicional, con lo cual se estaría desconociendo la autonomía e independencia del juez natural.
La Sala considera que, en este evento, no se cumple el requisito de relevancia constitucional, comoquiera que el tercer elemento que la compone, esto es, impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces, no está superado. Ello, debido a que, a través de la solicitud de amparo, la parte actora cuestiona la providencia proferida el 21 de julio de 2023 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, mediante la cual se declaró probada la excepción de caducidad de la acción ejecutiva y, en consecuencia, se dio por terminado el proceso.
Lo anterior, con el fin de controvertir la interpretación normativa hecha por la autoridad judicial accionada y reabrir el debate resuelto por el juez natural de la causa, ya que el reproche planteado por el accionante consiste en afirmar que “(…) el ad quem incurrió inicialmente en un defecto sustancial y probatorio, al considerar que la acción ejecutiva caducó, fundamentándose en lo preceptuado en el numeral 11 del artículo 136 del C.C.A. y artículo 164 del CPACA, sin observar (…) el proceso de liquidación de la extinta Caja Nacional de Previsión social CAJANAL E.I.C.E. (…)”45. 45 Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2023 04960 00.
Radicación: 11001 03 15 000 2023 04960 01 Accionante: Jesús Antonio Ulloa Alvarado 24 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Como sustento de lo anterior, indicó que “ (…) la entidad CAJANAL E.I.C.E. inició su proceso liquidatorio desde el día 11 de junio de 2009, en virtud de lo ordenado por el Decreto 2196 de 2009 y en consecuencia, desde esa fecha, se suspendió el pago de los intereses moratorios de los fallos judiciales mientras durara el mencionado proceso, por eso legalmente solo fue posible exigirlos a partir del 11 de junio de 2013, cuando se culminó el mismo y se declaró la extinción de la vida y se declaró la sucesión procesal a cargo de la UGPP, y en consecuencia, solo a partir de esta fecha fue posible reclamar nuevamente el pago de tales acreencias y lógicamente el reclamo ante las instancias judiciales o sea la acción ejecutiva que ahora se pretende negar (…)”46.
Adicionalmente, la parte actora en el escrito de impugnación aseveró que “(…) el término de caducidad de la acción ejecutiva derivada de sentencias judiciales en vigencia del Decreto 01 de 1984, es de 5 años contados a partir de la exigibilidad de la obligación, es decir, que en total serán 5 años más 18 meses, contados a partir de la ejecutoria de la sentencia presentada base de recaudo (…)”, por lo que agregó que “(…) teniendo en cuenta lo anterior, es claro que los términos legales aplicables para la configuración de la caducidad dentro del presente caso (…) deben contabilizarse a partir del 6 de Octubre de 2010 fecha en que quedó ejecutoriada la sentencia que se exhibe como título ejecutivo, esto es como desde el 12 de Junio de 2009 ya se había iniciado el proceso liquidatorio de la Entidad, entonces los términos se debe contabilizar a partir del día 13 de Junio de 2013, fecha de terminación del proceso liquidatorio de CAJANAL EICE, por lo que el tiempo para los dieciocho (18) meses del término de exigibilidad culminaron el día 6 de Enero de 2.015 (…) y desde esa fecha, los cinco (5) años para la configuración de la caducidad se presentó el día 6 de Enero de 2020.
Es decir, que como la demanda ejecutiva fue presentada mediante radicado 2017-00295-00 del 46 Ibidem. Radicación: 11001 03 15 000 2023 04960 01 Accionante: Jesús Antonio Ulloa Alvarado 25 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co día 13 de Junio de 2.017, entonces se concluye que en el presente caso NO se configuró tal fenómeno jurídico (…)”47.
Al respecto, la autoridad judicial accionada en la providencia cuestionada expuso lo siguiente48: “[…] El numeral 11 del artículo 136 del Decreto 01 de 1984, y hoy de igual manera en el literal k) del numeral 2º del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, establece que el término para solicitar la ejecución de títulos derivados del contrato, de decisiones judiciales proferidas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en cualquier materia y de laudos arbitrales contractuales estatales, será de cinco (5) años contados a partir de la exigibilidad de la obligación en ellos contenida.
(…) En consecuencia, este Despacho encuentra posible y jurídicamente viable contabilizar el término de caducidad de cinco (05) años, a partir de la ejecutoria de las sentencias que se allegan con la demanda como título de recaudo ejecutivo. Así pues, la postura del despacho sustanciador es del conteo de término de caducidad es de cinco años a partir de la fecha de ejecutoria de las sentencias que se postulan como títulos ejecutivos; toda vez que La Ley 153 de 1887 establece y ordena que cuando una norma legal es clara, no hay que buscar interpretaciones so pretexto de indagar sobre el espíritu del legislador, por lo que debe aplicarse en su sentido natural y obvio.
Luego, si el C.C.A., establece que el término de caducidad de la acción ejecutiva es de cinco (5) años, por ende, no puede adicionarse a ese conteo seis (6) meses, dieciocho (18) o, diez (10) meses más. (…) Caso Concreto Visto el caso concreto encuentra la Sala que las sentencias que conforman el título ejecutivo en el presente asunto fueron proferidas en vigencia del Código Contencioso Administrativo, por lo que el trámite de esta acción deberá acoger esa normativa.
Para el caso que ocupa la atención de la Sala, la sentencia objeto de cobro fue proferida en primera instancia por el Juzgado Décimo 47 Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2023 04960 00. 48 Visto en el índice 36 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2023 04960 00.
Radicación: 11001 03 15 000 2023 04960 01 Accionante: Jesús Antonio Ulloa Alvarado 26 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Bogotá el 28 de septiembre de 2009 y confirmada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección A, en sentencia del 19 de agosto de 2010, la cual quedo ejecutoriada el 6 de octubre de 2010.
Ahora bien, atendiendo el criterio del Despacho ponente la demanda fue radicada por fuera del término establecido para la acción ejecutiva de cinco (05) años que para el presente caso se venció el 6 de octubre de 2015 y la demanda fue radicada el 13 de junio de 2017. Por lo anteriormente expuesto corresponde a este Tribunal declarar probada la excepción de caducidad de la acción ejecutiva […]”.
(Se destaca). Bajo dicho contexto, la Sala observa que la parte actora está utilizando la acción de tutela como una instancia o recurso adicional al proceso ejecutivo para controvertir lo resuelto por el juez natural de la causa, respecto a la forma como se debe computar el término de caducidad de la acción ejecutiva, por lo que se concluye que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la petición de amparo no cumple con el tercer criterio de la relevancia constitucional.
Ahora, respecto a las sentencias proferidas por la Sección Segunda de esta Corporación que la parte actora citó en el escrito de tutela, es preciso indicar que el accionante no cumplió con la carga de determinar la regla jurisprudencial que fue desconocida y que era aplicable a su caso, así como tampoco identificó los fundamentos de hecho y de derecho que sustentaban cada caso y que guardaban identidad fáctica con el suyo.
En este punto, la Sala destaca que el proceso judicial debate sobre las pretensiones, las excepciones y los hechos que proponen demandante y demandado, y que la decisión del juez se fundamenta precisamente en las razones de la demanda y de la contestación, las pruebas y el derecho que ellas ponen a su disposición, o, en los casos excepcionales que la ley prevé, de conformidad con las facultades oficiosas.
Radicación: 11001 03 15 000 2023 04960 01 Accionante: Jesús Antonio Ulloa Alvarado 27 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por lo tanto, en los eventos en los cuales el juez decide precisamente sobre la controversia que se le ha planteado, otorgándole la razón a alguna de las partes, simplemente está ejerciendo las funciones que le han sido atribuidas por la Constitución y la ley, en el ámbito de sus competencias; y cualquier desconocimiento que a tales atribuciones hiciera el juez constitucional constituiría claramente un pronunciamiento por fuera de las competencias que le corresponden, utilizando además el trámite de una acción que no ha sido diseñada con ese propósito, como lo es la tutela.
En una condición de esta naturaleza, sería entonces el juez constitucional el que vulneraría el derecho al debido proceso constitucional, pues, sin competencia, entraría en la valoración legal y fáctica del proceso, para modificar una decisión del juez competente para conocer del caso, en el escaso término legal que le da la ley para pronunciarse, y siguiendo un procedimiento totalmente atípico para tal efecto, con el evidente riesgo de equivocarse en su decisión en un tema para el cual, valga decirlo, no tiene la formación requerida.
Bajo dicho contexto, cuando el juez de la causa se limita a pronunciarse sobre las cuestiones fácticas y de derecho que fueron el objeto del debate, porque así le fueron planteadas por el demandante y el demandado en sus pretensiones, excepciones y hechos, resuelve simplemente la controversia que le ha sido sometida, atendiendo sus facultades constitucionales y legales; y no es el juez de constitucionalidad el llamado a decirle cómo debe decidir el caso en particular, rompiendo por demás el equilibrio entre las partes que precisamente se garantiza con el proceso diseñado para dirimir la controversia.
Asunto distinto se presenta cuando la decisión que se controvierte no ha atendido el debate planteado y sorprende a las partes con la decisión que se toma, cuando ella está por fuera de los planteamientos que en los Radicación: 11001 03 15 000 2023 04960 01 Accionante: Jesús Antonio Ulloa Alvarado 28 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co hechos y en derecho han formulado demandante y demandado, pues, en este caso, la decisión puede comprometer el núcleo fundamental del debido proceso, en su elemento del derecho a la defensa, en la medida en que tal decisión no haya podido ser controvertida.
Pero es evidente que ese no es el supuesto en la decisión que aquí se examina, ya que la parte accionante no alega que el juez se haya desviado de los hechos o el derecho propuesto en el proceso. En consecuencia, se revocará el fallo proferido el 25 de abril de 2024 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado que negó la petición de amparo por considerar que no estaban configurados los defectos invocados por la parte accionante, para en su lugar, declararla improcedente, porque no se cumple con el requisito general de relevancia constitucional.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO: REVOCAR el fallo de tutela proferido el 25 de abril de 2024 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado que negó la solicitud de amparo y, en su lugar, DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela interpuesta por el señor Jesús Antonio Ulloa Alvarado, por no cumplir el requisito general de relevancia constitucional, por las razones señalas en la parte motiva.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
TERCERO: ORDENAR a la Secretaría, que envíe el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro del término legal. Radicación: 11001 03 15 000 2023 04960 01 Accionante: Jesús Antonio Ulloa Alvarado 29 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.
CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente Consejero de Estado Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejera de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.