CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B Consejero Ponente: Juan Enrique Bedoya Escobar Bogotá, D. C., catorce (14) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 05001-23-33-000-2019-01898-01 (6112-2022) Demandante: Gladys de Jesús Sierra Calle Demandado: Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio1 Tema: Condena en costas.

Análisis de la temeridad y mala fe Sentencia de segunda instancia Asunto Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el 28 de febrero de 2022 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta Mixta, que accedió a las pretensiones de la demanda. I. Antecedentes 1.1.

La demanda 1.1.1. Las pretensiones 1. Gladys de Jesús Sierra Calle presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso-administrativo2, en orden a que se declarara la nulidad parcial de la Resolución 20185006393 del 31 de enero de 2018, por medio de la cual el Fomag le reconoció una pensión de jubilación; y del Oficio 201830373202 del 13 de diciembre de 2018, a través de la cual la entidad le negó el pago de las mesadas causadas a partir de la fecha en que adquirió el estatus. 2.

Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho solicitó: i) el pago de la pensión de jubilación a partir de la adquisición del estatus, esto es, el 11 de mayo de 2017; ii) la indexación de las sumas que resultaren de la condena; iii) el cumplimiento de la sentencia en los términos dispuestos en el artículo192 del CPACA; y iv) la condena en costas a la entidad demandada. 1 En adelante Fomag. 2 En adelante CPACA. 2 Radicado: 05001-23-33-000-2019-01898-01 (6112-2022) Demandante: Gladys de Jesús Sierra Calle 1.1.2.

Fundamentos fácticos 3. Como hechos relevantes se señalaron los siguientes: 3.1. Laboró como docente oficial por más de 20 años en el municipio de Medellín y adquirió el estatus de pensionada el 11 de mayo de 2017. Se retiró del servicio el 27 de julio de 2018. 3.2. Mediante la Resolución 20185006393 del 31 de enero de 2018, la Secretaría de Educación del municipio de Medellín, en representación del Fomag, le reconoció la pensión de jubilación en los términos de la Ley 33 de 1985. 3.3.

El 15 de noviembre de 2018 solicitó el pago de la prestación a partir de la fecha en la que adquirió el estatus pensional y no desde el retiro; sin embargo, la entidad demandada negó la petición a través del Oficio 201830373202 del 13 de diciembre de 2018. 1.1.3. Normas violadas y concepto de violación 4. Como tales, se señalaron los artículos 1 del Decreto 2285 de 1955; 5 del Decreto 224 de 1972; 81 de la Ley 812 de 2003; y 279 de la Ley 100 de 1993. 5.

En cuanto al concepto de violación expuso lo siguiente3: 5.1. Con la expedición de los actos acusados, se vulneró el derecho a la igualdad porque, en situaciones similares, los docentes departamentales, nacionales y nacionalizados recibieron el pago de la pensión a partir del cumplimiento del estatus, como era el caso de Carmen Dolly Cañas Valencia, también docente del municipio de Medellín. 5.2.

De acuerdo con el concepto 1305 del 23 de noviembre de 2000, proferido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, existía compatibilidad entre el goce de la pensión de jubilación y el ejercicio de empleos docentes. 5.3. El gobierno nacional introdujo las incompatibilidades de los docentes a través del Decreto ley 1278 de 2002, entre ellas, la de recibir la pensión de jubilación, vejez, gracia o similares en ejercicio del cargo docente; sin embargo, tal disposición fue declarada inexequible por la corte Constitucional en la sentencia C-1157 de 2003, razón por la cual se mantuvo la prerrogativa de este personal de percibir la pensión y el salario de forma simultánea. 1.2.

Contestación de la demanda 6. El Fomag no se pronunció en la instancia procesal. 1.3. La sentencia apelada 7. Mediante sentencia proferida el 28 de febrero de 2022, el Tribunal Administrativo 3 Índice 2, Samai, actuación «EXPEDIENTE DIGITAL», documento «D_C01_01DemandaConPoderYAnexos(.pdf) NroActua 11». 3 Radicado: 05001-23-33-000-2019-01898-01 (6112-2022) Demandante: Gladys de Jesús Sierra Calle de Antioquia, Sala Quinta Mixta, i) declaró la nulidad parcial de los actos acusados; ii) le ordenó al Fomag a pagar a la actora la pensión de jubilación a partir del 11 de mayo de 2017, fecha en la que adquirió el estatus; y iii) condenó en costas a la entidad demandada, de conformidad con lo previsto en el artículo 188 del CPACA.

Para tal efecto, delimitó el marco jurídico aplicable y resolvió el caso concreto con los siguientes razonamientos4: 7.1. Se demostró que la demandante i) para el 11 de mayo de 2017, tenía la edad de 57 años, había laborado al servicio del municipio de Medellín por 20 años y estaba afiliada al Fomag; ii) mediante la Resolución 201850047832 del 5 de julio de 2018 le fue aceptada la renuncia a partir del 30 de julio de 2018; y iii) en la Resolución 20185006393 del 31 de enero de 2018 se reconoció la pensión «a partir del momento en que acredit[ara] el retiro definitivo del servicio». 7.2.

En virtud de lo previsto en los artículos 5 del Decreto 224 de 1972, 128 de la Constitución Política y 5 de la Ley 60 de 1993, los docentes tenían derecho al reconocimiento de la pensión de jubilación sin que fuera necesario demostrar el retiro del servicio, en razón a que el régimen especial que los cobijaba no restringía su compatibilidad con el salario. 7.3.

Asimismo, la excepción prevista en el artículo 19 de la Ley 4 de 1992 cobijó a los docentes pensionados antes y después de su entrada en vigor, pues su condición de jubilados les permitía beneficiarse de normas anteriores como el artículo 5 del Decreto 224 de 1972. Con todo, para los vinculados después de la expedición del Decreto 1278 de 2002 se dispuso que el ejercicio de cargos en el sector oficial era incompatible con el goce de la pensión de jubilación, vejez, gracia o similares. 7.4.

Como Gladys de Jesús Sierra Calle se vinculó el 10 de mayo de 1997, no requería la desvinculación del servicio oficial para que le fuera pagada la prestación, razón por la cual existía la compatibilidad y el derecho a que las mesadas le fueran pagadas a partir de que adquirió el estatus de pensionada. 7.5. No operó la prescripción de las mesadas, en razón a que i) adquirió el estatus el 11 de mayo de 2017; ii) la pensión se reconoció el 31 de enero de 2018; iii) la petición fue radicada el 15 de noviembre de 2018; y iv) la demanda se presentó el 29 de julio de 2019. 1.4.

El recurso de apelación 8. La parte demandada interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión, solamente en cuanto la condenó en costas, y lo sustentó en los siguientes términos5: 8.1. El a quo se apartó de la «pacífica jurisprudencia» de esta Corporación al imponer una condena de costas objetivas, sin atender que se debía tener en cuenta la actuación de la parte, máxime si siempre «actuó de acuerdo con lo estipulado en la 4 Índice 11 de Samai, actuación «EXPEDIENTE DIGITAL», documento «ED_C01_11FalloAccedeParcialmenteALasPretensiones(.pdf) NroActua 11». 5 Índice 11 de Samai, actuación «EXPEDIENTE DIGITAL», documento «ED_C01_13RecursoApelacionFomag(.pdf) NroActua 11». 4 Radicado: 05001-23-33-000-2019-01898-01 (6112-2022) Demandante: Gladys de Jesús Sierra Calle norma jurídica» y no se le podía endilgar mala fe alguna. 8.2.

La sentencia proferida el 13 de noviembre de 20206 por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado demostraba que el juez debía tener en cuenta la buena fe de la entidad respecto de sus actuaciones procesales, en consecuencia, como su actuación se contrajo a cumplir con la decisión adoptada por la entidad territorial y con los procedimientos administrativos, devenía improcedente la condena en costas solo por haber sido vencido en juicio. 1.5.

Trámite en segunda instancia 9. Mediante auto del 5 de diciembre de 2022, notificado el 7 de febrero de 2023, se admitió el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia7. En atención a que no se aportaron pruebas ni se solicitó la práctica de alguna en segunda instancia, se prescindió del traslado para que las partes alegaran de conclusión, tal y como lo dispone el artículo 247, numeral 5, del CPACA. 1.6.

Ministerio Público 10. La procuradora segunda delegada ante el Consejo de Estado rindió concepto y solicitó confirmar la sentencia de primera instancia que accedió a las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la demandada. Sobre este último aspecto precisó8: 10.1. La Corte Constitucional ha señalado que la condena en costas no obedece necesariamente a una actuación temeraria, de mala fe o culposa por parte de quien resulta condenado, sino que constituye una consecuencia de su derrota en el proceso o en el recurso que haya interpuesto.

Ha precisado, además, que para su procedencia es indispensable acreditar su existencia, su utilidad y que correspondan a actuaciones permitidas por la ley. En este sentido, las costas no tienen la naturaleza de una indemnización por perjuicios derivados de un proceder indebido, ni pueden ser interpretadas como una sanción en contra de la parte vencida. 10.2.

Se han presentado divergencias de criterio sobre la imposición de costas entre las subsecciones A y B de la Sección Segunda del Consejo de Estado. En efecto, en sentencia de 2016 (sin identificar), la Subsección A sostuvo que «para la imposición de costas, incluidas las agencias en derecho, se debe aplicar un criterio objetivo valorativo al concluir que no se debe evaluar la conducta de las partes como temerarias o de mala fe.

Según el fallo, se deben valorar aspectos objetivos respecto de la acusación de las costas, tal como lo establece el Código General del Proceso» [sic]. 10.3. Mientras la Subsección B de esa Corporación, señaló lo siguiente: «[ ] la Sala tiene en cuenta que su jurisprudencia ha precisado que el artículo 188 del CPACA entrega al juez la facultad de disponer sobre su condena, la cual debe resultar de analizar diversos aspectos dentro de la actuación procesal, tales como la conducta de las partes, y que principalmente aparezcan 6 Citó: «Sentencia No. 2013-00302.

Magistrado ponente Sandra Lisset Ibarra Vélez. 13 de noviembre de 2020» (sic). 7 Índices 3, 6 y 7 de Samai. 8 Índice 8 de Samai. 5 Radicado: 05001-23-33-000-2019-01898-01 (6112-2022) Demandante: Gladys de Jesús Sierra Calle causadas y comprobadas, siendo consonantes con el contenido del artículo 365 del CGP; descartándose así una apreciación objetiva que simplemente consulte quien resulte vencido para que le sean impuestas» (sin identificar la providencia).

Por auto del 3 de abril de 2025 la Sección Segunda del Consejo de Estado decidió no avocar el presente asunto para proferir una sentencia de unificación jurisprudencial9. II. Consideraciones 2.1. Competencia 11. La Subsección B de la Sección Segunda de esta Corporación es competente para conocer del recurso de apelación presentado por la parte demandada, de conformidad con los artículos 125 y 150 del CPACA, conforme con los cuales «[l]as salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias» y «[e]l Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos [ ]». 2.2.

Problema jurídico 12. Con fundamento en los argumentos expuestos en el escrito de apelación10, el problema jurídico consiste en determinar ¿si procedía la condena en costas impuesta al Fomag por haber sido vencida en el proceso? 13. Con miras a resolver el anterior planteamiento, la Sala seguirá la siguiente estructura expositiva: primero, se presentará el marco normativo de las costas en la Jurisdicción de los Contencioso-administrativo; y segundo, se resolverá el caso concreto. 2.3.

Marco normativo 2.3.1. La condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso- administrativo 14. La norma que prevé la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso- administrativo es el artículo 188 del CPACA que dispuso: «Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.

En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 15. Para la Sala, la palabra «disponer» a la que hace referencia la norma enunciada, 9 Índice 15 de Samai. 10 Que delimita el marco de la competencia del juez de segunda instancia, pues así lo establece el artículo 328 de la Ley 1564 de 2012. 6 Radicado: 05001-23-33-000-2019-01898-01 (6112-2022) Demandante: Gladys de Jesús Sierra Calle no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución. 16.

Por ello, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones, corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma11. 17.

Esa ponderación se realiza teniendo en cuenta si existen acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas. 2.3.2. En torno a la temeridad. Del principio de la buena fe y su tratamiento jurisprudencial 18.

La Real Academia de la Lengua Española define la temeridad como un adjetivo, dicho de una persona excesivamente imprudente que arrostra peligros, o de una cosa dicha, hecha o pensada sin fundamento, razón o motivo. En igual sentido, de acuerdo con lo que señala el Diccionario Panhispánico del Español Jurídico, la temeridad procesal es una «actitud propia del que, resistiéndose a aceptar una pretensión legítima, abusa de la jurisdicción, ya ejercitando acciones totalmente infundadas, ya obstaculizando el proceso en el que se promueve de contrario una acción fundada»12. 19.

Sobre el particular, la Corte Constitucional ha señalado que la temeridad se da en 2 dimensiones: i) cuando se actúa de mala fe13; y ii) cuando se acude a la administración de justicia de manera desmedida, por iguales hechos, sin una justificación razonable sobre dicho actuar14. 20. La institución de la buena fe nace como regla moral regida por el honor y el crédito personal, luego como regla de derecho.

En su origen, en Roma, la fides hacía referencia a las relaciones entre Dios y el hombre y se le daba su nombre cuando había cumplido a cabalidad lo que se decía o lo que se había prometido y entre las partes se actuaba de acuerdo con lo convenido. Es la fidelidad de la palabra al estar ligado a su propia declaración15. 21. Según la Corte Interamericana de Derechos Humanos16, «[l]a buena fe (del latín, bona fides) es un principio general del derecho, consistente en el estado mental de honradez, de convicción en cuanto a la verdad o exactitud de un asunto, hecho u opinión, 11 En el mismo sentido - Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 1 de diciembre de 2016, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter., radicación 70001- 23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014). 12 https://dpej.rae.es/lema/temeridad-procesal 13 Sentencia T-502 de 2008.

M.P. Rodrigo Escobar Gil. 14 Ver entre otras, sentencias: SU-154 de 2006 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, T-986 de 2004 M.P Humberto Sierra Porto, T-410 de 2005 M.P. Clara Inés Vargas, SU-168 de 2017, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 15 Schulz Fritz, Principios del Derecho Romano, editorial Civitas, Madrid, 2000, página 143. 16Tesauro Interamericano de Derechos Humanos. Principio de buena fe https://www.corteidh.or.cr/sitios/tesauro/tr1938.htm#:~:text=NA%3A,la%20rectitud%20de%20una% 20conducta. 7 Radicado: 05001-23-33-000-2019-01898-01 (6112-2022) Demandante: Gladys de Jesús Sierra Calle o la rectitud de una conducta.

Exige una conducta recta u honesta en relación con las partes interesadas en un acto, contrato o proceso. En ocasiones se le denomina "principio de probidad"», entiéndase por probidad, de conformidad con la Real Academia de la Lengua Española17, como honradez. 22. La Corte Constitucional en la sentencia C-540 de 199518, sostuvo que «[l]a buena fe ha sido desde tiempos inmemoriales, uno de los principios fundamentales del derecho, ya se mire por su aspecto activo, como el deber de proceder con lealtad en nuestras relaciones jurídicas, o por el aspecto pasivo, como el derecho a esperar que los demás procedan en al (sic) misma forma». 23.

El principio de la buena fe surgió en el Código Civil, en especial, en su artículo 769 que establece: «Artículo 769. <Presunción de buena fe>. La buena fe se presume, excepto en los casos en que la ley establece la presunción contraria. En todos los otros, la mala fe deberá probarse»19. 24. Por su parte, el Código de Comercio en su artículo 835 dispone que «(s)e presumirá la buena fe, aún la exenta de culpa.

Quien alegue la mala fe o la culpa de una persona, o afirme que ésta conoció o debió conocer determinado hecho, deberá probarlo». Este cuerpo normativo, en los artículos 863 y 871 prevé el principio de la buena fe como rector de los contratos en las etapas precontractual y contractual y su ejecución. 25. A su turno, el Código Contencioso Administrativo20 en su artículo 136, numeral 2, establecía que «[l]os actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo por la administración o por los interesados, pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe». 26.

Actualmente, el desarrollo más importante del principio de la buena fe en nuestro ordenamiento jurídico se encuentra en el artículo 83 de la Constitución Política de Colombia, el cual prevé: «Artículo 83. Las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas». 27.

Así las cosas, la buena fe es uno de los principios generales del derecho que gobierna las relaciones entre la administración y los ciudadanos. Al respecto, la Corte Constitucional en la sentencia T-475 del 29 de julio de 199221 ha sostenido que el principio de la buena fe es aquel que exige, tanto a las autoridades, como a los particulares acomodar sus comportamientos y actuaciones a una conducta honesta y leal, tal y como lo haría una «persona correcta ("vir bonus")».

Así, la buena fe presupone la existencia de relaciones recíprocas con trascendencia jurídica y se refiere a la «confianza, seguridad y credibilidad que otorga la palabra dada». 17 https://dle.rae.es/probidad?m=form. 18 Sentencia C-540 del 23 de noviembre de 1995. Magistrado ponente: Jorge Arango Mejía. 19 Artículo declarado exequible por la Corte Constitucional a través de la sentencia C-540-95 del 23 de noviembre de 1995.

Magistrado ponente: Jorge Arango Mejía. 20 Código derogado por el artículo 309 de la Ley 1437 de 2011. 21 Sentencia T-475 del 29 de julio de 1992. Magistrado ponente: Eduardo Cifuentes Muñoz. 8 Radicado: 05001-23-33-000-2019-01898-01 (6112-2022) Demandante: Gladys de Jesús Sierra Calle 28. En esa providencia la Corte Constitucional se refirió a la buena fe, así: «La buena fe supone la existencia de una relación entre personas y se refiere fundamentalmente a la confianza, seguridad y credibilidad que otorga la palabra dada.

En las gestiones ante la administración, la buena fe se presume del particular y constituye guía insustituible y parámetro de acción de la autoridad. La doctrina, por su parte, ha elaborado diversos supuestos para determinar situaciones contrarias a la buena fe. Entre ellos cabe mencionar la negación de los propios actos (venire contra factum proprium), las dilaciones injustificadas, el abuso del poder y el exceso de requisitos formales, sin pretender con esta enumeración limitar el principio a tales circunstancias.

No es posible reducir la infracción de la buena fe a casos tipificados legalmente. De ahí que la aplicación de este principio suponga incorporar elementos ético-jurídicos que trascienden la ley y le dan su real significado, suscitando en muchas ocasiones la intervención judicial para calificar la actuación pública según las circunstancias jurídicas y fácticas del caso». [Se resalta]. 29.

La Corte en la sentencia C-131 de 200422, en cuanto a la aplicación del principio de la buena fe, sostuvo: «El mencionado principio es entendido, en términos amplios, como una exigencia de honestidad, confianza, rectitud, decoro y credibilidad que otorga la palabra dada, a la cual deben someterse las diversas actuaciones de las autoridades públicas y de los particulares entre sí y ante éstas, la cual se presume, y constituye un soporte esencial del sistema jurídico; de igual manera, cada una de las normas que componen el ordenamiento jurídico debe ser interpretada a luz del principio de la buena fe, de tal suerte que las disposiciones normativas que regulen el ejercicio de derechos y el cumplimiento de deberes legales, siempre deben ser entendidas en el sentido más congruente con el comportamiento leal, fiel y honesto que se deben los sujetos intervinientes en la misma.

La buena fe incorpora el valor ético de la confianza y significa que el hombre cree y confía que una declaración de voluntad surtirá, en un caso concreto, sus efectos usuales, es decir, los mismos que ordinaria y normalmente ha producido en casos análogos. De igual manera, la buena fe orienta el ejercicio de las facultades discrecionales de la administración pública y ayuda a colmar las lagunas del sistema jurídico». [Se resalta]. 30.

El artículo 79 del Código General del Proceso23 señala que se presumirá que ha existido temeridad o mala fe en los siguientes casos: i) cuando sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; ii) cuando se aduzcan calidades inexistentes; iii) cuando se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; iv) cuando se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; v) cuando por cualquier otro medio se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; y vi) cuando se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas. 31.

Así las cosas, el principio de rango constitucional de la buena fe presupone obligaciones recíprocas relacionadas con la confianza, seguridad y credibilidad; sin embargo, se ha considerado que este no constituye un postulado absoluto, sino que tiene límites demarcados por principios de igual o superior categoría constitucional, tales como la igualdad, la prevalencia del interés general, el desarrollo de la función 22 Sentencia C-131 de 2004 del 19 de febrero de 2004.

Magistrada ponente: Clara Inés Vargas Hernández. 23 En lo sucesivo CGP. 9 Radicado: 05001-23-33-000-2019-01898-01 (6112-2022) Demandante: Gladys de Jesús Sierra Calle administrativa, la legalidad, la moralidad, la eficacia, la economía, entre otros24. 32. De lo expuesto se advierte que para calificar una conducta se debe analizar la situación particular en cada caso, de cara a esos comportamientos honestos que se espera de los particulares cuando acuden a la administración. Valga resaltar que esa calificación de la conducta a efectos de determinar si se actuó bajo ese principio o no, corresponde a un análisis subjetivo que debe darse en el caso concreto, pero el derrotero será siempre la verificación de un actuar honesto de cada parte. 33.

Estas consideraciones imponen la necesidad de demostrar que la persona cuya conducta se analiza actuó en forma deshonesta al momento de reclamar determinado derecho, es decir, la conducta de la cual se predique la mala fe debe i) ser previa al pronunciamiento en torno a un derecho; y ii) derivarse de un hecho concreto en que el beneficiario haya actuado en forma deshonesta con el propósito de acceder a ese derecho. 34.

Corolario de lo dicho, en todos los actos de los particulares y de las autoridades se presume la buena fe, razón por la cual, cuando se pretenda acreditar lo contrario, se debe desvirtuar que la conducta se amparó en tal principio. Para ello, quien lo alega debe direccionar su teoría del caso a demostrar una conducta deshonesta que le permitió el acceso a un derecho o beneficio a efectos de demostrar que actuó con desconocimiento de los postulados de la buena fe, o dicho en otras palabras, que se incurrió en conductas deshonestas o fraudulentas, en el trámite de la actuación que, a la postre, conllevó a otra situación en particular. 35.

En este contexto, vale la pena recordar que la Subsección A de la Sección Segunda de esta Corporación, en anterior oportunidad al resolver una demanda de lesividad, reflexionó que el obrar del particular mediante maniobras fraudulentas, como la presentación de documentos que no gozan de veracidad, o que contienen información que no revelan la realidad, indican una actuación temeraria e intencional, cuya finalidad es obtener beneficios a los cuales no tendría derecho sin ellos, lo que conlleva a reprochar dicha conducta con, por ejemplo, la devolución de los dineros recibidos como consecuencia del irregular reconocimiento de una prestación25. 36.

Así las cosas, por ejemplo, la utilización de un documento fraudulento, falso o apócrifo dentro de una actuación, y que ello desemboque en el reconocimiento de un derecho, permitiría desvirtuar la presunción de buena fe que gobierna los actos del peticionario. 24 Sentencia C-071 del 3 de febrero 2004. Magistrado ponente: Álvaro Tafur Galvis. 25 Sentencia del 25 de abril de 2002, Sección Segunda, Subsección A, Exp. 1783-01, Magistrada Ponente: Ana Margarita Olaya Forero. «Así mismo se confirmará la orden de reintegro de los dineros que hubiera percibido el demandado por concepto de la pensión de jubilación, dada la mala fe con que actuó en sede gubernativa, como quiera que de manera malintencionada presentó unas certificaciones que no corresponde a la verdad, para dolosamente hacerse acreedor a una prestación de la cual era consciente que no tenía derecho, los cuales quiso demostrar asaltando la buena fe de la administración. Este hecho, por sí solo, demuestra el torcido proceder del actor; por tal virtud, merece el condigno castigo de devolver las sumas que recibió sin tener derecho a ellas, debidamente actualizadas, como bien lo ordenó el a quo.

(Negrillas fuera de texto original).». 10 Radicado: 05001-23-33-000-2019-01898-01 (6112-2022) Demandante: Gladys de Jesús Sierra Calle 2.4. Caso en concreto 37. Previamente a abordar el problema jurídico propuesto, es necesario precisar que, como el único reparo expuesto en el escrito de apelación se circunscribió a la decisión de condenar en costas a la entidad demandada, la Sala se abstendrá de emitir pronunciamiento alguno en torno a las particularidades de la reclamación en litigio, esto es la relativa al pago de la pensión de jubilación a partir de la adquisición del estatus. 38.

Sobre el particular, el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta Mixta, accedió a las pretensiones de la demanda y condenó en costas al Fomag con sustento en lo que siguiente: «En aplicación de los artículos 188 del CPACA, 365 y 366 del CGP y el Acuerdo No. PSAA16-10554 de agosto 5 de 2016, proferido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, deberá imponerse la condena en costas y agencias en derecho a la parte vencida, las cuales se liquidarán por secretaría según las normas del CGP, y en la medida de su comprobación. Las agencias en derecho se fijan en el equivalente al 3% del valor de lo pedido - cuantía- y de conformidad con lo establecido en el artículo 5 del Acuerdo No. PSAA16-10554 de agosto 5 de 2016». 39.

En efecto, el a quo acudió a un criterio objetivo valorativo para condenarla, de acuerdo con lo señalado en el artículo 365 del CGP. De la lectura de la norma se observa que varias de las situaciones por las que se impone el pago de las costas del proceso, están relacionadas con el hecho de que una de las partes resultare vencida en el juicio, sin que para tal efecto indique la necesidad de verificar la temeridad o mala fe. 40.

Sin embargo, tal conclusión se deriva de una lectura aislada del artículo 188 del CPACA, pues el enunciado deóntico dispondrá que estable la norma puede asimilarse a decidirá, lo que no necesariamente implica concluir un criterio eminentemente objetivo y que suprima el subjetivo valorativo, con base en el cual es necesario analizar la conducta de las partes al interior del proceso. 41.

Sobre el particular, esta Subsección ha señalado que el vocablo disponer, tiene una segunda acepción en el diccionario de la Real Academia Española que significa: «2. tr. Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse», lo que implica que aludido enunciado según el cual «la sentencia dispondrá sobre la condena en costas», el cual no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio, sino que exige un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma26. 42.

Asimismo, cuando la norma señala que la liquidación y ejecución se regirá por las normas del Código de Procedimiento Civil (hoy Código GGP) no implica que deba atenderse a las reglas allí señaladas para los eventos en que procede la condena en costas, sino que, en caso de acreditar su causación, la liquidación y ejecución seguirá esas disposiciones.

A efectos de una mayor comprensión del 26 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 1 de diciembre de 2016, radicado 70001-23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014) M.P. Carmelo Perdomo Cuéter. 11 Radicado: 05001-23-33-000-2019-01898-01 (6112-2022) Demandante: Gladys de Jesús Sierra Calle argumento expuesto, a continuación, se transcribe la norma aludida: «Artículo 188.

Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. <Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 43.

De lo anterior se advierte que la remisión a las normas del procedimiento civil está precedida de una coma, que permite entender que toda sentencia debe emitir un pronunciamiento sobre la condena en costas y que solo en caso de encontrar acreditada su causación para efectos de su liquidación y ejecución debe acudirse al CGP. 44. Ahora bien, la adición de la Ley 2080 de 2021 al artículo 188 del CPACA refuerza el argumento relativo a la necesidad de analizar la conducta de las partes, pues deja en evidencia que debe evaluarse si la demanda se presentó con manifiesta carencia de fundamento legal, es decir, aun cuando el demandante haya sido vencido en el proceso y no se haya advertido una conducta temeraria o de mala fe que implique ser condenado en costas, esta procederá si se observa que no tenía fundamento legal. 45.

De esta manera, está claro que el legislador no pretendió imponer al juez la necesidad de condenar en costas cuando una las partes fue vencida, sino la de pronunciarse sobre esas costas, sobre la base de un juicio subjetivo valorativo. 46. Este juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento27.

Al respecto, esta Corporación ha acudido a los criterios señalados en el artículo 79 del CGP a efectos de establecer los eventos en los que se puede concluir que se ha actuado con temeridad o mala fe, esto es cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas. 47.

De acuerdo con lo expuesto, frente a la condena de las costas el juez debe realizar un análisis subjetivo valorativo, en tanto para decidir si condena es necesario que i) revise la conducta de las partes en el proceso; y ii) en el expediente, identifique si las referidas costas se causaron. 48. Distinto es que, luego de concluir que hay lugar a condenar en costas, la cuantía de la condena se fije en atención a lo dispuesto en el CGP y a la posición de los 27 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 1 de diciembre de 2016, radicado 70001-23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014), M.P. Carmelo Perdomo Cuéter. 12 Radicado: 05001-23-33-000-2019-01898-01 (6112-2022) Demandante: Gladys de Jesús Sierra Calle sujetos procesales, pues varía según sea la parte vencida el empleador, el trabajador o el jubilado, estos últimos más vulnerables y generalmente de escasos recursos, así como la complejidad e intensidad de la participación procesal (Acuerdo 1887 de 2003 de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, modificado por el Acuerdo PSAA13-9943 de 2013). 49.

En este sentido, la condena en costas no procede automáticamente por el solo hecho de que una de las partes resulte vencida en el proceso. El juez debe emitir siempre un pronunciamiento sobre ellas, pero su imposición requiere un análisis subjetivo valorativo de la conducta procesal de aquellas, con verificación de si hubo temeridad, mala fe o manifiesta carencia de fundamento legal. 50.

En el caso concreto, el a quo no realizó análisis el análisis subjetivo valorativo en torno a la conducta procesal de las partes para determinar si existieron actuaciones temerarias, de mala fe o con manifiesta carencia de fundamento legal que justificaran la imposición de costas. La condena impuesta, por tanto, constituye una medida arbitraria y discrecional, máxime cuando la entidad demandada se abstuvo de contestar la demanda y limitó su intervención en el proceso a la interposición del recurso de apelación, sin que del expediente se adviertan comportamientos orientados a entorpecer o dilatar el trámite. 51.

En consecuencia, como esta Sala no evidenció que en esa instancia la demandada hubiese actuado de forma temeraria o con mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal28, que habilitara la condena en costas, se revocará la condena impuesta en primera instancia, por no haberse efectuado el análisis aquí expuesto. 2.5.

Costas en segunda instancia 52. En esta instancia, como no se evidenció que la parte vencida actuase con temeridad o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, la Sala se abstendrá de condenar en costas. 3. Conclusión 53. Con fundamento en lo expuesto, la Sala concluye que el Fomag no actuó en forma temeraria, ni con desconocimiento de los postulados de la buena fe, razón por la cual no procedía la condena impuesta por el a quo.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 28 Como si se advirtió en: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 14 de noviembre de 2024, radicado: 11001-03-25-000-2018-00247-00 (0953-2018), M.P. Jorge Edison Portocarrero Banguera.

En ese asunto, se consideró: «[…] para la Sala debe imponerse condena en costas a la accionante en atención a la conducta que desplegó en la actuación judicial, pues promovió el presente recurso con el argumento de que era “la verdadera compañera permanente del causante […]”, aun cuándo en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho declaró que […] eran compañeros permanentes». 13 Radicado: 05001-23-33-000-2019-01898-01 (6112-2022) Demandante: Gladys de Jesús Sierra Calle FALLA Primero. Revocar el ordinal quinto de la parte resolutiva de la sentencia proferida el 28 de febrero de 2020 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta Mixta.

En su lugar, se dispone: no condenar en costas de primera instancia, de conformidad con las consideraciones expuestas en la presente providencia. Segundo. Confirmar en lo demás la sentencia proferida el 28 de febrero de 2022 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta Mixta, mediante la cual se accedió a las pretensiones de la demanda presentada por Gladys de Jesús Sierra Calle contra el Fomag.

Tercero. No condenar en costas en esta instancia. Cuarto. Efectuar las anotaciones correspondientes en la plataforma Samai del Consejo de Estado. Quinto. Notificar esta decisión en los términos del artículo 205 del CPACA. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente ELIZABETH BECERRA CORNEJO Aclara voto Cfr. AV Rad. 05001-23-33- 000-2020-00472-01 (1251-2024) Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. LMMO/LAVM