CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B Bogotá D. C., nueve (9) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Radicación: 20001-33-33-005-2022-00295-01 (2119-2024) Demandante: Leijen Rincón Donado Demandado: Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y otro Temas: Estudio de admisibilidad del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Asunto El despacho decide sobre la admisibilidad del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia presentado por Leijen Rincón Donado contra la sentencia de segunda instancia proferida el 6 de julio de 2023 por el Tribunal Administrativo del Cesar.
Antecedentes Procesos de nulidad y restablecimiento del derecho La demanda Leijen Rincón Donado en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo1, presentó demanda en orden a que se declarara la nulidad del acto administrativo ficto o presunto derivado del silencio administrativo configurado el 21 de agosto de 2021, en virtud de la petición radicada ante la entidad demandada el día 21 de mayo de la misma anualidad.
Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, solicitó el reconocimiento y pago de la sanción por mora establecida en la Ley 1071 de 2006 equivalente a un día de salario por cada día de retardo así: i) contados desde los 15 días siguientes al momento en que se radicó la solicitud de cesantía, de conformidad con el artículo 57 de la Ley 1995 de 2019, y ii) desde los 45 días hábiles siguientes al momento en que quedó ejecutoriado el acto administrativo que reconoció las cesantías.
Asimismo, pidió el reajuste del valor reconocido conforme al IPC, el pago de intereses moratorios, el cumplimiento de la sentencia en los términos del artículo 192 del CPACA y la condena en costas a la parte demandada. 1.1.2. Sentencia de primera instancia La demanda le correspondió por reparto al Juzgado 5 Administrativo del Circuito de Valledupar que, en sentencia del 21 de abril de 2023, declaró probadas las excepciones de legalidad de los actos administrativos y cobro de lo no debido propuestas por las entidades demandadas y denegó las pretensiones de Leijen Rincón Donado bajo el fundamento, principal, de que la solicitud de cesantías se presentó el 17 de septiembre de 2020 y el pago se efectuó el 21 de diciembre de 2020, esto es, dentro de los 70 días hábiles siguientes a la fecha en la que el demandante radicó su solicitud, por lo que no se causó la mora por el pago tardío de las cesantías. 1.1.3.
Sentencia de segunda instancia El Tribunal Administrativo del Cesar profirió sentencia el 6 de julio de 2023 en la que resolvió el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra el fallo de primera instancia, confirmándolo en su totalidad. 1.2. Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Inconforme con la sentencia de segunda instancia la demandante interpuso recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia ante el Tribunal Administrativo de Cesar en el que señaló que se había inobservado y contrariado la sentencia de unificación CE-SUJ-SII-012-2018 del 18 de julio de 2018, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado dentro del proceso 73001-23-33-000-2014-00580-01 (4961-2015), con ponencia de la consejera Sandra Lisset Ibarra Vélez.
Para tal efecto, indicó que: Las leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, mediante la cuales se regulo la situación particular del pago de las cesantías parciales y definitivas de los servidores públicos, establecieron un término perentorio para el reconocimiento de estas, de los 15 días después de radicada la solicitud y 45 días para proceder al pago al servidor, después de expedido el acto administrativo de reconocimiento.
Por lo anterior, los jueces de instancia «realizaron una equívoca argumentación jurídica y por ende el análisis final del fallo termina contrariando el estudio explicativo que expone durante la sentencia» por cuanto efectuaron «una interpretación que se rige por fuera del marco de la juridicidad y de la hermenéutica jurídica aceptable para una decisión judicial.
De tal manera ocasionando un abuso del derecho, pues se aprovecha de la interpretación de las normas o reglas de los regímenes de reconocimiento pensional que se encuentran establecidos en la sentencia de unificación, para fines o resultados incompatibles por el ordenamiento jurídico». Las sentencias de unificación «no tienen los efectos de una sentencia “ordinaria” pues establecen reglas y subreglas que adquieren la categoría de norma dentro del ordenamiento jurídico, al punto que la misma debe ser tenida en cuenta por las autoridades judiciales al momento de proferir sus decisiones y es por esa determinante característica que debe exigírseles un máximo rigor en el cumplimiento de requisitos mínimos so pena de que se vulneren los derechos fundamentales (…)».
De conformidad con el artículo 114 de la Ley 1395 de 2010 las entidades públicas de cualquier orden deben observar los precedentes jurisprudenciales de los órganos de cierre a fin de evitar y reducir la judicialización de asuntos ya definidos. El Tribunal Administrativo del Cesar incurrió en un defecto fáctico por violación directa a la constitución en tanto no tuvo cuenta que el artículo 53 de la Carta Política establece que en caso de duda en la aplicación o interpretación de una o más normas, debe de aplicarse la más favorable al trabajador.
El recurso extraordinario fue concedido por el Tribunal Administrativo del Cesar el 31 de agosto de 2023. Consideraciones 2.1. Requisitos de admisión del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia En lo que atañe a la procedencia del recurso estudiado, el artículo 257 del CPACA indicaba que, respecto de una sentencia de contenido patrimonial en procesos tramitados bajo el medio de control de nulidad y restablecimiento de carácter laboral, este procedería siempre que la condena o las pretensiones de la demanda fueran iguales o superiores a 90 SMMLV.
Sin embargo, de conformidad con la regla establecida en al auto de unificación CE-AUJ-005-S2-2019, se debe «[i]naplicar el requisito de cuantía consagrado en el numeral 1 del artículo 257 del CPACA respecto del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia en materia laboral […]». Esta regla se implementó más adelante con la expedición de la Ley 2080 de 2021.
Ahora bien, según el artículo 265 del CPACA, la admisión del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia está condicionada, en primer lugar, al cumplimiento y verificación de los requisitos legales previstos en los artículos 256 y 258 ibidem y, en segundo lugar, a que se observe lo dispuesto por el artículo 262 de esa norma. En ese orden, el artículo 262 del CPACA señala los requisitos formales que debe reunir el aludido recurso, los cuales se contraen a: i) la designación de las partes; ii) la indicación de la providencia impugnada; iii) la relación concreta, breve y sucinta de los hechos en litigio; y iv) la indicación precisa de la sentencia de unificación jurisprudencial que se estima contrariada y las razones que le sirven de fundamento, lo cual, de conformidad con lo señalado por esta Corporación, «supone que la parte recurrente debe realizar un ejercicio de comparación de la ratio decidendi que utilizaron, de un lado, la sentencia de unificación y, de otro, la sentencia impugnada en sede extraordinaria».
En relación con el requisito 4, la Sección Segunda del Consejo de Estado ha precisado que la procedencia del recurso de unificación de jurisprudencia está supeditada a la existencia de unidad temática entre la providencia recurrida y la sentencia de unificación jurisprudencial, al determinar que «la necesidad de que las temáticas o conceptos sobre las que versan las decisiones contrastadas sea la misma y, por supuesto, que esta identidad de materia no se predique simplemente respecto de los argumentos de paso u obiter dicta sino, como se indicó, de las razones esenciales de la decisión u ratio decidendi».
Es decir, que, debe existir una real identidad fáctica y jurídica entre la sentencia de unificación presuntamente contrariada y aquella que se recurre. Por lo tanto y en la medida en que el recurso no puede convertirse en una instancia adicional para que las partes insistan en sus argumentos, este cuerpo jurídico ha determinado que para que se cumpla este requisito formal, en la sustentación del recurso se debe efectuar un ejercicio juicioso de contrastación de las situaciones fácticas y de la ratio decidendi de una y otra y providencia. Por último, el artículo 265 del CPACA dispone que el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia deberá ser rechazado cuando i) concedida la oportunidad no se hubiera subsanado el recurso; ii) fuere improcedente, pese a haberse concedido el recurso; iii) no se fundamente directamente en una sentencia de unificación jurisprudencial; y iv) sea evidente que la providencia invocada no es aplicable al caso concreto.
Respecto de las últimas dos causales, habrá lugar a condenar en costas. 2.2. Examen de los requisitos de admisibilidad del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia en el caso concreto Sería del caso verificar el cumplimiento de los requisitos de admisibilidad del recurso estipulados en los artículos 257 a 262 del CPACA, si no fuera porque el despacho advierte que se configura la causal de rechazo establecida en el artículo 265 ibidem.
Al respecto, se observa que Leijen Rincón Donado interpuso recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia contra la sentencia de segunda instancia proferida el 6 de julio de 2023 por el Tribunal Administrativo del Cesar porque consideró que aquel inobservó y contrarió la sentencia de unificación CE-SUJ-SII-012-2018 del 18 de julio de 2018, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, en el proceso de radicación 73001-23-33-000-2014-00580-01 (4961-2015) que unificó la jurisprudencia en el sentido de precisar que: «PRIMERO: UNIFICAR JURISPRUDENCIA en la sección segunda del Consejo de Estado, para señalar que el docente oficial, al tratarse de un servidor público le es aplicable la Ley 244 de 1995 y sus normas complementarias en cuanto a sanción moratoria por mora en el pago de las cesantías.
SEGUNDO: SENTAR JURISPRUDENCIA en la sección segunda del Consejo de Estado para señalar en cuanto a la exigibilidad de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías, las siguientes reglas: i) En el evento en que el acto que reconoce las cesantías definitivas y parciales se expida por fuera del término de ley, o cuando no se profiere; la sanción moratoria corre 70 días hábiles después de radicada la solicitud de reconocimiento, término que corresponde a: i) 15 días para expedir la resolución; ii) 10 días de ejecutoria del acto; y iii) 45 días para efectuar el pago. ii) Así mismo, en cuanto a que el acto que reconoce la cesantía debe ser notificado al interesado en las condiciones previstas en el CPACA, y una vez se verifica la notificación, iniciará el cómputo del término de ejecutoria.
Pero si el acto no fue notificado, para determinar cuando corre la ejecutoria, deberá considerarse el término dispuesto en la ley[194] para que la entidad intentara notificarlo personalmente, esto es, 5 días para citar al peticionario a recibir la notificación, 5 días para esperar que compareciera, 1 para entregarle el aviso, y 1 más para perfeccionar el enteramiento por este medio.
Por su parte, cuando el peticionario renuncia a los términos de notificación y de ejecutoria, el acto adquiere firmeza a partir del día que así lo manifieste. En ninguno de estos casos, los términos de notificación correrán en contra del empleador como computables para sanción moratoria. iii) Cuando se interpone recurso, la ejecutoria correrá 1 día después que se notifique el acto que lo resuelva.
Si el recurso no es resuelto, los 45 días para el pago de la cesantía, correrán pasados 15 días de interpuesto.
TERCERO: SENTAR JURISPRUDENCIA en la sección segunda del Consejo de Estado para señalar que, en tratándose de cesantías definitivas, el salario base para calcular la sanción moratoria será la asignación básica vigente en la fecha en que se produjo el retiro del servicio del servidor público; a diferencia de las cesantías parciales, donde se deberá tener en cuenta para el mismo efecto la asignación básica vigente al momento de la causación de la mora sin que varíe por la prolongación en el tiempo.
CUARTO: SENTAR JURISPRUDENCIA en la sección segunda del Consejo de Estado para señalar que es improcedente la indexación de la sanción moratoria por pago tardío de las cesantías. Lo anterior, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 187 del CPACA». De conformidad con lo anterior, se encuentra que no hay lugar a tramitar el recurso extraordinario de unificación de la referencia por las razones que a continuación se indican: Para comenzar, se observa que la recurrente no precisó la presunta inobservancia de la sentencia de unificación del 18 de julio de 2018, pues se limitó a señalar los motivos de inconformidad con las sentencias de primera y segunda instancia, así como el deber que tienen los jueces de aplicar las sentencias de unificación proferidas por los órganos de cierre.
Al respecto, afirmó que el tribunal realizó una «equívoca argumentación jurídica y por ende el análisis final del fallo termina contrariando el estudio explicativo que expone durante la sentencia […]»; en ese sentido consideró que la providencia expedida el 6 de julio de 2023 resulta incongruente, toda vez que se argumentó la decisión con el precedente judicial pero no se accedieron a las pretensiones de la demanda.
Ahora bien, el despacho reitera que para que el recurso extraordinario pueda ser admitido el legislador previó que la sentencia invocada como desconocida sea de unificación y además aplicable al caso. En consonancia, el Consejo de Estado ha sido enfático en que este recurso extraordinario no puede convertirse en una instancia adicional para que las partes insistan en sus argumentos y por lo tanto debe existir una real identidad fáctica y jurídica entre la sentencia de unificación presuntamente contrariada y aquella que se recurre.
Así las cosas, las consideraciones fácticas y jurídicas previamente relacionadas permiten evidenciar que el recurso no está dirigido a exponer cómo la decisión del tribunal contrarió o se opuso a una sentencia de unificación, sino a elevar una inconformidad respecto del análisis del tribunal para su caso concreto. En efecto, la recurrente afirmó que «Es preciso señalar que la decisión contenida en la sentencia del 06 DE JULIO DE 2023 proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR resulta incongruente, teniendo en cuenta que el marco jurídico con el que argumenta su tesis se basa en todo el precedente jurídico que tiene el Consejo de Estado en cuanto al reconocimiento de la sanción por mora en el pago tardío de las cesantías de la ley 244 de 1995, modificada por la ley 1071 de 2006»; además que, «Es por ello que se infiere que se presenta un defecto por desconocimiento del precedente judicial por cuanto el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR, no aplicó el contenido de la sentencia de unificación de 18 de julio de 2018 […]».
De ese modo, se observa que la inconformidad de la recurrente recae sobre el análisis que hizo el juez natural del asunto en cuanto al cómputo de tiempo que tenía la entidad para el pago de sus cesantías. Se concluye de las circunstancias descritas que la carga argumentativa del recurso es un reproche al análisis jurídico y probatorio de la sentencia del tribunal en el que no se aprecia la contrariedad de ésta respecto de la sentencia de unificación invocada.
Por consiguiente, es claro que lo que se busca es reabrir el debate jurídico en este momento procesal, por cuanto no se comparte la decisión del juez natural de negar la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías, es decir, configurar una nueva instancia para efectuar un estudio respecto de los puntos que le son desfavorables a sus pretensiones.
Así las cosas, en virtud de lo previsto en el artículo 265 del CPACA, se rechazará el presente recurso extraordinario de unificación y, en consecuencia, se ordenará por intermedio de la secretaría la devolución del expediente al tribunal de origen. En cuanto a la condena en costas, destaca el despacho que de conformidad con el parágrafo del artículo 265 del CPACA «se condenará en costas al recurrente, cuando no se fundamente directamente en una sentencia de unificación jurisprudencial o cuando sea evidente que esta no- es aplicable al caso».
No obstante, no hay lugar a ellas comoquiera que no aparecen causadas en el proceso. En mérito de lo expuesto, el despacho
RESUELVE
Primero. Rechazar el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto por Leijen Rincón Donado contra la sentencia de segunda instancia proferida el 6 de julio de 2023 por el Tribunal Administrativo del Cesar. Segundo. Notificar esta providencia en los términos del artículo 205 del CPACA. Tercero. Ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría devolver el expediente al tribunal de origen para lo de su cargo.
JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Consejero de Estado (e) Firmado Electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. PAZC