Radicado: 68001-23-33-000-2022-00259-01 Accionante: Edificio Torres del Palmar Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA-SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá D.C., diecisiete (17) de junio de dos mil veintidós (2022) F.T: 157 Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 68001-23-33-000-2022-00259-01 Accionante: EDIFICIO TORRES DEL PALMAR Accionados: JUZGADO QUINCE ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE BUCARAMANGA Y OTROS Temas: Acción de tutela contra una decisión proferida en un proceso policivo y para obtener el cumplimiento de un fallo judicial dictado en medio de control de protección de derechos e intereses colectivos.

Incumplimiento del requisito de la subsidiariedad e inexistencia de un perjuicio irremediable. FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA ASUNTO La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sede de tutela, decide la impugnación presentada por la parte accionante en contra de la sentencia proferida el 17 de mayo de 2022 por el Tribunal Administrativo de Santander.

HECHOS RELEVANTES a) Construcción y administración del Edificio El accionante indicó que el Edificio Torres del Palmar fue construido en 1995 por la sociedad INVARCO S.A. y sus planos y diseños fueron aprobados por la Secretaría de Planeación del municipio de Bucaramanga; además, resaltó que el 20 de noviembre de ese mismo año, se sometió al régimen de propiedad horizontal, según consta en la Escritura Pública núm. 5262 de la Notaría Tercera de ese circuito.

Precisó que el 15 de septiembre de 2011 la empresa Meléndez Merchán Administradores de Propiedad Horizontal M y M Ltda. asumió la administración de la copropiedad. b) Medio de control de protección de derechos e intereses colectivos Radicado: 68001-23-33-000-2022-00259-01 Accionante: Edificio Torres del Palmar Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Señaló que, al consultar el Sistema de Procesos Judiciales de la Rama Judicial, advirtió la existencia del proceso radicado con el núm. 68001-33-31-004-2010- 00308-00, correspondiente al medio de control de protección de derechos e intereses colectivos instaurado por la señora Adriana Lucía Corzo Ortega en contra del municipio de Bucaramanga, de los propietarios de los inmuebles ubicados en las carreras 29, 42, 76, 62 y las calles 44, 28, 77 y del representante legal de la sucursal del banco BBVA Horizonte Pensiones y Cesantías.

Afirmó que el 19 de diciembre de 2019 el Juzgado Quince Administrativo del Circuito de Bucaramanga profirió sentencia de primera instancia, en la que ordenó al municipio de Bucaramanga y a la Dirección de Tránsito de esa localidad, entre otras cosas: (i) realizar las respectivas visitas técnicas en la calle 44 entre carreras 28 y 29 y en las calles 44 y 44.ª entre las carreras 29 y 30 de esa ciudad, con el fin de verificar los perfiles viales, la instalación de losetas texturizadas, la rebaja del sardinel, el espacio público y las bahías de parqueo y el cumplimiento de las normas urbanísticas contenidas en el Plan de Ordenamiento Territorial y el Manual para el Diseño y Construcción del Espacio Público;

(ii) adelantar y finalizar, con celeridad y de forma perentoria, dentro del término de un año, el proceso administrativo sancionatorio, a través de las Inspecciones de Control Urbano y Ornato de la Secretaría del Interior del municipio y (iii) en caso de comprobarse la infracción urbanística, ordenar al infractor particular que, dentro de los tres meses siguientes a la expedición de la decisión de fondo de la actuación administrativa, realice la recuperación del espacio público, la adecuación de los vados de acceso y la implementación del logotipo y/o símbolo gráfico de accesibilidad. c) Proceso policivo Explicó que el 9 de septiembre de 2021 recibió la citación para la audiencia pública a realizarse el 17 del mismo mes y año ante la Inspección de Policía Urbana Turno II, adscrita a la Secretaría del Interior de la Alcaldía de Bucaramanga, en el proceso policivo núm. 098-2021, adelantado por presuntos comportamientos que afectan la integridad urbanística, en la que se le conminó a presentar, únicamente, el certificado de libertad y tradición del inmueble y el documento de identidad del representante.

Expuso que, en la diligencia, el inspector informó que el motivo de aquella era el cumplimiento del fallo proferido por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga, en el medio de control de protección de derechos e intereses colectivos con radicado núm. 2010-00308, y ordenó realizar una obra de alto costo, dentro de los sesenta días hábiles siguientes.

Contra dicha decisión no instauró ningún recurso. Advirtió que se fijó el 3 de mayo de la presente anualidad como fecha para realizar otra audiencia, con el fin de que la copropiedad allegara las pruebas que demostraban el cumplimiento de la orden de policía. Radicado: 68001-23-33-000-2022-00259-01 Accionante: Edificio Torres del Palmar Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 d) Otras solicitudes Manifestó que el 17 de enero de 2022 solicitó a la Procuraduría Delegada para Asuntos Administrativos de Bucaramanga que convocara al municipio de Bucaramanga-Inspección de Policía Urbana Turno II, adscrita a la Secretaría del Interior, para conciliación prejudicial.

Sin embargo, a través de Acta del 8 de marzo de 2022, aquella consideró que el asunto no era conciliable. Asimismo, afirmó que el 20 del mismo mes y año solicitó a la Secretaría del Interior de la Alcaldía de Bucaramanga la revocatoria directa de la decisión adoptada en la audiencia del 17 de septiembre de 2021, pero la entidad territorial negó la petición, al considerar que no era procedente.

De otra parte, mencionó que, debido a la sanción impuesta en el proceso policivo, el 14 de marzo de 2022 requirió al Juzgado Quince Administrativo de Circuito Judicial de Bucaramanga declarar la nulidad de los actos administrativos extemporáneos proferidos por la Inspección de Policía Urbana Turno II, adscrita a la Secretaría del Interior de Bucaramanga y el incumplimiento por parte del municipio de Bucaramanga del fallo.

Afirmó que, a la fecha de interposición de la presente acción, la autoridad judicial no había emitido ningún pronunciamiento. e) Inconformidad El representante legal del Edificio Torres del Palmar, José Luis Meléndez Santisteban, señaló que el Juzgado Quince Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga, el municipio de Bucaramanga y la Inspección de Policía Urbana Turno II, adscrita a la Secretaría de Planeación de esa entidad territorial, transgredieron sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia y desconocieron los principios de seguridad jurídica y buena fe.

Como fundamento de la solicitud, arguyó, de manera anticipada, que contra las decisiones administrativas proferidas en el proceso policivo no procede ningún medio judicial, ya que son actos administrativos de ejecución, dictados en cumplimiento de una decisión judicial y, por tanto, no son susceptibles de control judicial. Asimismo, destacó que en el proceso policivo se incurrió en varias irregularidades, puesto que, en primer lugar, para la fecha en que se llevó a cabo la audiencia pública, según la orden judicial proferida por la autoridad mencionada, la entidad territorial debía haber finalizado las obras o, en su defecto, apropiado el presupuesto para la realización de estas, pues vencido el plazo concedido, aquella debía asumir la totalidad de los costos requeridos para la adecuación y recuperación del espacio público.

Radicado: 68001-23-33-000-2022-00259-01 Accionante: Edificio Torres del Palmar Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 En segundo lugar, manifestó que en la diligencia fue inducido a errores, ya que simplemente se le informó que los efectos de la orden de policía correspondían al cumplimiento de un fallo judicial, sin dársele detalles al respecto ni trasladar la totalidad de los efectos de la parte resolutiva de aquel; no se tuvo en cuenta que no tiene conocimientos en derecho y el inspector de Policía omitió explicar debidamente la existencia de recursos, la oportunidad para interponerlos y los efectos de no hacerlo; por el contrario, se indicó que no era necesario instaurarlos porque eran inocuos, en la medida en que la orden judicial era perentoria y de obligatorio cumplimiento.

Por último, enunció que el mandato del inspector de Policía genera un perjuicio enorme a la copropiedad, puesto que impone una carga patrimonial considerable por la supuesta infracción de normas urbanísticas. PRETENSIONES El solicitante de la salvaguarda requirió amparar sus derechos fundamentales antes mencionados y, en consecuencia, ordenar lo siguiente: (i) dejar sin efectos el Acta de Audiencia Pública del 17 de septiembre de 2021, expedida por la Inspección de Policía Urbana Turno II, al haber incurrido en los defectos procedimental absoluto y sustantivo;

(ii) ordenar al municipio de Bucaramanga que cumpla el fallo del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado núm. 2010-00308 y, en ese orden, asumir la totalidad de los costos de las adecuaciones para la recuperación del espacio público y (iii) dejar sin valor jurídico todas las actuaciones posteriores a la audiencia pública, en el proceso policivo núm. 2021-098.

CONTESTACIONES AL REQUERIMIENTO Juzgado Quince Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga El juez Edward Avendaño Bautista advirtió que el despacho tiene a su cargo el medio de control de protección de derechos e intereses colectivos que instauró la señora Adriana Lucía Corzo Ortega en contra del municipio de Bucaramanga y otros e indicó que el 19 de diciembre de 2019 profirió sentencia de primera instancia, en la que emitió varias órdenes en contra de la entidad territorial y de la Dirección de Tránsito de Bucaramanga, entre ellas, realizar las respectivas visitas técnicas en la calle 44 entre carreras 28 y 29, así como en las calles 44 y 44A entre carreras 29 y 30 de esta ciudad, con el fin de verificar los perfiles viables, la instalación de losetas texturizadas, la rebaja de sardinel, el espacio público en el sector y las bahías de parqueo que conlleven al cumplimiento de las normas urbanísticas contenidas en el Plan de Ordenamiento Territorial y el Manual para el diseño y construcción del espacio público del Municipio de Bucaramanga (MEPB).

Agregó que la entidad demandada, a través de la Secretaría de Planeación, ha presentado varios informes sobre las acciones desplegadas a efectos de dar Radicado: 68001-23-33-000-2022-00259-01 Accionante: Edificio Torres del Palmar Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 cumplimiento al ordinal décimo de la decisión, particularmente, las visitas de inspección ocular a los predios ubicados en las direcciones referidas y la remisión de los informes técnicos a la Secretaría del Interior, para la apertura de los respectivos procesos policivos a que haya lugar.

Por lo anterior, en primer lugar, manifestó inferir que los hechos descritos en la acción de tutela hacen referencia a las medidas adoptadas por el inspector de policía urbano permanente, adscrito a la Secretaría del Interior de la Alcaldía de Bucaramanga, esto es, el inicio del proceso policivo 098-2021, con ocasión a las infracciones del espacio público detectadas en el Informe Técnico núm. 251-2020 del 04 de marzo de 2020, actuaciones administrativas frente a las que no tiene injerencia ni responsabilidad alguna, por lo que existe falta de legitimación en la causa por pasiva.

En segundo lugar, manifestó que la parte accionante solicitó al despacho que decretara la nulidad de los actos administrativos proferidos por la Inspección de Policía Municipal y declarar el incumplimiento de la sentencia, por lo que, a través de proveído del 9 de mayo de 2022, abrió el incidente de desacato en contra del alcalde de Bucaramanga y del director general encargado de la Dirección de Tránsito de esa municipalidad y negó por improcedentes las peticiones elevadas por el representante legal del Edificio Torres del Palmar.

En último término, destacó que el mecanismo constitucional no procede para cuestionar la providencia judicial proferida en el medio de control mencionado, porque no se configura ninguna de las causales específicas fijadas en la jurisprudencia constitucional y la decisión está debidamente motivada y acorde con la normativa vigente y las pruebas allegadas; además, resaltó que la acción no fue interpuesta en la oportunidad adecuada, sino dos años después de que fue proferida la sentencia. Por lo anterior, solicitó denegar las pretensiones.

Alcaldía de Bucaramanga – Inspección de Policía Urbana Turno II El inspector Héctor Antonio Rueda Suárez explicó que, por medio del Informe GDT 251/2020, inició un proceso policivo en contra del Edificio Torres del Palmar, por la presunta infracción urbanística, concretamente, la desatención del Acuerdo 011 de 2014, por medio del cual se fijó el Plan de Ordenamiento Territorial, en lo relacionado con el espacio público y, por tanto, citó al representante legal del conjunto para el 25 de marzo de 2021, con el propósito de llevar a cabo la audiencia pública; sin embargo, ante la inasistencia el 9 de septiembre de ese mismo año lo convocó nuevamente para el 17 del mismo mes y año, fecha en la que asistió el señor Jorge Luis Meléndez Santiesteban, quien días antes había solicitado copia del proceso, en el que se encontraba incluida la sentencia de la acción popular.

Además, advirtió que en la diligencia se pusieron de presente las infracciones imputadas y se ordenó a la copropiedad realizar las adecuaciones necesarias, en un plazo de sesenta días, a través de un acto administrativo que fue notificado e Radicado: 68001-23-33-000-2022-00259-01 Accionante: Edificio Torres del Palmar Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 informó los recursos con los que contaba para cuestionarlo, pero el representante manifestó no interponer ninguno. Asimismo, precisó que el 21 de abril del año en curso citó al señor Jorge Luis Meléndez Santiesteban, con el fin de verificar el estado de las obras que se había comprometido realizar, quien, el 3 de mayo de 2022, pidió la extensión del plazo para allegar el cronograma de realización de las adecuaciones.

De otra parte, explicó que el 15 de diciembre de 2021 la copropiedad instauró una acción de tutela previa, la cual correspondió al Juzgado Dieciocho Civil Municipal de Bucaramanga, el cual, mediante fallo del 19 de enero de 2022, la declaró improcedente. Dicha decisión fue confirmada el 28 del mismo mes y año por el Juzgado Octavo Civil del mismo circuito.

Igualmente, resaltó que el 20 de enero del año en curso la parte accionante solicitó la revocatoria directa de la decisión, la cual fue negada por no ajustarse a los requisitos normativos y, paralelamente, peticionó, a la Procuraduría Delegada para Asuntos Administrativos, convocar a la entidad territorial a conciliación prejudicial, pero, a través del Acta del 8 de marzo de 2022, se declaró que el asunto no era conciliable.

Por lo anterior, sostuvo que el accionante incurrió en temeridad, ya que previamente interpuso una acción de tutela por los mismos hechos y, si bien en todas las actuaciones administrativas y judiciales ha mencionado que desconoce las normas, lo cierto es que aquello no es de recibo, porque el señor Jorge Luis Meléndez Santiesteban es un profesional y cuenta con la calidad de manejo de una copropiedad, a la cual se encuentran vinculado el abogado Juan Carlos Llanos Mayorga, quien realizó acompañamiento, pero sin representación, a las diligencias del proceso policivo.

Por último, destacó que el despacho conoce el alcance de las órdenes impartidas por el Juzgado Quince Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga y que, en caso de que los particulares no realicen las adecuaciones ordenadas, la entidad territorial deberá hacerlas, con la posibilidad de recobro a los propietarios de los inmuebles; no obstante, en cumplimiento de los plazos previstos, pretende concertar con la copropiedad, toda vez que en caso de que la administración realice las obras los costos serían muy superiores.

SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El 17 de mayo de 2022 el Tribunal Administrativo de Santander declaró la falta de legitimación por pasiva del Juzgado Quince Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga; decretó la improcedencia de la acción, frente a la pretensión tendiente a perseguir el cumplimiento de lo ordenado en la sentencia del medio de Radicado: 68001-23-33-000-2022-00259-01 Accionante: Edificio Torres del Palmar Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 control de protección de derechos e intereses colectivos; y negó la configuración de la temeridad y la solicitud de amparo, respecto a las demás pretensiones.

Como fundamento de lo anterior, de un lado, advirtió que la parte accionante no dirigió ninguna pretensión en contra de la autoridad judicial mencionada y, si bien aquella profirió el fallo, por el cual se dio inicio al proceso policivo frente al que se alega la transgresión de los derechos fundamentales, lo cierto es que el juez no tiene injerencia en las actuaciones administrativas adelantadas para cumplirlo.

De otro lado, señaló que la solicitud de amparo era improcedente para solicitar el acatamiento de aquel, toda vez que para ello existe otro recurso judicial, concretamente el trámite incidental de cumplimiento previsto en el artículo 41 de la Ley 472 de 1998, el cual se encuentra en curso. En cuanto a la presunta actuación temeraria de la parte accionante, al haber interpuesto con anterioridad otra acción de tutela, indicó que no se cumplía con los presupuestos definidos por la Corte Constitucional para declararla, porque la anterior solicitud conocida, en primera instancia, por el Juzgado 18 Civil Municipal de Bucaramanga, no fue analizada de fondo, sino que se declaró improcedente y, de esta forma, procedía el estudio de la alegada vulneración del derecho al debido proceso por parte de la Inspección de Policía Urbana Turno II.

En cuanto a la negativa del amparo, explicó que el inspector de policía no transgredió el derecho fundamental al debido proceso del Edificio Torres del Palmar, toda vez que en el proceso policivo núm. 098-2021 se sigue el trámite propio de los procesos verbales abreviados, definido en el artículo 223 de la Ley 1801 de 2016. Al respecto, explicó que el 9 de septiembre de 2021 se envió, por correo certificado, citación a la copropiedad, para la audiencia pública, por los presuntos comportamientos que afectan la integridad urbanística en el inmueble ubicado en la calle 44 núm. 28-78 y la carrera 29 núm. 44-28 del barrio Soto Mayor de Bucaramanga; además, que, en la diligencia, según el acta visible en el expediente, se le otorgó la oportunidad al representante legal de la edificación de presentar sus argumentos de defensa y pruebas y controvertir las allegadas por el despacho y, en ese sentido, aquel admitió que gestionaría la consecución del presupuesto para realizar las obras requeridas.

En igual sentido, determinó que el funcionario realizó una exposición de las pruebas documentales en las que sustentaba su decisión, de las normas desatendidas y la infracción urbanística del espacio público y, por esas razones, ordenó al aquí accionante que, en el término de sesenta días, realizara las adecuaciones a las que había lugar, sin que el administrador hiciera uso de los recursos con los que contaba para recurrir esa decisión. Finalmente, advirtió que no era de recibo la afirmación del accionante sobre la falta de conocimiento del asunto, ya que debía aplicarse el principio general del derecho de que la ignorancia no exime del cumplimiento de la ley, más aún cuando era su deber, en virtud de la condición de representante legal de la propiedad horizontal, Radicado: 68001-23-33-000-2022-00259-01 Accionante: Edificio Torres del Palmar Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 prepararse para la asistencia a la diligencia, para la cual fue citado desde el 9 de septiembre de 2021.

IMPUGNACIÓN El peticionario de la salvaguarda impugnó la decisión de primera instancia. Para el efecto, manifestó que el juez de tutela resolvió un problema jurídico distinto al planteado en la solicitud de amparo, en tanto que no se discutió la transgresión del derecho al debido proceso en el proceso policivo, sino la decisión adoptada por aquel en la audiencia pública del 17 de septiembre de 2021, a través del cual se sancionó al Edificio Torres del Palmar y dispuso realizar unas obras de adecuación que no le corresponden.

En ese sentido, insistió en que ese acto administrativo no es susceptible de control, al tratarse de un acto de ejecución para el cumplimiento de una providencia, pero transgrede los derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia y los principios de buena fe y seguridad jurídica, puesto que, a pesar de la claridad de la orden judicial proferida por el Juzgado Quince Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga, la entidad territorial persiste en su decisión, sin atención a la extemporaneidad de esta, la falta de motivación, desviación de poder y deslealtad procesal en el trámite policivo.

Al respecto, explicó que, para la fecha en que se llevó a cabo la diligencia, el municipio de Bucaramanga debió estar en la etapa final de las obras de adecuación del espacio público o, en su defecto, haber apropiado los dineros para la realización de estas, pues, al vencimiento del término concedido para conminar a los particulares, aquel debía asumir la totalidad de los costos de las reparaciones, sin que la negligencia de aquella pueda trasladarse a la copropiedad.

De otra parte, arguyó que la Inspección de Policía Urbana Turno II no examinó las licencias de construcción otorgadas para realizar las edificaciones, sino que dio por probada la infracción de las normas urbanísticas y desentendió el sentido de la decisión judicial, ya que el objeto de protección fue determinar la existencia de infracciones urbanísticas y proceder a corregirlas, mas no detectar transgresores o trasladar las competencias a cargo del municipio a los particulares.

Añadió que existió una deslealtad procesal por parte del inspector de policía, en tanto que, primero, contrario a lo expuesto en la respuesta de tutela, no fue citado antes del 9 de septiembre de 2021 a ninguna audiencia; segundo, requirió al representante legal de la edificación de manera sorpresiva, sin darle la oportunidad para defenderse ni concederle previamente el acceso a la información; y, tercero, no contó con la defensa jurídica necesaria, ya que, en sentido opuesto a lo dicho por el funcionario, el abogado de la copropiedad no asistió a la diligencia, de buena fe y por confianza a la información suministrada por el inspector, sino que, por desconocimiento de leyes, no sabía si debía o no interponer los recursos contra la decisión adoptada en audiencia y las consecuencias de no hacerlo.

Radicado: 68001-23-33-000-2022-00259-01 Accionante: Edificio Torres del Palmar Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Por último, reiteró su inconformidad sobre el cumplimiento de la sentencia proferida por el Juzgado Quince Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga, puesto que, a su juicio, no existe prueba sobre su debido acatamiento ni de la presentación de los informes periódicos por parte de la Personería de Bucaramanga, por lo que es procedente revisar ese aspecto.

CONSIDERACIONES Competencia La Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado es la competente para conocer del asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 25 del Acuerdo 080 de 20191, en cuanto regula que «Las tutelas que sean de competencia del Consejo de Estado en primera instancia y en segunda instancia se someterán a reparto por igual entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo y serán resueltas por la sección o subsección de la cual haga parte el magistrado a quien le haya correspondido el reparto».

Problema jurídico El problema jurídico en esta instancia puede resumirse en las siguientes preguntas: 1. ¿El Edificio Torres del Palmar disponía de otros medios de defensa judicial para controvertir la decisión, a través de la cual la Inspección de Policía Urbana Turno II ordenó realizar unas obras y adecuaciones, y para discutir el cumplimiento de la sentencia de 19 de diciembre de 2019? 2.

En caso de una respuesta afirmativa al anterior interrogante, deberá resolverse el siguiente: ¿Está demostrado que la parte accionante se encontraba en una situación que le impidiera utilizar los mecanismos judiciales con los que contaba y/o está acreditada la probable e inminente configuración de un perjuicio irremediable? Para resolver el problema así planteado, se abordará la siguiente temática: (I) exigencia general de subsidiariedad, (II) existencia de otros mecanismos de defensa judicial, (III) perjuicio irremediable y (IV) ausencia del perjuicio irremediable o de una situación de imposibilidad en el caso bajo estudio.

Veamos: - Primer problema jurídico 1 Por medio del cual se modificó el reglamento interno del Consejo de Estado. Radicado: 68001-23-33-000-2022-00259-01 Accionante: Edificio Torres del Palmar Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 ¿El Edificio Torres del Palmar disponía de otros medios de defensa judicial para controvertir la decisión, a través de la cual la Inspección de Policía Urbana Turno II ordenó realizar unas obras y adecuaciones, y para discutir el cumplimiento de la sentencia de 19 de diciembre de 2019? I. Exigencia general de subsidiariedad La jurisprudencia de la Corte Constitucional2 como de esta corporación ha sostenido que, debido al carácter subsidiario y residual de la acción de tutela, en principio, este medio de defensa judicial resulta improcedente cuando: 1.

El accionante dejó de interponer los recursos judiciales ordinarios que estaban a su alcance para confrontar la vulneración o amenaza de sus derechos fundamentales; 2. El accionante acude directamente a la acción de tutela a pesar de existir otro mecanismo de defensa judicial a su disposición o 3. El proceso o asunto se encuentra en trámite.

Pese a lo anterior es dable reconocer que la mencionada regla general tiene algunas excepciones. En relación con el primero de los casos, la acción de tutela resulta procedente cuando logre demostrarse que dicha acción es el único mecanismo de defensa para proteger un daño gravísimo a un derecho fundamental y que el accionante no utilizó los mecanismos ordinarios de defensa por encontrarse en una situación que se lo impedía por completo.

Ahora, en cuanto a la excepción frente al segundo y tercero de los eventos, se configura cuando los otros mecanismos no resultan idóneos para proteger el derecho fundamental presuntamente vulnerado y/o no son expeditos para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable. II. Existencia de otros mecanismos de defensa judicial El Edificio Torres del Palmar, a través de su representante legal, en la impugnación, consideró que el municipio de Bucaramanga- Inspección de Policía Urbana Turno II transgredió sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia y desatendió los principios de seguridad jurídica y buena fe, al proferir la decisión en la audiencia pública del 17 de septiembre de 2021, a través de la cual le ordenó ejecutar obras para adecuar el espacio público ocupado, conforme con el Manual para el diseño y construcción de espacio público del municipio de Bucaramanga (MEPB), en un plazo máximo de sesenta días.

Así, en primer lugar, precisó que esa decisión administrativa no era susceptible de control judicial, puesto que era un acto de ejecución, en los términos en que lo concluyó la Procuraduría Delegada para Asuntos Administrativos, por lo que debía analizarse, 2 Corte Constitucional, sentencia T-011 de 2007. Magistrado Ponente: Dr. Rodrigo Escobar Gil. «[…]En este orden de ideas, si la parte afectada no interpuso en su debido momento, los recursos establecidos en el ordenamiento jurídico para salvaguardar los derechos amenazados o vulnerados, es innegable que la acción de amparo constitucional no tiene la virtualidad de revivir los términos vencidos ni de convertirse en un recurso adicional o supletorio de las instancias ordinarias previstas en el desarrollo de cada actuación procesal, como de forma reiterada lo ha manifestado esta Corporación […]» Radicado: 68001-23-33-000-2022-00259-01 Accionante: Edificio Torres del Palmar Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 en sede de tutela, la desatención de las garantías invocadas y, en ese orden, examinar la extemporaneidad del proceso policivo y la falta de motivación de la decisión. En segundo lugar, sostuvo que la entidad territorial accionada incumplió las órdenes impartidas por el Juzgado Quince Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga, en la sentencia del 19 de diciembre de 2019 dictada en el medio de control de protección de derechos e intereses colectivos y, en esta instancia constitucional, no demostró su debido acatamiento.

Por lo anterior, la Subsección considera necesario abordar el análisis de las dos inconformidades en acápites separados, con el propósito de determinar si frente a cada una de ellas se encuentra superada la exigencia de la subsidiariedad. a) Decisión del proceso policivo El peticionario del amparo indicó que la Inspección de Policía Urbana Turno II, al proferir la decisión en la audiencia del 17 de septiembre de 2021, por medio de la cual ordenó realizar unas obras, con el propósito de adecuar el espacio público a la normativa municipal sobre el tema, desatendió la sentencia del 19 de diciembre de 2019 proferida por el Juzgado Quince Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga y excedió su alcance, puesto que, si bien la autoridad judicial ordenó a la entidad territorial tramitar los respectivos procesos administrativos sancionatorios contra los particulares, presuntamente infractores de las normas urbanísticas, lo cierto es que para ese fin le concedió un plazo perentorio y, vencido este, impuso la carga de asumirla totalidad de los costos requeridos para las adecuaciones que debieran realizarse.

Así, explicó que, en la fecha en que se inició el proceso policivo en su contra, dicho término había fenecido y, por tanto, no procedía la sanción administrativa impuesta; además, insistió en que en la diligencia fue inducido a un error por parte del inspector, puesto que fue convocado para una audiencia, por la posible infracción de normas urbanísticas, pero no sabía cuál era el fondo del debate; desconocía los recursos judiciales con los que contaba para cuestionar la decisión allí adoptada y las consecuencias de no interponerlos y el funcionario le informó que no era necesario hacerlo.

Por lo anterior, resaltó que la decisión administrativa adolece de un error en su motivación, desviación de poder y deslealtad procesal. Por consiguiente, a través de la presente acción de tutela pretende que se deje sin efectos la decisión a través de la cual la Inspección de Policía Urbana Turno II le ordenó realizar unas obras de adecuación del espacio público, más aún cuando aquella decisión es un acto administrativo de ejecución no susceptible a control judicial.

Radicado: 68001-23-33-000-2022-00259-01 Accionante: Edificio Torres del Palmar Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 De esta forma, se aprecia que la inconformidad planteada por el peticionario del amparo radica en la decisión adoptada en la audiencia del 17 de septiembre de 2021 por la entidad mencionada, pues, a su juicio, ese acto administrativo conculca sus derechos fundamentales y desconoce lo ordenado en el fallo del 19 de diciembre de 2019 por parte del juez de derechos colectivos.

A partir de lo anterior, la Subsección encuentra que si el representante legal del Edificio Torres del Palmar considera que la orden dada por la Inspección de Policía Urbana Turno II excedió el alcance de la orden judicial proferida en el medio de control de protección de derechos e intereses colectivos y se generó una decisión nueva que creó o modificó su situación jurídica, al ordenar la ejecución de obras o adecuaciones en el espacio público aledaño a la copropiedad, como lo alegó en esta sede, puede demandar el acto administrativo mencionado, siempre que esté en término, según lo dispuesto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011.

Así las cosas, se estima que dentro del ordenamiento jurídico el solicitante del amparo dispone de otro medio de defensa judicial para cuestionar el acto administrativo, mediante el cual la entidad accionada decidió imponerle las obligaciones de realizar determinadas obras, razón por la que la acción de tutela, en principio, se torna improcedente, ante el incumplimiento del requisito general de subsidiariedad, el cual exige que se hayan agotado todos los mecanismos dispuestos en el ordenamiento jurídico, para proteger el derecho que se considera conculcado, antes de formular la acción de tutela.

Lo anterior encuentra su justificación en el carácter residual de este mecanismo constitucional. En ese sentido, se aclara que si bien la accionante adelantó la solicitud de conciliación prejudicial ante el Ministerio Público y, en virtud de ello, el 8 de marzo de 2022 la Procuraduría 159 Judicial II para Asuntos Administrativos expidió el Acta de Conciliación, en la que consideró que el asunto no era conciliable y archivó la petición, lo cierto es que aquel podía acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, con el propósito de discutir si ese acto era susceptible de control y, en ese orden de ideas, si excedió la orden judicial, al imponerle una obligación improcedente, correspondiéndole al juez natural pronunciarse sobre el particular.

Por lo tanto, se denota que la parte accionante contaba con otro medio de defensa judicial para controvertir la decisión, a través de la cual la Inspección de Policía Urbana Turno II ordenó realizar unas obras y adecuaciones. En ese entendido, la solicitud de amparo incoada en contra del municipio de Bucaramanga- Inspección de Policía Urbana Turno II, no cumple con el requisito de la subsidiaridad y, por ello, se revocará el ordinal cuarto de la sentencia del 17 de mayo de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, que negó las pretensiones relativas al amparo del derecho al debido proceso, frente a esas autoridades y, en su lugar, se declarará la improcedencia de la acción de tutela.

Radicado: 68001-23-33-000-2022-00259-01 Accionante: Edificio Torres del Palmar Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 b) Incumplimiento de la sentencia judicial La parte accionante afirmó que el municipio de Bucaramanga incumplió las órdenes impartidas por el Juzgado Quince Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga, en la sentencia del 19 de diciembre de 2019, en el medio de control de protección de derechos e intereses colectivos y, en esta instancia constitucional, no demostró su debido acatamiento.

Ahora bien, la Subsección advierte que el 14 de marzo de 2022 el Edificio Torres del Palmar, a través de apoderado judicial, solicitó al juzgado mencionado declarar el incumplimiento por parte de la entidad territorial de la decisión referenciada, comoquiera que, vencido el término concedido para adelantar y finalizar las actuaciones administrativas tendientes a lograr la recuperación del espacio público, aquella no había asumido la totalidad de los costos requeridos para las adecuaciones ni las había iniciado.

Igualmente, se avizora que el juzgado citado, mediante auto del 9 de mayo de 2022, dio apertura al incidente de desacato en contra de los señores Juan Carlos Cárdenas Rey, alcalde del municipio de Bucaramanga, e Iván Rodríguez Durán, director general (E) de la Dirección de Tránsito de esa misma ciudad y, por ende, dispuso la notificación de dicha decisión a los funcionarios y requirió su informe sobre el cumplimiento del fallo del 19 de diciembre de 2019.

Así las cosas, se advierte que la parte accionante cuenta con otro medio de defensa judicial, esto es, el incidente de desacato previsto en el artículo 41 de la Ley 472 de 1998, con la finalidad de que se examine el presunto incumplimiento de la sentencia judicial citada. Además, se tiene que hizo uso de este y, en este momento, se encuentra pendiente de trámite y resolución de aquel en el medio de control de protección de derechos e intereses colectivos, por lo que mal podría el juez constitucional invadir la órbita de la autoridad judicial que tiene a cargo el conocimiento del asunto.

En efecto, emitir un pronunciamiento de fondo en esta instancia conllevaría desconocer las competencias que le son propias al juez natural y desnaturalizaría el carácter subsidiario de la acción de tutela. Al respecto, conviene destacar que esta no es un mecanismo alterno o complementario a los procesos judiciales. En consecuencia, la petición de amparo, en lo que se refiere al incumplimiento de la sentencia del 19 de diciembre de 2019 proferida por el Juzgado Quince Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga, también se torna improcedente.

En todo caso, se verificará si existe alguna situación que demuestre la probable e inminente configuración de un perjuicio irremediable que flexibilice este requisito general o la acreditación de una circunstancia que le impidiera a la parte accionante Radicado: 68001-23-33-000-2022-00259-01 Accionante: Edificio Torres del Palmar Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 acudir al mecanismo con el que contaba y, por consiguiente, amerite el análisis del fondo del asunto. - Segundo problema jurídico ¿Está demostrado que la parte accionante se encontraba en una situación que le impidiera utilizar los mecanismos judiciales con los que contaba y/o está acreditada la probable e inminente configuración de un perjuicio irremediable? III.

El perjuicio irremediable El perjuicio que determina la procedencia de la acción de tutela de manera transitoria es aquel que genera un daño de imposible reparación, lo cual justifica la intervención del juez en orden a evitar el menoscabo de los derechos y garantías constitucionales. De conformidad con lo sostenido por la Corte Constitucional3, el perjuicio debe reunir varias características, que deben ser identificadas por la autoridad judicial para poder conocer el fondo del asunto, estas son: 1.

Inminencia, lo cual implica que el solicitante debe demostrar que el daño está por suceder prontamente y que no se trata de una simple posibilidad y 2. Gravedad, esto es, que revista gran relevancia para el ordenamiento jurídico y que, por ende, amerita la atención inmediata de las autoridades públicas. De igual manera, para que se acredite un perjuicio irremediable debe probarse que las medidas necesarias para evitar su configuración son urgentes, pues de aplazar su adopción no podría evitarse la ocurrencia del daño. Así las cosas, se reitera que para que la acción de tutela proceda, a pesar de la existencia de otro medio de defensa judicial, es necesario que se utilice como mecanismo transitorio para evitar esa afectación. VI.

Ausencia del perjuicio irremediable o de una situación de imposibilidad en el caso bajo estudio Una vez revisado el escrito de tutela, se denota que la parte accionante alegó que la orden proferida por la Inspección de Policía Urbana Turno II, genera un perjuicio patrimonial enorme. Sin embargo, la Subsección evidencia que no allegó ninguna prueba, siquiera sumaria, de dicha afectación. Igualmente, se observa que, a pesar de contar con la posibilidad de acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para cuestionar la decisión proferida en la audiencia del 17 de septiembre de 2021, no hizo uso de ella, con lo cual se desvirtúa la urgencia en la salvaguarda de los derechos fundamentales que estima conculcados.

En esa medida, además, resulta evidente que pretende utilizar la 3 Corte Constitucional. Sentencia T-1316 del 7 de diciembre de 2001. M.P: Rodrigo Uprimny Yepes. Radicado: 68001-23-33-000-2022-00259-01 Accionante: Edificio Torres del Palmar Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 solicitud de amparo como el medio principal para pretermitir las actuaciones judiciales, de un lado, las relativas al control judicial del acto administrativo mencionado y, de otro, al cumplimiento de la sentencia judicial del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos, lo cual no puede admitirse.

En consecuencia, se concluye que la acción de tutela, en cuanto a la discusión sobre la decisión adoptada por la Inspección de Policía Urbana Turno II y el cumplimiento de la sentencia del 19 de diciembre de 2019 proferida por el Juzgado Quince Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga, no cumple con la exigencia de subsidiariedad, como requisito general de procedibilidad para acudir al presente trámite.

Por lo anterior, se confirmarán los ordinales primero, segundo y tercero de la sentencia proferida el 17 de mayo de 2022 por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante los cuales se declaró la falta de legitimación en la causa por pasiva del Juzgado Quince Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga; se declaró improcedente la acción, frente a la pretensión encaminada a obtener el cumplimiento de la sentencia proferida por esa autoridad judicial; y negó la configuración de la temeridad, respectivamente, y se revocará el ordinal cuarto de esa decisión, en el que se negaron las pretensiones relativas al amparo del debido proceso y, en su lugar, se rechazará la acción de tutela, por improcedente.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Confirmar los ordinales primero, segundo y tercero de la sentencia proferida el 17 de mayo de 2022 por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante los cuales declaró la falta de legitimación en la causa por pasiva del Juzgado Quince Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga; declaró la improcedencia de la acción, frente a la pretensión encaminada a obtener el cumplimiento de la sentencia proferida por esa autoridad judicial; y negó la configuración de la temeridad, respectivamente, y revocar el ordinal cuarto de esa decisión, que negó las pretensiones relativas al amparo del debido proceso y, en su lugar, rechazar la acción de tutela, por improcedente.

Segundo: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Contra la presente decisión no procede recurso alguno. Tercero: Remitir el expediente a la Corte Constitucional, para su eventual revisión dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia. Radicado: 68001-23-33-000-2022-00259-01 Accionante: Edificio Torres del Palmar Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Cuarto: Registrar la presente providencia en el programa “SAMAI”.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE    La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firma electrónica GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ En comisión RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firma electrónica LYGR