Magistrado ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá, D.C., veintisiete (27) de enero de dos mil veintitrés (2023). Radicado número: 11001-03-15-000-2022-05345-01. Accionante: Alexander Mateus Rodríguez. Accionados: Tribunal Administrativo de Santander. Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. Corporación Autónoma Regional de Santander.
Departamento de Santander. Distrito de Barrancabermeja. Empresa Veolia S.A. Referencia: Acción de tutela. Tema: acción de tutela por mora judicial y para la protección medioambiental de la Ciénaga de San Silvestre. Subtema 1: requisitos generales de procedencia. Subtema 2: carencia actual de objeto/mora judicial Subtema 3: subsidiariedad/proceso en curso.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por la parte accionante, en contra de la sentencia del 4 de noviembre de 2022 que dictó la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de tutela Alexander Mateus Rodríguez, en nombre propio, presentó solicitud de amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, de petición, a la salud, a la vida, al trabajo, y a la dignidad humana, así como al principio de precaución y al interés superior del ambiente sano para la subsistencia de la humanidad, que consideró vulnerados por el Tribunal Administrativo de Santander, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, la Corporación Autónoma Regional de Santander (en adelante C.A.S), el Departamento de Santander, el Distrito de Barrancabermeja y la Empresa Veolia S.A. Lo anterior, con ocasión de la mora judicial en la que incurrió el tribunal accionado, al no resolver de manera oportuna el recurso de apelación que interpuso dentro del proceso de simple nulidad radicado al número 68001233300020190049800, y respecto de las demás autoridades, al no haber adelantado las gestiones de conservación, protección y restauración en la Ciénaga de San Silvestre ubicada en Barrancabermeja, Santander. 1.2.
Hechos objeto de la solicitud de amparo 1.2.1. Antecedentes administrativos, judiciales y constitucionales relacionados con la protección de la Ciénaga de San Silvestre. El Distrito de Barrancabermeja emitió la Resolución 2579 que estableció el Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos para la identificación de las áreas de mayor favorabilidad para la construcción de un relleno sanitario.
Posteriormente, la C.A.S, dictó la Resolución 854 de 2011, en la que concertó sobre aspectos medioambientales a partir de lo dispuesto en el Acuerdo 181 del 16 de junio de 2011 y en el Decreto 2372 de 2010, en particular, homologó la denominación de áreas protegidas a Distrito Regional de Manejo Integrado (en adelante DRMI) San Silvestre, y determinó que el plan de manejo y el uso del suelo sería precisado una vez el Consejo Municipal adoptara el Plan de Ordenamiento Territorial (en adelante POT).
Consecuentemente, la C.A.S, en Resolución 000792 del 5 de septiembre 2013, negó la licencia ambiental que solicitó la Empresa Rediba S.A (hoy Veolia S.A), con fundamento en que el área a licenciar coincide con el DRMI del Humedal San Silvestre, que fue registrada en el Sistema Nacional de Áreas Protegidas el 14 de diciembre de 2012. No obstante, la C.A.S, en Resolución 00000855 del 27 de septiembre de 2013, otorgó la licencia ambiental para la construcción del relleno sanitario denominado Anchicayá en el sector de la Fortuna ubicado en Barrancabermeja, Santander.
Seguidamente, el Consejo Directivo de la C.A.S, en Resolución 261 del 8 de julio de 2014, decidió sustraer del DRMI del Humedal San Silvestre el área de Yerbabuena para la construcción y operación de un sitio de disposición final de residuos sólidos. Así pues, la C.A.S, en Resolución 0001121 del 27 de noviembre de 2014, resolvió el recurso de reposición presentado por la Empresa Veolia S.A, cuyo objeto era revocar la decisión que se dictó el 5 de septiembre de 2013, y otorgó la licencia ambiental y aprobó el plan de manejo promovido por Veolia S.A, para la construcción y operación de un relleno sanitario en el municipio de Barrancabermeja, Santander, sector Patio Bonito, durante toda la vida útil del área licenciada.
La Corte Constitucional conoció, en sede de revisión, de los expedientes de tutela T-4836791 y T-4917401, cuyo objeto era propender por la protección de los derechos fundamentales de los accionantes vulnerados con ocasión de la operación y el licenciamiento del relleno sanitario ubicado en el sector Patio Bonito. Así pues, al interior de dicho trámite, el máximo tribunal de la jurisdicción constitucional emitió pronunciamiento en auto del 29 de octubre de 2015, en el que le ordenó a la C.A.S que iniciara un procedimiento administrativo con el fin de hacer seguimiento y control de la Cuenca Hídrica de la Ciénaga de San Silvestre; en este sentido, le correspondía a esta última determinar: (i) el vertimiento de lixiviados a las fuentes de agua conexas al relleno; y (ii) el desbordamiento de la piscina que fue construida con el fin de almacenar los residuos.
Igualmente, le ordenó a la Alcaldía de Barrancabermeja que efectuara un censo a la población que manifestó una presunta afectación de sus derechos fundamentales, así como que esta autoridad, y Veolia S.A, garantizaran, conforme a sus obligaciones y competencias, el acceso al agua potable. Por consiguiente, la C.A.S, profirió la Resolución 0807 del 25 de noviembre de 2015, en la que ordenó la suspensión con carácter inmediato de la disposición final de residuos sólidos, además de iniciar una investigación administrativa en contra de Veolia S.A. Frente a este último requerimiento, se pronunció la empresa en comento, quien sustentó que no le era posible implementar un plan de contingencia si no se disponía de un lugar para depositar los residuos sólidos.
Por su parte, el Distrito de Barrancabermeja, expidió el Decreto 314 del 17 de diciembre de 2015, en el que declaró la existencia de una situación de riesgo por emergencia sanitaria. La Corte Constitucional, el 20 de abril de 2017, emitió pronunciamiento en sentencia T-227 de 2017, en la que concedió el amparo de los derechos fundamentales a la salud, al ambiente sano, a la vida, a la igualdad, y a la salubridad pública de los afectados con el relleno sanitario de Veolia S.A en Barrancabermeja.
En dicho proveído, la Corporación estudió los expedientes T-4836791 y T-4917401 (acumulados) relacionados con las siguientes decisiones de tutela: (i) proferidas por la Sala de Decisión Civil del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá, el 28 de enero de 2015, y por la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia del 5 de marzo de 2015, dentro del amparo que promovió Rafael Leonardo Granados Cárdenas en contra del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, la Policía Nacional, el Departamento de Santander, el Distrito de Barrancabermeja, la C.A.S y Veolia S.A; y (ii) la emitida por el Juzgado Segundo Promiscuo de Familia de Barrancabermeja, el 29 de diciembre de 2014, dentro del proceso que adelantó Oswaldo López Prada en contra de Veolia S.A, la C.A.S, y el Distrito de Barrancabermeja.
En particular, la Corte Constitucional consideró que en lo que respecta a los reparos dirigidos a cuestionar la legalidad de la Resolución 0001121 que otorgó la licencia ambiental, los mismos resultan improcedentes ante la posibilidad de los actores de acudir a los medios de control de nulidad, nulidad y restablecimiento del derecho, así como a la acción popular; en cambio, en relación con los cuestionamientos orientados a plantear que se han presentado incumplimientos en las obligaciones establecidas en la licencia ambiental, a indagar sobre las medidas de compensación social otorgadas en favor de la comunidad, y a determinar la razonabilidad de las actuaciones de las autoridades competentes, el amparo sí superó el requisito de subsidiariedad.
Así pues, a partir de un estudio de fondo de los cargos procedentes, la Corporación emitió las siguientes órdenes: A Veolia S.A, que adopte las medidas y procedimientos necesarios para dar cumplimiento a la Resolución 0001121, en especial, las relacionadas con el manejo del plan ambiental y las órdenes sociales de compensación decretadas a favor de la comunidad de Patio Bonito; con el fin de superar las irregularidades propias de la operación del relleno sanitario, y acogiendo las recomendaciones técnicas del concepto rendido en sede de revisión. A la C.A.S, realizar un seguimiento permanente de las actuaciones adelantadas por la Veolia S.A; iniciar una investigación con el propósito de precisar el uso inadecuado de pólvora en el relleno sanitario; realizar una valoración de los impactos ambientales y sociales, para determinar si resulta necesario modificar o revocar el acto administrativo que concedió la licencia, así como de si debe construirse, de manera anticipada, la planta de tratamiento de lixiviados.
En general, esta autoridad deberá ampliar las medidas de compensación social garantizando el acceso al agua potable, a la recolección de basuras y a los sistemas de tratamiento de aguas residuales domésticas. A la Alcaldía Municipal de Barrancabermeja, que establezca un plan de contingencia ante un eventual cierre definitivo del relleno sanitario, así como que garantice el acceso al agua de la comunidad aledaña al mismo. 1.2.2.
Antecedentes del proceso contencioso administrativo de nulidad simple. Alexander Mateus Rodríguez interpuso demanda de simple nulidad en contra de la Resolución DGL número 0001121 del 27 de noviembre de 2014 expedida por la C.A.S., solicitando su nulidad, porque consideró que transgredió los derechos fundamentales al ambiente sano, a la diversidad, a la integridad del ambiente y de las áreas de especial importancia ecológica.
Dentro del concepto de violación de la demanda, hizo referencia al desconocimiento de, entre otras, los Decretos 2372 de 2010, 3600 de 2007 y 838 de 2005, el Acuerdo 018 de 2002 y las leyes 99 de 1993 y 388 de 1997, al prescindir de la categorización de la Ciénaga como un área protegida por Parques Nacionales Naturales de Colombia para, en cambio, designarla como objeto para la construcción de un relleno sanitario.
Además, al omitir que en Barrancabermeja no se han reglamentado las áreas de uso del suelo destinadas a la construcción de rellenos sanitarios; circunstancias que tildó de generadoras de un impacto medioambiental con incidencia en el derecho fundamental a un ambiente sano para la garantía de la subsistencia humana. Aunado a ello, precisó como principio constitucional vulnerado el de precaución, y refirió existir una inadvertencia frente a lo que resolvió la Corte Constitucional en la sentencia T-055 de 2011 sobre los impactos consecuenciales de la construcción de un relleno sanitario, así como en la sentencia T-227 de 2017.
El accionante pidió, como medida cautelar, la suspensión provisional de la Resolución DGL número 0001121. Afirmó que su pretensión de nulidad estaba directamente relacionada con la protección del medioambiente, que afecta la calidad de vida de los habitantes del sector. En el trámite ordinario intervinieron, como demandante, Alexander Mateus Rodríguez, y como demandados, la C.A.S, Veolia S.A, el Departamento de Santander y el Distrito de Barrancabermeja.
El Tribunal Administrativo de Santander, el 4 de diciembre de 2020, resolvió negar la solicitud de suspensión provisional del acto administrativo demandado, al considerar que: (i) el relleno sanitario licenciado mediante la Resolución DGL número 0001121 no se encuentra en un área de protección ambiental, toda vez que con ocasión del trámite de licenciamiento, se concertó ante el Consejo Directivo de la Corporación la sustracción de dicha calificación, como consta en el Acuerdo 261 del 8 de julio de 2014;
(ii) no se advierte una transgresión normativa en cuanto a la autoridad competente para determinar el uso del suelo, en razón a que las decisiones adoptadas por el órgano ambiental son prevalentes frente a las adoptadas por un cuerpo colegiado territorial; (iii) el proyecto no tiene la entidad para comprometer negativamente las fuentes hídricas disponibles para la población aledaña, pues en el área de influencia no se presentan acuíferos sino canales subterráneos, y el lago artificial no posee agua apta para el consumo humano; y (iv) el sector de Patio Bonito no está identificado como un área urbana, suburbana o de crecimiento urbanístico en el POT de Barrancabermeja.
Contra la anterior decisión, Alexander Mateus Rodríguez, el 21 de abril de 2021, interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación, en el que solicitó al Tribunal Administrativo de Santander la revocación de la decisión emitida, con fundamento en una reiteración normativa y jurisprudencial de lo transcrito en su demanda de nulidad, en torno a la procedencia del decreto de la medida cautelar, al considerar que el Humedal San Silvestre fue declarado como DRMI.
El señor Mateus Rodríguez, también radicó impulsos procesales ante el Tribunal Administrativo de Santander los días 16 de febrero de 2022, 18 de mayo y 1 de septiembre del mismo año, en los que pidió a la accionada decidir oportunamente los recursos presentados y programar la correspondiente audiencia inicial. El Tribunal Administrativo de Santander, en providencia del 19 de octubre de 2022, decidió no reponer el auto del 4 de diciembre de 2020, y conceder, en efecto devolutivo y ante el Consejo de Estado, el recurso de apelación. Esta providencia le fue notificada a los sujetos procesales intervinientes el 20 de octubre de 2022, entre estos, al demandante Alexander Mateus Rodríguez, quien, el 8 de noviembre y 6 de diciembre de 2022, solicitó al Tribunal Administrativo de Santander información relativa al estado de apelación del proceso.
Frente a tal pedimento, el Tribunal Administrativo de Santander dejó constancia de remisión del expediente digital al Consejo de Estado para surtir el trámite de la apelación. 1.3. Pretensiones y argumentos de la solicitud de amparo El señor Mateus Rodríguez solicitó al juez de tutela, entre otras,: (i) amparar su derecho fundamental al debido proceso transgredido por el Tribunal Administrativo de Santander y, en conexidad, la protección de sus derechos fundamentales a la salud, a la vida, al trabajo, a la dignidad humana y al interés superior del ambiente sano para la subsistencia de la humanidad;
(ii) declarar que la vulneración de sus derechos fundamentales así como la de los habitantes de la Ciénaga de San Silvestre, resulta imputable al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, a la C.A.S, al Departamento de Santander, al Distrito de Barrancabermeja y a la Empresa Veolia S.A, entidades que deberán realizar las labores para garantizar la recuperación y restauración ecológica de la zona; y (iii) reconocer a la Ciénaga de San Silvestre como un ente sujeto de derechos.
Consideró que a la fecha de interposición del amparo constitucional, el Tribunal Administrativo de Santander no se había pronunciado frente a la radicación de su recurso de reposición, al igual que frente a las reiteradas solicitudes de impulso procesal que presentó al interior del proceso contencioso-administrativo, lo que impacta en su derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, pues las normas procesales expresamente establecen unos términos perentorios que deben respetarse.
Indicó que el actuar de la C.A.S es inconstitucional y arbitrario, al desconocer el principio de legalidad, y, en concreto, las disposiciones contenidas en el Decreto 838 de 2005; ello, toda vez que la autoridad expidió las resoluciones que otorgaron licencias para la construcción de rellenos sanitarios en los predios de Anchicayá y en el sector de Patio Bonito en Barrancabermeja, afectando de este modo la esfera medioambiental protegida.
Refirió la necesidad de adoptar medidas inmediatas que procuren la garantía de un consumo adecuado de agua potable para la supervivencia de las especies humana y animal, para lo cual incorporó fundamentos doctrinales, jurisprudenciales y legales sobre los principios de precaución, de desarrollo sostenible, de quien contamina paga y del interés superior del ambiente sano para la subsistencia de la humanidad, y realizó un recuento de los instrumentos internacionales de protección para el medio ambiente.
Trajo a colación el impacto de los desechos en los rellenos sanitarios para la vida y salud humana, a partir de la noción del medio ambiente como un bien jurídico constitucionalmente protegido y la definición misma de relleno sanitario. Sobre estos reparos puntuales, manifestó que era necesario establecer medidas de protección que limiten el daño ambiental e impidan la materialización de un detrimento para la diversidad que perjudique a las generaciones futuras, en particular, que se le exija al Distrito de Barrancabermeja actuaciones anticipadas de protección de los derechos fundamentales.
En la misma línea, sustentó la relevancia de, entre otros, el Informe Final de Campo sobre la calidad hídrica que emitió en el año 2018 la Representante Legal de la Unión Temporal CCH Ciénaga San Silvestre; y el Informe que rindió el Distrito de Barrancabermeja en conjunto con el laboratorio Lasertec. Ahora bien, en lo relativo a la afectación medioambiental cuya amenaza se materializa en la expedición de un acto administrativo, como aquel que concede una licencia ambiental, trajo a colación la sentencia del 14 de marzo de 2016 que dictó la Sección Tercera del Consejo de Estado, en la que concluyó que la acción popular resultaba idónea para procurar de manera preventiva e, incluso, resarcitoria, la protección del medioambiente en su integridad, al repercutir la afectación en toda la colectividad.
Aunado a ello, refirió múltiples providencias que ampararon los derechos fundamentales de una comunidad perjudicada por los efectos de la construcción de un relleno sanitario. Finalmente, precisó el reconocimiento de cuentas hídricas como sujetos de derechos, verbigracia, como acaeció en el caso del Río Atrato en la sentencia T-622 de 2016 que dictó la Corte Constitucional, entre otros, condición que debe serle también reconocida a la Ciénaga de San Silvestre.
Lo anterior, con fundamento en la importancia trascendental de las fuentes hídricas, lo que legitima que, al otorgárseles tal connotación, se faciliten las herramientas de protección y conservación en cabeza del Estado. 1.4. Trámite en primera instancia e intervenciones 1.4.1. El asunto correspondió conocerlo, por reparto, a la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, autoridad que, en auto del 11 de octubre de 2022, admitió la solicitud de amparo y, entre otras, ordenó la notificación a las partes e intervinientes.
En corolario, recibió las siguientes respuestas: 1.4.2. El Distrito de Barrancabermeja sustentó que los asuntos relativos a la solicitud de amparo se enmarcan en la competencia del Tribunal Administrativo de Santander, al ser la autoridad ante quien se tramita el proceso de nulidad simple contra la Resolución 0001121; en todo caso, precisó que la acción de tutela es un mecanismo de protección residual que no puede suplir los trámites ordinarios, y que el accionante no le atribuyó una acción u omisión vulneradora de derechos fundamentales.
Solicitó declarar improcedente el amparo y su desvinculación del trámite constitucional por falta de legitimación en la causa por pasiva. 1.4.3. El Tribunal Administrativo de Santander consideró que no incurrió en mora judicial con fundamento en los criterios establecidos por la Corte Constitucional, toda vez que el titular actual del Despacho lo recibió con excesiva carga de procesos en la misma etapa procesal; en este sentido, realizó un recuento de las actuaciones surtidas al interior del trámite ordinario con sus respectivas fechas, en particular, el auto del 19 de octubre de 2022 que resolvió el recurso de reposición y concedió el de apelación ante el Consejo de Estado, advirtiendo, sobre este último, que la decisión no se debió a la acción de tutela sino al turno previsto para emitirla.
Solicitó al juez constitucional negar el amparo y, en su defecto, declarar la carencia actual de objeto por hecho superado. 1.4.4. La C.A.S. solicitó su desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva, en razón a que, la solicitud de amparo está dirigida exclusivamente en contra del Tribunal Administrativo de Santander. 1.4.5.
El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible realizó un recuento sobre sus competencias, precisó que la acción de tutela estaba dirigida únicamente en contra del Tribunal Administrativo de Santander, razón por la que se atenía a lo que resultara probado. 1.4.6. El Departamento de Santander consideró que el asunto constitucional se ciñó al proceso de nulidad simple que conoce el Tribunal Administrativo de Santander, pues respecto de la vulneración de derechos fundamentales la Corte Constitucional ya se pronunció en sentencia T-227 de 2017.
Solicitó al juez la desestimación de las pretensiones de la demanda por ausencia de competencia de la entidad territorial. 1.4.7. La Empresa Veolia S.A, pese a haber sido notificada en debida forma, guardó silencio. 1.5. Sentencia de primera instancia La Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado dictó sentencia el 4 de noviembre de 2022, en la que declaró: “PRIMERO. la carencia actual de objeto por hecho superado, respecto de la pretensión relativa a la mora judicial en que supuestamente incurrió el Tribunal Administrativo de Santander (…).
SEGUNDO. improcedente la acción de tutela, respecto de las pretensiones relacionadas con la suspensión de la Resolución DGL 0001121 del 27 de noviembre de 2014, por incumplimiento del requisito de la subsidiariedad (…)”. Lo anterior, toda vez que, el tribunal accionado resolvió el recurso de reposición y concedió la apelación y, porque la Resolución 0001121 está siendo objeto de control judicial en el proceso de nulidad simple, en el que además se propende por la protección la Ciénaga de San Silvestre, objeto que también fundamentó la solicitud de amparo, sin que se advierta la configuración de un perjuicio irremediable que amerite la intervención del juez de tutela. 1.6.
Impugnación Alexander Mateus Rodríguez solicitó al juez de segunda instancia revocar la providencia del 4 de noviembre de 2022. Argumentó que la acción de tutela procedía como mecanismo principal de protección de los derechos colectivos, siempre que se demostrara la existencia de una relación inescindible entre estos y la afectación de los derechos fundamentales, y sobre ello, no existió pronunciamiento por parte del juez constitucional de primera instancia. Adicionalmente, precisó que la acción de tutela procede como mecanismo transitorio para evitar la configuración un perjuicio irremediable, y trajo a colación precedentes jurisprudenciales que a su juicio no fueron acogidos por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado en su providencia. Hizo alusión a la procedencia de la acción de tutela para solicitar la declaratoria del Humedal de San Silvestre como un sujeto de derechos; y citó como referente la sentencia C-632 de 2011 en la que la Corte Constitucional le otorgó tal connotación al Río Atrato, la Convención de Estocolmo de 1972, y las sentencias de la Corte Suprema de Justicia STC3872-2020 y STC4360-2018, relativas a la protección de la naturaleza.
Finalmente, consideró que el fallo del 4 de noviembre de 2022 incurrió en un defecto fáctico, porque omitió valorar el Informe Final de Campo sobre la Calidad Hídrica que se emitió en 2018, así como lo que argumentó el Instituto Universitario de la Paz (en adelante UNIPAZ), sobre la necesidad de adoptar medidas oportunas de protección. En últimas, reiteró los fundamentos de su demanda relativos al principio de precaución, así como en lo atinente al derecho fundamental al debido proceso; frente a este último, en concreto, refirió que, pese a que el Tribunal Administrativo de Santander resolvió el recurso, no existe un hecho superado, toda vez que la actuación aún permanece en la Secretaría de la corporación accionada.
La Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en auto del 25 de noviembre de 2022, concedió la impugnación. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia La Sala tiene competencia para conocer de la impugnación, conforme a lo dispuesto en los artículos 86 de la Constitución Política de Colombia y 32 del Decreto 2591 de 1991. 2.2. Legitimación En cuanto a la legitimación en la causa por activa, este requisito de encuentra acreditado, toda vez que Alexander Mateus Rodríguez funge como demandante en el proceso de nulidad simple en el que afirmó, se desconocieron sus derechos fundamentales.
Adicionalmente, la legitimación en la causa por pasiva está superada, en razón a que el Tribunal Administrativo de Santander es la autoridad que conoce del proceso de nulidad simple que instauró el actor en contra de la Empresa Veolia S.A, por tanto, es la autoridad competente para pronunciarse sobre el recurso interpuesto y, por su parte, el Ministerio de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible, el Departamento de Santander, la C.A.S, el Distrito de Barrancabermeja y la Empresa Veolia S.A, son las autoridades que han participado en el proceso de construcción del relleno sanitario ubicado en el sector de Patio Bonito en Barrancabermeja, y a quienes el actor expresamente les endilgó la vulneración de sus garantías iusfundamentales.
En este punto, conviene precisar que la totalidad de las autoridades referidas, dentro del marco de sus competencias, están llamadas a procurar la protección y la restauración del medioambiente, en consecuencia, esta Subsección no accederá a la solicitud de desvinculación que formularon el Distrito de Barrancabermeja, la C.A.S, y el Departamento de Santander. 2.3.
Procedencia de la acción Una vez superada la legitimación, es preciso para esta Sala revisar si, en el caso sub iudice, se encuentran acreditados los demás requisitos de procedencia de la acción de tutela. Para estos efectos, esta judicatura dividirá el estudio en dos acápites: (i) reparos dirigidos contra el Tribunal Administrativo de Santander; y (ii) reparos relacionados con la protección de la Ciénaga de San Silvestre, atribuibles a las demás autoridades accionadas. 2.3.1.
Reparos dirigidos contra el Tribunal Administrativo de Santander. Alexander Mateus Rodríguez argumentó que la autoridad judicial referida no se ha pronunciado frente al recurso de reposición y en subsidio apelación que interpuso el 21 de abril de 2021 contra el auto que negó la procedencia de la medida cautelar de suspensión de la Resolución 0001121, así como frente a los correspondientes impulsos procesales que radicó dentro del medio de control de nulidad simple que actualmente cursa en dicha entidad.
A tal mora judicial le endilgó la vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, al considerar que dentro de los procesos existen términos perentorios que deben ser respetados por el juzgador. Ahora bien, contrastado lo anterior con los hechos objeto de la solicitud de amparo, esta Subsección encuentra probado que el señor Mateus Rodríguez, en efecto, interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación el 21 de abril de 2021, así como radicó memoriales de impulso, entre otras, el 18 de febrero, el 18 de mayo y el 1 de septiembre de 2022, sin que para el momento de interposición del presente amparo constitucional, que acaeció el 6 de octubre de 2022, el Tribunal Administrativo de Santander hubiera emitido pronunciamiento alguno. Empero, con posterioridad a la admisión de la presente acción, el Tribunal Administrativo del Santander, el 19 de octubre de 2022, dictó providencia en la que ordenó no reponer el auto del 4 de diciembre de 2020 y concedió, en efecto devolutivo y ante el Consejo de Estado, el recurso de apelación. Dicha providencia se le notificó al señor Mateus Rodríguez el 20 del mismo mes y año. Con posterioridad, concretamente, el 8 de noviembre y el 6 de diciembre de 2022, el actor constitucional solicitó al Tribunal Administrativo de Santander información relativa al estado de su recurso, frente a lo cual dicha autoridad le informó que remitió el expediente al Consejo de Estado.
La Corte Constitucional ha considerado que la acción de tutela es improcedente “cuando cesa la amenaza a los derechos fundamentales de quien invoca su protección, ya sea porque la situación que propiciaba dicha amenaza desapareció o fue superada, (…) en la medida en que cualquier decisión que el juez de tutela pueda adoptar frente al caso concreto carecerá de fundamento fáctico”.
Dicha figura se conoce como carencia actual de objeto, y se puede presentar como un hecho superado, un daño consumado o una situación sobreviniente. El hecho superado, consiste en que al momento de que el juez deba pronunciarse sobre la solicitud de amparo, la vulneración de los derechos invocados ha cesado en atención a que la parte accionada, a motu propio, es decir, voluntariamente, ha cumplido por completo lo pretendido en el escrito de tutela, antes de que el juez constitucional dicte orden alguna.
A partir de lo transcrito, en el caso en concreto, esta Sala declarará la improcedencia del amparo por hecho superado respecto del derecho fundamental al debido proceso en conexidad con el acceso a la administración de justicia, cuyo desconocimiento el actor le atribuyó al Tribunal Administrativo de Santander, toda vez que esta autoridad dictó la providencia que el señor Mateus Rodríguez reclamó en esta sede de tutela y con la que dio impulso al proceso judicial, con posterioridad a la fecha de interposición del amparo constitucional, y antes de existir un pronunciamiento de fondo. 2.3.2.
Reparos relacionados con la protección de la Ciénaga de San Silvestre, atribuibles a la C.A.S, al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, al Departamento de Santander, al Distrito de Barrancabermeja y a la Empresa Veolia S.A. Esta Sala verificará si, en relación con los reparos puntuales del caso en estudio, el requisito de subsidiariedad se encuentra o no superado.
Para ello realizará un recuento normativo y jurisprudencial que aplicará luego al análisis del caso en concreto. Este presupuesto general de procedencia, se encuentra previsto en el artículo 86 superior que establece que el mecanismo de amparo “solo procederá cuando el afectado no disponga de otro mecanismo de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”, “entendido este último como aquél que tan sólo puede resarcirse en su integridad mediante el pago de una indemnización”.
En particular, la procedencia de la acción de tutela debe verificarse en tres sentidos: (i) de forma definitiva, cuando el afectado no disponga de otro mecanismo de defensa judicial idóneo y eficaz, que implica un análisis “a partir de la naturaleza de la disputa, de los hechos del caso y de su impacto respecto de los derechos o garantías constitucionales”;
(ii) como mecanismo transitorio, cuando la acción de tutela se interpone para evitar la consumación de un perjuicio irremediable. “En este último evento, la protección se extenderá hasta tanto se produzca una decisión definitiva por parte del juez ordinario”. Finalmente, (iii) “cuando la acción de tutela es promovida por personas que requieren especial protección constitucional, como los niños y niñas, mujeres cabeza de familia, personas en condición de discapacidad, personas de la tercera edad, entre otros, el examen de procedencia de la acción de tutela es menos estricto, a través de criterios de análisis más amplios, pero no menos rigurosos”.
La Corte Constitucional sustentó que “la acción judicial ordinaria es considerada idónea cuando es materialmente apta para producir el efecto protector de los derechos fundamentales, y es eficaz cuando está diseñada para brindar una protección oportuna a los derechos amenazados o vulnerados. Así, la idoneidad del mecanismo judicial ordinario implica que éste brinda un remedio integral para la protección de los derechos amenazados o vulnerados, mientras que su eficacia supone que es lo suficientemente expedita para atender dicha situación”.
En lo atinente a la configuración del mencionado perjuicio irremediable, la Corporación Constitucional ha determinado que deben concurrir ciertos requisitos para que la acción de tutela se torne procedente en este sentido, así: (i) “que se trate de un hecho cierto e inminente”, “es decir que está por suceder en un tiempo cercano, a diferencia de la mera expectativa ante un posible menoscabo”;
(ii) “que las medidas a tomar deben ser urgentes”.; (iii) “que la situación a la que se enfrenta la persona es grave”, evaluado según “la intensidad del menoscabo material a los derechos fundamentales de una persona”; y finalmente, (iv) que las actuaciones de protección han de ser impostergables”, “lo que significa que deben responder a condiciones de oportunidad y eficacia, que eviten la consumación del daño irreparable” En el caso concreto bajo estudio, el señor Mateus Rodríguez afirmó que el actuar de la C.A.S. fue inconstitucional y arbitrario, al desconocer el principio de legalidad y el contenido del Decreto 838 de 2005, en particular, tras haber dictado las resoluciones que otorgaron las licencias ambientales para la construcción de los rellenos sanitarios de Anchicayá y el ubicado en el sector de Patio Bonito.
Sobre este cuestionamiento puntual, esta judicatura le pone de presente al accionante que el actuar de la C.A.S se materializó en la expedición de las Resoluciones 00000855 del 27 de septiembre de 2013 y 0001121 del 27 de noviembre de 2014, actos administrativos particulares y concretos sobre los que procede, por regla general, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y, excepcionalmente, como en este caso, el medio de control de nulidad simple, al tratarse de la concesión de unas licencias ambientales con impacto en el orden ecológico, excepción que quedó contenida en el artículo 73 de la Ley 99 de 1993, cuyo tenor literal es el siguiente: “La acción de nulidad procede contra los actos administrativos mediante los cuales se expide, modifica o cancela un permiso, autorización, concesión o Licencia Ambiental de una actividad que afecte o pueda afectar el medio ambiente”.
En este orden, como el reclamo formulado en esta sede constitucional propende por cuestionar la legalidad de los actos administrativos identificados, el medio idóneo y eficaz previsto para tal pedimento es el de nulidad simple —que no tiene término de caducidad—, trámite contencioso-administrativo al que el actor ya acudió en lo referente a la Resolución 000121, y que se encuentra actualmente en curso.
La idoneidad y eficacia del medio previsto está dada precisamente por la posibilidad que tiene el actor de solicitar medidas cautelares, como bien lo hizo al peticionar expresamente la suspensión provisional de la Resolución 000121 en el proceso referido, y de invocar, como también lo argumentó el actor al interior de dicho trámite judicial, la transgresión de, entre otros, el Decreto 838 de 2005, con el consecuente impacto que dicho desconocimiento normativo genera para el medioambiente, para los derechos y para la calidad de vida de los habitantes del sector Patio Bonito.
Cuestión distinta si Alexander Mateus hubiera invocado el restablecimiento puntual de un derecho personal transgredido, caso en el cual el medio de control al que debía acudir era el de nulidad y restablecimiento del derecho, que procede por las mismas causales contenidas en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), y permite igualmente la aplicación del régimen de medidas cautelares.
Ahora bien, Alexander Mateus Rodríguez también refirió que era necesario adoptar medidas inmediatas que procuraran la garantía de un consumo adecuado de agua para la supervivencia pues, en la actualidad, el municipio de Barrancabermeja no cuenta con el servicio de suministro de agua potable y la Ciénaga de San Silvestre está permeada de residuos tóxicos como el cianuro; tal situación lo llevó a considerar que el Distrito de Barrancabermeja debía adelantar estrategias para impedir la afectación de los derechos de las generaciones futuras.
Solicitó al juez constitucional, como pretensión, la adopción de fórmulas para la restauración y recuperación ecológica de la Ciénaga de San Silvestre. Sobre estos planteamientos particulares, la Corte Constitucional ha considerado que, “por regla general, la acción de tutela no procede para la protección de derechos colectivos, ya que para su amparo la Constitución Política ha dispuesto las acciones populares.
No obstante, como hipótesis excepcional, ha reconocido la procedencia de la acción de tutela cuando la afectación a un derecho colectivo, como el medio ambiente sano, implica una amenaza cierta o una vulneración a un derecho fundamental”. En este sentido, en lo atinente a la procedencia de la acción de tutela “para el amparo de derechos colectivos cuando su violación implicara al mismo tiempo la afectación de derechos fundamentales” la Corporación Constitucional a partir de una construcción jurisprudencial, delimitó los siguientes criterios materiales de procedencia a considerar por el juez de tutela: Conexidad: implica que el daño o la amenaza del derecho fundamental debe ser consecuencia inmediata y directa de la afectación al derecho colectivo.
Legitimación: quien solicita la protección debe ser el directamente afectado en su derecho fundamental. Prueba de la amenaza o vulneración: debe ser real, esto es, probada en el expediente, y no hipotética. Objeto de la pretensión o efecto hipotético de la orden judicial: la orden que dicte el juez de tutela debe ir encaminada al restablecimiento del derecho fundamental, y no a la protección del derecho colectivo.
Aunado a ello, con posterioridad, precisó como necesario acreditar que la acción popular no es idónea “en concreto, para amparar específicamente el derecho fundamental vulnerado en conexidad con el derecho colectivo, por ejemplo, porque sea necesaria una orden judicial individual en relación con el peticionario”. Fue así como la Corte Constitucional desarrolló unos criterios de eficacia material de la acción popular, los cuales comprenden los siguientes: Procedencia de la acción de tutela cuando la acción popular en curso ha tomado un tiempo considerable: esta situación impacta en los derechos fundamentales de un sujeto de especial protección constitucional.
Procedencia de la acción de tutela por el no cumplimiento de una sentencia adoptada en el curso de una acción popular: el incumplimiento de la sentencia de acción popular constituye un riesgo grave e inminente para los derechos fundamentales. Procedencia de la acción de tutela cuando, a pesar de alegar la violación simultánea de derechos colectivos y fundamentales, se evidencia una violación del derecho fundamental independiente del derecho colectivo: esto implica que no exista necesariamente una relación inescindible entre ambas tipologías de derechos, lo que implica que la acción popular no es idónea para su protección. Procedencia de la acción de tutela cuando, por las circunstancias puntuales del caso, es necesario ofrecer una respuesta rápida por la presencia de sujetos de especial protección constitucional.
Improcedencia de la acción de tutela cuando la controversia suscita un debate probatorio especialmente complejo. Aterrizado lo anterior al caso examinado, esta Sala encuentra evidente que los reparos del actor dirigidos a reclamar la restauración y recuperación ecológica de la Ciénaga de San Silvestre no satisfacen los criterios de procedencia y eficacia material que exige el requisito de subsidiariedad, en tanto: Los reproches están estructurados sobre una problemática medioambiental con incidencia en los derechos colectivos a, entre otros, un ambiente sano, a la existencia de un equilibrio ecológico y al aprovechamiento de los recursos naturales, en lo atinente a su conservación, restauración o sustitución, a la seguridad y salubridad públicas, así como al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, puntualmente, el servicio de agua potable.
En consecuencia, las afectaciones a los derechos fundamentales son conexas al planteamiento de la afectación de índole colectiva, que no puede desligarse de la finalidad misma de la acción popular. El señor Mateus Rodríguez, más allá de enlistar los derechos fundamentales que consideró vulnerados, concretamente, a la salud, a la vida, al trabajo, y la dignidad humana, no probó una afectación individualizada, real y con carácter subjetivo, pues sus pedimentos se fundaron, primordialmente, en el principio de precaución y en el interés superior del ambiente sano para la subsistencia de la humanidad, cuestiones que evocan una afectación generalizada para todos los habitantes de la zona aledaña al relleno sanitario.
En ese sentido, resulta claro que, si bien su pretensión está dirigida a la protección de los mentados derechos de índole iusfundamental, en últimas, su finalidad es la restauración y recuperación de la Ciénaga de San Silvestre, orden de carácter eminentemente colectiva. El actor constitucional no argumentó haber interpuesto acción popular, en tanto, mucho menos que la misma haya tardado un tiempo extralimitado en ser resuelta, ni que se haya producido un incumplimiento injustificado y reiterado de las órdenes allí contenidas.
Aunado a ello, resulta ser del caso puntualizar que, la problemática reviste de alta complejidad probatoria, cuestión que justifica que sea el juez de la acción popular quien resuelva la situación concerniente a la afectación de los derechos planteada, dentro del trámite previsto por el ordenamiento procesal para la protección de dichos intereses.
Sobre las afectaciones futuras frente a las que el actor requirió demandar una protección anticipada al Distrito de Barrancabermeja, este juez reconoce que la acción de tutela no está prevista para el amparo de hechos futuros e inciertos, en cambio, para reclamar amenazas reales y concretas; aunado a ello, la eventual amenaza futura puede ser conjurada a través de la acción popular, cuya finalidad, además de ser resarcitoria, es de carácter preventivo, en atención al estado y a la naturaleza de la controversia.
En este orden, en lo que respecta a los argumentos analizados, el accionante tiene a su disposición el medio idóneo y eficaz de la acción popular -que no tiene término de caducidad- para reclamar las afectaciones no sólo colectivas sino iusfundamentales que le resulten conexas; proceso judicial en el que al igual que ocurre con los medios de control analizados, podrá hacer uso del régimen de medidas cautelares.
En todo caso, se aclara, esta acción es sustancialmente distinta de la nulidad simple que instauró el actor, pues no está instituida para examinar la legalidad del acto que concedió la licencia ambiental y, en ese sentido, defender el ordenamiento jurídico en abstracto, sino para evaluar y conjurar las afectaciones puntuales a los derechos colectivos, ya sea que su causa haya provenido de la expedición del mentado acto administrativo o de otra acción u omisión imputable a las accionadas.
Por lo establecido, en lo atinente a los reparos relacionados con la protección de la Ciénaga de San Silvestre, atribuibles a la C.A.S, al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, al Departamento de Santander, al Distrito de Barrancabermeja y a la Empresa Veolia S.A, la acción de tutela de la referencia no procede como mecanismo principal de protección de los derechos fundamentales, pues para tales efectos, el accionante dispone de los medios de control previstos en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, tal y como fueron reseñados.
Aunado a ello, frente al asunto iusfundamental concerniente a la protección de los derechos fundamentales a la salud, al ambiente sano, a la vida, a la igualdad y a la salubridad pública de la comunidad que habita la Ciénaga de San Silvestre, la Corte Constitucional ya emitió pronunciamiento en la sentencia T-227 de 2017, en la que, en particular, le ordenó a la Alcaldía de Barrancabermeja garantizar el acceso al agua, y a la C.A.S al agua potable.
En ese sentido, el eventual asunto iusfundamental que sería de trascendencia, ya fue objeto de pronunciamiento por el máximo tribunal de la jurisdicción constitucional, precedente al que se adhiere esta Sala en torno a la valoración probatoria, fáctica y jurídica allí efectuada. Ahora bien, la Corte Constitucional ha establecido que el amparo también debe analizarse en su modalidad transitoria, esto es, para evitar la consumación de un perjuicio irremediable, y, ante criterios menos estrictos, cuando estén inmiscuidos derechos de sujetos de especial protección constitucional.
En el caso particular, esta judicatura no encontró que el señor Mateus Rodríguez haya probado los elementos que permiten advertir la configuración de un perjuicio irremediable, ni tampoco que la solicitud de amparo haya sido ejercida por un sujeto revestido de una condición especial de protección, consideraciones que legitiman el análisis precedente y no le imponen a este juez constitucional el deber de flexibilizar el requisito de subsidiariedad.
Por el contrario, si bien el accionante aludió a una eventual afectación en la calidad del agua disponible para el consumo humano, precisó que existen llaves dispuestas por la Empresa Ecopetrol de las que obtienen el suministro los habitantes de la zona, razón que lleva a esta judicatura a considerar que, sus reparos se fundamentan, más en una cuestión de acceso al servicio, que a la protección del derecho fundamental al agua dentro del mínimo necesario para la subsistencia. Finalmente, llama la atención a esta Sala que el señor Mateus Rodríguez formuló una pretensión atinente a que este juez de tutela declare a la Ciénaga de San Silvestre como un sujeto de derechos.
Sobre esta materia, la Corte Constitucional ha considerado que se trata de una visión eco céntrica que reconoce a la especie humana sólo como “un evento más dentro de la larga cadena evolutiva”, teoría que permite concebir a la naturaleza “como un auténtico sujeto de derechos que deben ser reconocidos por los Estados y ejercidos bajo la tutela de sus representantes legales, verbigracia, por las comunidades que la habitan o que tienen una especial relación con ella”.
Con fundamento en dicho discernimiento, múltiples autoridades judiciales han declarado a los elementos de la naturaleza como sujetos de derechos. Visto lo anterior, esta Sala considera que la aludida figura de reconocimiento se trata de una medida de protección o de restablecimiento del derecho constitucional una vez se comprueba la afectación iusfundamental.
En este caso, del análisis esbozado, la acción de tutela no resultó procedente, por lo que la orden de amparo en sí misma no reviste de soporte fáctico y probatorio adicional. Revisada la sentencia hito T-662 de 2016 que sobre la materia dictó la Corte Constitucional, esta Subsección advierte que abordó supuestos fácticos y jurídicos distintos a los que motivaron la presente solicitud; en particular, en dicho caso, existía una afectación concreta de los derechos fundamentales de una comunidad étnica, así como un incumplimiento reiterado de las órdenes contenidas en providencias de acción popular.
Estos últimos aspectos que no fueron traídos a colación en esta instancia judicial por el actor, suponen que, para poder declarar a una cuenca hídrica como un sujeto de derechos, debe existir un grado de afectación de tal incidencia que haga inexorable la adopción de la medida de salvaguarda. En corolario, al estar la competencia de este juez constitucional vedada para emitir un pronunciamiento de fondo del asunto, no es posible abordar el análisis que propone el accionante de evaluar la necesidad de una caracterización de la Ciénaga de San Silvestre como un auténtico sujeto de derechos. 2.4.
Decisión Por las razones expuestas, esta Subsección confirmará la providencia del 4 de noviembre de 2022, que dictó la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, falla PRIMERO. CONFIRMAR la providencia del 4 de noviembre de 2022 que dictó la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado en la que declaró la improcedencia del amparo, pero por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. NEGAR la solicitud de desvinculación que formularon el Distrito de Barrancabermeja, la Corporación Autónoma Regional de Santander, y el Departamento de Santander, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO. NOTIFICAR la presente decisión a las partes y a los interesados por el medio más expedito.
CUARTO. ENVIAR la presente providencia a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, VMP