CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., veintisiete (27) de febrero de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Número único de radicación: 05001233300020240033701 Demandante: Departamento de Antioquia Demandada: Superintendencia Nacional de Salud1 Terceros con interés: Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín y Caja de Compensación Familiar de Antioquia2.

Asunto: Resuelve los recursos de apelación interpuestos contra un auto AUTO INTERLOCUTORIO La Sala procede a resolver los recursos de apelación interpuestos por la parte demandante y los terceros con interés directo en el resultado del proceso contra el auto de 30 de abril de 2024 proferido por el Despacho Sustanciador del Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante el cual se negó la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los actos acusados.

La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollarán a continuación. I.

ANTECEDENTES 1. El Departamento de Antioquia presentó demanda3 contra la Superintendencia Nacional de Salud4, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho5, para que se declare la nulidad de: 1 Cfr. Índice núm. 2 de Samai. 2 Cfr. Índice núm. 5 de Samai del Tribunal Administrativo de Antioquia. 3 Por intermedio de apoderada. 4 En virtud del artículo 1.º del Decreto 1080 de 10 de septiembre de 2021, “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia Nacional de Salud”, la Superintendencia Nacional de Salud es una entidad de carácter técnico adscrita al Ministerio de Salud y Protección Social, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente. 5 Previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011, “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]”. 2 Número único de radicación: 05001233300020240033701 1.1.

La Resolución núm. 2023320030003984-6 de 16 de junio de 20236, “Por la cual se ordena la toma de posesión inmediata de bienes, haberes y negocios y la intervención forzosa administrativa para administrar a ALIANZA MEDELLÍN ANTIOQUIA E.P.S. S.A.S. “SAVIA SALUD E.P.S.”, expedida por el Superintendente Nacional de Salud. 1.2. La Resolución núm. 2023162000005252-6 de 25 de agosto de 2023, “Por la cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto por el Departamento de Antioquia, en contra de la Resolución No. 2023320030003984-6 del 16 de junio de 20237”, expedida por el Superintendente Nacional de Salud. 2.

A título de restablecimiento del derecho, solicitó8 que se restablezca el derecho de la parte demandante en la administración de Alianza Medellín Antioquia E.P.S. S.A.S. - Savia Salud E.P.S., ordenando el reintegro inmediato de los órganos de dirección, Gerencia General y Junta Directiva, de la misma. Solicitud de medida cautelar 3. La parte demandante, en el escrito de la demanda, solicitó la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los actos acusados9, con fundamento en lo siguiente: 3.1.

Indicó que la solicitud cumple con los requisitos de procedencia de la medida cautelar previstos en el artículo 231 de la Ley 1437, debido a que los actos acusados vulneraron “[…] las normas indicadas en el numeral 6 […]” de la demanda, “[…] lo cual es evidenciado en los argumentos expuestos en el concepto de violación […]”. 3.2. Explicó que los actos acusados violaron las disposiciones constitucionales del debido proceso y del derecho de contradicción de la entidad territorial, “[…] al desconocer el derecho legítimo que le asiste a la parte demandante para oponerse al mismo e ignorar las razones objetivas que sustentan la falsa motivación en los actos acusados […]”. 3.3.

Señaló que los actos acusados se fundamentaron en el Concepto núm. 2358 del 2017 de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, mediante el cual 6 Cfr. Índice núm. 2 de Samai. 7 Cfr. Índice núm. 2 de Samai. 8 “De manera subsidiaria”. 9 Cfr. Índice núm. 4 de Samai Tribunal Administrativo de Antioquia. 3 Número único de radicación: 05001233300020240033701 se conceptuó expresamente que la potestad de tomar posesión de los bienes de las entidades, debe tener el carácter de “extremo”, lo que significa que sólo se acuda a esa figura en situación límite, lo cual no ocurría en este caso, en la medida que de los documentos aportados se advertía que la E.P.S. se encontraba en tendencia positiva en el cumplimiento de sus indicadores. 3.4.

Afirmó que la parte demandada nombró a un Agente Interventor sin la idoneidad para administrar la E.P.S. del régimen subsidiado más grande del Departamento de Antioquia. Lo anterior, debido a que la E.P.S. en un proceso de mejoramiento cumplía 14 de 19 indicadores y tres (3) meses después de la intervención sólo cumplió 3 de los 19 indicadores. 3.5.

Sostuvo que la finalidad de la medida cautelar es evitar el desmejoramiento del servicio de salud de los afiliados al régimen subsidiado de Antioquia e impedir la liquidación de la E.P.S. Actuación procesal 4. El Despacho Sustanciador del Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante auto de 11 de marzo de 2024, admitió la demanda y vinculó como terceros con interés directo en el resultado del proceso al Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín y a la Caja de Compensación Familiar de Antioquia10. 5.

Asimismo, mediante auto de 11 de marzo de 2024, corrió traslado de la solicitud de medida cautelar11. Pronunciamientos 5.1. El Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín, en su calidad de tercero con interés directo en el resultado del proceso12, afirmó que el fin de la medida cautelar es garantizar los derechos fundamentales al debido proceso en sus componentes de decisión motivada, principio de legalidad, defensa y contradicción. Asimismo, señaló que la medida es idónea, necesaria y proporcionada. 5.2.

La Caja de Compensación Familiar de Antioquia, en su calidad de tercero con interés directo en el resultado del proceso13, precisó que la solicitud de medida cautelar 10 Cfr. Índice núm. 5 de Samai del Tribunal Administrativo de Antioquia. 11 Cfr. Índice núm. 6 de Samai del Tribunal Administrativo de Antioquia. 12 Cfr. Índice núm. 12 de Samai del Tribunal Administrativo de Antioquia. 13 Cfr. Índice núm. 13 de Samai del Tribunal Administrativo de Antioquia. 4 Número único de radicación: 05001233300020240033701 cumple con los requisitos del inciso segundo del artículo 231 de la Ley 1437 de 201114; y que, en el caso concreto, se afectó el debido proceso de la parte demandante y el derecho de contradicción y defensa de cada accionista de la E.P.S. De igual forma, infringió el principio de confianza legítima al adoptarse la decisión de intervenir la E.P.S. cuando había un proceso de medida de vigilancia especial que aprobó un plan de trabajo que venía siendo prorrogado desde el año 2017 y había arrojado resultados positivos. 5.4.

La parte demandada indicó que en el medio de control de nulidad es deber del operador judicial verificar que la violación de las disposiciones surja del análisis del acto acusado y su confrontación con las normas superiores invocadas como vulneradas. 5.4.1. Advirtió que dentro de las competencias que le han sido otorgadas para el desarrollo de su función de control, se encuentra la de intervenir a los diferentes actores que conforman el Sistema de Seguridad Social en Salud, cuando se encuentren en una situación irregular (jurídica, financiera, económica, administrativa, técnica o científica) con el fin de evitar desequilibrios que afecten al sistema y el derecho a la salud de los administrados. 5.4.2.

Explicó que para administrar, intervenir o liquidar las entidades vigiladas del sector salud, Empresas Promotoras de Salud –E.P.S.- e Instituciones Prestadoras de Salud –I.P.S.- de cualquier naturaleza, así como las Direcciones Territoriales de Salud, la entidad aplica las normas de procedimiento previstas en el artículo 116 del Decreto Ley 663 de 2 abril de 199315, así como el Decreto 780 de 6 de mayo de 201616. 5.4.3.

Sostuvo que la medida solicitada no cumple con lo previsto en el artículo 231 de la Ley 1437 de 18 de enero de 201117, en relación con la falta de prueba del perjuicio irremediable, toda vez que no se advierte su existencia, por el contrario, la intervención a Savia Salud E.P.S. se adoptó con la finalidad de evitar un mal mayor y proteger la prestación de los servicios a sus afiliados. 5.4.4.

Precisó que la actuación está soportada en una investigación previa y la adopción de unas medidas especiales en las cuales se analizó su operación y estados financieros y por esta razón no es una decisión arbitraria, sino una medida para 14 En ese sentido, afirmó que la demanda: i) está razonablemente fundada en derecho; ii) se demostró la titularidad del derecho invocado; iii) la realización de un juicio de ponderación de intereses en el caso concreto permite concluir que es más gravoso para el interés público negar la medida que concederla porque esta decisión busca proteger el derecho a la salud de la población afiliada a Savia Salud E.P.S. 15 “[…] Por medio del cual se actualiza el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero […]”. 16 “[…] Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Salud […]”. 17 “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]”. 5 Número único de radicación: 05001233300020240033701 resguardar el derecho a la salud de las personas que se encuentran afiliadas a dicha E.P.S. Auto objeto del recurso de apelación y sus fundamentos 6.

El Despacho Sustanciador del Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante auto de 30 de abril de 202418, resolvió: “[…]

SEGUNDO: DENEGAR LA SUSPENSIÓN PROVISIONAL de los actos administrativos demandados: Resolución 2023320030003984-6 del 16 de junio de 2023 "Por la cual se ordena la toma de posesión inmediata de bienes, haberes y negocios y la intervención forzosa administrativa para administrar a ALIANZA MEDELLÍN ANTIOQUIA E.P.S. S.A.S. “SAVIA SALUD E.P.S. identificada con el NIT […] con el respectivo acto que resolvió el recurso […]”. 6.1.

Para fundamentar la decisión, consideró que, la solicitud de medida cautelar no satisface los requisitos previstos en el artículo 231 de la Ley 1437, porque de la confrontación del acto acusado con el ordenamiento jurídico señalado como violado y las pruebas aportadas, no se advierte en principio, su desconocimiento. 6.2. Asimismo, no se configuró un perjuicio irremediable que requiera la suspensión de los efectos de los actos acusados, debido a que no se evidenció la vulneración alegada por la parte demandante, atendiendo a que no cumplió con la carga argumentativa específica que permitiera determinar la necesidad de su decreto.

Recursos de apelación y sus fundamentos 7. La parte demandante y los terceros con interés directo en el resultado del proceso19 interpusieron recursos de apelación contra el auto de 30 de abril de 2024 proferido por el Despacho Sustanciador del Tribunal Administrativo de Antioquia, en los siguientes términos: Parte demandante 8.

La parte demandante interpuso recurso de apelación contra el auto indicado supra20, argumentando que la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los actos acusados procede por violación de las normas superiores invocadas en la demanda, lo cual se materializó en el presente caso con la expedición de la Resolución No. 2023320030003984-6 de 16 de junio de 2023. 18 Cfr. Índice núm. 2 de Samai. 19 Cfr. Índice núm. 5 de Samai Tribunal Administrativo de Antioquia. 20 Cfr. Índice núm. 22 de Samai del Tribunal Administrativo de Antioquia. 6 Número único de radicación: 05001233300020240033701 8.1.

Explicó que tal como se sustentó en la solicitud y el concepto de violación de la demanda, la decisión adoptada por la Superintendencia Nacional de Salud se encuentra viciada de nulidad, por violación al debido proceso, como quiera que se desconoce el derecho legítimo del Departamento de Antioquia que como accionista posee sobre la sociedad e ignora las razones objetivas que sustentan la falsa motivación en el acto acusado. 8.2.

Aseguró que el Agente Interventor nombrado, mediante la resolución acusada, no cumple con los requisitos mínimos de idoneidad, la cual genera resultados negativos en la prestación del servicio a sus afiliados, en sus indicadores y en el deterioro de las condiciones generales de la E.P.S., las cuales son de público conocimiento. Terceros con interés en el resultado del proceso 9.

El Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín, en su calidad de tercero con interés directo en el resultado del proceso, interpuso recurso de apelación contra el auto indicado supra21, argumentando que no se analizó de manera exhaustiva cada uno de los reparos presentados en la solicitud, en tanto, de la lectura se evidencia que sí se argumentaron de manera suficiente y clara cada una de las violaciones al derecho del debido proceso y el derecho a la salud que se infringieron con la expedición de los actos acusados. 9.1.

Indicó que la Superintendencia Nacional de Salud, mediante la Resolución núm. 2023162000005252 de 25 de agosto de 2023, rechazó de plano el recurso de reposición presentado por la parte demandante contra la Resolución núm. 2023320030003984-6 de 16 de junio de 2023, argumentando que no tenía legitimación con legitimación en la causa, al ser accionista de la sociedad, punto sobre el que no se refirió el Tribunal de instancia al resolver la solicitud. 9.2.

Expresó que la parte demandante sí se encontraba legitimada y tenía interés para actuar frente a la Superintendencia Nacional de Salud, por ser accionista y propietaria de Alianza Medellín Antioquia E.P.S. S.A.S. – Savia Salud E.P.S., por lo cual, la decisión de la parte demandada lo afecta. Asimismo, destacó que la jurisprudencia del Consejo de Estado reconoce el interés de los terceros para actuar y especialmente recurrir los actos administrativos que les corresponden. 21 Cfr. Índice núm. 24 de Samai del Tribunal Administrativo de Antioquia. 7 Número único de radicación: 05001233300020240033701 9.3.

Adujo que la parte demandada no adoptó las medidas previas necesarias para la intervención, puesto que: i) nunca puso en conocimiento el presunto informe técnico a la E.P.S. ni a sus accionistas; y ii) no aprobó ni permitió realizar la capitalización de la E.P.S.; lo anterior, porque Savia Salud E.P.S. venía cumpliendo con un plan de trabajo cuyos avances fueron presentados al equipo de seguimiento de la medida de vigilancia especial interpuesta por el ente de control, los cuales apuntaban a la estabilización financiera y mejoramiento del servicio de la Entidad. 9.4.

Afirmó que el Despacho Sustanciador del Tribunal no consideró suficiente el hecho de que el interventor no cumpliera con los requisitos de idoneidad para la administración de la E.P.S., no obstante, tal y como se ha venido evidenciando, dicha situación ha generado un desmejoramiento de la prestación del servicio de salud. 10. La Caja de Compensación Familiar de Antioquia, en su calidad de tercero con interés directo en el resultado del proceso, interpuso recurso de apelación contra el auto indicado supra22, argumentando que para la procedencia de la medida no se requería de la acreditación del perjuicio irremediable. 10.1.

Sostuvo que, en primera medida, los actos acusados no fueron motivados, siendo un elemento esencial del debido proceso, en tanto el servidor público debió exponer el por qué era adecuada la decisión de la separación del cargo tanto del Representante Legal como de la Junta Directiva de SAVIA SALUD E.P.S., a los fines normativos invocados y proporcional a los hechos que lo originaban. 10.2.

Adujo que, en segunda medida, la parte demandada no les dio a conocer el concepto técnico de seguimiento rendido el 6 de junio de 2023, por la delegada para las Entidades de Aseguramiento en Salud, por lo que no pudieron pronunciarse frente a este documento, vulnerándose sus derechos de defensa y contradicción, desconociendo el artículo 40 de la Ley 1437 y 29 de la Constitución Política, en cuanto al derecho a conocer y controvertir las pruebas en que se va a fundamentar el acto administrativo. 11.

El Despacho Sustanciador del Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante auto de 23 de mayo de 202423, resolvió conceder el recurso de apelación ante esta Corporación. 22 Cfr. Índice núm. 23 de Samai del Tribunal Administrativo de Antioquia. 23 Cfr. Índice núm. 26 de Samai del Tribunal Administrativo de Antioquia. 8 Número único de radicación: 05001233300020240033701 II.

CONSIDERACIONES 12. La Sala abordará el estudio de las consideraciones, en las siguientes partes: i) la competencia; ii) la procedencia y oportunidad de los recursos de apelación; iii) el problema jurídico; iv) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos; v) el marco normativo sobre la facultad de intervención forzosa administrativa de la Superintendencia Nacional de Salud a las entidades prestadoras de salud; vi) el análisis del caso concreto; y vii) conclusión. Competencia 13.

Vistos los artículos: i) 12524 de la Ley 1437 de 18 de enero de 201125, sobre la expedición de providencias; ii) 15026 ibidem, sobre la competencia del Consejo de Estado en segunda instancia; iii) 24327 ibidem, sobre apelación; y iv) 24428 ibidem, sobre el trámite del recurso de apelación contra autos: esta Sección es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos.

Procedencia y oportunidad de los recursos de apelación 14. Vistos los artículos: i) 243 numeral 5.º ibidem, sobre apelación; y ii) 244 numeral 3.º Idem, sobre trámite del recurso de apelación contra autos. 15. Atendiendo a que: i) por medio del auto de 30 de abril de 202429 se negó la suspensión provisional de los efectos de los actos acusados; ii) el auto objeto de los recursos de apelación se notificó por estado el 2 de mayo de 202430; iii) la parte demandante interpuso el recurso de apelación contra el auto indicado supra, el 6 de mayo de 202431; y iv) los terceros con interés directo en el resultado del proceso interpusieron recursos de apelación contra el referido auto, el 7 de mayo de 202432. 16.

La Sala considera que, en primer lugar, los recursos de apelación son procedentes, toda vez que se interpusieron contra el auto por medio del cual se negó 24 Modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 25 de enero de 2021, “[ ] Por medio de la cual se reforma el código de procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo -ley 1437 de 2011- y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción [ ]”. 25 “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]”. 26 Modificado por el artículo 26 de la Ley 2080. 27 Modificado por el artículo 62 de la Ley 2080. 28 Modificado por el artículo 64 de la Ley 2080. 29 Cfr. Índice núm. 2 de Samai. 30 Cfr. Índice núm. 18 de Samai del Tribunal Administrativo de Antioquia. 31 Cfr. Índice núm. 22 de Samai del Tribunal Administrativo de Antioquia. 32 Cfr. Índices núms. 23 y 24 de Samai del Tribunal Administrativo de Antioquia. 9 Número único de radicación: 05001233300020240033701 la medida cautelar, previsto en el numeral 5.º del artículo 243 de la Ley 1437, sobre apelación; y, en segundo lugar, que se presentaron dentro de la oportunidad legal. 17.

Vistos los artículos 328 y 320 de la Ley 1564 de 12 de julio de 2012, la Sala procederá a pronunciarse únicamente en relación con los argumentos o reparos formulados por los apelantes. Problema jurídico 18. Le corresponde a la Sala determinar, con fundamento en el auto recurrido y los recursos de apelación interpuestos por la parte demandante y por los terceros con interés directo en el resultado del proceso, si se reúnen los requisitos de ley para decretar la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los actos acusados y, en ese sentido, establecer si se confirma, modifica o revoca el auto objeto del recurso de apelación. Marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos 19.

Vistos los artículos: i) 229 de la Ley 1437, sobre la procedencia de las medidas cautelares; ii) 230 ibidem, referente al contenido y el alcance de las medidas cautelares; y iii) 231 ibidem, que regula los requisitos para decretar las medidas cautelares. 20. De conformidad con lo previsto en la Ley 1437, para decretar la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, cuando esta se fundamente en la violación de las disposiciones superiores que se invoquen, bien sea en la demanda o en escrito separado, necesariamente se le impone al juez un deber de análisis de las normas, en confrontación directa con el acto demandado o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud, sin que ello constituya un prejuzgamiento. 21.

Con el fin de verificar los requisitos previstos para el decreto de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, la Sección Primera de esta Corporación, mediante auto de 19 de junio de 202033, consideró que el legislador dividió el artículo 231 de la Ley 1437 en tres partes: la primera, hace referencia a los requisitos para decretar una medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, en el medio de control de nulidad; la segunda, a los requisitos para decretar una medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, en el medio de control de nulidad y restablecimiento 33 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; auto de 26 de junio de 2020;

C.P. Dr. Hernando Sánchez Sánchez; núm. único de radicación 11001032400020160029500. 10 Número único de radicación: 05001233300020240033701 del derecho; y la tercera, se refiere a los requisitos para decretar otros tipos de medidas cautelares diferentes a la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, como son las de carácter preventivo, conservativo y anticipativo. 22.

Asimismo, la Sección consideró que, cuando se trata de medidas cautelares de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo y se acredita que el acto acusado contraviene el ordenamiento jurídico superior, de manera implícita se satisfacen los requisitos de periculum in mora y fumus boni iuris porque en un Estado Social de Derecho estos elementos siempre concurren cuando se trata de la transgresión del ordenamiento jurídico por las autoridades públicas34. 23.

En este orden, en la Sección Primera de esta Corporación, sobre la exigencia de argumentar en forma expresa y concreta la petición de suspensión provisional, consideró: “[ ] el despacho ha explicado que para la prosperidad de la suspensión provisional debe indicarse de manera precisa y concreta las disposiciones que se consideran manifiestamente infringidas por el acto acusado, así como expresar el concepto de su violación, sin que sea suficiente para el efecto solicitar simplemente el decreto de la medida cautelar [ ]35”. 24.

Asimismo, la Sección Primera, sobre la carga argumentativa para sustentar la solicitud de medida cautelar, consideró que: “[…] En el caso sub examine, se advierte que la parte demandante, en un acápite del libelo introductorio, solicitó como medida cautelar la suspensión provisional de los efectos del acto acusado; no obstante, en dicho escrito no se invocaron las normas que se consideraban infringidas y que sustentaban la medida cautelar, así como tampoco se solicitó que se tuviera como fundamento de dicha medida, los argumentos expuestos en la demanda [ ]”.

“[ ] Como se observa del texto transcrito, el apoderado judicial de la parte demandante se limitó a señalar los perjuicios que se le causarían al Fondo Nacional del Café al no decretarse la medida cautelar solicitada, pero se insiste, no precisó las normas que consideraba infringidas, ni se remitió a la vulneración de las normas superiores invocadas en la demanda […]”.

“[…] Además, dado el principio de justicia rogada que rige a esta jurisdicción, no es posible tener como fundamento de la solicitud de medida cautelar los cargos de nulidad expuestos en la demanda, porque, se reitera, ello no fue solicitado por la demandante [ ]36”. 25. Conforme a la normativa indicada supra, la decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento. 34 Ibidem.

Criterio reiterado por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; auto de 24 de febrero de 2022; C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; núm. único de radicación 11001032400020210042100. 35 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; Auto de 9 de septiembre de 2024; C.P. Oswaldo Giraldo López; núm. único de radicación 11001-0328-000-2023-00163-00. 36 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; Auto de 9 de agosto de 2024; C.P. Germán Eduardo Osorio Cifuentes; núm. único de radicación: 05001-23-33-000-2024-00454-01. 11 Número único de radicación: 05001233300020240033701 Marco normativo sobre la facultad de intervención forzosa administrativa de la Superintendencia Nacional de Salud a las entidades prestadoras de salud 26.

Vistos los artículos: i) 116 del Decreto Ley 663 de 2 abril de 199337, sobre toma de posesión para liquidar; ii) 68 de la Ley 715 de 21 de diciembre de 200138, sobre inspección y vigilancia; iii) 2.5.5.1.1. del Decreto 780 de 6 de mayo de 201639, sobre intervención forzosa administrativa; y iv) numeral 7.º del artículo 7.º del Decreto 1080 de 10 de septiembre de 202140, sobre funciones del despacho del Superintendente Nacional de Salud. 27.

La Superintendencia Nacional de Salud en ejercicio de sus atribuciones y competencias podrá ejercer la intervención forzosa administrativa para administrar o liquidar las entidades prestadoras de salud; para este efecto, aplicará el procedimiento administrativo respectivo. 28. La toma de posesión conlleva a la separación de los administradores y directores de la administración de los bienes de la intervenida.

Análisis del caso concreto 29. En el caso sub examine, el Despacho Sustanciador del Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante auto de 30 de abril de 2024, negó la solicitud de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los actos acusados; y ii) la parte demandante y los terceros con interés en el resultado del proceso interpusieron recursos de apelación contra dicha decisión, con fundamento en los argumentos indicados en los numerales 8, 9 y 10 supra. 30.

De conformidad con los marcos normativos y los criterios jurisprudenciales indicados supra, cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procede por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado; lo anterior, cuando la violación surja del análisis de los actos acusados y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. 37 “[…] Por medio del cual se actualiza el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero […]”. 38 “[…] Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias […]”. 39 “[…] Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Salud […]”. 40 “[…] Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia Nacional de Salud […]”. 12 Número único de radicación: 05001233300020240033701 31.

La Sala advierte que la parte demandante, en la solicitud de medida cautelar, remitió a las normas superiores invocadas como violadas en la demanda, esto es, los artículos 1.º, 29, 49, 83, 209 y 228 de la Constitución Política; artículos 5.º, literal a, y 6.º de la Ley 1751 de 16 de febrero de 201541 y artículos 38, 40 y 137, inciso 2.º, en concordancia con el 138 de la Ley 143742.

Violación del derecho de debido proceso 32. Atendiendo a que la parte demandante y el Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín, en su calidad de tercero con interés directo en el resultado del proceso, indican que con la expedición de la Resolución núm. 2023162000005252-6 de 25 de agosto de 2023, “[…] Por la cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto por el Departamento de Antioquia43[…]”, se violó el debido proceso previsto en el artículo 29 de la Constitución Política, porque se rechazó de plano el recurso de reposición presentado por la parte demandante, el cual era un derecho legítimo como accionista de la sociedad Alianza Medellín Antioquia E.P.S. S.A.S. “Savia Salud E.P.S.”. 33.

La Sala advierte que la Superintendencia, mediante Resolución núm. 2023162000005252-6 de 25 de agosto de 2023, explicó sobre la decisión del rechazo del recurso interpuesto por la parte demandante, lo siguiente: “[…] La regulación del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero - EOSF y las normas especiales del sistema que rigen la medida de la toma de posesión para administrar, no contemplan la intervención de terceros en las medidas administrativas adoptadas.

Ello, en atención a la naturaleza de la inspección, vigilancia y control que se realiza sobre actividades específicas y vigilados determinados, lo cual supone que la prestación del servicio público individualiza al prestador y al asegurador, los cuales gozan de una cualificación legal que los determina como personas jurídicas, de tal manera que ni los afiliados, los socios de los vigilados, los acreedores de estos, o sus trabajadores, son el prestador o el asegurador del servicio público, quien está en condición legal y reglamentaria sometido a inspección, vigilancia y control de la actividad de servicio que cumple, conforme a su objeto. […]”.

(Destacado fuera de texto). 34. Asimismo, esta Sala advierte que, en el acto acusado citado supra, se fundamentó la legitimación de la parte demandante en el artículo 2.º de la Ley 1258 de 5 de diciembre de 2008, sobre la personalidad jurídica de las sociedades por acciones simplificadas, como lo es el caso de Alianza Medellín Antioquia EPS SAS “Savia Salud EPS” que una vez inscrita en el Registro Mercantil constituye una persona jurídica distinta de sus accionistas. 41 “[…] Por medio de la cual se regula el derecho fundamental a la salud y se dictan otras disposiciones […]”. 42 Cfr. Índice núm. 2 de Samai. 43 Cfr. Índice núm. 2 de Samai. 13 Número único de radicación: 05001233300020240033701 35.

Así las cosas, de los documentos allegados con la solicitud y de la carga argumentativa enunciada en los escritos respectivos, no se demostró, en esta etapa del proceso, que la parte demandada violara el debido proceso por rechazar el recurso de reposición presentado el 4 de julio de 2023 contra la Resolución No. 2023320030003984-6 del 16 de junio de 2023.

Violación del derecho a la salud 36. Atendiendo a que la parte demandante y el Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín, en su calidad de tercero con interés directo en el resultado del proceso, argumentaron que con la designación del Interventor de Alianza Medellín Antioquia E.P.S. S.A.S. “Savia Salud E.P.S.” se violó el derecho a la salud de sus afiliados, porque no cumplía con los requisitos de idoneidad para la administración de la E.P.S., lo cual generó un desmejoramiento de la prestación del servicio de salud. 37.

De la lectura de la Resolución núm. 2023320030003984-6 del 16 de junio de 2023, se advierte que: “[…] de conformidad con lo dispuesto en el artículo 291 del EOSF, en consonancia con el numeral 4 del artículo 295 y el literal a) del numeral 1 del artículo 296, normativa aplicable a las intervenciones realizadas por la Superintendencia Nacional de Salud, es competencia de la superintendencia designar a los que deban desempeñar las funciones de agente especial interventor […]”.

(Destacado fuera de texto). 38. La Sala destaca que en las consideraciones del acto acusado se determinó que la designación del Agente Interventor se realizará “[…] una vez verificados los requisitos de idoneidad profesional a que hace referencia el artículo 15 parágrafo segundo de la Resolución 002599 de 2016 […]” (Destacado fuera de texto). 39.

Asimismo, en el referido acto se encuentra enunciado que el Sistema General de Seguridad Social en Salud tiene su atención puesta en la protección en la atención al servicio público de salud y en la salvaguarda al derecho fundamental de la salud de las personas, teniendo la Superintendencia Nacional de Salud, las funciones de vigilancia, inspección y control, para que el acceso a los servicios de salud sean de manera oportuna, eficaz y con calidad para la preservación, el mejoramiento y la promoción de la salud, de conformidad con lo previsto en el artículo 2º de la Ley 1751. 40.

Para la Sala, de los documentos allegados con la solicitud y de la carga argumentativa enunciada en los escritos respectivos, no se puede determinar, en este momento procesal, la presunta violación invocada como fundamento de la solicitud de medida cautelar. 14 Número único de radicación: 05001233300020240033701 Violación del derecho de defensa y contradicción 41.

Para los terceros con interés directo en el resultado del proceso se violó el derecho de defensa y contradicción porque la demandada no puso en conocimiento el informe técnico de seguimiento rendido el 6 de junio de 2023, por la delegada para las Entidades de Aseguramiento en Salud, por lo que no pudieron pronunciarse frente a este documento, desconociendo el artículo 40 de la Ley 1437 y 29 de la Constitución Política, en cuanto al derecho a conocer y controvertir las pruebas en que se va a fundamentar el acto administrativo. 42.

Al examinar el contenido de la Resolución 2023320030003984-6 del 16 de junio de 2023, se advierte que en dicho acto se ordenó la toma de posesión inmediata de los bienes, haberes y negocios, así como la intervención forzosa administrativa de Savia Salud E.P.S. por el término de un año, al considerar la Superintendente Delegada para las Entidades de Aseguramiento en Salud que las conductas desplegadas por la entidad vigilada, se enmarcaban en los literales d, e, h, i del artículo 114 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero; tal decisión fue respaldada, según se observa en su contenido, en un concepto técnico de seguimiento a la E.P.S., presentado ante el Comité de Medidas Especiales de la entidad en sesión del 6 de junio de 2023. 43.

La Sala advierte que, en dicho acto, se consideró en los antecedentes fácticos que, la Delegada para las Entidades de Aseguramiento en Salud, de conformidad con lo establecido en la Resolución 20215100013052-62 del 17 de septiembre de 2021, y el numeral 22 del artículo 22 del Decreto 1080 de 2021, presentó ante el Comité de Medidas Especiales, en sesión del 06 de junio de 2023 concepto técnico de seguimiento a Savia Salud E.P.S., en el cual se precisaron las conclusiones. 44.

Asimismo, esta Sala encuentra en las consideraciones del acto acusado citado supra, el marco normativo para la adopción de medidas por parte de la Superintendencia Nacional de Salud “[…] el artículo 2.5.2.2.1.15 del Decreto 780 de 2016, dispone que el incumplimiento de las condiciones financieras y de solvencia dentro de los plazos allí previstos, dará lugar a la adopción de las medidas correspondientes por parte de la Superintendencia Nacional de Salud de conformidad con sus competencias […]”. 45.

Esta Sala, de la revisión de dicho acto, observa que se consideró las causales para la toma de posesión previstas en el artículo 114 de la Ley 663, así “[…] Que, la información y las situaciones evidenciadas en el marco de las funciones de inspección 15 Número único de radicación: 05001233300020240033701 vigilancia y control realizada por la Superintendencia Nacional de Salud a SAVIA SALUD E.P.S., que actualmente se encuentra en medida preventiva de vigilancia especial, permite establecer un incumplimiento reiterado de la ley y de aquellas normas que rigen el aseguramiento y la prestación de servicios de salud, de acuerdo con el concepto de actividad ordenadora de la administración […]”. 46.

Para la Sala, de los documentos allegados con la solicitud y de la carga argumentativa enunciada en los escritos respectivos, no se advierte la presunta vulneración del derecho de defensa y contradicción invocada en la solicitud de medida cautelar. Falta de motivación 47. La Caja de Compensación Familiar de Antioquia, en su calidad de tercero con interés directo en el resultado del proceso, sostuvo que, el acto acusado no fue motivado, siendo un elemento esencial del debido proceso, en tanto el servidor público debió exponer el por qué era adecuada la decisión de la separación del cargo tanto del Representante Legal como de la Junta Directiva de Savia Salud E.P.S., a los fines normativos invocados y proporcional a los hechos que lo originaban. 48.

La Sala advierte que en la parte considerativa del acto acusado Resolución núm. 2023320030003984-6 de 16 de junio de 202344, se señaló que “[…] el parágrafo segundo del artículo 233 de la Ley 100 de 1993 en consonancia con los artículos 2.5.5.1.1. y 2.5.5.1.9 del Decreto 780 de 2016 establecen que las medidas cautelares y la toma de posesión inmediata de los bienes, haberes y negocios que adopte esta superintendencia, se regirán por las disposiciones contempladas en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero […]” y en los artículos 114, 115, 116 Parágrafo y 335 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero o Decreto Ley 663 de 2 abril de 199345, establecen que la toma de posesión conlleva a “[…] La separación de los administradores y directores de la administración de los bienes de la intervenida […]”. 49.

Para la Sala, los argumentos expuestos no están llamados a prosperar, toda vez que de los documentos aportados con la solicitud y de la carga argumentativa enunciada en los escritos respectivos, no se puede juzgar si la Resolución núm. 2023320030003984-6 de 16 de junio de 2023 carece de motivación. 44 Cfr. Índice núm. 2 de Samai. 45 “[…] Por medio del cual se actualiza el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero […]”. 16 Número único de radicación: 05001233300020240033701 Sobre el perjuicio irremediable 50.

Así las cosas, respecto a lo planteado en el recurso de apelación, es relevante precisar que para la procedencia de la medida cautelar de suspensión provisional de los actos acusados, no basta con alegar la existencia de un perjuicio irremediable, sin antes acreditar preliminarmente que dichos actos son contrarios a las normas superiores invocadas, requisito sine qua non para decretar la medida cautelar. 51.

De conformidad con los marcos normativos y los criterios jurisprudenciales indicados supra, los requisitos establecidos para el decreto de toda medida cautelar consistentes en la verificación de los criterios (i) fumus boni iuris, o apariencia de buen derecho, y (ii) periculum in mora, o perjuicio de la mora, se entienden implícitos cuando quiera que se demuestre que el acto acusado es contrario a las normas superiores invocadas.

Conclusión 52. La Sala confirmará el auto de 30 de abril de 2024 proferido por el Despacho Sustanciador del Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante el cual se negó la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los actos acusados, por considerar que, en el caso sub examine, no se acreditó el cumplimiento de los requisitos previstos en el inciso primero del artículo 231 de la Ley 1437.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, III.

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR el auto de 30 de abril de 2024 proferido por el Despacho Sustanciador del Tribunal Administrativo de Antioquia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente del proceso de la referencia, por conducto de la Secretaría de la Sección Primera de esta Corporación, al Tribunal de origen, para lo de su competencia.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. 17 Número único de radicación: 05001233300020240033701 La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado Presidenta OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.