Radicado: 11001-03-15-000-2021-07293-01 Demandante: Mario José Díaz 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Bogotá D.C., veintiocho (28) de abril de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2021-07293-01 Demandante: MARIO JOSÉ DÍAZ Demandados: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y OTROS Temas: Vulneración a los derechos de petición y debido proceso por no resolverse recursos de queja.
Cumplimiento del fallo de tutela no conlleva a revocar la decisión. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios contra la sentencia del 24 de enero de 2022, dictada por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, que resolvió:
PRIMERO: DECLARAR la falta de legitimación pasiva en la causa de la Presidencia de la República, de conformidad con los argumentos expuestos.
SEGUNDO: DECLARAR LA IMPROCEDENCIA de la acción de tutela presentada por Mario José Díaz, en lo relacionado con el rechazo de los recursos de reposición y apelación presentados dentro de la reclamación No. RE9331202101568, de acuerdo a lo expuesto.
TERCERO: NEGAR la solicitud de amparo en lo relacionado con la falta de respuesta de los recursos de reposición y apelación presentados sobre la reclamación No. RE9331202102776, de acuerdo con los motivos indicados.
CUARTO: AMPARAR los derechos al debido proceso y petición de Mario José Díaz, por las razones expuestas en esta providencia y, en consecuencia, ORDENAR a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios que, dentro de las 48 horas siguientes a la notificación de esta providencia, resuelva y notifique los recursos de queja interpuestos con los radicados No. 20218000907642, 20218002038352 y 20218002353382.
QUINTO: NEGAR la solicitud de remitir copias a Procuraduría General de la Nación para iniciar investigaciones disciplinarias, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia. (…).
ANTECEDENTES 1. Pretensiones 1.1. En ejercicio de la acción de tutela, el señor Mario José Díaz pidió la protección de los derechos fundamentales de petición y al debido proceso, que estimó vulnerados por la Presidencia de la República, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y la empresa Caribesol de la Costa SAS ESP (Air-e).
En consecuencia, la parte actora propuso, textualmente, las siguientes pretensiones: Radicado: 11001-03-15-000-2021-07293-01 Demandante: Mario José Díaz 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co PRIMERO: Que el juez constitucional ampare los derechos fundamentales del debido proceso, derecho de petición, suministro de energía, la salud, la integridad personal, la vida en condiciones de dignidad y la salud.
SEGUNDO: Que el juez constitucional ordene al presidente a ejercer sus funciones constitucionales y legales, sancionando y obligando a la empresa a cumplir con la ley.
TERCERO: Que el juez ordene a la superservicios a cumplir con la ley dando respuesta a los recursos dentro de los 2 meses que establece la norma.
CUARTO: Remitir copia a la procuraduría general de la nación para que investigue las faltas que cometió la superintendente de servicios públicos domiciliarios, el representante legal y el jefe de jurídica de la empresa. 2. Hechos y argumentos de la tutela Del expediente, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: 2.1. El señor Mario José Díaz señaló que presentó varias reclamaciones ante la empresa Caribesol SAS ESP (Air-e) por la facturación irregular de energía. Solicitó que no se cobrara un estimado de consumo, sino que se realizara el cobro de acuerdo con el promedio de los últimos 5 meses.
Las reclamaciones tuvieron el siguiente trámite: No. Reclamación Respuesta Presentación de recursos Respuesta a recursos Radicado Queja ante la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios Trámite de la Queja RE9331202101153 del 12 de abril de 2021 La ESP negó la reclamación Reposición y apelación. Los recursos fueron rechazados 202180009076428 En curso RE9331202101568 del 24 de mayo de 2021 La ESP negó la reclamación Reposición y apelación. Los recursos fueron rechazados No se presentó No aplica RE9331202102139 del 30 de junio de 2021 La ESP negó la reclamación Reposición y apelación. Los recursos fueron rechazados 2021800203835215 En curso RE9331202102325 del 19 de julio de 2021 La ESP negó la reclamación Reposición y apelación. Los recursos fueron rechazados 2021800235338219 En curso RE9331202102776 del 17 de agosto de 2021 La ESP negó la reclamación Reposición y apelación. Los recursos fueron rechazados - No aplica 2.2.
El actor informó que, ante la falta de pago de las facturas de energía, la ESP Air-e procedió a la suspensión del servicio. 2.3. A juicio del actor, se vulneraron los derechos (i) de petición al no ser resueltos los recursos de reposición y apelación presentados en la reclamación identificada con el No. RE93312021022776; (ii) al debido proceso y acceso a la administración de justicia, al ser rechazados los recursos interpuestos en las reclamaciones RE9331202101153, RE9331202101568, RE9331202102139, RE9331202102325 y (iii) al debido proceso y petición ante la falta de trámite a la queja presentada con el radicado No. 20218000907642 por parte de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, a pesar de haber transcurrido más de 5 meses desde su interposición. 3.
Intervenciones 3.1. La apoderada de la Presidencia de la República solicitó la desvinculación de la acción de tutela, por cuanto no tiene asignadas funciones relacionadas con el suministro Radicado: 11001-03-15-000-2021-07293-01 Demandante: Mario José Díaz 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de energía, aunado al hecho de que no existía ningún hecho u omisión que le fuera atribuible. 3.2.
La apoderada de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios solicitó que se declarara la falta de legitimación en la causa por pasiva, en razón a que la presunta vulneración de los derechos fundamentales del actor es ocasionada por la reclamación de la facturación realizada a la empresa AIR-E S.A.S. E.S.P. y, por tanto, dicho asunto no es del resorte de la superintendencia. 3.2.1.
Por otro lado, manifestó que se encuentran en trámite de estudio y sustanciación la resolución por la cual se resolverá el recurso de queja presentado por el actor, motivo por el que no había ninguna vulneración de derechos por parte de esa entidad. 3.3. El representante legal de la empresa de energía Air-e SAS ESP solicitó que se denegara por improcedente el amparo solicitado, en razón a que el demandante cuenta con mecanismos judiciales ordinarios (medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho) para realizar el control de legalidad de los procedimientos que pretende que sean estudiados a través de la presente acción. 4.
Sentencia impugnada 4.1. Mediante sentencia del 24 de enero de 2022, el Consejo de Estado, Sección tercera, Subsección B, accedió parcialmente a las pretensiones. En síntesis, el a quo explicó lo siguiente: 4.1.1. Respecto de la reclamación RE9331202101568, que finalizó con el rechazo de los recursos de reposición y apelación, el a quo estimó que la tutela no cumple con el requisito de subsidiariedad, pues las inconformidades contra las decisiones adoptadas en esa reclamación deben ser cuestionadas ante el juez de lo contencioso administrativo a través del medio de control respectivo. 4.1.2.
En cuanto a la vulneración de los derechos fundamentales de petición y debido proceso, por la falta de respuesta de los recursos interpuestos contra la respuesta a la reclamación No. RE9331202102776, por parte de la empresa Air-e SA ESP, el a quo denegó el amparo, porque había operado el silencio administrativo positivo y, en consecuencia, se entiende que la solicitud se resolvió de manera favorable para el demandante. 4.1.3.
Finalmente, frente a los recursos de queja presentados por el actor ante la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios bajo los radicados 20218000907642, 20218002038352 y 20218002353382, el a quo verificó que fueron presentados el 6 de mayo de 2021, el 2 de agosto de 2021 y el 26 de agosto de 2021, respectivamente y, que, a la fecha de presentación de la acción de tutela, no se les había dado trámite ni se habían resuelto de fondo. 4.1.3.1.
Por tanto, consideró que, conforme con la Ley 1437 de 2011 y el Decreto 491 de 2020, expedido con ocasión de la pandemia por la Covid-19, la empresa de servicios públicos contaba con 30 días para resolver los recursos de queja y, dado que no los ha resuelto, se habían vulnerado los derechos de petición y debido proceso del demandante. 4.1.4.
En razón a lo anterior, ordenó a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, que, “(…) independientemente de la decisión que adopte dentro de los Radicado: 11001-03-15-000-2021-07293-01 Demandante: Mario José Díaz 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co recursos de queja interpuestos, les dé el trámite correspondiente, de acuerdo a lo dispuesto en la Ley 142 de 1994 y, en lo que resulte pertinente, la Ley 1437 de 2011”. 5.
Impugnación 5.1. La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios impugnó la sentencia del 24 de enero de 2022. Señaló que ya resolvió y notificó los recursos de queja mediante las Resoluciones No. SSPD – 20228200088375, 20228200090325 y 20228200090465 del 17 de febrero de 2022, que fueron notificadas al demandante por medio de correo electrónico. 5.2.
Que, conforme con lo anterior, “para el caso en particular aplica el concepto de sustracción de materia en la medida que a la fecha han desaparecido los hechos por los cuales el despacho judicial amparó el derecho fundamental a la parte accionante” y, por tanto, solicitó que se revocara el fallo de primera instancia y, en su lugar, se denegaran las pretensiones de la acción de tutela respecto de la superintendencia. CONSIDERACIONES 1.
De la acción de tutela 1.1. La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y desarrollada por el Decreto 2591 de 1991, es una acción residual que permite a todas las personas reclamar ante los jueces la protección inmediata de los derechos fundamentales que sean vulnerados o amenazados, por la acción o la omisión de cualquier autoridad o de los particulares, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley. 1.2.
La acción procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser idóneo para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá determinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, debe examinar de fondo los argumentos que proponga el demandante. 2.
Planteamiento y solución del problema jurídico 2.1. En los términos de la impugnación, el problema jurídico se concreta en decidir si el a quo acertó al conceder el amparo frente a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, por la falta de decisión sobre los recursos de queja presentados por el señor Mario José Díaz. La Sala precisa que no se ocupará de los demás argumentos analizados en primera instancia, pues no fueron objeto de impugnación. 2.2.
Para resolver, conviene decir que el artículo 1531 de la Ley 142 de 19941 establece que las peticiones o reclamos y recursos que presenten los usuarios de los servicios 1 Artículo 153. De la oficina de peticiones y recursos. Todas las personas prestadoras de servicios públicos domiciliarios constituirán una "Oficina de Peticiones, Quejas y Recursos", la cual tiene la obligación de recibir, atender, tramitar y responder las peticiones o reclamos y recursos verbales o escritos que presenten los usuarios, los suscriptores o los suscriptores potenciales en relación con el servicio o los servicios que presta dicha empresa.
Estas "Oficinas" llevarán una detallada relación de las peticiones y recursos presentados y del trámite y las respuestas que dieron. Las peticiones y recursos serán tramitados de conformidad con las normas vigentes sobre el derecho de petición. Radicado: 11001-03-15-000-2021-07293-01 Demandante: Mario José Díaz 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co públicos domiciliarios se tramitarán de conformidad con las normas vigentes sobre el derecho de petición. 2.2.1.
Ahora, en cuanto al término para resolver los recursos, el artículo 158 de la Ley 142, subrogado por el artículo 123 del Decreto 2150 de 1995, establece que toda entidad o persona vigilada por la Superintendencia de Servicios Públicos o prestadora de los servicios públicos domiciliarios tiene la obligación de resolver las peticiones, quejas y recursos que presenten los suscriptores o usuarios en desarrollo de la ejecución del contrato de servicios públicos, dentro del término de 15 días hábiles, contados a partir de la fecha de su presentación. 2.2.2.
Sin embargo, esa norma está dirigida a las entidades o personas vigiladas por la Superintendencia de Servicios Públicos o prestadoras de los servicios públicos domiciliarios, mas no a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, que es la entidad demandada en este caso y frente a la que se alega la violación del derecho de petición por no haber resuelto el recurso de queja.
Por lo tanto, la Sala analizará la actuación de la Superintendencia demandada en contraste con las normas generales del derecho de petición previstas en la Ley 1437. 2.3. El derecho fundamental de petición previsto en el artículo 23 de la Constitución Política y regulado, actualmente, por la Ley 1755 de 2015, permite a toda persona presentar peticiones respetuosas a las autoridades, bien sea por interés general o particular, y a obtener una resolución pronta, completa y de fondo. 2.3.1.
Entre las garantías del derecho de petición “se encuentran (i) la pronta resolución del mismo, es decir que la respuesta debe entregarse dentro del término legalmente establecido para ello; y (ii) la contestación debe ser clara y efectiva respecto de lo pedido, de tal manera que permita al peticionario conocer la situación real de lo solicitado”2.
En esa dirección también ha sostenido que a este derecho se adscriben tres posiciones3: “(i) la posibilidad de formular la petición, (ii) la respuesta de fondo y (iii) la resolución dentro del término legal y la consecuente notificación de la respuesta al peticionario”4. Por lo tanto, el desconocimiento de cualquiera de esos elementos trae como consecuencia la vulneración del derecho de petición. 2.3.2.
Por su parte, el artículo 147 de la Ley 1437 de 2011 fijó los términos para resolver las distintas modalidades de peticiones, así: Artículo 14. Términos para resolver las distintas modalidades de peticiones. Salvo norma legal especial y so pena de sanción disciplinaria, toda petición deberá resolverse dentro de los quince (15) días siguientes a su recepción. Estará sometida a término especial la resolución de las siguientes peticiones: 1.
Las peticiones de documentos y de información deberán resolverse dentro de los diez (10) días siguientes a su recepción. Si en ese lapso no se ha dado respuesta al peticionario, se entenderá, para todos los efectos legales, que la respectiva solicitud ha sido aceptada y, por consiguiente, la administración ya no podrá negar la entrega de dichos documentos al peticionario, y como consecuencia las copias se entregarán dentro de los tres (3) días siguientes. 2.
Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción. Parágrafo. Cuando excepcionalmente no fuere posible resolver la petición en los plazos aquí señalados, la autoridad debe informar esta circunstancia al interesado, antes del vencimiento del término señalado en la ley expresando los motivos de la demora y señalando a la vez el plazo razonable en que se resolverá o dará respuesta, que no podrá exceder del doble del inicialmente previsto.
Radicado: 11001-03-15-000-2021-07293-01 Demandante: Mario José Díaz 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.3.3. Ahora, con ocasión de la emergencia económica, social y ecológica causada por la pandemia de la Covid-19, el gobierno nacional profirió el Decreto Legislativo 491 de 20202 en el que se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades.
El artículo 5 del mencionado decreto dispuso que las peticiones que se encuentren en curso o que se radiquen durante la vigencia de la Emergencia Sanitaria, deberán resolverse en los 30 días siguientes a la recepción. 2.3.4. La ampliación en los términos de respuestas a peticiones en los plazos anteriormente señalados se encuentra vigente desde la fecha de publicación del Decreto 491, esto es: desde el 28 de marzo de 2020 y hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social.
Análisis del caso concreto 2.4. En el presente asunto, la Sala advierte que el señor Mario José Díaz presentó recursos de queja ante la Superintendencia de Servicios Públicos, bajo los radicados 20218000907642 del 6 de mayo de 2021, 20218002038352 del 2 de agosto de 2021 y 20218002353382 del 26 de agosto de 2021. 2.4.1. Según las reglas de la Ley 1437 y del Decreto Legislativo 491 de 2020, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios contaba hasta el 21 de junio, 13 de septiembre y 6 de octubre de 2021, respectivamente, para resolver los recursos de queja interpuestos. 2.4.2.
Sin embargo, en el expediente no hay prueba de que, a la fecha de presentación de la demanda de tutela (27 de octubre de 2021) la entidad hubiese resuelto los recursos de queja. Es más, para el momento en que se profirió sentencia de primera instancia (24 de enero de 2022) y se notificó la decisión (15 de febrero de 2022) tampoco se habían resuelto, a pesar de que ya se habían vencido los términos. 2.4.3.
Por lo tanto, hizo bien el juez de tutela de primera instancia al conceder el amparo solicitado por el señor Mario José Díaz, pues la entidad demandada vulneró el derecho de petición. 2.4.3.1. La Sala no desconoce que, luego del fallo de tutela de primera instancia, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios resolvió los recursos de queja.
En efecto, mediante Resolución No. SSPD – 20228200088375 del 17 de febrero de 2022, declaró procedente el recurso de queja interpuesto por el señor Mario José Diaz en contra de la decisión de Consecutivo No. 202190444463. A su turno, mediante las Resoluciones No. SSPD – 20228200090325 y 20228200090465 del 17 de febrero de 2022, la entidad declaró improcedentes los recursos de queja interpuestos por el actor contra las decisiones con consecutivo No. 202190409174 y 202190240335.
Adicionalmente, fueron notificadas al actor por correo electrónico del 18 de febrero siguiente, según las pruebas aportadas por la entidad. 2.4.3.2. No obstante, esa actuación ocurrió precisamente en cumplimiento del fallo de tutela de primera instancia y, por lo tanto, no hay lugar a revocar la sentencia de primera instancia 2 “Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”.
Radicado: 11001-03-15-000-2021-07293-01 Demandante: Mario José Díaz 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co como lo pretende la Superintendencia demandada. Otra cosa fuera si la entidad demandada hubiese demostrado que, antes de presentarse la demanda o de dictarse el fallo de tutela de primera instancia, hubiese resuelto los recursos de queja, circunstancia que no ocurrió en este caso y, por lo tanto, se impone confirmar el amparo. 2.5.
Se resuelve, entonces, el problema jurídico propuesto: la sentencia de tutela de primera instancia acertó al concluir que la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios vulneró los derechos fundamentales del actor al no haber resuelto los recursos de queja, en los términos de ley. Por lo tanto, se confirmará la decisión de primera instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1.
Confirmar la sentencia impugnada, por las razones expuestas en esta providencia. 2. Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 3. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado. 4. Enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo.
Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO