1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejera ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES (E) Bogotá D.C., diecinueve (19) de febrero de dos mil veinticuatro (2024). Radicación: 11001-03-15-000-2024-00115-00 Demandante: MARÍA VICTORIA RIVADENEIRA MOYÁ Y OTRA Demandada: CONSEJO DE ESTADO – SECCIÓN SEGUNDA- SUBSECCIÓN B Y OTRO Referencia: ACCIÓN DE TUTELA (PRIMERA INSTANCIA) Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Procedencia excepcional / FALTA DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL – Se pretende reabrir el debate del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Corresponde a la Sala pronunciarse en relación con la demanda de tutela instaurada por las señoras María Victoria Rivadeneira Moyá y Yenis Ester Rodríguez Serrano1, de conformidad con el Decreto 333 de 2021. I. A N T E C E D E N T E S 1. La demanda El 12 de enero de 2024, las señoras María Victoria Rivadeneira Moyá y Yenis Ester Rodríguez Serrano, por conducto de apoderado judicial, instauraron demanda de tutela contra el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B y el Tribunal Administrativo del Magdalena, por estimar vulnerados sus derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y al debido proceso. 2.
Hechos relevantes El 19 de agosto de 2020, las accionantes ejercieron medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación, Ministerio de Educación Nacional, FOMAG y al departamento del Magdalena, con el fin de que se les declarara patrimonialmente responsables por los daños y perjuicios, causados con ocasión al 1 Que ingresó para fallo el 26 de enero de 2024.
Radicación número: 11001-03-15-000-2024-00115-00 Accionante: María Victoria Rivadeneira Moyá y otro Accionado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B y otro Referencia: Acción de tutela (primera instancia) 2 reconocimiento y pago tardío de las cesantías parciales a las cuales tenían derecho como calidad de docentes, las cuales habían sido reconocidas mediante Resoluciones N°00967 de 22 de octubre de 2013 y N°0504 de 25 de marzo de 2014.
Mediante sentencia del 19 de agosto de 2020, el Tribunal Administrativo del Magdalena declaró configurada la prescripción del derecho a la sanción moratoria reclamada por las señoras Rivadeneira Moyá y Rodríguez Serrano, además, declaró no probadas las excepciones de inexistencia de la obligación y genérica, mientras que declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuestas por el departamento del Magdalena.
Inconforme con la anterior decisión, la parte demandante la apeló ante el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, que, mediante providencia del 18 de mayo de 2023 -notificada 19 de julio de la misma anualidad-, la confirmó. 3. Fundamentos de la demanda de tutela La parte actora alegó que la autoridad accionada incurrió en una vulneración de sus derechos fundamentales de acceso a la justicia, debido proceso y violación directa de la Constitución, debido a que se configuró un defecto sustantivo, por una indebida interpretación de la Constitución Política, desconociendo la Ley 712 de 2001 en su artículo 4, el cual establece que mientras esté pendiente el agotamiento de la reclamación administrativa se suspende el término de prescripción de la respectiva acción. 4.
La admisión y el trámite de la demanda de tutela 4.1. Mediante providencia del 17 de enero de 2024, se admitió la demanda de tutela; se ordenó notificar a las autoridades accionadas, se vinculó al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) y al departamento del Magdalena en calidad de demandados dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho; y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 4.2.
El Tribunal Administrativo del Magdalena remitió el enlace del expediente 47- 001-2333-000-2018-00276-00. A su vez, solicitó que se declarara improcedente la acción de tutela, debido a que se realizó un estudio del fenómeno jurídico de la Radicación número: 11001-03-15-000-2024-00115-00 Accionante: María Victoria Rivadeneira Moyá y otro Accionado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B y otro Referencia: Acción de tutela (primera instancia) 3 prescripción respecto a la sanción moratoria, en el cual se determinó que la reclamación de la indemnización por la mora en la consignación de las cesantías debe realizarse a partir del momento mismo en que se causa la mora, so pena de que se le aplique la prescripción extintiva respecto de las fracciones de sanción no reclamadas oportunamente.
En relación con lo anterior, se precisó que esta figura está regulada en la Ley 244 de 1995 y conforme a lo señalado en el artículo 151 del código Procesal Laboral. Así mismo, resaltó que, en el caso concreto, el derecho al reconocimiento de la sanción moratoria se hizo exigible desde el 29 de abril de 2013, y la consignación de las cesantías se realizó el 29 de noviembre del mismo año, cesando la acusación de la sanción moratoria, es decir, que al presentarse la reclamación el 12 de marzo de 2015, dicho extremo suspendió la prescripción de la sanción moratoria y para el 12 de julio de 2018 el mandatario de la parte actora presentó la solicitud prejudicial así como presentó la demanda el 2 de agosto de 2018, esto es, cuando ya había operado la prescripción extintiva del derecho, demostrando así que no se incurrió en ningún defecto y se respetaron todas las garantías procesales; que lo que se busca es revivir un debate ya precluido. 4.3.
Por otra parte, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B2, manifestó que, tal cual se precisó en la sentencia cuestionada, el fenómeno jurídico de la prescripción es claro, ya que el término para reclamar la sanción moratoria por pago tardío del auxilio de cesantías se rige por lo establecido en el Código Procesal del Trabajo, en su artículo 151, y no en los Decretos 1848 y 3135 de 1968, incluso se precisa en la sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016.
Seguidamente, concluyó que la parte actora no interrumpió de manera oportuna el término prescriptivo, pues a pesar de que pidió la sanción moratoria el 12 de marzo de 2015, no presentó en tiempo la solicitud de conciliación extrajudicial y mucho menos la demanda, cuando el plazo feneció el 22 de marzo y el 27 de abril de 2016, respectivamente; solo hasta el 12 de junio de 2018 formuló la conciliación. Por 2 El consejero Jorge Edison Portocarrero Banguera se pronunció en calidad de nuevo ponente del despacho, con ocasión de la finalización del período constitucional del exconsejero Carmelo Perdomo Cuéter, quien fungió como ponente de la sentencia objeto de tutela.
Radicación número: 11001-03-15-000-2024-00115-00 Accionante: María Victoria Rivadeneira Moyá y otro Accionado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B y otro Referencia: Acción de tutela (primera instancia) 4 último, resaltó que, si bien se configuró el silencio administrativo negativo, esto no es excusa para que adelantara las actuaciones correspondientes, por lo que solicitó negar el amparo invocado por la parte demandante. 4.4.
La Fiduprevisora S.A. como administradora y vocera de Patrimonio Autónomo - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG), expresó su oposición a la demanda de tutela y solicitó su desvinculación del trámite constitucional, toda vez que las autoridades judiciales que conocieron del proceso actuaron conforme a la normativa aplicable y atendiendo los procedimientos legales.
II. C O N S I D E R A C I O N E S La Subsección considera que no hay lugar a hacer un estudio de fondo en el presente asunto, por cuanto no se cumple con el requisito de la relevancia constitucional. La Corte Constitucional ha establecido que el requisito de la relevancia constitucional tiene por lo menos tres finalidades: a) proteger la autonomía e independencia judicial y evitar que el juez de tutela invada la órbita de competencia del juez natural de la causa; b) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten derechos fundamentales e c) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces3.
Por su parte, la Sala Plena del Consejo de Estado ha sostenido que para establecer si una solicitud de amparo de tutela tiene o no relevancia constitucional es necesario examinar dos elementos, a saber4: i) Que el actor cumpla su carga argumentativa de justificar suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, pues no basta aducir la vulneración de estos derechos y ii) que la demanda de tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la 3 Sentencia T–422 de 2018. 4 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado.
Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). Actor: Alpina Productos Alimenticios S.A. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Radicación número: 11001-03-15-000-2024-00115-00 Accionante: María Victoria Rivadeneira Moyá y otro Accionado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B y otro Referencia: Acción de tutela (primera instancia) 5 providencia acusada, dado que este mecanismo especial constitucional está constituido para proteger derechos fundamentales y no discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial.
Revisada la demanda, se evidencia que las señoras María Victoria Rivadeneira Moyá y Yenis Ester Rodríguez Serrano acudieron a la acción de tutela con el propósito de reabrir, en su integridad, el debate suscitado en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho frente al reconocimiento de la sanción moratoria, por el pago tardío de sus cesantías parciales, en el que operó el fenómeno jurídico de la prescripción extintiva, cuando lo cierto es que el mecanismo judicial de protección de derechos fundamentales no comporta una tercera instancia del proceso ordinario.
Tan evidente resulta que la parte actora busca un nuevo análisis de los aspectos definidos por el juez natural de la causa, que en la presente acción se insiste en argumentos que fueron expuestos en el recurso de apelación interpuesto contra la providencia del 19 de agosto de 2020, por la cual el Tribunal Administrativo del Magdalena declaró configurada la prescripción del derecho a la sanción moratoria.
Lo anterior se evidencia si se tiene en cuenta que en el recurso de apelación –al igual que se hizo en la demanda de tutela– las tutelantes indicaron que se desconoció el estatuto de procesal laboral, ya que mientras esté pendiente el agotamiento de la reclamación administrativa, se suspende el término de prescripción de la respectiva acción, máxime si las partes vinculadas nunca se pronunciaron respecto a las peticiones impetradas por las actoras.
Aspectos que fueron analizados y definidos por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, mediante providencia del 18 de mayo de 2023, en la que se confirmó la decisión de declarar probada la excepción de prescripción extintiva del derecho instaurado por las señoras María Victoria Rivadeneira Moyá y Yenis Ester Rodríguez Serrano. Puntualmente, esta corporación expuso (transcripción de forma literal): De las pruebas anteriormente enunciadas, se desprende que las señoras Yenis Ester Rodríguez Serrano y María Victoria Rivadeneira Moya, en su condición de docentes, solicitaron sus cesantías parciales el 10 de diciembre de 2012 y 15 Radicación número: 11001-03-15-000-2024-00115-00 Accionante: María Victoria Rivadeneira Moyá y otro Accionado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B y otro Referencia: Acción de tutela (primera instancia) 6 de enero de 2013, en su orden, reconocidas con Resoluciones 504 de 25 de marzo de 2014 y 967 de 22 de octubre de 2013, respectivamente.
El pago de la prestación de la primera señora fue puesto a disposición el 19 de mayo de 2014, pero al no cobrarlo se reprogramó el 9 de octubre de ese año, y el de la segunda, el 29 de noviembre de 2013, por lo que pidieron de la parte accionada la correspondiente sanción moratoria mediante escritos de 12 de marzo de 2015, los cuales no fueron contestados.
También se halla acreditado que, a través de memorial de 12 de junio de 2018, la parte demandante presentó solicitud de conciliación extrajudicial ante la procuraduría judicial para asuntos administrativos. (…) En el asunto sub examine, el Fomag no resolvió las solicitudes de cesantías parciales en tiempo ni las sufragó en el plazo máximo que la ley dispone para ello, por lo que la fecha a partir de la cual se genera la respectiva sanción moratoria, corresponde al cómputo de 70 días hábiles después de formulada la reclamación, período que se divide así: (i) 15 días para expedir la resolución, (ii) 10 de ejecutoria del acto y (iii) 45 para efectuar el pago.
Por ende, como la petición formulada por la señora Yenis Rodríguez fue presentada el 10 de diciembre de 2012, la resolución de reconocimiento debía ser proferida a más tardar el 2 de enero de 2013 y cobraría ejecutoria el 17 siguiente, motivo por el cual la demandada tenía hasta el 21 de marzo de esa anualidad para pagar el auxilio de cesantías de manera oportuna.
De igual manera, respecto de la señora María Rivadeneira, al haber reclamado las cesantías parciales el 15 de enero de 2013, el acto de reconocimiento debió ser expedido el 5 de febrero de ese año, el cual quedaría ejecutoriado el 19 siguiente, razón por la que el plazo con el que contaba la accionada para sufragar la mencionada prestación era hasta el 26 de abril de esa anualidad.
No obstante, en el expediente no obra prueba de que tal auxilio haya sido cancelado dentro de esos períodos, por lo que la sanción moratoria se causó, para el caso de la señora Yenis Rodríguez, entre el 22 de marzo de 2013 y el 18 de mayo de 201415, día anterior a aquel en que se puso a disposición el pago de la prestación. Y, en lo concerniente a la señora María Rivadeneira, desde el 27 de abril hasta el 28 de noviembre de 2013.
Ahora bien, en cuanto al fenómeno jurídico de la prescripción trienal, para la Sala resulta claro que el término para reclamar la sanción moratoria por pago tardío del auxilio de cesantías no se rige por lo establecido en los Decretos 1848 y 3135 de 1968, sino por el artículo 151 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, como lo dejó sentado esta sección segunda en sentencia de unificación de 25 de agosto de 201616, al precisar: (…) En el sub lite se observa que la parte actora no interrumpió de manera oportuna el término prescriptivo, por cuanto a pesar de que pidió la sanción moratoria el 12 de marzo de 2015, es decir, dentro de los tres años siguientes al día en que cada obligación se hizo exigible (22 de marzo y 27 de abril de 2013), no presentó Radicación número: 11001-03-15-000-2024-00115-00 Accionante: María Victoria Rivadeneira Moyá y otro Accionado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B y otro Referencia: Acción de tutela (primera instancia) 7 en tiempo la solicitud de conciliación extrajudicial y mucho menos la demanda5, pues, de acuerdo con lo probado en el proceso, el 12 de junio de 2018 formuló la primera ante la procuraduría judicial para asuntos administrativos, cuando el plazo máximo para interrumpir dicho fenómeno, en cada uno de los casos, feneció el 22 de marzo y 27 de abril de 2016, por ende, operó la prescripción extintiva de ese derecho, en armonía con el criterio de la sala mayoritaria6.
Por último, frente al argumento expresado por la parte actora en la alzada, atañedero a que comoquiera que «[…] cuando se presenta una solicitud de petición reclamando derechos […] y la Entidad a la cual se le hizo dicha petición no da respuesta alguna, no se puede contabilizar ni el término de caducidad ni mucho menos el termino prescriptivo, porque este no se interrumpe, sino que queda suspendido […]» (sic para toda la cita), no es de recibo, toda vez que si bien se configuró el silencio administrativo negativo (sin que haya caducidad del medio de control), ello no es óbice para que adelantara las actuaciones correspondientes en sede judicial, si lo que procuraba era el reconocimiento de la sanción moratoria, por cuanto el fenómeno de la prescripción es una institución jurídica en virtud de la cual se adquieren o se extinguen derechos, la cual impone un término para que se reclamen, que para el caso es de 3 años, como se explicó, so pena de su extinción. Con base en los razonamientos que se dejan consignados, en armonía con los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, se confirmará la sentencia de primera instancia, que declaró probada la excepción de prescripción extintiva del derecho.
En ese contexto, la Subsección considera que lo pretendido por las tutelantes es que se realice un nuevo estudio frente a lo definido razonablemente por el juez natural, lo que conlleva a la improcedencia de la acción de tutela de la referencia por el incumplimiento del requisito de la relevancia constitucional7, dado que, como lo ha señalado la Corte Constitucional, esta acción “es concebida como un ‘juicio de validez’ y no como un ‘juicio de corrección’ del fallo cuestionado8, lo que se opone a que se use indebidamente como una nueva instancia para la discusión de los 5Original de la cita: “Según acta de reparto del Juzgado Tercero Administrativo de Santa Marta, fue el 2 de agosto de 2018”. 6Original de la cita: “Del cual en pronunciamientos anteriores se ha apartado el suscrito ponente, porque dicha sanción tiene su causación cada día de no pago hasta cuando se consigne el valor del auxilio de cesantías, por lo que podría haber una prescripción parcial, si se reclama dentro de los 3 años siguientes a su cancelación”. 7Sentencia T-016 de 22 de enero de 2019.
M.P.: Cristina Pardo Schlesinger 8 Original de la cita: “Al respecto, la sentencia T-310 de 2009 (MP Luis Ernesto Vargas Silva) indicó: ‘(…) la acción de tutela contra sentencias es un juicio de validez de la decisión judicial, basado en la supremacía de las normas constitucionales. Esto se opone a que la acción de tutela ejerza una labor de corrección del fallo o que sirva como nueva instancia para la discusión de los asuntos de índole probatoria o de interpretación del derecho legislado que dieron lugar al mismo.
En cambio, la tutela se circunscribe a detectar aquellos casos excepcionales en que la juridicidad de la sentencia judicial resulte afectada, debido a que desconoció el contenido y alcances de los derechos fundamentales’. Sobre el punto también se puede consultar la sentencia T-126 de 2018 (MP Cristina Pardo Schlesinger)”. Radicación número: 11001-03-15-000-2024-00115-00 Accionante: María Victoria Rivadeneira Moyá y otro Accionado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B y otro Referencia: Acción de tutela (primera instancia) 8 asuntos de índole probatoria o de interpretación del derecho legislado, que dieron origen a la controversia”9.
De conformidad con lo anterior, se declarará la improcedencia del amparo solicitado por las señoras Rivadeneira Moyá y Rodríguez Serrano. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, R E S U E L V E PRIMERO: DECLARAR improcedente la solicitud de amparo, por las razones expuestas en precedencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.
TERCERO: ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. VF 9 Sentencia T-016 de 22 de enero de 2019. M.P.: Cristina Pardo Schlesinger.