Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., siete (7) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 05001-23-33-000-2021-00565-01 (1417-2024) Demandante: María Teresa Vanegas Hurtado Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Reconocimiento de pensión gracia. Docente territorial.
Aplicación de sentencias de unificación del 21 de junio de 2018 y del 11 de agosto de 2022. REVOCA SENTENCIA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el seis (6) de diciembre de dos mil veintitrés (2023) por el Tribunal Administrativo de Antioquia, por medio de la cual negó las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES La señora María Teresa Vanegas Hurtado instauró demanda1 en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes PRETENSIONES Que se declare la nulidad de la Resolución RDP 031944 del 25 de octubre de 2019, por medio de la cual la entidad demandada negó la pensión gracia. Que, a título de restablecimiento del derecho, se condene a la parte pasiva a reconocer y pagar a la accionante la pensión gracia desde el momento en el que 1 Ver índice 2, SAMAI, Expediente digital, archivo 002DemandayAnexos.pdf Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicado: 05001-23-33-000-2021-00565-01 (1417-2024) adquirió el estatus (7 de junio de 2018), equivalente al 75% del promedio de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios, con efectos fiscales desde el 13 de septiembre de 2016 por prescripción trienal, incluyendo los ajustes correspondientes y los intereses moratorios.
Que la autoridad demandada sea condenada en costas.
HECHOS Los hechos en que se fundamentó la demanda pueden resumirse de la siguiente manera: Que la demandante nació el 22 de diciembre de 1957 e inició la prestación de sus servicios como docente territorial desde el 15 de mayo de 1980 hasta el 15 de enero de 1986 a favor del departamento del Valle del Cauca, vinculada por Decreto 832 del 12 de mayo de 1982.
Que posteriormente fue nombrada como educadora del municipio de Envigado por Decreto 159 del 5 de febrero de 2004, prestando su servicio desde la referida fecha del acto hasta al menos a la fecha de presentación de la demanda, bajo una categoría territorial. Que cumplió los 50 años de edad el 17 de junio de 20182 y para esa fecha ya había superado los 20 años de servicio como maestra territorial, por lo cual, el 13 de septiembre de 2019 solicitó a la UGPP el reconocimiento y pago de la pensión, pero esta fue negada.
NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN La parte activa aseguró que con el acto administrativo demandado se transgredió: el artículo 13 de la Constitución Política, las Leyes 39 de 1903, 114 de 1913, 37 de 1933, 115 de 1994, 91 de 1989, 60 de 1993, 100 de 1993, el Decreto 2277 de 1989 y las sentencias de radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 y 76001-23-31-000- 2009-00657-01 del Consejo de Estado.
Que la docente cumplió con los requisitos exigidos en la Ley 114 de 1913 para adquirir el derecho a la pensión gracia en tanto acreditó el tiempo de servicio como educadora territorial y a la fecha de solicitud de la prestación ya contaba con 50 años de edad. 2 Esta fecha no concuerda con la de nacimiento señalada en la demanda y también es contraria a la referida en las pretensiones.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicado: 05001-23-33-000-2021-00565-01 (1417-2024) Que conforme lo ha determinado el Consejo de Estado, la vinculación de un docente no depende del certificado expedido por las entidades sino de los actos administrativos de nombramiento.
Que la calidad territorial de sus nombramientos tiene sustento en que las nominaciones fueron realizadas por la autoridad territorial. TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida el 8 de octubre de 20213 y notificada a la UGPP, quien manifestó4 que en los certificados laborales aportados, pese a referir los periodos en los que la docente laboró, no indicaron el tipo de vínculo sostenido, y en ese orden de ideas no logró acreditar la actora los requisitos exigidos por la Ley 114 de 1913 en tanto no demostró una categoría nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y 20 años de servicio bajo las referidas calidades.
Propuso como excepciones las que denominó: (i) ausencia de vicios en los actos administrativos demandados, (ii) inexistencia de la obligación, (iii) prescripción, (iv) imposibilidad de condena en costas. El 1 de julio de 20225 el tribunal de origen en consideración al literal b del artículo 42 de la Ley 2080 de 2021 estimó posible dictar sentencia anticipada, por lo que fijó el litigio y prescindió de la audiencia inicial.
SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN6 El Tribunal Administrativo de Antioquia negó las pretensiones de la demanda al señalar que la docente no acreditó el tipo de vínculo en los periodos laborados, en especial aquel anterior al 31 de diciembre de 1980, tal y como lo señaló la entidad en las resoluciones demandadas, pues la negativa del derecho obedeció a la falta de prueba en la categoría ocupada.
Que conforme a lo anterior, la actora no cumplió con la carga de la prueba ni en sede administrativa ni judicial, lo que implica que las pretensiones de la demanda sean negadas. RECURSOS DE APELACIÓN7 La parte demandante mostró su inconformidad y solicitó que se revoque la 3 Ver índice 2, SAMAI, Expediente digital, archivo 04.AutoAdmisorioDemanda.pdf. 4 Ver índice 2, SAMAI, Expediente digital, archivo 07.Memorial 10.12.2021 ContestaciónDemanda 2020 565. 5 Ver índice 2, SAMAI, Expediente digital, archivo 09 sentencia anticipada.pdf. 6Ver índice 2, SAMAI, Expediente digital, archivo 16.SentenciaPensiónUGPP.pdf. 7 Ver índice 2, SAMAI, Expediente digital, archivo 18.RecursoApelacion.pdf.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicado: 05001-23-33-000-2021-00565-01 (1417-2024) sentencia para que en su lugar se acceda a las pretensiones de la demanda. Argumentó que en los anexos de la demanda se allegó el Decreto 0832 del 12 de mayo de 1980 mediante el cual el departamento del Valle del Cauca la nombró y que, pese a que en el certificado de tiempo de servicio no se indicó el tipo de vinculación, es suficiente con verificar el acto referido y evidenciar que el mismo fue firmado por la autoridad territorial del departamento.
Que, respecto al tiempo laborado al servicio del municipio de Envigado, el tribunal bien pudo solicitar de oficio copia de los actos, pero que, en todo caso, con el ánimo de que se estudie la veracidad del derecho que le asiste, aportó el Decreto 159 del 5 de febrero de 2004. Que el carácter de los nombramientos de los docentes lo determina el ente gubernativo que profirió el acto y no el establecimiento educativo en el que desempeñe su labor.
Que, en todo caso, según lo ha manifestado el Consejo de Estado, lo importante de la vinculación es que no provenga de la Nación, sino que la realice alguna entidad territorial, como ocurre en el caso de la demandante. Solicitó también que se revoque la condena en costas. TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA El recurso de apelación fue admitido el 10 de octubre de 20238 y se dispuso que una vez notificada esta decisión pasara el proceso a despacho para dictar sentencia, sin necesidad de traslados.
En la oportunidad para pronunciarse, las partes guardaron silencio. El Ministerio Público se abstuvo de intervenir en el trámite de segunda instancia. CONSIDERACIONES DE LA SALA El problema que debe resolver la Subsección es el de determinar si la actora cumplió con la totalidad de los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, especialmente el relativo a mantener una o varias vinculaciones con carácter territorial o nacionalizado durante al menos 20 años de servicio, y acreditar algún período en tal calidad anterior al 31 de diciembre de 1980. 8 Ver índice 6 en SAMAI.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicado: 05001-23-33-000-2021-00565-01 (1417-2024) Cuestión previa Según el texto de la demanda, la Sala observa que la accionante no formuló de manera completa la proposición jurídica, debido a que, en sus pretensiones únicamente se refirió a la declaratoria de nulidad de la Resolución RDP 031944 de del 25 de octubre de 2019 que resolvió el recurso de apelación presentado contra el acto que negó la prerrogativa solicitada en una primera oportunidad, sin requerir de manera expresa la nulidad de la Resolución RDP 26414 del 4 de septiembre de 2019 que fue el acto primigenio que decidió sobre el derecho en cuestión. La anterior situación no fue advertida por el Tribunal ni por las partes, no obstante, la accionada ejerció su derecho de defensa y el litigio se fijó de manera adecuada, además, la omisión de la demandante no es óbice para estudiar de igual manera el acto que en primera medida negó el derecho, y pese a que el artículo 163 del CPACA únicamente dispone la inclusión de los actos que resuelven los recursos cuando se demanda aquel que dio respuesta a la solicitud inicial, también resulta adecuado el estudio de la primera decisión de la UGPP aun si no fue relacionada la petición de su nulidad en el escrito de la demanda.
En aras de garantizar el derecho de acceso a la administración de justicia puede juzgarse la nulidad de todos los actos mediante los cuales la entidad negó la prerrogativa pretendida por considerarse que lo que persigue la actora con la acción de nulidad y restablecimiento del derecho incoada es el reconocimiento y pago de la pensión que le fue negada en sede administrativa.
Marco normativo y jurisprudencial Desarrollo conceptual de la pensión gracia y de los requisitos para su acceso Inicialmente, debe destacarse que la pensión gracia ostenta esa denominación, habida cuenta de que es un beneficio que no requiere efectuar cotizaciones de ninguna clase, sino, entre otros requisitos, esencialmente demostrar la acumulación de un tiempo de servicio al Estado, tal como se determinó en la Ley 114 de 1913, que en su artículo 1.° señaló que: «Los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley […]» Por su parte, el artículo 3.° de dicha norma estableció que: «Los veinte años de servicio podrán contarse computando servicios en diversas épocas y se tendrán en cuenta los prestados en cualquier tiempo anterior a la ley que la creó», mientras que el artículo 4.º consagró que, para gozar de la gracia de la pensión, se torna indispensable que el reclamante demuestre el cumplimiento de los siguientes postulados: Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Radicado: 05001-23-33-000-2021-00565-01 (1417-2024) «[…] Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.
Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.
Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 4. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.» Con base en lo anterior, es claro que un maestro de primaria podía recibir de manera simultánea una pensión de carácter departamental y una nacional, pero en ningún caso dos pensiones de este último orden.
La pensión gracia se extendió a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de la instrucción pública en virtud del artículo 6.° de la Ley 116 de 1928, pero solo aquellos que laboraran en colegios departamentales o municipales, planteamiento que se deriva de la prohibición «[…] de recibir dos pensiones nacionales y que conserva su vigencia, pues la ley 116 citada, en su artículo 6° señaló que el beneficio se concretaría […] En los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que esta complementan […].
Lo que supone el cumplimiento de los requisitos consagrados en el numeral cuarto de esta Ley»22. Con la expedición de la Ley 37 de 1933 se extendió el alcance de este derecho a los maestros de establecimiento de enseñanza secundaria, pero no se efectuaron modificaciones o adiciones a los requisitos antes consagrados para el efecto. De otro lado, la Ley 24 de 1947 consagró que: «Cuando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año».
De hecho, la Ley 4.ª de 1966, en su artículo 4.º, modificó la Ley 24 de 1947, indicando que: «la pensión de gracia se liquidará con base en el 75% del promedio mensual obteniendo en el último año de servicio». Ahora bien, sobre la prerrogativa bajo estudio también resulta necesario precisar como marco normativo aplicable al caso, que mediante la Ley 43 de 1975 se desarrolló en Colombia el proceso de nacionalización de la educación, comprendido desde el 1.º de enero de 1976 hasta el 31 de diciembre de 1980.
Bajo tal contexto fue expedida con posterioridad la Ley 91 de 1989, por medio de la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en la que a través del artículo 15 se reiteró el derecho a la pensión gracia para los docentes oficiales en los siguientes términos: Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Radicado: 05001-23-33-000-2021-00565-01 (1417-2024) «ARTÍCULO 15.
A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1° de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] 2. Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1° de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o. de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.» Al respecto, la jurisprudencia de esta corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condiciones, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, excluyendo a los docentes nacionales de su reconocimiento.
Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 199723 señaló que: «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].» (Negrilla fuera de texto).
En lo que referente a la naturaleza de la vinculación del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201824 planteó una serie de lineamientos interpretativos de obligatoria observancia en materia de reconocimiento de la pensión gracia, de los cuales, frente al interrogante de si los docentes ostentan la condición de educadores nacionales solo por el hecho de que los recursos para el pago de sus acreencias laborales provengan del presupuesto general de la Nación, se arribó a las siguientes conclusiones: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Radicado: 05001-23-33-000-2021-00565-01 (1417-2024) ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» (Resaltado del texto original) En atención a lo descrito hasta este punto, se advierte que el carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa es lo verdaderamente importante para el reconocimiento de la pensión gracia, al margen del origen de los recursos que financian el pago de los salarios y prestaciones de los educadores.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Radicado: 05001-23-33-000-2021-00565-01 (1417-2024) Incluso, también resulta evidente que para efectos de determinar si un docente es nacional, territorial o nacionalizado, debe verificarse la naturaleza de la plaza a ocupar, lo cual se puede advertir, entre otros, observando quién y bajo qué competencia se expide el acto administrativo de nombramiento, valga decir, si se da por parte de los alcaldes o gobernadores directamente en calidad de empleadores, con independencia de los recursos que se utilicen para su financiación, o si lo propio ocurre en virtud de una autorización legal mediante la cual dichas autoridades administran al personal de educadores en nombre y representación del Ministerio de Educación Nacional conforme a los artículos 9 y 10 de la Ley 29 de 1989.
Finalmente, debe recalcarse que en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE- S2-2022 del 11 de agosto de 2022,25 la Sección Segunda también fijó como regla jurisprudencial sobre la interpretación que debe darse al artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».
Se precisa además que las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución en sede administrativa y judicial. En tal sentido, conforme a la normativa y la línea jurisprudencial expuesta, se concluye que para consolidar el derecho a la pensión gracia, el docente oficial debe cumplir con los siguientes requisitos: i) Que acredite 50 años de edad. ii) Que laboró como maestro oficial durante 20 años en establecimientos educativos oficiales de orden exclusivamente territorial, es decir, distritales, departamentales o municipales, esto en primaria o en secundaria, bien sea como normalista, inspector de instrucción pública, o incluso en calidad de educador nacionalizado, con posibilidad de adicionar períodos en uno u otro cargo, pero de ninguna manera acumulando o relacionando tiempos de servicio a la Nación, los cuales, en todo caso, no son aquellos en los que hubiese existido financiación de las acreencias laborales a través del Sistema General de Participaciones, sino en los que se advierta que el nombramiento fue efectuado directamente por el Ministerio de Educación Nacional, o por un alcalde o gobernador pero en representación del Gobierno Nacional.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Radicado: 05001-23-33-000-2021-00565-01 (1417-2024) iii) Que haya ostentado alguna vinculación bajo las anteriores calidades con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. iv) Que haya demostrado buena conducta en su labor, desempeñada con honradez y consagración. Resolución del caso concreto Con el fin de definir litigios como el presente resulta necesario verificar el cumplimiento de las exigencias previstas en la normativa aplicable para consolidar el derecho a la pensión gracia. Pues bien, frente al primer requisito enunciado anteriormente relacionado con la edad, se observa que la demandante nació el 22 de diciembre de 19579, de modo que cumplió los 50 años el 22 de diciembre de 2007.
Respecto al segundo requisito atinente a la acumulación de 20 años de servicio de la reclamante como docente territorial o nacionalizado, se realiza el siguiente estudio sobre los tiempos de labor acreditados en la presente causa judicial. • Periodo I: del 26 de mayo de 1980 al 15 de enero de 1986 Obra en el plenario el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral emitido el 6 de febrero de 201910 en el cual se observa que la actora fue nombrada docente, posesionada en el cargo designado el 26 de mayo de 198011, labor que finalizó el 15 de enero de 1986.
Pese a que en el certificado referido no consta el tipo de vinculación, en el expediente se encuentra el acto administrativo de nombramiento a partir del cual puede definirse sin dificultad el tipo de plaza ocupada, pues bien, se observa el Decreto 0832 del 12 de mayo de 198012 por medio del cual el gobernador del Valle del Cauca nominó a la reclamante como maestra en el Distrito Educativo No. I-A de Cali.
De dicho acto puede apreciarse que la decisión de designación fue adoptada sin la intervención directa del Ministerio de Educación Nacional, ni aval de este para que, en virtud de la desconcentración, la mencionada autoridad departamental en 9 Según copia de la cédula de ciudadanía y el registro civil de nacimiento obrante en el índice 2, SAMAI, Expediente digital, archivo 29771430 UNIFICADO.pdf de la carpeta 07.Memorial 10.12.2021 ContestaciónDemanda 2020 565. 10 Ver índice 2, SAMAI, Expediente digital, archivo 002DemandayAnexos.pdf. 11 Fecha que también se ratifica con el acta de posesión visible en el mismo archivo anterior. 12 Visible en el mismo archivo.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Radicado: 05001-23-33-000-2021-00565-01 (1417-2024) representación de la Nación efectuara la nominación en comento, por lo que se descarta que la relación legal y reglamentaria haya sido del orden nacional. Tampoco se señala en el acto en mención que la plaza se hubiese creado y ocupado en cumplimiento del artículo 10 de la Ley 43 de 1975, ni bajo los postulados del artículo 6° de dicha norma, en virtud del cual los recursos para atender el proceso de nacionalización serían administrados los Fondos Educativos Regionales (FER) con sujeción a los planes que en su momento debía establecer el Ministerio de Educación Nacional.
Contrario a lo anterior, a partir del medio probatorio analizado, se extrae con claridad que el nombramiento de la accionante tuvo lugar por decisión autónoma y directa del gobernador del Valle del Cauca, lo que indica que su vínculo fue en calidad de docente territorial. En ese orden de ideas, la situación de la docente se ajusta a lo señalado en el artículo 1.º de la Ley 91 de 1989: «[…]
ARTÍCULO 1. Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: […] Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975. […]» De tal manera, los extremos temporales en los que la demandante fungió como docente territorial, esto es, del 26 de mayo de 1980 al 15 de enero de 1986 (5 años, 7 meses y 20 días), deben tenerse en cuenta para computar los 20 años de servicio requeridos para acceder a la pensión gracia. • Periodo II: del 6 de febrero de 2004 al 3 de diciembre de 2018 En atención al Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral No. 3122018 expedido el 3 de diciembre de 201813, se observa que la docente ejerció labores desde el 6 de febrero de 2004 (fecha corroborada con el acta de posesión14), y que al menos hasta la fecha del certificado seguía activa en el servicio.
Dicho esto, se procede a examinar el tipo de plaza ocupada, sobre la cual en primera medida resulta oportuno hacer alusión a la presunta falta de prueba que refirió el tribunal de origen, pues en oposición a lo determinado en el fallo apelado, del 13 Visible en el mismo archivo. 14 Indice 2, SAMAI, Expediente digital, archivo 29771430 UNIFICADO.pdf de la carpeta 07.Memorial 10.12.2021 ContestaciónDemanda 2020 565.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Radicado: 05001-23-33-000-2021-00565-01 (1417-2024) análisis del sumario se encuentra que en los antecedentes administrativos aportados por la demandada está el Decreto 159 del 5 de febrero de 200415 proferido por el alcalde del municipio de Envigado, por el cual la accionante fue nominada como licenciada en educación infantil para el nivel de primaria en la Institución Educativa Manuel Uribe Ángel, Sección Concha Agudelo, de manera provisional y pagada por el Sistema General de Participaciones, advirtiendo el mismo acto que dicha designación sería hasta cuando se provea el cargo en periodo de prueba o en propiedad de la vacante definitiva.
Ahora, el formato de historia laboral señala que la educadora prestó sus servicios de manera ininterrumpida y que durante el interregno certificado fue trasladada de plantel educativo, pasando de la Institución Educativa Manuel Uribe Ángel a la Sede las Palmas, y que posteriormente tuvo otros nombramientos, los cuales corresponden a una designación en periodo de prueba y a una nominación en carrera luego de superada la etapa anterior, efectuada a través del Decreto 747 del 13 de diciembre de 200516, acto que aportó la entidad accionada y del que puede acreditarse que la maestra fue elegida como docente, licenciada en educación infantil en la Institución Educativa Las Palmas, luego de un concurso público de méritos del municipio para proveer cargos de docentes en el área de básica primaria con cargo al Sistema General de Participaciones.
A partir de los actos de nombramiento evidenciados, el Decreto 159 de 2004 y el Decreto 747 de 2005, puede determinarse sin mayor dificultad el tipo de vinculación que ostentó la docente durante el periodo objeto de estudio, pues bien, por un lado, no puede concluirse que el cargo ejercido por la reclamante haya sido de aquellos propios de la planta de personal de la Nación, o que hubiese sido vinculada por la autoridad municipal en calidad de administrador del personal de la Nación en virtud de la desconcentración, por lo que se descarta que la relación legal y reglamentaria haya sido del orden nacional; por otro lado, tampoco se señala en los actos en mención que la plaza se hubiese creado y ocupado en cumplimiento del artículo 10 de la Ley 43 de 1975, ni bajo los postulados del artículo 6° de dicha norma, en virtud del cual los recursos para atender el proceso de nacionalización serían administrados por los Fondos Educativos Regionales (FER) con sujeción a los planes que en su momento debía establecer el Ministerio de Educación Nacional.
Lo que sí se extrae con claridad es que el nombramiento de la actora en este caso tuvo lugar por decisión autónoma y directa de la autoridad nominadora, lo que logra acreditar una calidad territorial de la actividad docente, y, aunque en los decretos referidos se indicó que la plaza se pagaría con recursos del Sistema General de Participaciones, no por esta sola razón debe atribuirse una calidad docente nacionalizada, pues los salarios de los docentes territoriales también podían ser cancelados con los mencionados recursos, pues hacían parte de las rentas 15 Visible en el mismo archivo. 16 Visible en el mismo archivo.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Radicado: 05001-23-33-000-2021-00565-01 (1417-2024) exógenas de las entidades territoriales, esto conforme a la regla de unificación establecida en la sentencia del 21 de junio de 2018 respecto al origen de los recursos: «iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados49, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas.
(…) vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora. Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales;
( ) (líneas intencionales)». Así las cosas, la anterior situación se ajusta a lo previsto en el artículo 1° de la Ley 91 de 1989 en el que dispuso «Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975», condición que fue desarrollada en el mismo sentido por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 2018, al definir la plaza territorial como: «el vinculado por entidades de ese orden a partir del 1.º de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975; esto es, que la plaza a ocupar haya sido creada de forma exclusiva por el ente local y los gastos que esta genere se cubran con cargo a su propio presupuesto», entendiendo que el presupuesto de la entidad puede estar compuesto por rentas endógenas y exógenas.
Sumado a lo anterior, entre los anexos de la demanda se arrimó el Formato Único para la Expedición de Salarios17, documento que además de acreditar los emolumentos devengados, avaló un tipo de vinculación municipal para los años entre 2004 y 2018, confirmando esta pieza probatoria la categoría antes concluida. Por consiguiente, al no encontrar razones que justifiquen prescindir del tiempo laborado por la demandante como docente territorial durante el lapso transcurrido 17 Ver índice 2, SAMAI, Expediente digital, archivo 002DemandayAnexos.pdf.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Radicado: 05001-23-33-000-2021-00565-01 (1417-2024) entre el 6 de febrero de 2004 y el 3 de diciembre de 2018 (14 años, 9 meses y 28 días), resulta válido computar este lapso junto a los analizados previamente, al punto de que se tiene demostrado que la actora sí satisfizo el requisito de cumplir más de 20 años al servicio educativo como maestra con vinculaciones compatibles con la esencia de la pensión gracia, pues sumados todos da un resultado total de servicio de 20 años, 5 meses y 18 días.
Sobre el tercer requisito referente a la necesidad de demostrar alguna vinculación en una plaza docente de iguales calidades a las mencionadas con anterioridad, ello previo al 31 de diciembre de 1980, lo propio se deriva sin dificultad del hecho de que la demandante efectivamente se desempeñó como tal al servicio del departamento del Valle del Cauca bajo una relación legal y reglamentaria del orden territorial desde el 26 de mayo de 1980 al 15 de enero de 1986, es decir, en periodo anterior a la primera fecha en comento, por lo que se encuentra colmada la exigencia objeto de análisis.
En punto a cumplir el cuarto requisito que se circunscribe a la verificación de la buena conducta de la accionante, entendida como el ejercicio del cargo con honradez y consagración, se resalta que este aspecto no se discutió en sede administrativa, ni en primera instancia ni mucho menos mediante el recurso de apelación analizado en esta oportunidad, por lo que se presume la buena fe de la interesada en cuanto a la acreditación de este requerimiento normativo.
Con base en lo expuesto, se estima que el tribunal de primera instancia no fue acertado en el fallo apelado para denegar el reconocimiento de la prestación solicitada por la demandante, por lo tanto, habrá de revocarse dicha providencia para acceder a las pretensiones de la demanda. Por lo mismo, también se hace necesario efectuar un examen sobre el fenómeno prescriptivo de las mesadas reclamadas.
Análisis de la prescripción Sobre el particular, el Consejo de Estado18 ha señalado que la estructuración de la mentada figura requiere que transcurra un determinado lapso durante el cual no se hayan ejercido las acciones correspondientes para reclamar los derechos que considera vulnerados. Ese tiempo se cuenta por 3 años desde que la obligación se haya hecho exigible, con una posibilidad de interrupción del término por un lapso igual, tal como lo indica el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969 aplicable al presente caso.
Pues bien, para determinar el momento de exigibilidad del derecho a restablecer a 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 15 de noviembre de 2012, número interno: 1446-2012. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Radicado: 05001-23-33-000-2021-00565-01 (1417-2024) partir de la cual debe comenzar a contabilizarse el término referido en el presente caso, tendrá que considerarse el hecho de que esta fecha se concretó desde el 15 de junio de 201819 cuando la reclamante acreditó los 20 años de servicio, esto es, posterior al cumplimiento de los 50 años de edad (22 de diciembre de 2007), pues ese primer momento fue en el que acreditó la totalidad de requisitos para consolidar la prerrogativa bajo estudio.
Ahora bien, tal como se verifica de la parte considerativa de la resolución demandada (RDP 031944 del 25 de octubre de 201920), dicho acto resolvió un recurso de apelación presentado contra la Resolución RDP 26414 del 4 de septiembre de 201921 que negó la solicitud de reconocimiento y pago de la pensión gracia, y a partir de la cual se advierte que la fecha de solicitud de la señora María Teresa Vanegas Hurtado ante la administración fue el día 24 de mayo de 2019, es decir, dentro del término consagrado por la norma y de la misma manera radicó la demanda (25 de marzo de 2021), por lo que no se configura el fenómeno, conforme a lo previsto en el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969.
Con fundamento en lo expuesto anteriormente, se revocará la sentencia apelada y, en su lugar, se declarará la nulidad del acto acusado (RDP 031944 del 25 de octubre de 2019) así como del acto primigenio que dio lugar al anterior (RDP 26414 del 4 de septiembre de 2019), para ordenar el reconocimiento y pago de la pensión gracia reclamada por la parte activa, ello en cuantía del 75% del promedio de los factores salariales devengados por la demandante en el año anterior a la consolidación de su estatus pensional, comprendido entre el 15 de junio de 2017 y el 14 de junio de 2018, con efectividad desde el 15 de junio de 2018.
La referida liquidación es consonante con los artículos 4 de la Ley 4 de 1966, 5 del Decreto 1743 de 1966 y los lineamientos jurisprudenciales trazados por esta corporación frente al monto de la prestación, esto es, que «la pensión gracia debe liquidarse con base en los emolumentos devengados durante el año anterior a la adquisición del estatus pensional».22 19 Según el siguiente cálculo: DESDE HASTA AÑOS MESES DIAS 26/05/1980 15/01/1986 5 7 20 6/02/2004 15/06/2018 14 4 10 TOTAL TIEMPO 19 AÑOS + 1 AÑO (20 AÑOS) 11 MESES +1 (1 AÑO) 30 DÍAS (1 MES) 20 Ver índice 2, SAMAI, Expediente digital, archivo 002DemandayAnexos.pdf. 21 Indice 2, SAMAI, Expediente digital, archivo 29771430 UNIFICADO.pdf de la carpeta 07.Memorial 10.12.2021 ContestaciónDemanda 2020 565. 22 Al respecto pueden consultarse las siguientes sentencias de la Sección Segunda del Consejo de Estado: i) del 25 de enero de 2007, radicado: 25000-23-25-000-2002-08879-01 (2748-05); ii) del 22 de marzo de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2014-03987-02 (1663-17); iii) del 14 de agosto de 2020, radicado: 15001-23-33- 000-2014-00462-01 (1644-19).
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Radicado: 05001-23-33-000-2021-00565-01 (1417-2024) La suma de dinero que resulte de la condena anterior se ajustará al valor presente de acuerdo con el artículo 187 del CPACA y la fórmula adoptada por el Consejo de Estado, según la cual: R= RH Índice Final Índice inicial En la que el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (RH), que es lo dejado de percibir por la parte demandante por concepto de mesadas pensionales, por el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE, vigente a la ejecutoria de la sentencia, por el índice vigente a la fecha en que la parte actora obtuvo el estatus pensional.
Por tratarse de prestaciones de tracto sucesivo, la indexación deberá hacerse mes por mes. Es importante también precisar que, respecto a los motivos de inconformidad de la apelante sobre la condena en costas, se tiene que, la referida imposición no fue determinada en el fallo de primera instancia, y contrario a lo expuesto por la actora, la decisión fue no instituir tal condena, por lo que no es congruente la discrepancia que expone con la decisión del a quo, y carece de fundamento realizar un estudio de fondo de lo propuesto por la apelante, sin perjuicio de lo anterior y considerando que la sentencia apelada será objeto de revocatoria, se realizará el siguiente estudio sobre las costas.
De la condena en costas en ambas instancias Sobre la condena en costas, es importante aclarar que la jurisprudencia de la Subsección A del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo valorativo consagrado en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, según el cual en toda sentencia el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe.
No obstante, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal. Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A aclara que adoptó una nueva postura en la cual, en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normativa se deberá analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ello, si se presentó o no, carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2.º del artículo 188 de Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 Radicado: 05001-23-33-000-2021-00565-01 (1417-2024) la Ley 1437 de 2011, pues para estos efectos existe la referida norma especial que debe ser aplicada en su integridad.
En el presente caso, pese a que se está revocando la decisión apelada, la Sala en consideración al numeral 4. ° del artículo 365 del CGP23, y observando los fundamentos planteados en la contestación de la demanda y en las demás actuaciones, considera que no hay lugar a la condena en costas en ninguna de las instancias, pues no se advierte carencia de fundamentación jurídica, por el contrario, la parte demandada expuso argumentos razonables en defensa jurídica de sus intereses.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 6 de diciembre de 2023 que negó las pretensiones de la demanda. En su lugar, SEGUNDO: DECLARAR LA NULIDAD de las resoluciones RDP 26414 del 4 de septiembre de 2019 y RDP 031944 del 25 de octubre de 2019, por medio de las cuales se negó el reconocimiento y pago la pensión gracia a favor de la demandante y se confirmó tal decisión al resolver el recurso apelación.
TERCERO: A título de restablecimiento del derecho, SE CONDENA a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), a reconocer y pagar la pensión gracia a favor de la señora María Teresa Vanegas Hurtado, ello en cuantía del 75% del promedio de los factores salariales devengados por este en el año anterior a la consolidación de su estatus pensional, comprendido entre 15 de junio de 2017 y el 14 de junio de 2018, con efectividad desde el 15 de junio de 2018.
La suma de dinero que resulte de la condena anterior se ajustará conforme a las previsiones planteadas en la parte considerativa del fallo. 23 Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 Radicado: 05001-23-33-000-2021-00565-01 (1417-2024)
CUARTO: ABSTENERSE de condenar en costas a la entidad demandada según lo manifestado en la parte motiva de la sentencia.
QUINTO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente