68001233300020190017402 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá D.C., tres (3) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 68001-23-33-000-2019-00174-02 (1864-2025)1 Demandante: José Darío González Orjuela Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Tema: apelación fallida y apelación adhesiva.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada, y la apelación adhesiva del actor contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, el 23 de mayo de 2025, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

I. SÍNTESIS DEL CASO José Darío González Orjuela, quien ejerció el empleo de fiscal, solicita el reconocimiento y pago de la prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, como un factor mensual adicional al salario básico, y la reliquidación de las prestaciones sociales. II.

ANTECEDENTES 2.1. La demanda 1. José Darío González Orjuela, mediante apoderado judicial, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación, Fiscalía General de la Nación, el 20 de febrero de 2019, con las siguientes pretensiones2: 2.1.1. Pretensiones 2. El accionante solicitó que se declare la nulidad del oficio 31200-1424 del 10 de agosto de 2018 y de la Resolución 2-3532 del 8 de noviembre de 2018, que negaron el reconocimiento y pago de la prima especial de servicios, la reliquidación de las prestaciones sociales, la bonificación judicial y la bonificación por actividad judicial como factores salariales. 1 Expediente electrónico. 2 Samai, índice 22, proceso Tribunal 68001233300020190017400, expediente digitalizado, demanda, doc. 001 Radicación: 68001-23-33-000-2019-00174-02 (1864-2025) Demandante: José Darío González Orjuela Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 3.

A título de restablecimiento del derecho, solicitó el pago de los salarios básicos en «un 30% por cada mes de servicio por la inadecuada aplicación de la Ley 4 de 1992, por el porcentaje descontado de los salarios en los periodos en que se ha desempeñado como fiscal equivalente al 30% descontado del salario real», desde 2015 hasta la fecha. 4.

Igualmente, pidió la reliquidación de las prestaciones sociales como consecuencia de pago de la prima especial de servicios, desde 2015 en los periodos laborados como fiscal. 5. Requirió que «se declare como factor salarial la bonificación por actividad judicial desde el año 2005». Así como la reliquidación de las prestaciones sociales con base en «la bonificación judicial» y la «bonificación por actividad judicial», acorde con el Decreto 3131 de 2005, en los periodos en que ejerció como fiscal 6.

Por último, pidió que las sumas adeudadas sean indexadas, y que se condene en costas a la entidad demandada. 2.1.2. Hechos 7. El demandante expuso que prestó sus servicios a la Fiscalía General de la Nación, en el cargo de fiscal y empleado desde el 13 de febrero de 2015. Por lo tanto, interpuso reclamación administrativa el 13 de febrero de 2018 con el objeto de obtener el pago de la prima especial de servicios como una adición del salario, y como factor salarial, «al igual que la bonificación judicial y la bonificación por actividad judicial».

Sin embargo, la Fiscalía General de la Nación negó lo pedido en el oficio 31200-1424 del 10 de agosto de 2018, confirmado por la Resolución 2-3532 del 8 de noviembre de 2018. 2.1.3. Normas violadas y concepto de violación 8. El actor citó como normas violadas las siguientes: Constitución Política, artículos 2, 4, 11, 13, 25, 29, 53, 93, 150 numeral 19 y 215 inciso 9;

Decreto 717 de 1978, artículo 12; Ley 4 de 1992, artículos 2 y 10; Ley 270 de 1996, artículo 27; Decreto 382 de 2013 y Decreto 3131 de 2005. 9. En cuanto a la prima especial de servicios, la parte actora señaló que los actos administrativos demandados vulneran las normas que prohíben desmejorar derechos salariales y prestacionales de los servidores públicos, pues alteran indebidamente el régimen de los fiscales. 10.

En consecuencia, afirmó que la prima especial del 30% tiene naturaleza salarial y deben integrar la base para todos los efectos legales y prestacionales, no solo para seguridad social. Por tanto, procede reliquidar y pagar las diferencias del periodo reclamado, tomando como referencia ese 30% sobre la asignación básica en garantía de igualdad y de la intangibilidad de sus derechos.

Radicación: 68001-23-33-000-2019-00174-02 (1864-2025) Demandante: José Darío González Orjuela Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 11. El accionante indicó que los Decretos 382 de 2013 y 3131 de 2005, en desarrollo del artículo 14 de la Ley 4 de 1992, crearon para los fiscales la bonificación judicial y la bonificación por actividad judicial como medidas de nivelación salarial.

La primera se paga de manera mensual, periódica y habitual; la segunda es semestral, pero con efectos anualizados en doceavas partes mientras el funcionario permanezca en el servicio, lo que en la práctica la convierte en una retribución mensual. Con base en la ley y en la jurisprudencia del Consejo de Estado, según la cual todo lo que el servidor devenga ordinariamente como contraprestación del servicio tiene naturaleza salarial, se sostiene que estas bonificaciones deben ser declaradas factor salarial para todos los efectos, y no solo para pensión y seguridad social. 12.

En conclusión, a juicio del actor, el salario es toda suma que el trabajador recibe como contraprestación directa del servicio, sin importar su denominación. Entonces, tanto la bonificación judicial como la de actividad judicial remuneran los servicios prestados; tienen carácter permanente, por ello, ambas deben reconocerse como integrantes del salario para todos los efectos legales y prestacionales. 2.2.

Contestación de la demanda 2.2.1. Fiscalía General de la Nación 13. El apoderado de la entidad demandada se opuso a las pretensiones, con fundamento en que los actos acusados se limitaron a señalar el cumplimiento de un deber que le impuso el legislador a la Fiscalía General de la Nación a través del Decreto 382 de 2013. 14. Señaló que la creación, modificación o extinción de remuneraciones y prestaciones solo procede por ley o decreto, a diferencia del sector privado, donde rige la autonomía de la voluntad en el contrato de trabajo. 15.

Sostuvo que aunque un pago percibido por un servidor público pueda encuadrar en la noción de salario, ello no implica automáticamente que integre la base de liquidación de otras prestaciones o emolumentos. Resaltó que puede existir, legítimamente, una restricción legal o constitucional al carácter salarial de cada rubro. 16. En esa línea, invocó el artículo 128 del Código Sustantivo del Trabajo y la jurisprudencia de las altas cortes para afirmar que es válido establecer rubros que no constituyen salario, incluidos beneficios habituales pactados en acuerdos o convenios colectivos.

Precisó que el Decreto 382 de 2013 es fruto de la negociación colectiva de 2012 (acuerdo del 6 de noviembre y las actas de la mesa técnica paritaria) y que acorde con las sentencias de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado se reafirma la facultad del legislador o del Gobierno para limitar los efectos salariales de ciertos emolumentos sin incurrir en extralimitación ni contrariar la Constitución o los tratados. 17.

Propuso las excepciones de cobro de lo no debido, prescripción y buena fe3. 3 Samai, índice 35, proceso Tribunal 68001233300020190017400. Radicación: 68001-23-33-000-2019-00174-02 (1864-2025) Demandante: José Darío González Orjuela Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 2.3.

Sentencia de primera instancia 18. El Tribunal Administrativo de Santander, mediante sentencia dictada el 23 de mayo de 2025, resolvió:

PRIMERO: DECLARAR la nulidad parcial del oficio No. 31200-1424 del 10 de agosto de 2018 y de la Resolución No. 23532 del 8 de noviembre de 2018 proferidas por la Fiscalía General de la Nación, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: A título de restablecimiento del derecho, CONDENAR a la Nación – Fiscalía General de la Nación si aún no lo ha hecho, a reconocer y pagar en favor del demandante José Darío González Orjuela a partir del 04 de julio de 2015 – en virtud del fenómeno prescriptivo- y hasta la fecha de terminación del vínculo laboral, la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, en cuantía equivalente al 30% de la asignación básica.

Se advierte que dicha prima especial solo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación.

TERCERO: DECLARAR la prescripción trienal de los valores reclamados con anterioridad al 4 de julio de 2015 de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

CUARTO: CONDENAR a la NACIÓN - FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN a pagar de forma indexada las condenas dispuestas en esta sentencia, de conformidad con lo establecido en el artículo 187 del CPACA y la fórmula señalada en la parte motiva.

QUINTO: Ordenar a la demandada dar cumplimiento a la sentencia en los términos que establece el artículo 192 y 195 del CPACA.

SEXTO: Negar las demás pretensiones de la demanda.

SÉPTIMO: SIN CONDENA en costas de conformidad con la parte motiva. 19. Como fundamento de la decisión, el Tribunal consideró que el señor José Darío González Orjuela estaba vinculado a la Fiscalía General de la Nación desde el 13 de febrero de 2015, desempeñándose como fiscal en diversos despachos. En consecuencia, le asiste el derecho al reconocimiento y pago de la prima especial de servicios como incremento de su asignación básica mensual.

Ello en aplicación directa del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 y en armonía con la Ley 476 de 1998, de modo que la supresión de su regulación en los decretos anuales desde 2003 no comportó la extinción del derecho material reconocido por el legislador. 20. El Tribunal precisó que conforme a la naturaleza jurídica de la prima y a la jurisprudencia unificada de la Sección Segunda del Consejo de Estado, este reconocimiento no genera la obligación de reliquidar prestaciones sociales ni demás derechos laborales ya causados, toda vez que la prima únicamente constituye factor salarial para efectos pensionales. 21.

Por otra parte, declaró la prescripción del derecho al pago de los valores causados antes del 4 de julio de 2015, teniendo en cuenta que la reclamación Radicación: 68001-23-33-000-2019-00174-02 (1864-2025) Demandante: José Darío González Orjuela Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 administrativa se presentó el 4 de julio de 2018 y que se solicitaron diferencias desde el 13 de febrero de 20154. 2.4.

Recursos de apelación 2.4.1. Fiscalía General de la Nación 22. El apoderado de la Fiscalía General de la Nación solicitó que se revoque el fallo y que en su lugar se nieguen las pretensiones de la demanda, con fundamento en los siguientes razonamientos: 23. Los actos demandados fueron expedidos en cumplimiento de un deber legal «que le impuso el legislador a la Fiscalía General de la Nación a través del Decreto 0382 de 2013».

Resaltó que este decreto fue expedido por el Gobierno nacional «para la fijación del Régimen Salarial y Prestacional de los servidores públicos, entre ellos, los de la Fiscalía General de la Nación», y goza de validez y eficacia jurídicas. 24. A juicio de la entidad, si bien la bonificación judicial creada mediante el Decreto 382 de 2013 pudiera encuadrarse en la «definición internacional y nacional de salario», ello no puede desconocer que el Gobierno nacional conforme la Ley 4 de 1992 tiene «libre discrecionalidad para establecer si un rubro será parte o no de la base de liquidación de las prestaciones sociales o de los demás rubros salariales que devenga un empleado de la Fiscalía General de la Nación, como en efecto sucede con el Decreto 0382 de 2013, sin que ello constituya una afectación a los derechos laborales de los funcionarios o estando en contravía de la Constitución». 25.

Por otro lado, señaló que el Decreto 382 de 2013 provino de una negociación colectiva que desarrolla los convenios de la OIT y convertir esa bonificación en factor salarial para la base de liquidación de todas las prestaciones, excedería el alcance que las partes acordaron5. 2.4.2. Parte actora 26. Mediante escrito del 27 de julio de 2025, el apoderado de la parte demandante interpuso recurso de apelación adhesiva contra la sentencia del 23 de mayo de 2025.

Indicó que la entidad había interpuesto recurso el 26 de mayo de 2025, concedido el 19 de junio del mismo año, y que, al no haberse dictado aún auto admisorio, procedía la adhesión. 27. Señaló que aunque el Decreto 272 de 2021 reconoce parcialmente el 30% en el ingreso mensual, lo cierto es que el Gobierno nacional nuevamente pasó por alto que «constituye salario básico [todo lo] que devenga mi poderdante en cada mes de servicio», de modo que el pago sigue siendo parcial. 28.

Por otra parte, en criterio del recurrente, la exclusión de la bonificación pagada mensualmente de la base para prestaciones vulnera el principio de progresividad. Resaltó que «las normas que regulan la bonificación de actividad judicial del Decreto 4 Samai, índice 46, proceso Tribunal 68001233300020190017400. 5 Samai, índice 48, proceso Tribunal 68001233300020190017400.

En este orden de ideas, el apelante concluye que es salario la bonificación por actividad judicial del Decreto 3131 de 2005, ya que se paga por la prestación directa del servicio y tiene carácter de permanente. 30. Por consiguiente, la parte actora solicita que se adicione el fallo de primera instancia para incluir «la bonificación judicial que no ha sido tenida en cuenta desde el año 2021.

Se adicione el reconocimiento de la bonificación por actividad judicial, de la cual no hubo pronunciamiento en el fallo»6. 2.5. Trámite procesal en segunda instancia 31. Mediante auto del 1 de agosto de 20257, el despacho ponente admitió el recurso de apelación presentado por la Fiscalía General de la Nación y la apelación adhesiva del accionante.

Además, se dispuso que el proceso ingresara al despacho para dictar sentencia. III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 32. Al Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, le corresponde decidir el presente asunto en atención a la competencia que le confiere el inciso primero del artículo 150 del CPACA, para conocer de los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias proferidas en primera instancia por los tribunales administrativos. 3.2.

Problema jurídico 33. De acuerdo con los argumentos expuestos en el recurso de apelación de la Fiscalía General de la Nación contra el fallo de primera instancia, que accedió a las pretensiones de la demanda, corresponde a la Sala definir si se está frente a una apelación fallida, toda vez que el Tribunal ordenó el pago de la prima especial de servicios desde el 4 de julio de 2015, mientras que la Fiscalía impugna la decisión con fundamento en que el Decreto 382 de 2013, que regula la bonificación judicial, es una norma vigente y que el Gobierno nacional podría discrecionalmente no darle carácter salarial para efectos prestacionales. 34.

También se analizará si la apelación adhesiva presentada por la parte actora depende procesalmente del recurso principal de la entidad, acorde con lo dispuesto en el inciso final del artículo 322 del Código General del Proceso. 6 Samai, índice 4, 3_MemorialWeb_Recurso-RECURSOAPELACIONJO(.pdf) NroActua 4. 7 Samai, índice 5. Radicación: 68001-23-33-000-2019-00174-02 (1864-2025) Demandante: José Darío González Orjuela Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 3.3.

Marco normativo y reiteración jurisprudencial sobre la apelación fallida 35. El artículo 320 de la Ley 1564 de 2012, establece que el recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, «únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante». 36. En concordancia con lo expuesto, la jurisprudencia de esta corporación ha establecido que el propósito del recurso de apelación es que el superior funcional del juez de primera instancia examine la legalidad de su providencia y, tras dicho análisis, la confirme, revoque o modifique.

De esta finalidad se deriva la exigencia de fundamentar el recurso, pues constituye la oportunidad procesal para que el apelante exponga sus objeciones frente a la decisión recurrida8. 37. En relación con la carga de la argumentación en la apelación, el Consejo de Estado también ha subrayado que no compete al juez suplir las obligaciones procesales de las partes, pues ello comprometería su imparcialidad en el litigio.

En consecuencia, si una de las partes tiene algún reparo de la providencia de primera instancia, puede impugnarla planteando al juez las razones por las que, a su juicio, se debe reconsiderar la decisión adoptada9. 38. De allí que la referida norma adjetiva de manera categórica circunscriba la competencia del juez de segunda instancia, «únicamente» a los reparos concretos frente a la decisión proferida en primera, desde luego, «sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley», como lo aclara el artículo 328 del mismo estatuto procesal, o el artículo 187 del CPACA cuando a propósito del contenido de la sentencia indica que: En la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada.

El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas las excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus. 39. En consonancia con lo expuesto, el artículo 328 de la Ley 1564 de 2012 establece que la competencia del juez de segunda instancia se circunscribe a los aspectos concretamente impugnados por el apelante.

De esta disposición se deriva la exigencia de que los argumentos expuestos en el recurso de apelación confronten directamente los fundamentos sustanciales de la decisión de primera instancia, pues estos delimitan el ámbito de revisión del juez de la alzada. En consecuencia, debe existir una conexión inequívoca entre las razones que motivaron la decisión apelada y los motivos que sustentan la impugnación. 40.

Sobre este particular, esta Sección ha precisado que cuando los argumentos planteados en el recurso de apelación se desvían del centro de la controversia resuelta en la providencia de primera instancia, es decir, cuando no existe una conexión 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Cuarta, providencia del 4 de marzo de 2010, Rad. 25000 23 27 000 1999 00875 01(15328), M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. 9 Ibidem.

En pronunciamiento reciente, esta Subsección reiteró la obligación de las partes de sustentar los recursos: ver auto del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, del 8 de mayo de 2025, Rad. 17001-23-33-000-2017-00331-02 (4352-2024). Radicación: 68001-23-33-000-2019-00174-02 (1864-2025) Demandante: José Darío González Orjuela Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 sustancial con los presupuestos fácticos y jurídicos del asunto decidido, se configura una apelación fallida.

Tal situación conlleva a la confirmación de la decisión impugnada, manteniéndose incólume su contenido y efectos jurídicos10. 41. La misma situación se predica cuando se plantean de manera general argumentos en la impugnación, sin que se aterricen los reproches contra la decisión de primera instancia, es decir, cuando no se precisan los aspectos censurados ni se exponen las razones que dan cuenta de los supuestos errores o imprecisiones en las que incurrió el juez, lo que impide identificar los reparos concretos sobre los que debe pronunciarse el superior funcional11. 42.

Frente a escenarios como los expuestos, esta Sección ha considerado que existe apelación fallida, por el incumplimiento de las cargas mínimas que le asisten al apelante de cara a la imposibilidad de revisar la decisión de primer grado12, so pena de desconocer el principio de imparcialidad. 43. Según lo expuesto, el juez que revisa una decisión en principio solo debe analizar los aspectos impugnados.

Si estos no se concretan, no puede en segunda instancia pronunciarse sobre el fondo de la controversia, lo que trae como consecuencia que la apelación sea fallida y la decisión inicial deba mantenerse incólume13. 3.4. Caso concreto 44. El Tribunal accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, puesto que declaró la nulidad de los actos acusados y ordenó el reconocimiento de la prima especial de servicios desde el 4 de julio de 2015, en cuantía equivalente al 30% de la asignación básica, e indicó que solo era factor salarial para efectos pensionales. 45.

Inconforme con esta decisión, la Fiscalía General de la Nación interpuso recurso de apelación, sostuvo que la bonificación judicial del Decreto 382 de 2013 goza de presunción de legalidad y que el Gobierno nacional tenía discrecionalidad para establecer que no fuera factor de salario para la liquidación de las prestaciones 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, auto del 21 de marzo de 2025, Rad. 25000-23-42-000-2020-00428-02 (5883-2023).

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 27 de septiembre de 2024, Rad. 47001233300020180005401 (2666-2020), M.P. Luis Eduardo Mesa Nieves. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 3 de noviembre de 2022, Rad. 25000- 23-42-000-2014-00152-01 (1349-2017), M.P. William Hernández Gómez. 11 Ver, por ejemplo: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, auto del 14 de mayo de 2025, Rad. 15001-23-33-000-2023-00301-01 (0942-2025), M.P. Juan Camilo Morales Trujillo.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, auto del 3 de noviembre de 2022, Rad. 05001-23-33-000-2020-02434-01 (4065-2022), M.P. William Hernández Gómez. 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, auto del 16 de mayo de 2025, Rad. 68001-23-33-000-2021-00319-01 (5386-2022), M.P. Elizabeth Becerra Cornejo.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 30 de enero de 2025, M.P. Juan Enrique Bedoya Escobar. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 25 de marzo de 2021, Rad. 76001 23 33 000 2016 01266 01 (5266-2018), M.P. William Hernández Gómez.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 17 de octubre de 2017, expediente 19001233300020130021401. M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, auto del 25 de julio de 2024, Rad. 05001 23 33 000 2018 00159 02 (3607-2022).

Radicación: 68001-23-33-000-2019-00174-02 (1864-2025) Demandante: José Darío González Orjuela Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 sociales, sin que ello desconozca los derechos laborales. 46. En este orden de ideas, efectuada la lectura integral del recurso, se advierte que no se aducen las razones por las cuales la Fiscalía se encuentra inconforme con la decisión del Tribunal en primera instancia. Ello, en tanto no se efectuó reparo alguno en relación con las normas aplicadas y de conformidad con las cuales se accedió al reconocimiento de la prima especial de servicios.

Tampoco se reprochó la valoración de las pruebas, ni se expuso error o inconsistencia alguna en la que se hubiese incurrido, a su juicio. 47. Al respecto, se observa que la entidad recurrente se limitó a hacer consideraciones generales en cuanto al régimen salarial de los empleados públicos y refirió que es improcedente reconocer la bonificación judicial del Decreto 382 de 2013 como factor salarial.

Esto, pese a que el Tribunal ordenó el reconocimiento de la prima especial de servicios y no se pronunció ni ordenó la reliquidación de las prestaciones sociales con la inclusión de la citada bonificación judicial como salario. 48. Por consiguiente, se concluye que la apelación interpuesta por la parte accionada resulta fallida, comoquiera que los argumentos esbozados en el recurso no representan reproches concretos contra la justificación que desarrolló el Tribunal para ordenar el pago de la prima especial de servicios.

Así las cosas, se declarará fallida la apelación interpuesta por la parte demandada. 49. Por otro lado, el accionante presentó apelación adhesiva relativa a que constituye salario todo lo devengado mensualmente como la bonificación por actividad judicial del Decreto 3131 de 2005. Al respecto, debe decir la Subsección que la apelación adhesiva depende de la apelación principal, pues el legislador faculta a quien se adhiere al recurso principal de apelación para impugnar fuera del término de 3 días exigido para el apelante primigenio. 50.

Nótese que el artículo 322 del Código General del Proceso (aplicable por remisión del artículo 306 del CPACA14) dispone que «la apelación contra la providencia que se dicte fuera de audiencia deberá interponerse ante el juez que la dictó, en el acto de su notificación personal o por escrito dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación por estado».

Asimismo, indica que «la parte que no apeló podrá adherir al recurso interpuesto por otra de las partes, en lo que la providencia apelada le fuere desfavorable. El escrito de adhesión podrá presentarse ante el juez que lo profirió mientras el expediente se encuentre en su despacho, o ante el superior hasta el vencimiento del término de ejecutoria del auto que admite apelación de la sentencia […]». 51.

Ahora bien, la Corte Constitucional, en la sentencia C-165 de 199915 consideró respecto de la apelación adhesiva que la parte que no apeló directamente en la oportunidad procesal, puede adherirse al recurso de la contraparte. Resaltó entonces 14 ARTÍCULO 306. ASPECTOS NO REGULADOS. En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

(Esta remisión en la actualidad se entiende que es al Código General del Proceso que derogó el Código de Procedimiento Civil). 15 M.P. Carlos Gaviria Díaz. Radicación: 68001-23-33-000-2019-00174-02 (1864-2025) Demandante: José Darío González Orjuela Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 que dicho recurso no es autónomo, en tanto, depende o se subordina a la actuación de la contraparte en el proceso, de modo que «la apelación adhesiva corre la misma suerte de la principal». 52.

A su vez, la Sección Tercera de esta corporación, en sentencia del 23 de noviembre de 2017, señaló que la apelación adhesiva «constituye una modalidad del recurso ordinario de apelación y procede siempre que la contraparte hubiese apelado la sentencia dentro del término de ejecutoria, por manera que no existe apelación adhesiva sin la apelación de carácter principal»16.

Esta providencia agregó que «cuando alguna de las partes no apela la sentencia y, en su lugar, opta adherirse a la apelación instaurada por su contendiente, asume todas las consecuencias derivadas de ello […]». 53. Así las cosas, en atención a que el demandante no interpuso el recurso de apelación de forma autónoma, sino que optó por la apelación adhesiva debe soportar las consecuencias procesales de la apelación que se declaró fallida.

Por consiguiente, dado que la apelación adhesiva corre la misma suerte de la principal, esta Subsección no puede pronunciarse y, por ello, se dejará incólume la sentencia de primera instancia en cuanto accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 4. Conclusión 54. En atención a lo expuesto, la Sala concluye que la entidad demandada no expuso reparos relacionados con lo decidido por el fallador de primera instancia, por consiguiente, se declarará fallida la apelación. Por otro lado, dado que la apelación adhesiva corre la misma suerte de la principal, tampoco procede estudiar el recurso adhesivo de la parte actora. 5.

Costas 55. La presente providencia acoge el criterio de interpretación mayoritario17 de la 16 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, proceso con radicado 52001-23-31-000-2010-00610-01 (53619), M.P. Marta Nubia Velásquez Rico. 17 La magistrada ponente considera que para condenar en costas a la parte vencida debe acudirse a un criterio objetivo valorativo por varias razones a saber: (i) El artículo 188 del CPACA mantiene vigente la regla de procedencia en materia de costas para el proceso de lo contencioso - administrativo.

(ii) Dicho artículo 188 no excluye la aplicación del CGP, por ejemplo, el artículo 365, según el cual solo habrá lugar a costas «cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación». (iii) La temeridad o mala fe deben ser valoradas por el juez en el escenario previsto en el artículo 80 del CGP, con el propósito de determinar la eventual responsabilidad patrimonial de las partes, «sin perjuicio de las costas».

(iv) El inciso segundo del artículo 188 no morigera el criterio objetivo, por el contrario, amplía su espectro al considerar que en los asuntos en los que se ventila un interés público, antes exceptuados, es posible imponer condena en costas «cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». (v) Los parámetros antes enunciados son producto de una interpretación finalista y sistemática de las normas citadas, sin perjuicio de las de carácter especial como los artículos 265 a 269 del CPACA.

Lo expuesto en consonancia con la sentencia SU-241 de 2024 de la Corte Constitucional, que a propósito del régimen de costas en el CPACA indicó que «puede concluirse que para imponer la condena en costas el juez ya no tiene en cuenta la conducta temeraria o de mala fe de las partes a la hora de condenar en costas, sino la derrota en el proceso y la prueba de su causación, esto es, un criterio objetivo- valorativo.”.

En el mismo sentido: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de abril de 2016, M.P. William Hernández Gómez, rad. 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-14). Radicación: 68001-23-33-000-2019-00174-02 (1864-2025) Demandante: José Darío González Orjuela Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Subsección sobre el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, consistente en que para decretar la condena en costas debe verificarse que la parte vencida actuó de manera temeraria o de mala fe.

Por lo tanto, no hay lugar en el caso de autos a imponer dicha condena, en atención a que no se advierte que aquella haya incurrido en las anteriores conductas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: Primero: Declarar fallida la apelación interpuesta por la Fiscalía General de la Nación y abstenerse de pronunciarse sobre el recurso de apelación adhesiva presentado por el actor, por seguir la suerte del recurso principal.

Segundo: Declarar incólume la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Santander del 23 de mayo de 2025, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva. Tercero: Sin condena en costas en segunda instancia. En firme esta providencia devolver el expediente al tribunal de origen.

La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, a través del siguiente enlace https://Samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx