CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero Ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., veintiocho (28) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Radicado: 11001-03-15-000-2025-06852-001 Accionante: Fiscalía General de la Nación Accionado: Consejo de Estado, Sección Quinta Vinculados: Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de decisión No. 2 y Pilar Ximena Molina Fonseca Acción: Tutela Tema: Tutela contra providencia judicial, acción de cumplimiento, adopción de política de teletrabajo en la Fiscalía General de la Nación Decisión: Sentencia de primera instancia Procede la Sala a dictar sentencia de primera instancia, en la acción de tutela incoada por Fiscalía General de la Nación contra el Consejo de Estado, Sección Quinta, por la presunta vulneración de su derecho fundamental al debido proceso.
I.
ANTECEDENTES 1.1 Contexto fáctico De manera preliminar, esta Sala procederá a enunciar los argumentos expuestos por la actora frente a la providencia judicial objeto de censura. Luego, se revisará lo relativo a la procedencia de la acción de tutela y, finalmente, se determinará lo que corresponda en torno a las pretensiones de este mecanismo constitucional. 1.2 La demanda de tutela El 31 de octubre de 2025, la Fiscalía General de la Nación, por intermedio de apoderado judicial, interpuso el presente recurso de amparo, con el fin de obtener la protección de su derecho fundamental al debido proceso, presuntamente vulnerado por la Sección Quinta del Consejo de Estado. 1 Expediente electrónico disponible en SAMAI.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-06852-00 Accionante: Fiscalía General de la Nación Accionado: Consejo de Estado, Sección Quinta 2 Por consiguiente, solicitó: Solicito se tutelen los Derechos Fundamentales al debido proceso de la Fiscalía General de la Nación, y en consecuencia se deje sin efectos la sentencia del día 21 de agosto de 2025, notificada mediante correo electrónico el día 25 del mismo mes, proferida por el Consejo de Estado – Sección Quinta, con ponencia del Honorable Consejero de Estado Luis Alberto Álvarez, mediante la cual resolvió el recurso de apelación interpuesto por la señora Pilar Ximena Fonseca, en la Acción de Cumplimiento de radicado No. 15001-2333000-2025- 0013201, contra la sentencia del 15 de julio de 2025 expedida por el Tribunal Administrativo de Boyacá Así también, solicito se ordene la expedición de una sentencia de remplazo de acuerdo a los lineamientos que conforme a derecho y de acuerdo a la naturaleza jurídica de la Fiscalía General de la Nación, no vulnere el derecho al debido proceso y la autonomía administrativa de la que goza el ente instructor.
(SIC) para toda la cita. 1.3 Hechos2 De lo relatado por la accionante, se desprende que, la señora Pilar Ximena Molina Fonseca, empleada de la Fiscalía General de la Nación, presentó acción de cumplimiento contra dicha entidad por el presunto incumplimiento del artículo 2.2.1.5.183 del Decreto 1072 de 2015, disposición orientada a la adopción y publicación de manera virtual de una política interna que regule términos, características y condiciones del teletrabajo, conforme a las necesidades y particularidades del servicio.
El asunto fue conocido por el Tribunal Administrativo de Boyacá4 – Sala de Decisión No. 2, que, en sentencia del 15 de julio de 2025 declaró improcedente el medio de cumplimiento, al concluir que, el artículo 2.2.1.5.18 del Decreto 1072 de 2015, no contiene un mandato imperativo, indudable e inobjetable y perentorio que pueda exigirse judicialmente, en la medida en que, no fija un plazo específico para adoptar la política interna de teletrabajo.
Inconforme con la anterior, la señora Molina Fonseca presentó recurso de apelación, el cual, fue decidió por la Sección Quinta del Consejo de Estado, que en providencia del 21 de agosto de 2025, revocó lo resuelto por el A quo y, en su lugar, ordenó a la tutelante a dar cumplimiento a lo dispuesto en el citado artículo en un término máximo de tres meses, al estimar que, el artículo si consagra un deber imperativo e inobjetable de adoptar y publicar la política interna de teletrabajo y que la ausencia de un plazo expreso no suprime la obligación a cargo de la accionante; además, destacó que habían trascurrido 2 Visibles en el escrito de tutela del expediente electrónico, índice 2. 3 Adicionado por el artículo 2 del Decreto 1227 de 2022. 4 Proceso núm. 15001-23-33-000-2025-00132-00.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-06852-00 Accionante: Fiscalía General de la Nación Accionado: Consejo de Estado, Sección Quinta 3 más de dos años desde la entrada en vigor de esa regulación sin que se acreditara el cumplimiento en la Fiscalía. En su sentir, la providencia cuestionada incurre en defecto sustantivo, ya que, se realizó una interpretación exegética y aislada del artículo 2.2.1.5.18, al ordenar la adopción de la política sin considerar, que el teletrabajo es una modalidad laboral cuya implementación condiciona el alcance del mandato reglamentario y desconoce la autonomía administrativa de la entidad, por lo que, en lugar de ordenar el cumplimiento de la referida disposición, se debió de aplicar la excepción de inconstitucionalidad ante la colisión con el artículo 249 Constitucional —autonomía administrativa—.
En defecto procedimental, al no haberse proferido auto de admisión del recurso de apelación presentado contra la sentencia de primera instancia, lo que, dicha omisión impidió ejercer su derecho de contradicción frente a los argumentos expuestos por la demandante en la acción de cumplimiento. Por último, sostuvo que, la orden de adoptar la política de teletrabajo no es una disposición imperativa para la entidad, pues, no puede ser aplicada de manera aislada del conjunto de normas que regulan el teletrabajo como modalidad laboral.
II. TRÁMITE PROCESAL Por satisfacer los requisitos formales, esta Corporación, a través de auto del 4 de noviembre de 2025, admitió la presente acción de tutela. En dicha decisión se (i) ordenó notificar a la Sección Quinta del Consejo de Estado; (ii) negó la medida provisional; y (iii) dispuso vincular al Tribunal Administrativo de Boyacá y a la señora Pilar Ximena Molina Fonseca, en los términos del artículo 13 del Decreto 2591 de 1991. 2.1 Contestaciones de la acción 2.1.1 La Sección Quinta del Consejo de Estado5 solicitó declarar improcedente la tutela de la referencia, por cuanto, la accionante pretense utilizarla como una instancia adicional para reabrir un debate ya zanjado por el juez natural, pues, con ella se pretende controvertir el criterio del fallador. 5 Visible a índice 8 de SAMAI.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-06852-00 Accionante: Fiscalía General de la Nación Accionado: Consejo de Estado, Sección Quinta 4 De otro lado, sostuvo que, el trámite de cumplimiento se surtió, con sujeción al debido proceso y la decisión se tomó con base en el acervo probatorio aportado por las partes. Explicó que, no era procedente la excepción de inconstitucionalidad por inexistencia de incompatibilidad manifiesta entre la norma aplicable y la Constitución. Por último, señalo, que, no era necesario proferir auto de admisión del recurso de apelación ya que, la norma no prevé dicho trámite. 2.1.2 La señora Pilar Ximena Molina Fonseca 6 indicó que, la accionante mediante la tutela pretende prorrogar o que se modifique el plazo fijado en la sentencia de cumplimiento, lo cual hace improcedente el presente mecanismo. 2.1.3.
El Tribunal Administrativo de Boyacá, guardo silencio. III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia Esta Corporación es competente para resolver la presente acción de tutela en virtud de las reglas de reparto contenidas en los Decretos 1382 de 2000, 1983 de 2017 y 333 de 2021. 3.2 Problema jurídico Se contrae a determinar si la acción de tutela cumple con los requisitos de procedibilidad; y, en caso afirmativo, si es dable a través de este mecanismo constitucional, examinar el eventual quebranto de los derechos fundamentales que pueda comportar la providencia del 21 de agosto de 2025, por medio de la cual, la Sección Quinta del Consejo de Estado, ordenó a la Fiscalía General de la Nación a implementar una política interna de teletrabajo de acuerdo con lo dispuesto en el artículo.2.1.5.187 del Decreto 1072 de 2015. 3.3 La acción La acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992, 1382 de 2000 y 1983 de 2017, fue concebida como un mecanismo excepcionalísimo para la protección de los derechos fundamentales de 6 Visible a índice 11 de SAMAI. 7 Adicionado por el artículo 2 del Decreto 1227 de 2022 Radicado: 11001-03-15-000-2025-06852-00 Accionante: Fiscalía General de la Nación Accionado: Consejo de Estado, Sección Quinta 5 los ciudadanos, en todo tiempo y lugar frente a su amenaza o transgresión, en principio, frente a la acción o la omisión de cualquier autoridad pública, y, en casos concretos respecto a particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se trate de impedir la ocurrencia de un perjuicio irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio.
El perjuicio se considera irremediable cuando concurren unas circunstancias específicas que si bien se analizan en cada caso concreto, deben hallarse presentes, a saber: (i) que su ocurrencia sea inminente, es decir, no resulta suficiente que exista una mera posibilidad de que se produzca el daño; (ii) que la gravedad de los hechos sea de tal magnitud que cause un daño de gran intensidad sobre la persona afectada;
(iii) que resulte urgente la medida de protección para que el sujeto supere la condición de amenaza en la que se encuentra; y (iv) que la acción sea impostergable, esto es, que de configurarse el perjuicio no exista forma de reparar el daño producido a ese derecho8. 3.4 La acción de tutela contra providencias judiciales El debate jurisprudencial sobre la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales tiene génesis en la sentencia C-543 de 1992 de la Corte Constitucional que declaró la inexequibilidad del artículo 40 del Decreto 2591 de 1991.
Más adelante, la misma Corte permitió de manera excepcional y frente a la amenaza de derechos fundamentales, el reexamen de la decisión judicial en sede de tutela, con la finalidad de establecer si el fallo judicial se adoptó, en apariencia revestido de forma jurídica, cuando en realidad envolvía una vía de hecho. La vía de hecho entendida como una manifestación burda, flagrante y desprovista de todo vestigio de legalidad, inspiró la posibilidad de instaurar la acción de tutela contra decisiones judiciales, dado que, no obstante, el reconocimiento del principio de autonomía funcional del juez, quien la administra quebranta, bajo la forma de una providencia judicial, derechos fundamentales.
La evolución de la jurisprudencia condujo a que desde la sentencia T-231 de 1994 se determinaran cuáles defectos podían conducir a que, una sentencia fuera calificada como vía de hecho, para lo cual sostuvo que esta se configura cuando se presenta, al menos, uno de los siguientes vicios o defectos protuberantes: (i) defecto sustantivo, que 8 Corte Constitucional, sentencia T-003 de 2022, M. P. Jorge Enrique Ibáñez Najar.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-06852-00 Accionante: Fiscalía General de la Nación Accionado: Consejo de Estado, Sección Quinta 6 se produce cuando la decisión controvertida se funda en una norma indiscutiblemente inaplicable; (ii) defecto fáctico, que ocurre cuando resulta indudable que el juez carece de sustento probatorio suficiente para proceder a aplicar el supuesto legal en el que se sustenta la decisión;
(iii) defecto orgánico, se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; y (iv) defecto procedimental, que aparece en aquellos eventos en los que se actúa completamente al margen del proceso establecido. Esta doctrina constitucional ha sido reiterada en varias decisiones de unificación proferidas por la sala plena de la Corte Constitucional, entre las cuales están las sentencias SU-1184 de 2001 y SU-159 de 2002.
Posteriormente, mediante sentencia C- 590 de 2005, se destacó su carácter excepcional, vale decir cuando de manera protuberante se vulneran o amenazan derechos fundamentales. Así las cosas, se determinaron los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, con la finalidad de destacar los eventos excepcionales de aplicación, los cuales deben satisfacerse plenamente para identificar cuándo una sentencia judicial puede someterse al examen de orden estrictamente constitucional, en aras de precisar si con la actuación se afectan derechos de relevancia constitucional o si no alcanza a vulnerarlos porque se profirió dentro del marco de actuación propio de los órganos judiciales ordinarios.
Tales presupuestos son: (i) que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se interponga en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración;
(iv) cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora; (v) que el actor identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos quebrantados y que lo hubiere alegado en el proceso judicial siempre que esto hubiese sido posible;
(vi) que no se trate de sentencias de tutela, en consideración al riguroso proceso de selección que hace la Corporación. Radicado: 11001-03-15-000-2025-06852-00 Accionante: Fiscalía General de la Nación Accionado: Consejo de Estado, Sección Quinta 7 Asimismo, se rediseñó el ámbito de comprensión de la acción de tutela contra sentencias judiciales y quedó superada la noción de vía de hecho por la de causales genéricas de procedibilidad con el propósito de destacar la excepcionalidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, la cual, solamente cuando tenga indudable relevancia constitucional resulta procedente.
Al respecto, la Corte indica que, los defectos o vicios que debe presentar la decisión que se juzga, son: (i) defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece de competencia; (ii) defecto procedimental absoluto, se origina cuando el juez actúa completamente al margen del procedimiento establecido;
(iii) defecto fáctico, que surge cuando el juzgador carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iv) defecto material o sustantivo, cuando se funda la decisión en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre las consideraciones y la decisión;
(v) error inducido, se da cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y esto lo condujo adoptar una decisión que afecta derechos fundamentales; (vi) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento por parte de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones;
(vii) desconocimiento del precedente, según la Corte Constitucional, en estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental quebrantado; y (viii) violación directa de la Constitución, que procede cuando la decisión judicial supera el concepto de vía de hecho, vale decir, en eventos en los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, sí se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.
Por otra parte, se destaca que, la Sala Plena de lo contencioso-administrativo del Consejo de Estado, en un principio había sostenido que la acción de tutela resultaba improcedente para controvertir decisiones judiciales9, rectificó su posición mediante sentencia de 31 de julio de 201210, en el sentido de disponer que la acción constitucional es procedente contra providencias, cuando vulneren derechos fundamentales, con observancia de los parámetros fijados jurisprudencialmente, así como los que en el futuro determine la ley y la jurisprudencia; lineamientos que esta subsección con anterioridad 9 Sobre el particular pueden consultarse las siguientes providencias de la sala plena de lo contencioso-administrativo del Consejo de Estado: 1) 29 de enero de 1992, AC – 009, C. P. Dolly Pedraza de Arenas. 2) 31 de enero de 1992, AC – 016, C. P. Guillermo Chahín Lizcano. 3) 3 de febrero de 1992, AC – 015, C. P. Luis Eduardo Jaramillo. 4) 27 de enero de 1993, AC-429, C. P. Carlos Arturo Orjuela Góngora. 5) 29 de junio de 2004, exp. 2000-10203-01, C. P. Nicolás Pájaro Peñaranda. 6) 2 de noviembre de 2004, exp. 2004-0270-01, C. P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. 7) 13 de junio de 2006, exp. 2004-03194-01, C. P. Ligia López Díaz. 8) 16 de diciembre de 2009, exp. 2009-00089-01, C. P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta. 10 Expediente 11001-03-15-000-2009-01328-01.
C. P. María Elizabeth García González. Radicado: 11001-03-15-000-2025-06852-00 Accionante: Fiscalía General de la Nación Accionado: Consejo de Estado, Sección Quinta 8 al fallo citado ha aplicado en los términos antes expuestos11. 3.5 Caso concreto Analizados los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, en el sub lite se observa que (i) el asunto planteado comporta relevancia constitucional, en la medida en que recae sobre la presunta vulneración del derecho fundamental al debido proceso del tutelante;
(ii) contra la decisión objeto de censura no procede recurso alguno; (iii) se establecieron los hechos que originaron el supuesto quebranto de los aludidos derechos; (iv) el requisito de inmediatez se satisface, por cuanto la providencia atacada fue notificada el 25 de agosto de 2025 y la solicitud de amparo se presentó el 31 de octubre siguiente es decir, dentro de los 6 meses y (v) la providencia acusada no desató una acción de tutela.
En razón a que se colman los anteriores presupuestos, la Sala analizará el fondo del asunto bajo las causales específicas denominadas defecto sustantivo y defecto procedimental invocadas por la accionante. 3.5.1 Defecto sustantivo Sea lo primero precisar que el artículo 230 de la Constitución Política prevé que los jueces se encuentran sometidos al imperio de la ley.
En virtud de dicho mandato, las autoridades judiciales deben decidir las controversias de acuerdo con las normas que regulan la materia, como expresión del principio de legalidad. La jurisprudencia constitucional12 ha estimado que la providencia judicial proferida con desconocimiento del sistema normativo incurre en el denominado defecto sustantivo, que se configura cuando la controversia es decidida con fundamento en una disposición legal inaplicable al caso concreto, bien porque fue derogada, declarada inexequible, versa sobre otro asunto que no tiene relación con el decidido, la interpretación que hace de ella el juez es paradójica o simplemente se omite aplicarla.
Al respecto, la Corte Constitucional sostuvo: 11 Entre otras, de esta subsección pueden consultarse las siguientes providencias: 1) 28 de agosto de 2008, exp. 2008-00779-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 2) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00888-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 3) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00889-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 4) 3 de febrero de 2010, exp. 2009-01268-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 5) 25 de febrero de 2010, exp. 2009-01082-01, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 6) 19 de mayo de 2010, exp. 2010-00293-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 6) 28 de junio de 2011, exp. 2010-00540-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 7) 30 de noviembre de 2011, exp. 2011-01218-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 8) 2 de febrero de 2012, exp. 2011-01581- 00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 9) 23 de febrero de 2012, exp. 2011-01741-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 10) 15 de marzo de 2012, exp. 2012-00250-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 12 Sentencias T-781 de 2011 y T-907 de 2012, entre otras.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-06852-00 Accionante: Fiscalía General de la Nación Accionado: Consejo de Estado, Sección Quinta 9 Esta Corporación ha caracterizado este defecto como la existencia de una falencia o yerro en una providencia judicial, originada en el proceso de interpretación y aplicación de las disposiciones jurídicas al caso sometido al conocimiento del juez.
Para que el defecto dé lugar a la procedencia de la acción de tutela, debe tratarse de una irregularidad de alta trascendencia, que lleve a la emisión de un fallo que obstaculice o lesione la efectividad de los derechos constitucionales13. En el asunto sub examine, la inconformidad de la accionante radica en que la autoridad judicial accionada le ordenó implementar una política de teletrabajo en un plazo de tres meses, de acuerdo con lo preceptuado en el artículo 2.2.1.5.1814 del Decreto 1072 de 2015, disposición orientada a la adopción y publicación de manera virtual de una política interna que regule términos, características y condiciones del teletrabajo, conforme a las necesidades y particularidades del servicio.
A su juicio, ello configura un defecto sustantivo, al considerar que: […] al ordenar a la Fiscalía General de la Nación que adopte y publique de manera virtual una política de [t]eletrabajo, toda vez que, si bien la disposición […] precisa que la referida política debe ser adoptada por todas las entidades públicas, de lo establecido en la misma regla jurídica, se tiene que esta constituye una regulación de condiciones, características y términos para ejecutar el teletrabajo.
Así entonces, […] el fallo de la Sección Quinta del Consejo de Estado, habilita la implementación del [t]eletrabajo como modalidad laboral, y para ello se requiere asumir unas condiciones para cumplir los requisitos normativos, siendo necesario que mi representada cuente con tiempo para establecer los lineamientos que mejor se adecuen a la realidad laboral de los servidores públicos de la entidad. [Po lo anterior, se] realizó una interpretación exegética y aislada frente al ordenamiento jurídico, al ordenar al ente instructor adoptar una política interna sin que se haya adoptado como modalidad de trabajo el [t]eletrabajo, ello sin contar con las complejidades de su misionalidad, máxime cuando entre los principios orientadores de la competencia que le asiste a la Fiscalía General de la Nación, es el de presencia institucional del Estado y territorialidad como lo refiere el artículo 4 de la Ley 898 de 2017. [En ese sentido, se debió de aplicar] la excepción de inconstitucionalidad, contenida en el artículo 4 constitucional […] Ahora bien, frente al reproche, la Sección Quinta de esta Corporación, en la providencia enjuiciada, sostuvo: Al respecto, para la sala, la normativa aludida le impone a la FGN el deber de adoptar y publicar de manera virtual una política interna de teletrabajo, que responda a las necesidades y particularidades del servicio y, al tiempo, satisfaga las condiciones previstas en el artículo 2.2.1.5.18 del Decreto 107[2] de 2015.
La demandada argumentó que la norma no contiene un deber a su cargo, pero que, en todo caso, ha adelantado acciones para adoptar el teletrabajo como una modalidad al interior de la entidad desde 2017, consistente elaborar proyectos para evaluar la viabilidad técnica y jurídica de la implementación del teletrabajo. Sin embargo, lo cierto es que, a partir de dicha normativa, se le impuso a la entidad pública 13 Sentencia T-259 de 29 de marzo de 2012, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva. 14 Adicionado por el artículo 2 del Decreto 1227 de 2022 Radicado: 11001-03-15-000-2025-06852-00 Accionante: Fiscalía General de la Nación Accionado: Consejo de Estado, Sección Quinta 10 el mandato imperativo e inobjetable de «adoptar y publicar de manera virtual, una política interna en la que regule los términos, características, condiciones del teletrabajo, conforme a las necesidades y particularidades del servicio»; por lo que mal podría entenderse acatado, pues no está acreditado que actualmente exista la política interna que se deriva de la norma invocada.
Ahora bien, la disposición no tiene término para su materialización, pero ello no es óbice para concluir que no hay un mandato a cargo de la FGN. En concreto, no existen parámetros que se encuentran publicados conforme a los criterios del artículo 2.° del Decreto 1227 de 2022, el cual está vigente desde el 18 de julio de 2022, es decir, que han transcurrido más de dos años sin que las disposiciones de aquel hayan sido acatadas por la entidad accionada, pese a las facultades reglamentarias que tiene en virtud del numeral 19 del artículo 4.° del Decreto Ley 16 de 2014, que autoriza a la fiscal general de la Nación para expedir reglamentos, protocolos, órdenes, circulares y manuales de organización y procedimiento conducentes a la organización administrativa y al eficaz desempeño de las funciones de la Fiscalía General de la Nación. Sea del caso precisar que, la sala considera pertinente destacar que la orden de cumplimiento que se dicta en esta providencia se refiere únicamente a la adopción de una política interna de teletrabajo, conforme lo ordena el artículo 2.º del Decreto 1227 de 2022; por lo que no hace parte de la decisión las autorizaciones ni las circunstancias bajo las que esa modalidad laboral puede en dicha entidad concederse ni cualquier otra condición, que por supuesto deben ser establecidas y determinadas en cada caso por la entidad, en ejercicio de sus potestades.
De lo expuesto se colige que, la autoridad accionada explicó con claridad que, contrario a lo indicado por el actor, el artículo 2.2.1.5.1815 del Decreto 1072 de 2015 consagra un deber jurídico de obligatorio cumplimiento a cargo de la Fiscalía. La circunstancia que la norma no prevea un término para su implementación no implica que la autoridad postergue su aplicación sin justificación valida.
Asimismo, en la providencia cuestionada no se impuso el teletrabajo como modalidad de trabajo en la entidad, sino que se limitó a ordenar la adopción y publicación de la política interna prevista en el citado artículo, respetando así la autonomía administrativa de la Fiscalía. En rigor, la decisión se contrajo a exigir el acatamiento de una disposición general vigente, diseñada para todas las entidades del sector público, dejando en cabeza de la accionante la forma de implementar el teletrabajo conforme a sus necesidades misionales.
De otro lado, para la Sala tampoco son de recibo los argumentos de la actora, en cuanto a que se debió de aplicar la excepción de inconstitucionalidad, pues, se limitó a invocar de manera genérica su autonomía administrativa, sin demostrar una incompatibilidad entre dicha garantía y la normatividad del teletrabajo —modalidad que no fue impuesta por la demandada como lo pretende hacer ver en este caso—.
Lo planteado por la entidad no configura un juicio de oposición constitucional, sino una discrepancia meramente abstracta frente a una política pública general de modo de trabajo, la cual, 15Adicionado por el artículo 2 del Decreto 1227 de 2022. Radicado: 11001-03-15-000-2025-06852-00 Accionante: Fiscalía General de la Nación Accionado: Consejo de Estado, Sección Quinta 11 puede emplear de acuerdo con sus necesidades institucionales, sin dejar de lado que es una disposición de obligatorio cumplimiento para los entes públicos.
Así las cosas, la intención de la demandante más allá de manifestar la supuesta vulneración de derechos fundamentales, es utilizar este mecanismo constitucional como una instancia adicional con el fin de obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses. En consecuencia, para la Sala no se configuró el defecto sustantivo alegado por la tutelante, puesto que, se reitera, la determinación objeto de reproche estuvo debidamente fundamentada en la normatividad aplicable al asunto.
Por último, esta Sala reitera su criterio en cuanto a que, el razonamiento que efectúa el juez natural, al construir la decisión judicial, forma parte de su autonomía e independencia, ámbito que debe ser respetado por el juez de tutela cuando no observa vulneración de derechos fundamentales que haga necesaria su intervención. 3.5.2 Defecto procedimental Este requisito especifico de procedibilidad de la acción de tutela contra la providencia judicial, se fundamenta en los artículos 29 y 228 de la Constitución Política, referentes a los derechos al debido proceso, acceso a la administración de justicia y prevalencia del derecho sustancial en las actuaciones judiciales, que puede presentarse en dos modalidades: (i) absoluto, cuando el funcionario judicial se aparta por completo del procedimiento legalmente establecido, y (ii) por exceso ritual manifiesto, que ocurre cuando «[…] hay una renuncia consciente de la verdad jurídica objetiva evidente en los hechos, por extremo rigor en la aplicación de las normas procesales»16, es decir, se privilegian aspectos formales sobre el derecho sustancial, lo que afecta la garantía de acceso a la administración de justicia17.
En el asunto bajo estudio, la demandante sostiene que, se vulneró su derecho fundamental al debido proceso, toda da vez que, la demanda no profirió auto de admisión del recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia dictada dentro del trámite de cumplimiento, circunstancia que, a su juicio, le impidió controvertir los argumentos del recurrente. 16 Corte Constitucional, sentencia T-620 de 2013, M. P. Jorge Iván Palacio Palacio. 17 Sentencia T-386 de 2010, M. P. Nilson Pinilla Pinilla.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-06852-00 Accionante: Fiscalía General de la Nación Accionado: Consejo de Estado, Sección Quinta 12 Al respecto esta Sala no comparte ese planteamiento, al revisar el contenido de la Ley 393 de 199718, en especial sus artículos 26 y 27 (relativos al trámite de la impugnación del fallo), se advierte que, la norma no exige emitir un auto de admisión del recurso de apelación. En esa medida, la ausencia de tal proveído no configura una irregularidad procesal que comprometa la vulneración al derecho alegado.
Por el contrario, el accionado actuó con sujeción al procedimiento previsto en la ley y desde el trámite de primera instancia se garantizó el derecho de defensa y contracción de la accionante, contando así con la oportunidad procesal para exponer sus argumentos. Además, la acción de cumplimiento fue creada con un carácter simplificado, que no reproduce las formalidades de otros mecanismos judiciales, de modo que, no puede exigirse actos procesales no contemplados en la regulación especial.
IV. DECISIÓN Por las razones expuestas, la Sala considera que, en el presente asunto el actor no acreditó que la providencia del 21 de agosto de 2025, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, hubiere incurrido en defecto fáctico y defecto procedimental. Por tal motivo, se negará la solicitud de amparo. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, FALLA:
PRIMERO. NEGAR el amparo del derecho fundamental al debido proceso invocado por la Fiscalía General de la Nación, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. NOTIFICAR este fallo a las partes por el medio más expedito, en la forma y términos previstos en el Decreto 2591 de 1991.
TERCERO. De no ser impugnada, y una vez quede ejecutoriada esta providencia, como lo prevé el artículo 31 del Decreto Ley 2591 de 1991, ENVIAR el expediente a la Corte 18 «Por la cual se desarrolla el artículo 87 de la Constitución Política.». Radicado: 11001-03-15-000-2025-06852-00 Accionante: Fiscalía General de la Nación Accionado: Consejo de Estado, Sección Quinta 13 Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.
En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.