Radicación: 11001 03 15 000 2023 02146 01 Accionante: Maryuris Estella Blanco Serrano y otros 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., veintiuno (21) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001 03 15 000 2023 02146 01 Demandante: MARYURIS ESTELLA BLANCO SERRANO Y OTROS Demandado: CONSEJO DE ESTADO - SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN A Tesis: La acción de tutela es improcedente por ausencia de relevancia constitucional cuando el debate planteado por el demandante pretende reabrir la controversia ya resuelta por el juez natural.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte actora contra el fallo dictado el 15 de junio de 2023 por el Consejo de Estado - Sección Quinta. I. SÍNTESIS DEL CASO 1.1. Los señores Maryuris Estella Blanco Serrano, quien actúa en nombre propio y en representación de los menores M.E.C.B. y M.J.C.B.;
Yenina del Carmen Nieto Pardo, quien actúa en representación de las menores M.I.F.N., M.L.F.N. y W.A.F.N.; Celis María Florián Chalá, Nelson Jhovanny Sabogal Chalá y Wilmer Alfonso González Chalá, por intermedio de apoderado, solicitaron el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, a la tutela judicial efectiva y de “aplicación indebida del precedente judicial”, que estimaron vulnerados con ocasión de la sentencia del 25 de octubre de 2019, dictada por el Consejo de Estado - Sección Tercera - Subsección A, que resolvió en Radicación: 11001 03 15 000 2023 02146 01 Accionante: Maryuris Estella Blanco Serrano y otros 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co segunda instancia la acción de reparación directa promovida contra la Nación - Rama Judicial y la Fiscalía General de la Nación1. 1.2.
La solicitud de amparo relata que los aquí demandantes y otras personas2 promovieron acción de reparación directa contra la Nación - Ministerio de Defensa - Policía Nacional, con el fin de obtener la indemnización de los perjuicios causados por la muerte del señor Moisés Contreras Chalá, acaecida el 11 de junio de 2010, después de haber sido capturado durante un operativo.
Dijeron que, mediante sentencia del 31 de enero de 2014, el Tribunal Administrativo del Atlántico accedió a las pretensiones de la demanda de reparación directa al considerar que la Policía Nacional, cuando capturó al señor Contreras Chalá, quien en ese momento se encontraba en buenas condiciones de salud, adquirió sobre éste la posición de garante, esto es, obligaciones de resultado en cuanto a su bienestar, las cuales desconoció. Informaron que la Policía Nacional apeló la anterior decisión y, de manera temeraria, afirmó que los demandantes no habían agotado el requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial.
En consecuencia, a través de proveído del 25 de octubre de 2019, el Consejo de Estado - Sección Tercera - Subsección A, revocó la condena impuesta en favor de M.E.C.B., M.J.C.B., Marina Esther Chalá Cienfuegos, Wajid Martín Florián Chalá, Celis María Florián Chalá, Nelson Jhovanny Sabogal Chalá y Wilmer Alfonso González Chalá, y se inhibió de resolver de fondo sus pretensiones, al considerar que, en efecto, no habían agotado el requisito de procedibilidad.
De otra parte, revocó lo atinente a la condena de la indemnización por el lucro cesante en favor de la señora Maryuris Estella Blanco Serrano, con fundamento en que no se había acreditado la actividad económica que ejercía la víctima. 1 Proceso que se identificó con el radicado 08001-23-31-000-2012-00145-01. 2 De acuerdo con el resumen efectuado en la sentencia del 25 de octubre de 2019, dictada por el Consejo de Estado - Sección Tercera - Subsección A, los demandantes fueron la señora Maryuris Estella Blanco Serrano (compañera permanente), quien actúa en su propio nombre y en representación de sus hijos menores de edad M.E.C.B. y M.J.C.B.; así como los señores Marina Esther Chalá Cienfuegos (madre), Wajid Martín Florián Chalá (hermano), Celis María Florián Chalá (hermana), Nelson Jhovanny Sabogal Chalá (hermano) y Wilmer Alfonso González Chalá (hermano).
Radicación: 11001 03 15 000 2023 02146 01 Accionante: Maryuris Estella Blanco Serrano y otros 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Explicaron que, contra la anterior decisión, presentaron el recurso extraordinario de revisión e invocaron la causal consagrada en el numeral 5º del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), por considerar que la decisión es nula por violación del debido proceso, del acceso a la administración de justicia y de la tutela judicial efectiva3.
Señalaron que, mediante sentencia del 30 de septiembre del 2022, notificada el 2 de noviembre del mismo año, el Consejo de Estado, Sala Veintidós Especial de Decisión, declaró infundado el recurso y señaló que las pruebas del cumplimiento del requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial debieron ser aportadas al proceso ordinario. 1.3.
Los demandantes alegaron en la tutela que las decisiones cuestionadas incurrieron en un defecto procedimental y en un error inducido por las siguientes razones: 1.3.1. Señalaron que el 29 de marzo de 2011 los señores Maryuris Estella Blanco Serrano, actuando en nombre propio y en representación de sus menores hijos M.E.C.B. y M.J.C.B., además de Marina Esther Chalá Cienfuegos, Wajid Martín Florián Chalá, Celis María Florián Chalá, Nelson Jhovanny Sabogal Chalá y Wilmer Alfonso González Chalá, presentaron solicitud de conciliación ante la Procuraduría General de la Nación, en la que convocaron a la Nación - Ministerio de Defensa - Policía Nacional, en relación con los perjuicios causados por la muerte del señor Moisés Contreras Chalá. Dijeron que la convocatoria a la audiencia de conciliación le correspondió por reparto a la Procuraduría 117 Judicial II Administrativa de Barranquilla, que el 17 de junio de 2011 expidió la constancia de haber resultado fallida, en la cual omitió por error involuntario relacionar a todos los convocantes, aunque quedó expreso que fueron varios. 3 Proceso que se identificó con el radicado 11001-03-15-000-2020-04180-00.
Radicación: 11001 03 15 000 2023 02146 01 Accionante: Maryuris Estella Blanco Serrano y otros 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En este orden, alegaron que la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha manifestado que las decisiones inhibitorias constituyen una denegación de justicia y que los jueces deben buscar alternativas que les permitan decidir de fondo los asuntos que se les plantean.
En tal sentido, estiman que la decisión inhibitoria debe ser la última opción por la cual debe decantarse la autoridad judicial, pues, de lo contrario, incurriría en un excesivo apego al procedimiento. Entonces, advirtieron que en el fallo del 25 de octubre de 2019, al concluir que varios demandantes no habían cumplido el requisito de procedibilidad de la conciliación, con base en las afirmaciones falsas y temerarias del apoderado de la Policía Nacional, sin tener en cuenta que la aparente falencia se había debido a un error de la Procuraduría y no a la omisión de la parte actora, la autoridad judicial actuó con excesivo apego a las reglas procesales y obstaculizó la materialización de los derechos sustanciales, la búsqueda de la verdad y la adopción de una decisión justa, por lo que les vulneró sus derechos fundamentales invocados. 1.3.2.
Luego, arguyeron que la conciliación extrajudicial es una exigencia previa para demandar y no un requisito formal de la demanda, por lo que su incumplimiento no genera una nulidad que impida al juez resolver de fondo el asunto. En tal sentido, si se hubiere omitido esta exigencia, la parte demandada debió advertirlo al contestar la demanda y, como no lo hizo, esta falencia quedó saneada con la ejecutoria del auto admisorio. 1.4.
Por otra parte, señalaron que la sentencia del 25 de octubre de 2019 incurrió en desconocimiento del precedente por aplicación indebida del criterio fijado por el Consejo de Estado - Sección Tercera - Subsección A en la sentencia de unificación del 18 de julio de 2019, expediente 73001-23-31-000-2009-00133-01 (44.572). Al respecto, explicaron que, pese a que en el recurso de apelación no se controvirtió el reconocimiento del lucro cesante, el Consejo de Estado - Sección Tercera - Subsección A, al resolver el asunto en segunda instancia, lo revocó, con fundamento en que no se había acreditado la actividad Radicación: 11001 03 15 000 2023 02146 01 Accionante: Maryuris Estella Blanco Serrano y otros 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co económica de la víctima, para lo cual se basó en el fallo de unificación mencionado, el cual no era aplicable al sub lite porque cuando se interpuso la demanda de reparación directa, imperaba el criterio jurisprudencial según el cual, si no se acreditaba la actividad económica, se debía reconocer el lucro cesante con base en el salario mínimo. 1.5.
Así mismo, explicaron que la sentencia del 30 de septiembre del 2022, que resolvió el recurso extraordinario de revisión, al señalar que el escrito que convocó a la conciliación hacía parte de las pruebas del agotamiento del requisito de procedibilidad, por lo que debió aportarse al proceso ordinario, también le dio prevalencia a lo formal sobre lo sustancial y mantuvo la vulneración de sus derechos fundamentales.
II. TRÁMITE DE LA ACCIÓN 2.1. La magistrada del Consejo de Estado - Sección Tercera - Subsección A, ponente de la sentencia del 25 de octubre de 2019, alegó que la tutela no cumple con el requisito de inmediatez porque se radicó el 27 de abril de 2023, esto es, más de 3 años y medio después de la notificación de la decisión atacada, que se produjo el 31 de octubre de 2019.
Agregó al respecto que, si bien los demandantes interpusieron el recurso extraordinario de revisión contra la anterior providencia, el cual fue resuelto a través del proveído del 30 de septiembre de 2022, la decisión controvertida no es ésta sino la que decidió el proceso de reparación directa en segunda instancia. Luego, reiteró que en la sentencia del 25 de octubre de 2019 se evidenció que únicamente la demandante Maryuris Estella Blanco Serrano había agotado el requisito de conciliación extrajudicial, y advirtió que esa conclusión fue corroborada por la decisión del 30 de septiembre de 2022.
Por último, sostuvo que no se configuró el desconocimiento del precedente, sino que, por el contrario, la decisión atacada se basó en la jurisprudencia vigente al momento de tal decisión para concluir que, como Radicación: 11001 03 15 000 2023 02146 01 Accionante: Maryuris Estella Blanco Serrano y otros 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co no existía prueba suficiente de la actividad económica de la víctima, no había lugar al reconocimiento del lucro cesante. 2.2.
El magistrado del Tribunal Administrativo del Atlántico, ponente de la sentencia del 31 de enero de 2014, alegó que en este caso el amparo es improcedente porque no se estructura ninguno de los requisitos generales ni de las causales específicas de procedencia de la tutela contra decisiones judiciales. Además, la providencia controvertida se sujetó a la normativa y a la jurisprudencia aplicables al caso. 2.3.
El jefe del Área Jurídica de la Secretaría General de la Policía Nacional explicó los fundamentos del fallo del 25 de octubre de 2019 y alegó que la acción de tutela es improcedente porque los demandantes no están expuestos a un perjuicio irremediable. III. FALLO DE PRIMERA INSTANCIA Mediante fallo de junio 15 de 2023, el Consejo de Estado - Sección Quinta declaró la falta de legitimación en la causa por activa de las menores M.I.F.N., M.L.F.N. y W.A.F.N., hijas del señor Wajid Martín Florián Chalá, al considerar que no podían reclamar la protección de sus derechos fundamentales como consecuencia de las providencias que se dictaron en el proceso de reparación directa y el recurso de revisión, pues éstos solo se pueden predicar en cabeza de quien fue parte en dichas actuaciones.
De otra parte, declaró la improcedencia del amparo por incumplimiento del requisito de inmediatez, con fundamento en que la decisión que en este caso se controvirtió, esto es, la sentencia del 25 de octubre de 2019 fue notificada mediante edicto fijado entre el 31 de octubre de 2019 y el 5 de noviembre siguiente, mientras que la tutela se presentó el 27 de abril de 2023, es decir, casi tres (3) años y seis (6) meses después. IV.
IMPUGNACIÓN La parte actora impugnó la anterior decisión y enfatizó que, contra la sentencia del 25 de octubre de 2019, se interpuso el recurso extraordinario Radicación: 11001 03 15 000 2023 02146 01 Accionante: Maryuris Estella Blanco Serrano y otros 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de revisión, en el cual se alegó la vulneración del derecho de acceso a la administración de justicia y a la tutela judicial efectiva, así como la aplicación indebida del precedente judicial, con fundamento en la causal 5ª del artículo 250 del CPACA.
5. CONSIDERACIONES DE LA SALA 5.1. COMPETENCIA De conformidad con lo previsto por el numeral 7º del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 del 26 de mayo de 2015, modificado por el artículo 1º del Decreto 333 de 2021, y en virtud del artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que asigna a esta Sección el conocimiento de estas acciones constitucionales, esta Sala es competente para conocer del presente asunto. 5.2.
HECHOS 5.2.1. Los señores Maryuris Estella Blanco Serrano, en nombre y en representación de sus hijos menores de edad M.E.C.B. y M.J.C.B.; Marina Esther Chalá Cienfuegos, Wajid Martín Florián Chalá, Celis María Florián Chalá, Nelson Jhovanny Sabogal Chalá y Wilmer Alfonso González Chalá promovieron acción de reparación directa contra la Nación - Ministerio de Defensa - Policía Nacional, con la finalidad de obtener la indemnización de los perjuicios causados por la muerte del señor Moisés Contreras Chalá, acaecida el 11 de junio de 2010. 5.2.2.
Mediante sentencia de enero 31 de 2014, el Tribunal Administrativo del Atlántico accedió a las pretensiones de la demanda. La Policía Nacional apeló esa decisión y, a través de proveído del 25 de octubre de 2019, el Consejo de Estado - Sección Tercera - Subsección A revocó la condena impuesta y se inhibió de resolver de fondo sobre las pretensiones de varios de los actores, al considerar que no todos ellos agotaron el requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial.
Además, le denegó a Maryuris Estella Blanco Serrano la indemnización por lucro cesante. Radicación: 11001 03 15 000 2023 02146 01 Accionante: Maryuris Estella Blanco Serrano y otros 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5.2.3. La parte actora interpuso el recurso extraordinario de revisión contra la anterior providencia, por considerar que la decisión es nula por violación del debido proceso, del acceso a la administración de justicia y de la tutela judicial efectiva. 5.2.4.
Mediante sentencia del 30 de septiembre del 2022, notificada el 2 de noviembre del mismo año, el Consejo de Estado, Sala 22 Especial de Decisión, declaró infundado el recurso. 5.2.5. Los señores Maryuris Estella Blanco Serrano, quien actúa en nombre propio y en representación de los menores M.E.C.B. y M.J.C.B.; Yenina del Carmen Nieto Pardo, quien actúa en representación de las menores M.I.F.N., M.L.F.N. y W.A.F.N., hijas del señor Wajid Martín Florián Chalá (fallecido el 16 de mayo de 2014);
Celis María Florián Chalá, Nelson Jhovanny Sabogal Chalá y Wilmer Alfonso González Chalá, presentaron acción de tutela al considerar vulnerados sus derechos fundamentales por la sentencia del 25 de octubre de 2019.
5.3. ANÁLISIS DE LA SALA 5.3.1. De la legitimación en la causa La Sala observa que el a quo declaró la falta de legitimación en la causa por activa de las menores M.I.F.N., M.L.F.N. y W.A.F.N. porque, si bien en la tutela se manifestó que eran hijas del señor Wajid Martín Florián Chalá, quien actuó como demandante en el proceso de reparación directa y falleció durante ese trámite, no podía reclamarse la protección de sus derechos fundamentales como consecuencia de las providencias que allí se dictaron, pues estos son personalísimos, es decir, que solo se pueden predicar en cabeza de quien fue parte en dicha actuación. La Sala comparte la anterior decisión, pero porque, pese a que el señor Wajid Martín Florián Chalá falleció el 16 de mayo de 20144, esto es, pocos meses después de proferirse la sentencia que resolvió el proceso de 4 Como lo demuestra el registro civil de defunción allegado con la solicitud de amparo.
Radicación: 11001 03 15 000 2023 02146 01 Accionante: Maryuris Estella Blanco Serrano y otros 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co reparación directa en primera instancia5, no se acreditó que las menores M.I.F.N., M.L.F.N. y W.A.F.N. hubieren sido representadas para hacerse parte como sus sucesoras procesales en ese trámite, conforme lo ordena el artículo 68 del Código General del Proceso (CGP).
Además, la decisión judicial aquí controvertida no hizo alusión alguna a la sucesión procesal y, de hecho, los demandantes no expusieron ningún argumento al respecto al impugnar el fallo de tutela de primera instancia. Por lo tanto, se confirmará en lo pertinente la sentencia del 15 de junio de 2023, dictada por el Consejo de Estado - Sección Quinta. 5.3.2.
Análisis del cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales El análisis de las acciones de tutela contra providencias judiciales exige una cuidadosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, con el fin de evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios constitucionales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial. 5.3.2.1.
El requisito de inmediatez en la acción de tutela contra providencias judiciales La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta corporación6, mediante sentencia de unificación de agosto 5 de 2014, consideró que, en los casos en los que se controvierten decisiones judiciales, por regla general, se debe tener por cumplida la inmediatez cuando la acción se interpone dentro de los seis (6) meses siguientes a la notificación de la providencia que se controvierte.
Este plazo, en todo caso, es indicativo, por lo que deberá ser analizado en cada caso particular, teniendo en consideración las circunstancias especiales de modo, tiempo y lugar en que se encuentre el accionante. 5 Fechada el 31 de enero de 2014. 6 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 5 de agosto de 2014.
Rad.11001-03-15-000-2012-02201-01 (M. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez). Radicación: 11001 03 15 000 2023 02146 01 Accionante: Maryuris Estella Blanco Serrano y otros 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En el caso bajo examen, el a quo consideró no cumplido el presupuesto de inmediatez porque la providencia cuestionada era el fallo del 25 de octubre de 2019, que resolvió el proceso de reparación directa en segunda instancia, la cual se notificó mediante edicto fijado del 31 de octubre al 5 de noviembre de 2019, mientras que la tutela se presentó el 27 de abril de 2023, es decir, más de tres (3) años y casi seis (6) meses después. Sin embargo, la Sala advierte que, contra esa providencia, los actores instauraron el recurso extraordinario de revisión y aguardaron por su decisión. Por lo tanto, contrario a lo considerado por el a quo, para la Sala no habría lugar a contabilizar el término razonable de la inmediatez desde la notificación del fallo de octubre 25 de 2019, sino desde la notificación de la última decisión emitida en relación con el caso, esto es, la de septiembre 30 de 2022, acto procesal que, de acuerdo con la información registrada en el aplicativo SAMAI7, se produjo el 2 de noviembre de ese año. Entonces, como la solicitud de amparo se presentó el 28 de abril del presente año8, es decir, cinco (5) meses y veintiséis (26) días después de dicha notificación, la Sala concluye que la presente acción de tutela sí cumple con el presupuesto de inmediatez.
En consecuencia, la Sala continuará con el estudio de los demás requisitos generales de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales. 5.3.2.2. Frente al requisito general de relevancia constitucional La Corte Constitucional, en la sentencia C–590 de 2005, al determinar los requisitos generales y especiales de procedencia de la tutela contra decisiones judiciales, más tarde acogidos también por esta corporación9, indicó que un asunto sometido al estudio del juez de tutela tiene 7 Visible en el enlace: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=110010315000202004180001 100103 8 Información registrada en el aplicativo SAMAI, visible en el enlace: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=110010315000202302146001 100103 9 Corte Constitucional, sentencia C-590 de 2005 (M.P. Jaime Córdoba Triviño).
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de unificación julio 31 de 2012 (C. P. María Elizabeth García González). Radicación: 11001 03 15 000 2023 02146 01 Accionante: Maryuris Estella Blanco Serrano y otros 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co relevancia constitucional cuando “se plantea una confrontación de la situación suscitada por la parte accionada con derechos de carácter constitucional fundamental, por cuanto los debates de orden exclusivamente legal son ajenos a esta acción pública”.
Con la sentencia SU-215 de 202210, la Corte Constitucional hizo énfasis en “la necesidad de que la acción de tutela contra providencias judiciales satisfaga el requisito de relevancia constitucional, el cual encuentra su razón de ser en el carácter subsidiario de dicha acción y en la especialidad tanto de los jueces de tutela como de los jueces ordinarios”.
Consideración a la cual agregó que: “[…] En esta línea, el simple alegato de la vulneración a los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la justicia no es suficiente para cumplir con el requisito de relevancia constitucional, pues se requiere demostrar de manera razonable una restricción desproporcionada a los derechos mencionados. […]”.
En este caso la parte actora solicitó el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, a la tutela judicial efectiva y de “aplicación indebida del precedente judicial”, que estimaron vulnerados con ocasión de la sentencia del 25 de octubre de 2019, dictada por el Consejo de Estado - Sección Tercera - Subsección A, que resolvió en segunda instancia la acción de reparación directa promovida contra la Nación - Rama Judicial y la Fiscalía General de la Nación11.
Por ello, corresponde a la Sala examinar, en primer término, si en este caso estaría cumplido el requisito de relevancia constitucional, y para ello se detendrá en los criterios que la jurisprudencia ha desarrollado para identificar si la cuestión que se discute resulta de evidente relevancia constitucional, para luego, analizarlos con respecto al caso concreto. 10 M. P. Natalia Ángel Cabo. 11 Proceso que se identificó con el radicado 08001-23-31-000-2012-00145-01.
Radicación: 11001 03 15 000 2023 02146 01 Accionante: Maryuris Estella Blanco Serrano y otros 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5.3.2.2.1. Los criterios que la jurisprudencia constitucional ha desarrollado para identificar que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional En la referida sentencia C-590 de 2005, la Corte Constitucional indicó que el primero de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial es que el asunto que se discute resulte de evidente relevancia constitucional.
En ese sentido, señaló que “el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa por qué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes”.
Lo anterior implica que el juez de tutela tiene el deber de expresar claramente las razones por las cuales el asunto planteado tiene relevancia constitucional, pues si no lo hace, corre el riesgo de involucrarse en aspectos que solo corresponde resolver al juez natural y, precisamente, esta es la circunstancia que busca evitar el examen del requisito de relevancia constitucional.
Así, en la sentencia C–590 de 2005, la Corte precisó que “los fundamentos de una decisión de tutela contra una sentencia judicial deben aclarar con transparencia la relevancia iusfundamental del punto que se discute y el juez debe contraerse a estudiar esta cuestión y ninguna otra”. A partir de esta sentencia, el concepto de la relevancia constitucional ha sido decantado por la jurisprudencia de la Corte Constitucional.
En la sentencia SU–573 de 201912, el alto tribunal explicó que este requisito persigue tres finalidades: 12 M. P. Carlos Bernal Pulido. Este criterio ha sido luego reiterado en las sentencias SU-128 de 2021 y SU-103 de 2022 Radicación: 11001 03 15 000 2023 02146 01 Accionante: Maryuris Estella Blanco Serrano y otros 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (i) Restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales.
(ii) Preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad. (iii) Impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces.
Estas finalidades fueron también reiteradas por la Corte Constitucional en la citada sentencia SU-215 de 2022, decisión en la cual, además, expuso la clave que sirve al juez de tutela para aplicarlas, cual es “el correcto entendimiento de los hechos y del problema jurídico” 13. 5.3.2.3. La instancia adicional La Sala analizará directamente si en este asunto se cumple con el tercero de los criterios de relevancia constitucional arriba referidos, con el cual se busca evitar que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces.
Frente a este elemento, la Corte Constitucional ha dicho14: “[…] Tercero, la tutela no es una instancia o recurso adicional orientado a discutir asuntos de mera legalidad. Según la jurisprudencia constitucional, ‘la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios’, pues la competencia del juez de tutela se restringe ‘a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección efectiva de los derechos [fundamentales] y no -se enfatiza- a problemas de carácter legal’.
En este orden de ideas, la tutela en contra de una sentencia dictada, en particular, por una Alta Corte, exige valorar, prima facie, si la decisión se fundamentó en una actuación arbitraria e ilegítima de la autoridad judicial, violatoria de derechos fundamentales. Solo así se garantizaría ‘la órbita de acción tanto de los jueces constitucionales, como de los de las demás jurisdicciones’, en estricto respeto a la independencia de los jueces ordinarios […]”. 13 Dijo la Corte: “a saber: (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones;
(ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal”. 14 Cfr. la ya citada sentencia SU-573 de 2019 (M.P. Carlos Bernal Pulido).
Radicación: 11001 03 15 000 2023 02146 01 Accionante: Maryuris Estella Blanco Serrano y otros 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En desarrollo de la finalidad comentada, en la sentencia SU-215 de 2022, y reiterando lo expuesto en la SU-128 de 2021, la Corte estableció que “la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado”, pues, según explicó, solo de esa forma se previene la irrupción del juez de tutela en asuntos que no son de su competencia y se evita que el recurso de amparo sea utilizado indebidamente como una instancia adicional para discutir los asuntos de índole probatorio o de interpretación de la ley que dieron origen a la controversia judicial.
Frente al tercer presupuesto de la relevancia constitucional, además de lo dicho por la jurisprudencia que viene de citarse, cabe destacar que en el fallo C-590 de 2005, la Corte Constitucional precisó que “los fundamentos de una decisión de tutela contra una sentencia judicial deben aclarar con transparencia la relevancia iusfundamental del punto que se discute y el juez debe contraerse a estudiar esta cuestión y ninguna otra.
No se trata entonces de un mecanismo que permita al juez constitucional ordenar la anulación de decisiones que no comparte o suplantar al juez ordinario en su tarea de interpretar el derecho legislado y evaluar las pruebas del caso. De lo que se trata es de un mecanismo excepcional, subsidiario y residual para proteger los derechos fundamentales de quien luego de haber pasado por un proceso judicial se encuentra en condición de indefensión y que permite la aplicación uniforme y coherente -es decir segura y en condiciones de igualdad- de los derechos fundamentales a los distintos ámbitos del derecho”. [Se destaca].
Bajo este criterio, se tiene que, al menos en principio, en aquellos casos en los que el interesado controvierte a través de la acción de tutela la valoración que el juez natural hizo sobre el acervo probatorio, o reprocha la convicción que generan en el fallador las pruebas allegadas al expediente, o la inconformidad en la que se sustenta el amparo radica en la interpretación de las normas de carácter legal que regulan el caso, o en el análisis de la jurisprudencia aplicable al mismo, resulta evidente que Radicación: 11001 03 15 000 2023 02146 01 Accionante: Maryuris Estella Blanco Serrano y otros 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co este mecanismo está siendo utilizado para reabrir el debate surtido en el proceso ordinario y como una instancia adicional, con lo cual se desconocería la autonomía e independencia del juez natural. 5.3.2.
Caso concreto 5.3.2.1. Para descender al estudio sobre la procedencia o no de la solicitud de amparo de la referencia resulta necesario señalar que, tal como en oportunidades anteriores lo ha precisado esta Sala15, en los casos en los que se pretenda controvertir un fallo de segunda instancia que fue objeto de recurso extraordinario de revisión, el juez constitucional deberá observar si la parte actora controvirtió conjuntamente con la sentencia que puso fin al proceso ordinario el fallo que resolvió el recurso extraordinario de revisión promovido contra aquélla, o si se enfocó solo en la primera de ellas; pues, especialmente, en caso de existir identidad entre las razones aducidas en esas dos oportunidades procesales, resultará lógicamente necesario que se controvierta también la última de tales decisiones, en la medida en que la sentencia que se profiere como consecuencia del recurso se pronuncia sobre el fondo del asunto.
En efecto, este requisito es aplicable cuando, frente a un fallo de segunda instancia debidamente ejecutoriado, se ha interpuesto y decidido en forma negativa un recurso extraordinario de revisión, con ocasión del cual se plantearon y se estudiaron por la Sala competente los mismos hechos y fundamentos jurídicos que en el precedente proceso ordinario, los cuales luego son también traídos en sede de tutela con el ánimo de demostrar la presunta vulneración al debido proceso; pues en este escenario, al ser evidente que la sentencia de revisión mantiene incólumes y ratifica los supuestos del fallo revisado, ello permite suponer que esta última decisión habría de lesionar los derechos fundamentales cuya protección se busca, tanto como la primera decisión. Así, para que 15 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencias de julio 1° de 2022, expediente 2021-07443-01 y de agosto 25 de 2023, expediente 2023-03348-00, (en ambas C. P. Oswaldo Giraldo López).
Radicación: 11001 03 15 000 2023 02146 01 Accionante: Maryuris Estella Blanco Serrano y otros 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sea procedente el amparo, deberá entonces cuestionarse también en sede de tutela la providencia que resuelve el recurso de revisión. Así las cosas, le correspondería a la parte accionante en sede de tutela alegar y acreditar que la sentencia de revisión vulneró igualmente los derechos fundamentales invocados, por lo que el hecho de no controvertir la decisión dictada al resolver el recurso de revisión conduce a reconocer el efecto de cosa juzgada de esta última y, por ende, al incumplimiento del requisito de relevancia constitucional, pues la petición de amparo no configura un recurso adicional independiente al recurso de revisión. Lo anterior encuentra también sustento en el supuesto según el cual, si los fundamentos fácticos y jurídicos planteados en el recurso de revisión coinciden con los expuestos en la acción de tutela, podrían terminar dictándose dos pronunciamientos judiciales concurrentes y posiblemente contradictorios, frente a los mismos hechos generadores de una posible vulneración al debido proceso.
Al respecto se ha pronunciado la Corte Constitucional en la ya citada sentencia SU-026 de 2021, así: “5.6. Lo anterior erige al recurso extraordinario de revisión en materia contencioso-administrativa como un medio de defensa idóneo y eficaz cuando la vulneración del derecho al debido proceso tiene origen en un fallo judicial que se encuentra ejecutoriado.
De hecho, la jurisprudencia constitucional ha reconocido la innegable semejanza entre la acción de tutela y el recurso de revisión cuando se busca proteger este derecho: “A través de ese medio [recurso extraordinario especial de revisión] se plantearía la controversia sobre el debido proceso en términos idénticos a los que constituyen el presupuesto para resolver la acción de tutela, al punto que un pronunciamiento del juez constitucional dejaría sin oficio al juez competente.
Los dos procesos, el extraordinario especial de revisión y el de tutela, tendrían identidad de causa petendi y de petitum, y resulta claro que no puede haber, sobre la misma causa, dos pronunciamientos judiciales concurrentes”16. (Destacado de la Sala). 16 Cita de cita Corte Constitucional, Sentencia SU-858 de 2001 (M.P. Rodrigo Escobar Gil) citada por la sentencia SU-073 de 2020 (M.P. Cristina Pardo Schlesinger).
Radicación: 11001 03 15 000 2023 02146 01 Accionante: Maryuris Estella Blanco Serrano y otros 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En ese orden de ideas, con el fin de evitar la concurrencia de dos pronunciamientos judiciales frente a la misma causa petendi y el mismo petitum en diferentes jurisdicciones (contencioso-administrativa y constitucional) como consecuencia de la presunta vulneración al debido proceso, es indispensable que, al momento de presentar la acción de tutela, se controvierta tanto lo decidido en el proceso ordinario como lo decidido en sede de revisión, en atención a que, en tal escenario, ambas decisiones estarían presuntamente vulnerando el derecho fundamental de la parte actora. 5.3.2.2.
En el asunto bajo estudio, la actora cuestionó la sentencia del 25 de octubre de 2019 que decidió el proceso de reparación directa en segunda instancia. Sin embargo, como se vio, contra esa decisión los demandantes presentaron el recurso extraordinario de revisión, que fue resuelto mediante sentencia de septiembre 30 de 2022, que lo declaró infundado.
Con todo, valga recordar que en la acción de tutela bajo estudio únicamente se acusó la sentencia ordinaria de segunda instancia, es decir, que no se controvirtió la que desató el recurso extraordinario de revisión. En este orden, la Sala estima pertinente tener en cuenta los argumentos que expusieron los demandantes para sustentar el recurso extraordinario de revisión contra la sentencia del 25 de octubre de 2019, los cuales pueden resumirse en que, a su juicio: (i) la Subsección A emitió un fallo inhibitorio como consecuencia de dar mayor prevalencia a lo formal sobre lo sustancial, lo que constituye un acto de denegación de justicia;
(ii) el apoderado de la Policía Nacional indujo a error al juez de segunda instancia mediante afirmaciones temerarias, en cuanto a la falta de agotamiento del requisito de procedibilidad, el cual, en todo caso, sí se cumplió; (iii) no debió aplicarse el precedente que no estaba vigente al momento de la interposición de la demanda, y (iv) el juez de la reparación directa en segunda instancia no debió pronunciarse sobre la condena que por concepto de lucro cesante impuso el a quo, pues ese aspecto no fue objeto de la apelación. Radicación: 11001 03 15 000 2023 02146 01 Accionante: Maryuris Estella Blanco Serrano y otros 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La Sala advierte entonces que los anteriores argumentos son idénticos a los que presentó la parte actora en la solicitud de amparo.
Es decir, la acción de tutela simplemente reitera las inconformidades de la parte actora frente al análisis normativo y probatorio que efectuó la providencia del 25 de octubre de 2019, que agotó el proceso de reparación directa, sobre la forma como debía acreditarse el agotamiento del requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial, así como sobre el régimen jurídico aplicable a la tipología de indemnización pretendida, argumentos que, como viene de observarse, ya habían sido expuestos en el recurso extraordinario de revisión y fueron analizados y respondidos por la sentencia que lo decidió. Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala considera que, en lo atinente al derecho fundamental al debido proceso y acceso a la administración de justicia, el presente asunto carece de relevancia constitucional porque la actora únicamente acusó la sentencia que resolvió el proceso de reparación directa, y trajo a consideración del juez constitucional los mismos argumentos que presentó en sede de revisión, con lo cual se advierte que intenta reabrir un debate que ya fue resuelto con suficiencia en esa última providencia. Ahora bien, si el accionante consideraba que persistía la violación de los derechos fundamentales invocados a pesar de la existencia de la sentencia que resolvió el recurso extraordinario de revisión con fundamento en la misma causa petendi y el mismo petitum, debió controvertir de manera conjunta ambas providencias y explicar en forma suficiente las razones de la vulneración alegada.
Entonces, como se explicó, al presentar una acción de tutela únicamente contra la sentencia de segunda instancia que se inhibió de decidir sobre las pretensiones de varios de los actores y revocó la condena por lucro cesante en favor de la accionante Maryuris Estella Blanco, la cual fue objeto de estudio en sede de revisión, es notorio que lo pretendido por la Radicación: 11001 03 15 000 2023 02146 01 Accionante: Maryuris Estella Blanco Serrano y otros 19 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co parte actora con esta acción constitucional es una suerte de tercera instancia. Por lo tanto, dado que la decisión judicial cuestionada por vía de tutela es solo aquella que decidió en segunda instancia la acción de reparación directa y no la providencia que resolvió el recurso extraordinario de revisión, este tercer criterio de relevancia se entendería acreditado en caso de que, más allá de la expectativa de una nueva y diversa resolución, los actores hubieran argumentado y demostrado que el fallo de revisión viola también sus derechos fundamentales, en cuanto el referido recurso de revisión allí resuelto ha debido prosperar, al encontrarse probada la causal entonces aducida en contra de la sentencia del proceso ordinario, lo cual, se reitera, no sucedió en el presente caso.
En cambio, lejos de dirigir sus alegaciones al logro de este propósito, los actores se concentraron en cuestionar únicamente la sentencia que decidió sobre la acción de la reparación directa, olvidando la relación existente entre esa decisión y la que recientemente resolvió sobre el recurso de revisión, respecto de la cual no presentaron acusación alguna.
En razón a lo expuesto, la Sala concluye que no se encuentra acreditado en este caso el elemento de la relevancia constitucional, en lo relativo al tercer criterio señalado en relación con los derechos fundamentales cuya protección se solicitó en este caso. 5.4. Conclusión Como consecuencia de lo expuesto, la Sala confirmará el fallo impugnado en cuanto declaró la improcedencia del amparo, pero al constatar el incumplimiento del presupuesto de relevancia constitucional.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, Radicación: 11001 03 15 000 2023 02146 01 Accionante: Maryuris Estella Blanco Serrano y otros 20 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 15 de junio de 2023, dictada por el Consejo de Estado - Sección Quinta, que declaró la improcedencia del amparo, pero por las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR esta decisión a las partes por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidente Consejera de Estado Consejero de Estado Con salvamento de voto HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ALFREDO BELTRÁN SIERRA Consejero de Estado Conjuez Con salvamento de voto GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO Conjuez CONSTANCIA: La presente sentencia fue firmada electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad y conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.