1 Radicado: 76001-23-33-000-2016-01501-01 (6679-2022) Demandante: Flor María Carabali Sandoval CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., veintidós (22) de junio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 76001-23-33-000-2016-01501-01 (6679-2022) Demandante: FLOR MARÍA CARABALI SANDOVAL Demandada: DEPARTAMENTO DEL VALLE DEL CAUCA Tema: Nivelación salarial entre auxiliar administrativo grado 03 y grado 09 de la planta de personal de la entidad territorial.
Ausencia de medios de convicción que demuestren la equivalencia de condiciones entre cargos. Confirma la decisión. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia proferida el veinticuatro (24) de octubre de dos mil diecinueve (2.019) por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES La señora Flor María Carabali Sandoval instauró demanda en contra del departamento del Valle del Cauca, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes: PRETENSIONES 1.
Que se declare la nulidad del Oficio 0102-035-01 del 17 de febrero de 2.015, por medio del cual la secretaria de Gestión Humana y Desarrollo Organizacional de la Gobernación del Valle del Cauca negó la solicitud tendiente a obtener el reconocimiento y pago de prestaciones sociales con ocasión de la diferencia por nivelación salarial. 2 Radicado: 76001-23-33-000-2016-01501-01 (6679-2022) Demandante: Flor María Carabali Sandoval 2.
Que como consecuencia y a título de restablecimiento del derecho, se ordene al departamento de Valle del Cauca reconocer y pagar a la señora Carabali Sandoval la diferencia salarial y prestacional existente entre la remuneración que percibe como auxiliar administrativo, grado 03 y la prevista para el mismo cargo, pero del grado 09, al interior de la respectiva gobernación. 3.
Que se indexen las sumas que resulten de la condena y se reconozcan los intereses comerciales y moratorios a que haya lugar; que se condene al pago de la sanción moratoria consagrada en la Ley 244 de 1.995.
HECHOS Que es empleada pública de carrera administrativa de la Gobernación del Departamento de Valle del Cauca, en el cargo de auxiliar administrativo, grado 03, con una asignación mensual de $1.849.074. Que desempeña el cargo de auxiliar administrativo, grado 03, cuyas funciones son iguales a las de un auxiliar administrativo, grado 09 de la planta de personal del departamento de Valle del Cauca, según las categorías de los manuales de funciones previstos en los Decretos 0651 de 2.002, 0711 de 2.005, y 0821 de 2.007, entre otros.
Que, mediante petición del 29 de enero de 2.015, formuló reclamación administrativa ante el departamento de Valle del Cauca con el fin de que se realizara homologación y nivelación salarial respecto de la diferencia de cargos y funciones entre auxiliares administrativos grados 03 y 09 de la planta de personal. Que a la fecha de presentación de la demanda la autoridad demandada no ha dado respuesta frente a la solicitud1. 1 En este punto es pertinente aclarar que, si bien en el escrito de la demanda y su subsanación se indicó que el acto administrativo objeto de control judicial era el ficto o presunto negativo derivado de la falta de respuesta frente a la reclamación del 29 de enero de 2015, lo cierto es que el departamento del Valle del 3 Radicado: 76001-23-33-000-2016-01501-01 (6679-2022) Demandante: Flor María Carabali Sandoval TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida el 7 de julio de 2.017 y se notificó a la autoridad demandada, quien contestó la demanda oponiéndose a las pretensiones, indicando que cada uno de los niveles en que se clasifican los empleos, corresponden a una nomenclatura específica de las distintas denominaciones y grados.
Que, en consecuencia, la asignación mensual está determinada por sus funciones y responsabilidades, así como por los requisitos de conocimiento y experiencia requeridos. Que, en todo caso, la demandante tuvo su oportunidad legal para controvertir los actos administrativos que la incorporaron en el empleo que hoy ocupa, por lo que la ausencia de reclamación en su momento le generó una situación jurídica consolidada contra la cual no procede ninguna acción. Propuso las excepciones de inexistencia de la obligación, caducidad de la acción, prescripción e innominada.
Se celebró la audiencia inicial el 7 de mayo de 2.019 y se fijó el litigio en el sentido de resolver que sería el Oficio 0102-035-01 del 17 de febrero de 2.015 el acto administrativo objeto de control judicial en el presente asunto, y no el acto ficto o presunto instado por la parte activa. Asimismo, por no haber pruebas que decretar, se corrió traslado para alegar de conclusión. SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante sentencia del 24 de octubre de 2.0192, negó las pretensiones de la demanda.
Para el efecto, hizo referencia a la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, con el fin de indicar que el trabajador que pretenda la nivelación salarial debe acreditar que cumplía las mismas funciones del cargo del que insta su equiparación, y que contaba con la misma preparación. Cauca allegó al proceso el Oficio 0102-035-01 del 17 de febrero de 2.015, junto con la constancia de recibido por parte de la demandante, el cual desató de manera negativa la mentada solicitud. 2 Folios 161 a 166. 4 Radicado: 76001-23-33-000-2016-01501-01 (6679-2022) Demandante: Flor María Carabali Sandoval Que de acuerdo con los Decretos 0423 de 2011 y 0156 de 2016, para acceder al cargo de auxiliar administrativo, código 407, grado 09, se debía contar con estudios técnicos y con 54 meses de experiencia relacionada; requisitos que no cumple la señora Carabali Sandoval, pues de los elementos probatorios aportados no se desprende información alguna que respalde la acreditación de los mismos.
Que, en consecuencia, pese a que el empleo ocupado por la libelista y el que pretende al que sea equiparado comparten similitud de funciones, lo cierto es que la interesada no acreditó la identidad de requisitos entre uno y otro cargo. Finalmente, condenó en costas a la parte demandante por haber resultado vencida en esa instancia. RECURSO DE APELACIÓN La demandante interpuso recurso de apelación3, al considerar que los medios de convicción aportados al plenario fundamentan de procedente las pretensiones de la demanda, con las cuales se pretende el reconocimiento de los derechos laborales de la demandante que han sido vulnerados en razón a la discriminación salarial que se presenta en la Gobernación del Valle.
Que lo que determina el derecho a la nivelación salarial no depende de la formalidad del grado o la categoría, sino de la actividad que se desempeña por parte del trabajador, es decir, la naturaleza del cargo que se ejecuta. Para fundamentar su postura citó los principios constitucionales de la primacía de la realidad, favorabilidad, condición más beneficiosa, igualdad y remuneración mínima, vital y móvil.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN En atención a la constancia del 2 de marzo de 2023, en la cual se indicó que no hubo solicitud de pruebas, se procede a decidir de fondo el asunto. 3 Folios 173 a 176. 5 Radicado: 76001-23-33-000-2016-01501-01 (6679-2022) Demandante: Flor María Carabali Sandoval CONSIDERACIONES DE LA SALA Se debe determinar si la señora Flor María Carabali Sandoval cumplió con la carga probatoria para demostrar el supuesto tratamiento salarial discriminatorio entre el cargo que ocupa de auxiliar administrativo grado 03, y un empleo de la misma denominación, pero en grado 09, al interior de la planta de personal del departamento de Valle del Cauca.
El ejercicio de comparación exigido jurisprudencialmente para verificar la equivalencia de características entre empleos a nivelar En materia de equiparación de esquemas remunerativos cuando se alega por la parte demandante el desempeño «de facto» de otro empleo con mejor nivel y grado en el sistema salarial de la propia entidad o incluso de una institución diferente, esta Subsección precisó las condiciones para la procedencia de tal clase de pretensiones en sentencia del 9 de diciembre de 2.0194, al indicar que: «Quien pretenda la nivelación salarial porque considera que la función que cumple resulta equiparable a la de otro funcionario que se remunera con mayor salario, debe acreditar que: a) Cumplía las mismas funciones que este, b) contaba con la misma preparación y c) debe acreditar los requisitos que exige el empleo.
El incumplimiento de esta carga procesal trae consecuencias desfavorables para la parte por cuanto al no probar los supuestos de hecho que alega se somete a que la decisión se profiera en su contra, ya sea con fundamento en lo probado por la otra parte o por la ausencia de pruebas que avalen sus alegatos.». Respecto de este planteamiento, la Corte Constitucional5 igualmente se ha pronunciado: «[…] En estas condiciones, “el patrono no puede fijar de manera arbitraria los salarios de sus empleados, preferir o discriminar a algunos de ellos, hallándose todos en igualdad de condiciones”.
Sin embargo, es preciso advertir que la 4 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Sentencia del 9 de diciembre de 2019. Radicado: 76001-23-31-000-2011-00572-01 (4858-18). 5 Sentencias T- 027 de 1997, SU-111 de 1997 y T-272 de 1997 Corte Constitucional. Esta corporación también señaló al respecto en la sentencia del 19 de julio de 2007 Radicado 454 A-2007 lo siguiente: «[…] Al respecto, se ha afirmado que ''en materia salarial, si dos o más trabajadores ejecutan la misma labor, tienen la misma categoría, igual preparación, los mismos horarios e idénticas responsabilidades, deben ser remunerados en la misma forma y cuantía, sin que la predilección o animadversión del patrono hacia uno o varios de ellos pueda interferir el ejercicio del derecho al equilibrio en el salario, garantizado por la Carta Política en relación con la cantidad y calidad de trabajo'' Sentencia SU-519 de 1997 […]» (Subraya y negrilla de la Sala). 6 Radicado: 76001-23-33-000-2016-01501-01 (6679-2022) Demandante: Flor María Carabali Sandoval igualdad predicada obedece a criterios objetivos y no meramente formales, aceptando entonces homogeneidad entre los iguales, pero admitiendo también diferenciación ante situaciones desiguales ” ( ) 7.- Respecto del tema específico de la igualdad en materia salarial, ya la Corte se pronunció para determinar los eventos en los cuales ella debe ser igual entre dos trabajadores.
Esto ocurre cuando se reúnen los siguientes presupuestos fácticos: i) ejecutan la misma labor, ii) tienen la misma categoría, iii) cuentan con la misma preparación, iv) coinciden en el horario y, finalmente, cuando (v) las responsabilidades son iguales […]» (Negrita de la Sala). Estas consideraciones implican que en los asuntos donde se afirma una presunta igualdad basada en el ejercicio homogéneo de funciones que le corresponden a un empleo con mejor remuneración y bajo el cumplimiento exacto de requisitos o perfiles para desempeñar la misma actividad, tales hechos tendrán que valorarse en conjunto con todas las condiciones particulares de cada empleo en contraste desde diferentes aristas objetivas, en orden de fijar un criterio de equiparación viable en lo relativo a la nivelación salarial, en tanto un examen adecuado para hallar un trato discriminatorio únicamente puede ser predicado entre pares exactos y no entre similares con ciertas diferencias6.
Quien pretenda el pago de una diferencia en su remuneración porque considera que las funciones y demás condiciones que cumple resultan asimilables a las de otro empleo cuya asignación es mayor, debe acreditar de manera fehaciente que existe un criterio de igualdad entre los dos para poder evidenciar si se presenta un trato disímil injustificado, aspecto que solo se logra si se comprueba sin dubitación que quien está en la supuesta situación desfavorable: a) cumplía las mismas funciones y tenía iguales responsabilidades que las de la plaza comparada, b) contaba con idéntica preparación o perfil al de un funcionario que ocupa el cargo contrastado, y c) acreditaba la totalidad de requisitos exigidos para desempeñar el empleo cotejado7. 6 La mentada tesis jurídica ya fue advertida por esta misma Subsección en sentencia del 15 de julio de 2021, proferida en el proceso con radicado: 73001-23-33-000-2016-00616-01 (0047-2018). 7 Idem. 7 Radicado: 76001-23-33-000-2016-01501-01 (6679-2022) Demandante: Flor María Carabali Sandoval Resolución del caso concreto De conformidad con el material probatorio que integra la demanda, se puede determinar: Que el Decreto 0596 del 6 de abril de 1.999, proferido por la Gobernación del departamento del Valle del Cauca, adoptó el Manual Específico de Funciones y Requisitos de los diferentes empleos de la planta de personal del ente territorial, y puntualmente fijó los objetivos y funciones del cargo de auxiliar de servicios generales, código 60502.8 Que el Decreto 0423 del 25 de abril de 2.011, adoptó el Manual Específico de Funciones y Requisitos de los diferentes empleos de la planta de personal del ente territorial, frente a los cargos de auxiliar administrativo, código 407, grado 03, y auxiliar administrativo, código 407, grado 04.9 Que, mediante derecho de petición radicado el 29 de enero de 2.015, la demandante solicitó al departamento del Valle del Cauca la nivelación del cargo que ocupaba y el respectivo pago de los reajustes salariales desde el momento en que entró a regir el Decreto 1867 de 1.999.10 Que fue expedido el Oficio 0102-035-01 del 17 de febrero de 2.015, por medio del cual se desató de manera negativa dicho requerimiento, al considerar que la peticionara contó con la oportunidad para controvertir los actos administrativos que la reincorporaron en el empleo que ostenta, por lo que, al no haberlos cuestionado en su momento, se encuentra ante una situación jurídica consolidada.11 Pues bien, debe tenerse en cuenta que, con base en el litigio como fue fijado, así como en el sustento argumentativo de la demanda, la contestación y el recurso de apelación, se infiere que la señora Carabali Sandoval insta la equiparación o nivelación del cargo que ocupa como auxiliar administrativo, 8 Folio 13. 9 Folios 14 a 15. 10 Folios 17 a 19. 11 Folios 91 a 93. 8 Radicado: 76001-23-33-000-2016-01501-01 (6679-2022) Demandante: Flor María Carabali Sandoval código 407, grado 03, a otro de la misma denominación, pero en grado 09.
Por estos motivos, dada la competencia limitada del juez de segunda instancia, estos serán los únicos reparos sometidos a estudio en sede de apelación, sin que sea posible extender el objeto de la controversia a otros aspectos. Una vez realizado el examen probatorio del caso, es posible inferir como lo hizo el a quo que, la parte demandante mantuvo una actitud probatoria pasiva frente a la acreditación de los supuestos de hecho con los cuales soportaba la tesis jurídica de sus pretensiones.
En este punto sea pertinente destacar que, si bien la sentencia de primera instancia fundamentó la negativa de la prosperidad de los pedimentos al realizar una comparación entre las funciones del cargo de auxiliar administrativo para los grados 03 y 09, basada en los Decretos 0423 de 2.011 y 0156 de 2.016, en la que determinó que los requisitos de formación y experiencia exigidos para uno distaban del otro, lo cierto es que al constatar los elementos probatorios aportados al plenario, no se evidencia que obre el Decreto 0156 de 2.016, por lo que en esta oportunidad no es dable realizar el respectivo cotejo.
No obstante, al verificar las restantes evidencias documentales allegadas al caso de marras, tan solo se advierte, en primer lugar, el extracto del Decreto 0596 del 6 de abril de 1.999, en el que se hace mención a algunas características propias del empleo denominado auxiliar de servicios generales, código 60502. En segundo lugar, obra el Decreto 0423 del 25 de abril de 2.011, el cual hace referencia a las funciones de los cargos de auxiliar administrativo, código 407, grados 03 y 04, último el cual es ocupado por la demandante.
Empero, no se allegó ningún apartado de la regulación pertinente sobre las condiciones, requisitos y responsabilidades del empleo de auxiliar administrativo grado 09, frente al cual se solicita efectuar el ejercicio comparativo con fines de nivelación salarial. 9 Radicado: 76001-23-33-000-2016-01501-01 (6679-2022) Demandante: Flor María Carabali Sandoval De acuerdo con esta línea de intelección, en el presente asunto no reposa la regulación local que contiene el manual de funciones del cargo de auxiliar administrativo, grado 09, invocado por la señora Carabali Sandoval como aplicable a su situación jurídica, el cual se hace indispensable para realizar una comparación de dicha plaza con la que actualmente ostenta.
De hecho, tampoco reposa en el expediente una certificación laboral que acredite el vínculo de la libelista con el ente territorial demandado, su duración o período de vigencia. En estos términos, es imperioso destacar que, conforme se precisó anteriormente en punto a los criterios jurisprudenciales para la procedencia de una nivelación salarial, para este tipo de casos no basta asegurar y demostrar el cumplimiento de hecho de funciones diferentes a las de la plaza en la que la demandante fue designada y que aquellas están previstas para una posición laboral superior en la estructura jerárquica de la planta de personal de una entidad, sino que además deben comprobarse otros elementos de juicio objetivos como los siguientes: «[…] i) ejecutan la misma labor, ii) tienen la misma categoría, iii) cuentan con la misma preparación, iv) coinciden en el horario y, finalmente, cuando (v) las responsabilidades son iguales. […]»12.
En suma, debe resaltarse que en el presente asunto no fueron aportadas ni solicitadas con la demanda las mínimas pruebas necesarias, útiles y conducentes para determinar aspectos tan relevantes y fundamentales del litigio como: i) la existencia de la relación legal y reglamentaria de la señora Flor María Carabali Sandoval con la autoridad demandada, ii) las funciones, condiciones salariales y demás criterios de comparación respecto del empleo de auxiliar administrativo grado 09; iii) el horario y forma de trabajo contemplados para las plazas en comparación; iv) la preparación académica, experiencia o trayectoria de la libelista y las exigencias en tal sentido consagradas para la posición superior aludida; y v) las responsabilidades asignadas al cargo instado para su nivelación. Por lo expuesto, esta situación impide materialmente realizar cualquier tipo de 12 Corte Constitucional.
Sala novena de revisión. Sentencia T-833 del 23 de octubre de 2012. Expediente: T-3.561.818. 10 Radicado: 76001-23-33-000-2016-01501-01 (6679-2022) Demandante: Flor María Carabali Sandoval análisis de contraste, pues no reposan medios de convicción con los que sea posible inferir al menos un grado de similitud en los aspectos que jurisprudencialmente se aducen indispensables como elementos estructurales de una nivelación salarial.
En conclusión, la demandante no cumplió con la carga probatoria para demostrar el supuesto tratamiento salarial discriminatorio entre esta, en calidad de auxiliar administrativo grado 03, y un empleo de la misma denominación pero en grado 09, al interior de la planta de personal del departamento de Valle del Cauca, toda vez que de los únicos medios de convicción allegados a la actuación, no es posible realizar el ejercicio comparativo que permita evidenciar cada uno de los elementos objetivos de análisis previstos jurisprudencialmente para que proceda una nivelación remunerativa como la deprecada.
De la condena en costas Esta Subsección13 sentó posición sobre la condena en costas en vigencia del CPACA, en aquella oportunidad se determinó el criterio objetivo-valorativo para la imposición de condena en costas por lo siguiente: a) El legislador introdujo un cambio sustancial respecto de la condena en costas, al pasar de un criterio «subjetivo» –CCA- a uno «objetivo valorativo» –CPACA-. b) Se concluye que es «objetivo» porque en toda sentencia se «dispondrá» sobre costas, es decir, se decidirá, bien sea para condenar total o parcialmente, o bien para abstenerse, según las precisas reglas del CGP. c) Sin embargo, se le califica de «valorativo» porque se requiere que en el expediente el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación. Tal y como lo ordena el CGP, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.
Se recalca, en esa valoración no se incluye la mala fe o temeridad de las partes. d) La cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de los sujetos procesales, pues varía según sea la parte vencida el empleador, el trabajador o el jubilado, estos últimos más vulnerables y generalmente de escasos recursos, así como la complejidad e intensidad de la participación procesal (Acuerdo núm. 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura). 13 Al respecto ver sentencias de 7 de abril de 2016, Expedientes: 4492-2013, demandante: María del Rosario Mendoza Parra y 1291-2014, demandante: José Francisco Guerrero Bardi. 11 Radicado: 76001-23-33-000-2016-01501-01 (6679-2022) Demandante: Flor María Carabali Sandoval e) Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas, por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por éstas. f) La liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho), la hará el despacho de primera o única instancia, tal y como lo indica el CGP14, previa elaboración del secretario y aprobación del respectivo funcionario judicial. g) Procede condena en costas tanto en primera como en segunda instancia. De lo anterior se colige que la condena en costas implica una valoración objetiva valorativa que excluye como criterio de decisión la mala fe o la temeridad de las partes.
En efecto, el artículo 188 del CPACA, regula que, tratándose de costas en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en la sentencia el juez tiene la obligación de pronunciarse sobre dicho aspecto, con excepción de los asuntos en los que se ventile un interés público15. Ahora, aún bajo este hilo argumentativo, en el presente caso no se condenará en costas a la parte demandante, en la medida que a pesar de haber resultado vencida en esta oportunidad, conforme el numeral 8.º del artículo 365 del CGP no es posible la comprobación de dicha carga, en tanto no hubo intervención de las partes en segunda instancia ante la ausencia de un período probatorio y el consecuente traslado de alegatos de conclusión según lo previsto en el artículo 247, numeral 5.° del CPACA (modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2.021).
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 14 «ARTÍCULO 366. LIQUIDACIÓN. Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas: […]» 15 Regula la norma lo siguiente: “[…] salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil […].» 12 Radicado: 76001-23-33-000-2016-01501-01 (6679-2022) Demandante: Flor María Carabali Sandoval FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del veinticuatro (24) de octubre de dos mil diecinueve (2.019) proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que negó las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: Sin condena en costas de segunda instancia.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones correspondientes en el programa «SAMAI».
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ