Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de agosto de dos mil veintitrés (2023) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 66001-23-33-000-2014-00439-01 (3203-2016) Demandante: Claudia Lorena Agudelo Orozco Demandado: Instituto Municipal de Deportes y Recreación de Quinchía, INDER Temas: Reconocimiento de prestaciones sociales.
Configuración del silencio administrativo negativo ante inexistencia de respuesta previa que resolviera de fondo la reclamación. Inexistencia de título ejecutivo claro, expreso y exigible susceptible de ser demandado por la vía ejecutiva. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, contra la sentencia proferida el nueve (9) de marzo de dos mil dieciséis (2016) por el Tribunal Administrativo de Risaralda, que accedió a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES Claudia Lorena Agudelo Orozco formuló demanda contra el Instituto Municipal de Deportes y Recreación de Quinchía, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes: PRETENSIONES Que se declare la nulidad del acto administrativo presunto originado en el silencio administrativo negativo, frente a la reclamación radicada el 5 de enero de 2014, que negó el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales de los años 2011 y 2012, así como la indemnización moratoria por el retardo en el pago de las cesantías definitivas. 2 Radicado: 66001-23-33-000-2014-00439-01 (3203-2016) En forma subsidiaria, que se declare la nulidad del Oficio CDIQ110-064 del 8 de abril de 2014, por medio del cual la demandada se remitió a respuesta previa emitida el 14 de febrero de 2012.
Que como consecuencia, y a título de restablecimiento del derecho, se condene a la demandada a: (i) que se ordene el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales de los años 2011 y 2012, así como la sanción moratoria por el pago inoportuno de las cesantías definitivas; (ii) que se paguen los ajustes de valor, se dé cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 192 del CPACA y se condené en costas y agencias en derecho a la demandada.
HECHOS La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que laboró en el Instituto Municipal de Deporte y Recreación de Quinchía entre el 18 de junio de 1998 y el 7 de enero de 2012 como secretaria tesorera de la entidad. Que fue nombrada como directora encargada de la entidad entre el 6 de febrero de 2010 y el 2 de enero de 2012.
Que no se le cancelaron las vacaciones, prima de vacaciones, cesantías ni intereses a las cesantías causados en el año 2011. Que tampoco se le ha pagado el salario básico, las primas de navidad y vacaciones, vacaciones, cesantías e intereses a las cesantías por el año 2012. Que el 24 de enero de 2012 solicitó el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales adeudadas, a lo que el INDER le requirió el 14 de febrero de 2012 que informara a cuáles prestaciones se refería y que las cesantías del año 2011 se pagarían dentro del término legal con la suma que le correspondiera por concepto de salarios del 2012.
Que al no cumplir con lo solicitado en el Oficio de 14 de febrero de 2012, debe entenderse que desistió del trámite, según lo dispuesto en el artículo 13 del CCA. Que el 5 de enero de 2014 presentó una nueva reclamación tendiente al reconocimiento y pago de las prestaciones sociales adeudadas por los años 2011 y 2012, así como la sanción moratoria por el pago inoportuno de las cesantías causadas.
Que mediante Oficio CDIQ110-064 del 8 de abril de 2014, el INDER se remitió a la respuesta del 14 de febrero de 2012. 3 Radicado: 66001-23-33-000-2014-00439-01 (3203-2016) TRÁMITE EN PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida el 27 de mayo de 2015 y notificada a la demandada, la cual contestó oponiéndose a las pretensiones e indicando que la actora profirió múltiples actos administrativos en los que se reconoció y ordenó el pago de sus derechos laborales por todo concepto, hasta el 31 de diciembre de 2011 y que los gastos ordenados en una vigencia que no se alcanzan a pagar dentro de la misma, deben ser reconocidos como cuentas por pagar, lo que efectivamente hizo la demandante a través de la Resolución 003 de 31 de diciembre de 2011.
Que, no obstante, se abstuvo de reconocer en ese mismo acto administrativo su auxilio de cesantía reconocido en la Resolución 001 de 31 de diciembre de 2011, por lo que dicha orden de pago habría fenecido en virtud de lo dispuesto por el artículo 89 del Decreto 111 de 1996. Que entre el 1.° de enero de 2012 y el 5 de enero de 2014 transcurrieron más de tres años, por lo que debe concluirse que se configuró el fenómeno de la caducidad o el de la prescripción del derecho.
Que la entidad le dio respuesta el 14 de febrero de 2012 frente a la reclamación por los salarios adeudados en dicho año, en la que se indicó a la demandante que se había proferido una resolución reconociendo las acreencias adeudadas, por lo que no se configuró un silencio administrativo negativo. La audiencia inicial se llevó a cabo el 9 de marzo de 2016, en ella se fijó el litigio, se incorporaron las pruebas y al no haber ninguna por practicar, corrió traslado para alegar a las partes y dictó sentencia. SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN El Tribunal Administrativo de Risaralda accedió a las pretensiones de la demanda, mediante sentencia de 9 de marzo de 20161, en consideración a que las Resoluciones 001 y 003 del 31 de diciembre de 2011, mediante las cuales la demandante se reconoció sus cesantías para el año 2011, no prestan mérito ejecutivo por carecer de firmeza, al no haberse demostrado su notificación, ya fuera personal o por edicto, lo que las hacía ineficaces a la luz del artículo 48 del Código Contencioso Administrativo y, además, porque del contenido de la Resolución 003 no surgió ningún derecho que pudiera ser reclamado por la vía ejecutiva, al relacionarse únicamente las cuentas por pagar del INDER a 31 de diciembre de 2011.
Que le asiste razón a la demandante en cuanto a que desistió de la primera solicitud de reconocimiento y pago de sus prestaciones, porque según el artículo 13 del CCA, 1 Folios 90 a 104. 4 Radicado: 66001-23-33-000-2014-00439-01 (3203-2016) transcurridos dos meses sin que el peticionario completara la información requerida por la administración, se entendería que desistió de la solicitud y se archivaría la misma.
Que la petición del 5 de enero de 2014 no fue resuelta de fondo, toda vez que la respuesta a la primera petición, a la cual se remitió, no decidió lo solicitado por la actora y, en caso tal de que la autoridad hubiera exigido nuevamente información adicional, lo procedente era dar aplicación al artículo 17 del CPACA. Que le asiste derecho a la demandante al reconocimiento y pago de los salarios adeudados por el año 2012, así como las prestaciones reclamadas por las anualidades 2011 y 2012, en tanto que la accionada no pagó dichos emolumentos, e incurrió en mora en el pago del auxilio de cesantías, lo que la hace acreedora de la sanción regulada en la Ley 1071 de 2006.
RAZONES DE LA IMPUGNACIÓN El INDER interpuso recurso de apelación2 solicitando que se revoque la sentencia y, en su lugar, se denieguen las pretensiones de la demanda, en consideración a que para la fecha de causación de las prestaciones reclamadas, la actora era la representante legal de la entidad y, por lo tanto, era ella quien debía expedir el acto administrativo de reconocimiento en su favor, y como ordenadora del gasto, debía cancelarse sus propios salarios y pagarse la liquidación a la cual tenía derecho.
Que mediante las Resoluciones 001 y 003 del 31 de diciembre de 2011, la demandante se reconoció sus acreencias laborales, por lo que era su deber ejecutar dichos actos administrativos, lo que no hizo, por lo que ante su conducta omisiva debe asumir sus consecuencias y no aprovecharse de su error en favor propio. Que la entidad profirió acto administrativo en el que reconoció las acreencias causadas por el tiempo laborado en el año 2012, el cual presta mérito ejecutivo y no se puede reclamar por esta vía judicial.
Que no se configuró el silencio administrativo negativo, toda vez que la entidad dio respuesta de fondo a lo pretendido por la demandante, remitiéndose al Oficio del 14 de febrero de 2012, con sustento en el artículo 19 de la Ley 1437 de 2011. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La entidad demandada reiteró los razonamientos expuestos en la contestación a la demanda y el recurso de apelación para solicitar que se nieguen las pretensiones de la actora. 2 Folios 112 a 116. 5 Radicado: 66001-23-33-000-2014-00439-01 (3203-2016) La señora Claudia Lorena Agudelo Orozco solicitó confirmar la sentencia de primera instancia. El agente del Ministerio Público guardó silencio en esta etapa.
Se decidirá la controversia, previas las siguientes, CONSIDERACIONES DE LA SALA La Sala debe resolver si el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es el mecanismo judicial idóneo para obtener el reconocimiento y pago de las prestaciones económicas de la señora Claudia Lorena Agudelo Orozco; si se configuró el silencio administrativo negativo respecto de la reclamación elevada por la demandante el 5 de enero de 2014; y si hay lugar al reconocimiento y pago de las prestaciones sociales dejadas de cancelar por culpa de la demandante.
Marco normativo y jurisprudencial El medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho se encuentra regulado en el artículo 138 del CPACA. Su objeto radica en la pretensión de declaración de nulidad de un acto administrativo, de carácter particular, ya sea expreso o presunto y obtener el restablecimiento de un derecho conculcado o desconocido por la administración. El artículo citado dispone: «Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior.
Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a partir de la notificación de aquel.» La norma transcrita prevé que los actos administrativos pueden ser anulables por las mismas causales reguladas en el artículo 137 del CPACA, es decir, cuando estos hayan sido expedidos: (i) con infracción de las normas en que debían fundarse;
(ii) sin competencia; (iii) en forma irregular; (iv) con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa; (v) mediante falsa motivación; o (vi) con deviación de las atribuciones propias de quien los profirió. 6 Radicado: 66001-23-33-000-2014-00439-01 (3203-2016) Toda persona que considere estar amparada por una norma jurídica tiene derecho a acceder ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo con el fin de que se declare la existencia de un derecho en su favor por parte de la administración y las consecuencias legales y pecuniarias que se deriven de dicho reconocimiento.
El proceso ejecutivo está instituido por el legislador como un mecanismo judicial encaminado a hacer efectivo el cumplimiento de una obligación clara, expresa y exigible que se encuentre contenida en un documento. La ejecución de una obligación deviene imperativa, puesto que, a diferencia de lo que sucede en los procesos declarativos, el derecho aparece desprovisto de controversia al haber sido previamente reconocido en favor de su titular y, en consecuencia, corresponde a una parte satisfacer una prestación de dar, hacer o no hacer en los términos del título ejecutivo.
En relación con las notas distintivas de los procesos ejecutivos y declarativos, Devis Echandía precisa: «Cuando no se trate de una pretensión discutida que implique la necesidad de declarar quién tiene razón, sino de una pretensión cuya existencia aparece clara y determinada en el título que se aduce pero que está insatisfecha, porque el obligado no ha cumplido su obligación correlativa, estamos en presencia del proceso ejecutivo.
En aquél, el mandato debe ser formado por el juez mediante la decisión o sentencia; en cambio, en éste el mandato ya existe y se trata simplemente de su ejecución. La diferencia entre ambos procesos resulta de la antítesis entre la razón y la fuerza: aquella es el instrumento del proceso de conocimiento o declarativo genérico, y ésta, el del proceso ejecutivo.
Claro está, nos referimos a la fuerza que, por la vía coercitiva, aplica el juez para entregar unos bienes o rematarlos para con su producto satisfacer el derecho del ejecutante, o para deshacer lo hecho. De modo genérico se entiende por ejecución lo contrario de decisión o resolución, y la conversión de ésta en actos. En el proceso de juzgamiento o de conocimiento se consigue la declaración del interés protegido, a pesar del incumplimiento del sujeto obligado.
En el proceso ejecutivo ya no estamos ante dos partes que recíprocamente se disputan la razón, “sino ante una parte que quiere tener una cosa y otra que no quiere darla, en tanto que el órgano del proceso se la quita a ésta para dársela a aquella”.»3 Por lo tanto, el proceso ejecutivo representa la solución judicial para lograr el cumplimiento forzoso de las obligaciones claras, expresas y exigibles que no son satisfechas por quien debe hacerlo. 3 DEVIS ECHANDÍA, Hernando.
Teoría General del Proceso. Tercera edición revisada y corregida. Editorial Universidad. P. 165. 7 Radicado: 66001-23-33-000-2014-00439-01 (3203-2016) Frente a la figura del silencio administrativo el legislador ha previsto la posibilidad de que la administración se pronuncie también a través de actos administrativos presuntos, con la finalidad de garantizar la efectividad de los derechos de las personas ante la administración de justicia, pues resulta contrario a derecho que una solicitud o petición quede indefinidamente a la espera de que una autoridad estatal decida resolverla o no. Los artículos 83 y 84 del CPACA traen consigo dos tipos de silencio que pueden presentarse y sus respectivas consecuencias, el primero y predominante, el silencio negativo; y el segundo y excepcional, el silencio positivo.
El artículo 83 prevé que transcurridos tres meses contados a partir de la presentación de una petición sin que se haya notificado decisión que la resuelva, se entenderá que esta es negativa, salvo que la misma ley señale un plazo superior para resolverla, caso en el cual se entenderá que el silencio negativo de la administración se producirá al cabo de un mes, contado a partir de la fecha en que debió adoptarse la decisión. La configuración del silencio administrativo negativo no exime de responsabilidad a las autoridades, ni las excusa del deber de dar respuesta a la petición inicial, salvo que el interesado haya hecho uso de los recursos contra el acto presunto, o que este hubiese acudido ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo y ya se hubiere notificado el auto admisorio de la demanda a la autoridad omisiva.
Finalmente, el legislador previó unas consecuencias jurídicas para las peticiones elevadas por los particulares, cuando estas son irrespetuosas, oscuras o reiterativas. Frente a esta última, el artículo 19 del CPACA, en su inciso segundo, reguló que respecto de las peticiones reiterativas ya resueltas, la autoridad podrá remitirse a las respuestas anteriores, salvo que se trate de derechos imprescriptibles, o de peticiones que se hubieren negado por no acreditar requisitos, siempre que en la nueva petición se subsane.
Resolución del caso concreto En primer lugar, el medio de control procedente para obtener el reconocimiento y pago de las prestaciones económicas en favor de un empleado público es el de nulidad y restablecimiento del derecho, pues a través de este proceso declarativo el juez administrativo tiene la facultad de definir si procede o no el derecho reclamado.
La apelante alega que el presente medio de control no es procedente por cuanto profirió un acto administrativo que le reconoció las acreencias causadas que presta mérito ejecutivo, de modo que la acción que procedería sería la ejecutiva. Criterio 8 Radicado: 66001-23-33-000-2014-00439-01 (3203-2016) que la Sala no comparte en tanto que del proceso no se advierte la existencia del supuesto acto administrativo que reconoció los derechos prestacionales reclamados por la señora Agudelo Orozco.
El único acto administrativo que reconoce un derecho en favor de la demandante es la Resolución 001 del 31 de diciembre de 2011, a través de la cual se reconocieron las cesantías causadas en dicha anualidad por valor de $1.741.253; se ordenó consignar dicho valor al fondo de cesantías PORVENIR por tratarse del auxilio anualizado, el cual por ley debía consignarse en el respectivo fondo a más tardar el 14 de febrero del año siguiente a su causación; y se ordenó el pago de los intereses a las cesantías de $208.950.
Contrario a lo aducido por la demandada, dicho acto dejó de producir efectos jurídicos a partir del 7 de enero de 2012, fecha en la cual la demandante fue desvinculada de la entidad, pues a partir de ese momento, la obligación de consignar el valor liquidado de cesantías en el fondo desapareció, y pasó a tratarse de uno de los valores que debían ser tenidos en cuenta para efectos de la liquidación por retiro del servicio de la señora Agudelo Orozco.
Lo anterior porque según lo dispuesto en el ordinal 4.° del artículo 99 de la Ley 50 de 1990, aplicable por remisión de la Ley 344 de 1996, «si al término de la relación laboral existieren saldos de cesantía a favor del trabajador que no hayan sido entregados al Fondo, el empleador se los pagará directamente con los intereses legales respectivos».
Motivo por el cual la obligación de consignar las cesantías anualmente al fondo cesa una vez el vínculo laboral o legal y reglamentario finaliza, modificándose la obligación del empleador al pago directo de los valores adeudados, entre los que se incluyen las cesantías, entendiendo ahora estas como una liquidación definitiva de las mismas, lo cual ocurrió también para las demás prestaciones, incluidos los intereses a las cesantías reconocidos a través de la Resolución 001 del 31 de diciembre de 2011.
Por otra parte, la respuesta del 14 de febrero de 2012 suscrita por el entonces director del INDER tampoco constituiría un título ejecutivo claro, expreso y exigible, pasible de obtener su cumplimiento a través del proceso ejecutivo, pues en este, aun si se admitió por la entidad que realizaría el pago de las cesantías del año 2011 junto con las sumas que por salarios de 2012 le correspondían, los valores a reconocer no quedaron debidamente consignados, es decir, no contiene una obligación determinada ni determinable, más aun si la demandada tampoco tiene claro cuáles son los conceptos adeudados a la señora Agudelo Orozco.
En segundo lugar, sobre el acto administrativo demandable y el silencio 9 Radicado: 66001-23-33-000-2014-00439-01 (3203-2016) administrativo negativo, el artículo 19 de la Ley 1437 de 2011 permite remitirse a respuestas anteriores cuando las peticiones son reiterativas y ya han sido resueltas, pero su inciso segundo señala como excepción aquellos casos en que las peticiones se negaron por no acreditar requisitos, siempre que en la nueva petición se subsane.
Esta Sala considera que en el presente caso sí se configuró el silencio administrativo negativo, porque la respuesta emitida por el INDER el 14 de febrero de 2012 no resolvió de fondo la petición relacionada con el pago de las prestaciones sociales adeudadas por los años 2011 y 2012. En efecto, del oficio en cita la entidad señaló lo siguiente: «[…] En lo relacionado con este punto de prestaciones sociales, me permito solicitarle se sirva informar puntualmente a qué prestaciones se refiere, y si las mismas fueron reconocidas por usted o no, indicándonos números de resoluciones y fechas de ser posible. 3.- Respecto del auxilio de cesantía por el año 2011, le informó que anexo encontrará la resolución de reconocimiento ya que la 002 de 31 de diciembre de 2011 no fue firmada por su secretaria, y que el pago se realizará dentro del término legal, con la suma que por salarios de 2012 le corresponden.» El acto administrativo que reconoció el auxilio de cesantías en favor de la actora por el año 2011 (Resolución 001 de 31 de diciembre de 2011) perdió sus efectos jurídicos en tanto que dicho acto no permite el pago directo de los valores allí reconocidos a la señora Agudelo Orozco, sino que ordena trasladar o consignar dichos valores en el fondo de cesantías PORVENIR y, se reitera, dicha obligación cesó al momento en que la demandante fue desvinculada de la entidad, pues a partir de allí lo que correspondía legalmente era cancelar dichas cesantías directamente al trabajador.
En la respuesta no se determinaron los valores a pagar por concepto de prestaciones sociales causadas en los años 2011 y 2012. Contrario a ello, se requirió a la demandante para que informara expresamente a cuáles prestaciones se refirió en su petición. El Oficio de 14 de febrero de 2012 no resolvió de fondo la petición pues ni accedió al pago de los emolumentos pedidos, ni los negó, por lo que no puede entenderse que se trató de un acto administrativo definitivo y, por ende, tampoco podría ser demandado ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Como la entidad no negó ni accedió a las peticiones, sino que requirió a la demandante para que completara la información de su solicitud, no se podría entender que se trató de una respuesta a una petición reiterativa, pues el Oficio del 10 Radicado: 66001-23-33-000-2014-00439-01 (3203-2016) 14 de febrero de 2012 no negó la petición respecto de las prestaciones sociales de los años 2011 y 2012.
En su lugar, ante el requerimiento efectuado por la entidad, la demandante no completó la información exigida, por lo que como anotaron la demandante y el tribunal, al no haber dado cumplimiento al requerimiento dentro de los dos meses siguientes, debió entenderse que desistió de su petición según lo regulado en el artículo 13 del CCA, norma vigente para la época de los hechos.
En consecuencia, resulta claro que el Oficio del 14 de febrero de 2012 no resolvió de fondo la petición de la señora Claudia Lorena Agudelo Orozco, pues se entiende que la actora desistió de la misma y, por consiguiente, el Oficio CDIQ110-064 del 8 de abril de 2014 no fue una respuesta reiterativa en los términos del artículo 19 del CPACA.
Para la Sala debe concluirse que ante la ausencia de respuesta definitiva que negara o accediera a las pretensiones de la petición elevada por la demandante, se configuró la figura del silencio administrativo negativo, siendo procedente entonces demandar ante esta jurisdicción el acto administrativo presunto que negó tácitamente el reconocimiento de las prestaciones reclamadas por la señora Agudelo Orozco.
En tercer lugar, se advierte que la señora Agudelo Orozco se vinculó al INDER de Quinchía como secretaria tesorera desde el 18 de junio de 1998; posteriormente, el 6 de febrero de 2010 fue nombrada directora encargada de la entidad, hasta el 2 de enero de 2012, cuando regresó al cargo de secretaria tesorera hasta el 7 de enero de 2012; y a partir de esta última fecha fue desvinculada de la entidad.
La apelante alega que la actora no tiene derecho al pago de prestaciones pues, en su rol de directora de la entidad, tenía el deber no solo de reconocérselas, sino también de realizar todas las actividades tendientes a la ejecución de los actos administrativos de reconocimiento de estas para cancelarse las sumas a ella adeudadas; y que dicha conducta omisiva implica para la señora Agudelo Orozco que no puede aprovecharse de su error en favor propio y debe asumir las consecuencias de su omisión. La Sala no comparte los razonamientos expuestos porque el principio general del derecho al que alude, según el cual «no se escucha a quien alega su propia culpa» o «nadie puede ser escuchado, invocando su propia torpeza», no resulta aplicable en este preciso caso, puesto que lo pretendido por la actora es el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales causadas en el año 2011 y 2012, más los salarios adeudados por el tiempo laborado en el año 2012 y la sanción moratoria que deviene del pago inoportuno de las cesantías definitivas, esto es, prestaciones que 11 Radicado: 66001-23-33-000-2014-00439-01 (3203-2016) no podía reconocerse ella misma al ser desvinculada de la entidad demandada.
Contrario a lo afirmado por la apelante, la demandante sí actuó con la debida diligencia al reconocer oportunamente los conceptos de cesantías e intereses a las cesantías causados por el año 2011, así como incluyó a título de cuentas por pagar dichos valores en la Resolución 003 de 31 de diciembre de 2011, momento para el cual era directora encargada de la entidad.
No obstante, la actora desde el 2 de enero de 2012 dejó de tener la representación legal de la entidad y tan solo 5 días después, esto es el 7 de enero de 2012, fue desvinculada de la misma, de modo que resulta apenas lógico que no podía hacer efectivos sus derechos salariales y prestacionales. Mientras fungió como directora encargada reconoció oportunamente el valor de las cesantías liquidadas anualmente por el año 2011 al que tenía derecho, y en aplicación de la ley, dispuso la consignación de esos valores en el fondo de cesantías al cual estaba afiliada, dineros que debían consignarse a más tardar el 14 de febrero de 2012 en el respectivo fondo, so pena de causar la sanción moratoria de que trata el artículo 99 de la Ley 50 de 1990, aplicable por remisión de la Ley 344 de 1996.
En ese entendido, el principio cuya aplicación pretende la parte demandada se hubiera podido acreditar si la demandante al 14 de febrero de 2012 siguiera vinculada a la entidad como representante legal de la misma y no hubiera ordenado la consignación de los dineros reconocidos por el auxilio de cesantías anualizadas, caso en el cual, si resultaría más que obvia la torpeza o negligencia propia de la señora Agudelo Orozco.
Sin embargo, dicha situación no ocurrió puesto que, se repite, la demandante dejó el cargo de directora el 2 de enero de 2012, fecha en la cual dejó de tener la facultad de ordenadora del gasto en la entidad, y fue desvinculada el 7 de enero de 2012, por lo que todos los valores adeudados por concepto de salarios y prestaciones sociales debían ser liquidados y pagados por quien había asumido el cargo de director del Instituto Municipal de Deporte y Recreación de Quinchía. Al modificarse la situación jurídica de la demandante respecto de la entidad, esto es, al ser desvinculada, los valores reconocidos por concepto de cesantías causadas en el año 2011 (Resolución 001 de 31 de diciembre de 2011) ya no podían ser consignados al fondo de cesantías al cual estaba afiliada la señora Agudelo Orozco, sino que debían ser pagados directamente a ella, como se señaló, y en todo caso, la sanción moratoria por cesantías anualizadas solo se habría causado si no se hubiere consignado el valor reconocido al fondo de cesantías al que estaba afiliada la demandante a más tardar el 14 de febrero de 2012 y esta siguiere vinculada a la entidad. 12 Radicado: 66001-23-33-000-2014-00439-01 (3203-2016) Por lo tanto, se advierte que el deber de la entidad a partir del 7 de enero de 2012 era cancelar dichas sumas de dinero en favor de la demandante directamente, a través de la liquidación definitiva de sus salarios y prestaciones, lo cual no ocurrió, pues ante la reclamación efectuada el 24 de enero de 2012 tendiente al reconocimiento y pago de sus prestaciones adeudadas, la entidad no resolvió de fondo dicha petición, fuera en forma positiva o negativa, lo que llevó a la demandante a presentar una nueva reclamación el 5 de enero de 2014 y sin que en el expediente obre prueba alguna del pago total de las prestaciones adeudadas.
Finalmente, la Subsección observa que en el recurso de apelación no se emitió ninguna inconformidad relacionada con las prestaciones reclamadas y reconocidas por el tribunal en su sentencia, razón por la cual, en aplicación del principio de congruencia y los límites que el legislador impone al juez de segunda instancia, conforme al artículo 328 del CGP, la Sala no se pronunciará sobre los derechos salariales y prestacionales deprecados por la señora Claudia Lorena Agudelo Orozco, salvo para condicionar dicha orden judicial a que no se demuestre un pago previo y en lo relacionado con la sanción moratoria reconocida en primera instancia, en tanto que el derecho que le asistiría a la demandante es por concepto de la mora en el pago de las cesantías definitivas y no de las anualizadas como concluyó el tribunal.
No obstante, toda vez que la jurisprudencia de esta subsección ha sido pacífica en el sentido de que la reclamación de las cesantías parciales o definitivas y la sanción moratoria derivada del no pago oportuno de las primeras no puede ser concomitante, es decir que para el reconocimiento de la sanción esta debe encontrarse causada por el paso del tiempo, en el presente asunto no habría lugar a acceder al reconocimiento y pago de la misma4.
Ello por cuanto la reclamación del 12 de enero de 2012 se entiende como desistida y, por consiguiente, la petición del 5 de enero de 2014 solo tendría la virtualidad de agotar el requerimiento del reconocimiento de las cesantías definitivas, sin que se advierta solicitud posterior tendiente al pago de la sanción regulada en las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006.
Por lo anterior, se revocará el numeral 7.6.2.2. de la sentencia apelada, toda vez que la demandante no tiene derecho al reconocimiento y pago de la sanción moratoria pretendida y se adicionará el numeral 7.6.2.1. en el entendido de que el pago de los salarios y prestaciones allí reconocidas queda condicionado a que no se demuestre un pago previo por parte de la entidad demandada. 4 Así lo ha dicho esta subsección en providencia del 26 de enero de 2023 con ponencia del doctor William Hernández Gómez, proceso con radicación 20001-23-33-000-2016-00266-01 (2002-2019).
Ver también sentencia del 17 de junio de 2021 en proceso con radicación 27001-23-33-000-2015-00003-01 (3318-2017), entre otros. 13 Radicado: 66001-23-33-000-2014-00439-01 (3203-2016) En lo demás se confirmará la providencia objeto de alzada. De la condena en costas Esta Subsección, en sentencia del 7 de abril de 20165, respecto de la condena en costas en vigencia del CPACA, concluyó que la legislación varió del Código Contencioso Administrativo al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo de un criterio subjetivo a uno objetivo valorativo.
Objetivo, en cuanto prescribe que en toda sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, bien sea total o parcial o con abstención, según las reglas del Código General del Proceso; y valorativo, en cuanto se requiere que el juez revise si ellas se causaron y en la medida de su comprobación (como sucede con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad profesional realizada dentro del proceso), sin que en esa valoración se incluya la mala fe o temeridad de las partes.
Conforme a las anteriores reglas, y en atención a que, el Consejo de Estado, ya ha venido analizando la conducta de las partes en el proceso y la carencia de fundamentación jurídica, en el presente asunto, se procederá a analizar dicha situación a la luz de la normatividad vigente. En el presente caso, de la revisión de la demanda y de la oposición a la misma, no se observa que sea manifiesta una carencia de fundamentación legal, que dé lugar a la condena en costas.
Contrario a ello, ambas partes, en sus escritos, manifestaron razones en defensa jurídica de sus intereses, por tal razón, al no encontrarse acreditado tal presupuesto normativo, no se condenará en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO. ADICIONAR el numeral 7.6.2.1 de la sentencia de primera instancia, el cual quedará así: «7.6.2.1.
Salario básico y prima de navidad del año 2012, prima de vacaciones, vacaciones, cesantías e intereses a las cesantías de los años 2011 y 2012, 5 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291- 2014), demandante: José Francisco Guerrero Bardi. 14 Radicado: 66001-23-33-000-2014-00439-01 (3203-2016) liquidados conforme a la ley, condicionado a que no se demuestre un pago previo por parte de la entidad demandada.» SEGUNDO. REVOCAR el numeral 7.6.2.2 de la sentencia de primera instancia por las razones expuestas en esta providencia.
TERCERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 9 de marzo de 2016, por el Tribunal administrativo de Risaralda, que accedió a las pretensiones de la demanda formulada en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho por la señora Claudia Lorena Agudelo Orozco, en contra del Instituto Municipal de Deportes y Recreación de Quinchía.
CUARTO. SIN CONDENA en costas en la instancia. En firme esta providencia, devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones en el aplicativo Samai.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Los consejeros, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ