1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN A Consejero Ponente: FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Bogotá D. C., diecisiete (17) de junio de dos mil veinticuatro (2024). Radicado: 11001-03-15-000-2024-02533-00 Accionante: CLAUDIA PATRICIA QUINTERO OTERO Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR Referencia: ACCIÓN DE TUTELA (PRIMERA INSTANCIA) Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – presupuestos de procedencia / ausencia de relevancia constitucional en el caso concreto.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Corresponde a la Sala pronunciarse en relación con la demanda de tutela instauradas por la señora Claudia Patricia Quintero Otero, de conformidad con el Decreto 333 de 20211. I. A N T E C E D E N T E S La demanda 1. El 21 de mayo de 2024 la señora Claudia Patricia Quintero Otero, en nombre propio, presentó acción de tutela en contra de la Sala de Decisión No. 2 del Tribunal Administrativo de Bolívar, por la sentencia de segunda instancia proferida en el proceso de reparación directa identificado con el radicado 13001-33-33-008-2021- 00073-01, del 31 de agosto de 2023, al considerar que con esta decisión se vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso y al derecho de defensa. 1 Que ingresó para fallo el 22 de mayo de 2024.
Radicación número: 11001-03-15-000-2024-02533-00 Accionante: Claudia Patricia Quintero Otero Accionado: Tribunal Administrativo de Bolívar Referencia: Acción de tutela (primera instancia) 2 Hechos relevantes 2. La accionante presentó una demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa en contra del Departamento de Bolívar – Secretaría de Hacienda, por la omisión injustificada del pago de sus honorarios profesionales correspondientes al período comprendido entre el 24 de mayo de 2003 y el 23 de diciembre de la misma anualidad, con ocasión de un contrato de prestación de servicios que suscribió con la Industria Licorera de Bolívar, acreencia que fue reconocida mediante la resolución No. 010 del 26 de abril de 2005, por medio de la cual se decidió sobre los créditos presentados a cargo de la empresa que se liquidó. 3.
El Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Cartagena que tramitó el proceso de reparación directa en primera instancia, encontró patrimonialmente responsable al Departamento de Bolívar por los daños causados a la accionante y la condenó al pago de la acreencia por concepto de servicios profesionales solicitado en la demanda, al establecer que el ente territorial asumió esa obligación desde el 2010, sin que hubiese presentado una justificación válida para no pagar esa deuda. 4.
La demandada apeló la sentencia y correspondió la Sala de Decisión No. 2 del Tribunal Administrativo de Bolívar resolver el recurso, lo cual ocurrió a través de la sentencia del 31 de agosto de 2023, en la que revocó la condena impuesta por el a quo, al encontrar que el pago de la deuda estaba supeditado a los ingresos que por concepto de arrendamiento generara la marca “tres esquinas” a la Industria Nuevo Milenio, sin que se hubiese probado alguna omisión por parte del Departamento de Bolívar sobre el particular. 5.
La sentencia de segunda instancia fue notificada electrónicamente el 21 de febrero de 2024. Pretensiones 6. La señora Claudia Patricia Quintero Otero solicita lo siguiente: Radicación número: 11001-03-15-000-2024-02533-00 Accionante: Claudia Patricia Quintero Otero Accionado: Tribunal Administrativo de Bolívar Referencia: Acción de tutela (primera instancia) 3 “PRIMERO. Tutelar mi derecho fundamental al DEBIDO PROCESO y DERECHO DE DEFENSA.
SEGUNDO. Se deje sin efectos la Sentencia de calenda treinta y uno (31) de agosto de dos mil veintitrés (2023), proferida por la Sala de Decisión No. 002 del Tribunal Administrativo de Bolívar (integrada por los magistrados JOSE RAFAEL GUERRERO LEAL, MARCELA DE JESÚS LÓPEZ ÁLVAREZ y MOISÉS DE JESÚS RODRÍGUEZ PÉREZ), LA CUAL ME FUE NOTIFICADA EN CALENDAS 21 DE FEBRERO DE 2024.
Esta en su parte resolutiva dispuso: ‘PRIMERO: REVOCAR la sentencia de primera instancia proferida en fecha once (11) de julio de dos mil veintidós (2022), emitida por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Cartagena, de conformidad a lo señalado en la parte motiva de este proveído.
SEGUNDO: NEGAR las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo contemplado en la parte motiva de la demanda.
TERCERO: ABSTENERSE de condenar en costas.
CUARTO: Ejecutoriada la presente providencia, previas las anotaciones de rigor, devuélvase el expediente al juzgado de origen’.
TERCERO. Se ordene a la Sala de Decisión No. 002 del Tribunal Administrativo de Bolívar (integrada por los magistrados JOSE RAFAEL GUERRERO LEAL, MARCELA DE JESÚS LÓPEZ ÁLVAREZ y MOISÉS DE JESÚS RODRÍGUEZ PÉREZ), que dentro del término prudencial que ustedes dispongan, profieran una nueva decisión acorde a derecho”. Fundamentos de la demanda de tutela 7.
La parte tutelante alega que con la sentencia del 31 de agosto de 2023 se le vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso y derecho de defensa, en tanto que se configuró un defecto fáctico en la valoración probatoria realizada por el Tribunal Administrativo de Bolívar, al no existir relación entre lo probado en el proceso y lo decidido. 8.
Según la accionante, el Tribunal concluyó que el daño era incierto, desconociendo que la Superintendencia de Sociedades en el proceso liquidatario de la Industria Nuevo Milenio, estableció que algunos de los bienes pertenecientes a esta le correspondieron al Departamento de Bolívar y de allí pudo haber pagado la deuda reconocida a su favor. 9.
Se indicó que el ad quem concluyó que en el acta de compromiso suscrita por el Departamento de Bolívar para viabilizar la culminación del proceso liquidatorio de la Industria Licorera de Bolívar, esta asumió la responsabilidad de efectuar los pagos por contingencias quirografarias de esa empresa y que aspiró a que quedaran saldados al 31 de diciembre de 2019; sin embargo, se estableció que este fue un compromiso que se encontraba supeditado a los ingresos recaudados por concepto Radicación número: 11001-03-15-000-2024-02533-00 Accionante: Claudia Patricia Quintero Otero Accionado: Tribunal Administrativo de Bolívar Referencia: Acción de tutela (primera instancia) 4 de arrendamiento de la marca “tres esquinas”, que percibiera de la Industria Nuevo Milenio S.A., sin que se hubiese asegurado un resultado frente a la obligación de pago efectivo de la acreencia reconocida en favor de la demandante.
Además, precisó el Tribunal que no se demostró que el ente territorial incurriera en una omisión y, contrario a ello, se probó que el Departamento de Bolívar cumplió con su deber de gestión al celebrar un contrato de concesión para la explotación de la marca “tres esquinas”. 10. La actora señaló que ese análisis sesgado y errado por parte de la Sala de Decisión No. 2 del Tribunal Administrativo de Bolívar constituye el defecto fáctico que transgredió sus derechos, toda vez que desconoció que la acreencia a su favor no se había cancelado pese a que estaba legalmente reconocida y se radicó su reclamación a tiempo, constituyendo con ello un daño antijurídico atribuible al ente territorial, quien incurrió en una falla en el servicio que se materializó en esa omisión de pago. 11.
También se expuso que el fallo del ad quem “resulta contraevidente” al resolver el cargo de la apelación por falta de análisis de las pruebas aportadas al proceso, en tanto que en la sentencia que ahora se cuestiona se estableció que si bien el juez de primera instancia no describió de forma expresa la totalidad de las pruebas allegadas por el ente demandado, se evidenciaba que de las analizadas se orientó de manera razonable la conclusión adoptada por el a quo, lo cual se sustentó en la parte motiva del fallo, con lo cual, según la accionante, se reconoció que la sentencia proferida por el Juzgado Administrativo del Circuito de Cartagena, a través del que se le reconocieron sus pretensiones, fue ajustado a derecho.
Trámite previo 12. Mediante auto del 23 de mayo de 2024, el despacho sustanciador admitió la tutela de la referencia, ordenó notificar a la autoridad judicial accionada y vincular Juzgado Octavo (8°) Administrativo del Circuito de Cartagena y al Departamento de Bolívar – Secretaría de Hacienda; también vinculó a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado como tercero interesado en las resultas del proceso.
Radicación número: 11001-03-15-000-2024-02533-00 Accionante: Claudia Patricia Quintero Otero Accionado: Tribunal Administrativo de Bolívar Referencia: Acción de tutela (primera instancia) 5 Intervenciones 13. El Tribunal Administrativo de Bolívar solicitó que se declare improcedente la acción de tutela por no cumplir con los requerimientos establecidos y argumentó que en el fallo cuestionado se habían expuesto las razones que sustentaban la decisión adoptada. 14.
El Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Cartagena solicitó que se declarara la improcedencia de la acción de tutela, al no existir arbitrariedad, defecto sustancial o procesal alguno de su parte en el fallo que profirió. II. C O N S I D E R A C I O N E S 15. La Subsección considera que no hay lugar a hacer un estudio de fondo en el presente asunto, por cuanto no se cumple con el requisito de relevancia constitucional. 16.
La Corte Constitucional ha establecido que el requisito de la relevancia constitucional tiene por lo menos tres finalidades: a) proteger la autonomía e independencia judicial y evitar que el juez de tutela invada la órbita de competencia del juez natural de la causa; b) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten derechos fundamentales e c) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces2. 17.
Por su parte, la Sala Plena del Consejo de Estado ha sostenido que para establecer si una solicitud de amparo de tutela tiene o no relevancia constitucional es necesario examinar dos elementos, a saber3. 2 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, M.P. Marta Nubia Velásquez Rico (E), expediente 11001-03-15-000-2019-04646-00;
Sentencia de tutela del 16 de enero de 2019, expediente 11001-03-15-000-2018-04124-00, M.P. César Palomino Cortés; entre otros. 8 sentencia T–422 de 2018. 3 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado. Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). Actor: Alpina Productos Alimenticios S.A. Consejero ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez.
Radicación número: 11001-03-15-000-2024-02533-00 Accionante: Claudia Patricia Quintero Otero Accionado: Tribunal Administrativo de Bolívar Referencia: Acción de tutela (primera instancia) 6 i) Que el actor cumpla su carga argumentativa de justificar suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, pues no basta aducir la vulneración de estos derechos y ii) que la tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, dado que este mecanismo especial constitucional está constituido para proteger derechos fundamentales y no discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial. 18.
Por su parte, la Corte Constitucional en la Sentencia SU-033 de 2018 expuso que para verificar la relevancia constitucional es indispensable verificar en cada caso concreto que la acción de tutela no esté siendo utilizada como una instancia adicional para remplazar las vías judiciales ordinarias. El contenido de la solicitud de amparo debe buscar “resolver cuestiones que trascienden la esfera legal, el carácter eminentemente económico de la controversia y la inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales”, lo que implica la existencia de “un probado desconocimiento de los derechos fundamentales al debido proceso o al acceso a la administración de justicia”. 19.
Revisada la demanda de tutela, se evidencia que la accionante cuestiona la valoración probatoria realizada por la Sala de Decisión No. 2 del Tribunal Administrativo de Bolívar al considerar que desconocía la acreencia a su favor y que esta no le fue pagada por el Departamento de Bolívar, pese a que era una deuda que se encontraba reconocida y cuya reclamación se realizó de forma oportuna, con lo cual también desconoció la falla del servicio en la que incurrió el ente territorial al omitir el cumplimiento de esta obligación. 20.
La Sala advierte que en la sentencia del 31 de agosto de 2023, el Tribunal accionado revocó el fallo de primera instancia en el proceso de reparación directa identificado con el radicado 13001-33-33-008-2021-00073-01, y negó las pretensiones de la demanda. Para llegar a esta conclusión, tras analizar las pruebas aportadas al proceso, el ad quem estableció que se encontraban probados los siguientes hechos (se transcribe de forma literal, con posibles errores incluidos): “Llevando a cabo un análisis del material probatorio allegado y aquellas mencionadas en la providencia recurrida, igualmente, se analiza que (i) la señora Claudia Quintero Otero, sostuvo un contrato de prestación de servicios Radicación número: 11001-03-15-000-2024-02533-00 Accionante: Claudia Patricia Quintero Otero Accionado: Tribunal Administrativo de Bolívar Referencia: Acción de tutela (primera instancia) 7 entre los años 1998 a 2003 con la extinta Industria Licorera de Bolívar, (ii) que la Industria Licorera de Bolívar fue liquidada, de conformidad con el Acta de Cierre del Proceso Liquidatorio, en fecha 25 de mayo de 2010, (iii) que la liquidada reconoció a favor de la actora la suma de ($20.553.481), tal como consta en la Resolución No. 010 adiada 26 de abril de 2005, (iv) que el 19 de mayo de 2010, se celebró acta de compromiso para viabilizar la culminación del proceso liquidatorio de la Industria Licorera de Bolívar, en el que se consignó que el Departamento de Bolívar asumiría las obligaciones quirografarias dentro de las cuales se encontraba la de la actora y que la misma quedaría cancelada hacia el año 2019: ‘PARÁGRAFO II: La Gobernación de Bolívar destinará la totalidad de los ingresos mensuales que debe cancelar INDUSTRIA NUEVO MILENIO S.A., para el pago de las siguientes obligaciones insolutas a cargo del proceso liquidatorio de la INDUSTRIA LICORERA DE BOLÍVAR, respetando el orden de prelación para el pago previsto en los artículos 2494 a 2511 del código Civil, que de acuerdo con el contenido de la resolución 010 de abril 26 de 2005 quedó establecido así: Primer Orden de Pago.
Obligaciones Laborales; 1. Mesadas pensionales atrasadas del año 2003 (anexo No.1); 2. Conciliaciones por Reajustes pensionales de Ley e Intereses Moratorios, Salarios y prestaciones sociales definitivas adeudadas y Fallos judiciales Ejecutoriados (Anexo No.2); 3. Cuotas Partes Pensionales (Anexo No.3); 4. Acreencias Parafiscales (Anexo No.4).
Segundo Orden de Pago. Obligaciones Fiscales: Impuestos, Tasas y Contribuciones (Anexo No.5). Tercer Orden de Pago. Obligaciones Quirografarias (Anexo No.6)’. y, (v) que las peticiones presentadas por la actora en fechas 16 de mayo y 16 de julio del año 2012, solicitando el pago, fueron contestadas”. 21. La Subsección también constata que el Tribunal no desconoció que a la señora Claudia Patricia Quintero Otero se le reconoció una acreencia a su favor, con ocasión de la liquidación de la Industria Licorera de Bolívar y que el pago de esta fue asumido por el Departamento de Bolívar; sin embargo, el ad quem precisó que el daño era incierto, toda vez que en el acta de compromiso que se suscribió para viabilizar la culminación del proceso liquidatorio se estableció como meta para la cancelación de esas deudas el 31 de diciembre de 2019, pero esto estaba supeditado a los ingresos obtenidos por la explotación de la marca concesionada a la Industria Nuevo Milenio S.A. Esto en los siguientes términos (transcripción literal, con posibles errores incluidos): “Frente al daño antijurídico, se indica por la parte actora que al no haberle sido cancelado la cantidad de ($20.553.481) por concepto de honorarios que le adeudaba la extinta Industria Licorera de Bolívar, se lesionó un interés legítimo que no se encontraba en el deber de soportar.
Por otro lado, en el acta de compromiso para viabilizar la culminación del proceso liquidatorio de la Industria Radicación número: 11001-03-15-000-2024-02533-00 Accionante: Claudia Patricia Quintero Otero Accionado: Tribunal Administrativo de Bolívar Referencia: Acción de tutela (primera instancia) 8 Licorera de Bolívar en Liquidación, se encuentra que quien asumió la responsabilidad de efectuar los pagos por contingencias quirografarias de la extinta fue la hoy demandada, las cuales conforme a lo dicho en el numeral 17 del punto I del acta de compromiso de fecha 19 de mayo de 2010, aspiraban a quedar saldadas para el 31 de diciembre de 2019.
A este punto, resulta menester analizar que, si bien de acuerdo con lo dispuesto en el numeral descrito en el párrafo inmediatamente anterior, la obligación asumida por la entidad accionada fue una meta trazada para la finalización del año 2019, es claro que la misma se encontraba supeditada a los ingresos que por concepto de arrendamiento percibiera de la Industria Nuevo Milenio S.A, situación que nos permite aterrizar en que la demandada no aseguró un resultado frente a la obligación de pago.
En conclusión, para esta Magistratura el daño resulta ser incierto, más aún cuando de acuerdo a la providencia emitida por la Superintendencia de Sociedades en el proceso liquidatorio de la Industria Nuevo Milenio, algunos de los bienes pertenecientes a esta les correspondieron a la Gobernación de Bolívar, de manera que de allí se podría disponer el pago exigido”. 22.
Así las cosas, se evidencia que el ad quem efectuó una valoración probatoria para concluir que la acreencia en favor de la accionante no era una obligación pura y simple asumida por el Departamento de Bolívar, sino que estaba condicionada a la obtención de ingresos como consecuencia de la suscripción de un contrato de concesión y que el marco temporal trazado para el pago de las deudas reconocidas en el proceso liquidatorio se planteó como una meta y no como una fecha puntual que vinculara al ente territorial. 23.
De igual forma, se evidencia que el Tribunal Administrativo de Bolívar también valoró las actuaciones desplegadas por el Departamento para el cumplimiento de los compromisos asumidos con el fin de pagar las deudas reconocidas en el proceso de liquidación de la Industria Licorera de Bolívar, sin que se hubiese logrado probar alguna omisión de su parte, dado que el ente territorial suscribió el contrato de concesión para explotar la marca “Tres Esquinas” y con ello cumplir con las obligaciones contraídas. 24.
De otra parte, en relación con los argumentos presentados por el ad quem frente al estudio de las pruebas realizadas en la sentencia de primera instancia, no se evidencia que exista una contradicción o que esto avale la decisión adoptada por el a quo, como lo señaló la accionante, toda vez que las afirmaciones expuestas frente a ese fallo, responden a la necesidad de abordar el cargo de la apelación que se Radicación número: 11001-03-15-000-2024-02533-00 Accionante: Claudia Patricia Quintero Otero Accionado: Tribunal Administrativo de Bolívar Referencia: Acción de tutela (primera instancia) 9 refería a la omisión probatoria que le endilga el recurrente al Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Cartagena, por lo que el Tribunal determinó que la decisión cuestionada fue sustentada con las pruebas aportadas por las partes, sin que con ello estuviese obligado a llegar a una misma conclusión, tras hacer su valoración. 25.
De conformidad con lo expuesto, la Sala concluye que la acción de tutela en este caso resulta improcedente ya que los cuestionamientos planteados por la señora Claudia Patricia Quintero Otero están enderezados a que el juez de tutela actúe como una instancia adicional o de “corrección” para discutir asuntos de índole probatorio o de interpretación de la ley que dieron origen a la controversia judicial. 26.
En este caso, se constata que la controversia planteada por la parte actora es simplemente legal y económica que fue tratada por los mecanismos ordinarios previstos en la ley. No gira en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental, sino que se limita a la interpretación y aplicación de normas legales y no se advierte que el Tribunal actuara de manera arbitraria e ilegítima, violando el debido proceso. 27.
Así las cosas, al no ser este el escenario idóneo para estudiar cuestiones que son de resorte de los jueces naturales, se declarará la improcedencia de la acción de tutela en este caso. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, R E S U E L V E PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela presentada por la señora Claudia Patricia Quintero Otero, por las razones expuestas en la parte motiva de la esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. Radicación número: 11001-03-15-000-2024-02533-00 Accionante: Claudia Patricia Quintero Otero Accionado: Tribunal Administrativo de Bolívar Referencia: Acción de tutela (primera instancia) 10 TERCERO: de no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. VF