Radicado: 11001-03-15-000-2022-03888-00 Demandante: Jorge Carlos Orozco Camacho Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 0613506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá D.C., primero (1º) de septiembre de dos mil veintidós (2022) Referencia Acción de tutela Radicación 11001-03-15-000-2022-03888-00 Demandante JORGE CARLOS OROZCO CAMACHO Demandado TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Temas Acción de tutela contra providencia judicial.
Defectos fáctico, sustantivo y por desconocimiento del precedente. Actio in rem verso. Medio de control de reparación directa. Arrendamiento de inmueble a municipio. SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA Corresponde a la Sección Cuarta decidir en primera instancia la acción de tutela instaurada por Jorge Carlos Orozco Camacho de conformidad con lo dispuesto por los Decretos 1983 de 2017 y 333 de 2021.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 14 de julio de 20221, Jorge Carlos Orozco Camacho interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Santander, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y al principio de confianza legítima. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: “PRIMERO: Tutelar los derechos fundamentales al debido proceso, la justicia material, así como los PRINCIPIOS DE CONFIANZA LEGITIMA, JUSTICIA MATERIAL Y ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, los cuales están siendo vulnerados por la mencionada autoridad judicial en la SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA proferida el pasado 20 de enero de 2022, dentro del proceso contencioso administrativo Radicado:680813333014-2015-00143-01, constituida en la palpable inobservancia del precedente jurisprudencial del Consejo de Estado en Sentencia de Unificación del 2012, por violación directa del preámbulo de la constitución y el desconocimiento del precedente judicial trasgrediendo la seguridad jurídica y confianza legítima, así como los demás derechos que encuentre vulnerados la Honorable colegiatura como Juez Constitucional de Primera Instancia.
SEGUNDO: Que en consecuencia se ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER proferir una sentencia que salvaguarde los derechos fundamentales de los propietarios del inmueble o en su defecto que se confirme la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado 14 Administrativo Oral de Bucaramanga el 16 de diciembre de 2016 dentro del Radicado:680813333014-2015-00143-01”. 1 Radicación al correo electrónico de tutelas y hábeas corpus en línea.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-03888-00 Demandante: Jorge Carlos Orozco Camacho Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 0613506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 2. Hechos En el expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: 2.1. El señor Jorge Carlos Orozco Camacho y otros miembros de la familia Orozco Hederich, son dueños de un inmueble ubicado en el municipio de Bucaramanga en el que, desde el año 1971 funciona el programa denominado “Refugio Social”, programa social de la alcaldía de Bucaramanga para atender niños desamparados de la ciudad. 2.2.
Mediante el contrato de arrendamiento Nro. 292 del 28 de abril de 2009, el municipio de Bucaramanga legalizó el contrato de facto que operaba en dicho inmueble, el cual se suscribió por un periodo de 10 meses contados a partir de la suscripción del acuerdo y, el 10 de marzo de 2010 el contrato se prorrogó por 5 meses más. 2.3. Informó el accionante que pese al vencimiento del contrato de arrendamiento, el municipio de Bucaramanga no ha entregado el bien inmueble.
Indicó que, el 30 de abril de 2012 se llegó a un acuerdo conciliatorio ante la Procuraduría 212 Judicial I para Asuntos Administrativos de Bucaramanga en el que se concilió el pago de los cánones de arrendamiento adeudados por la alcaldía a los propietarios del inmueble por el periodo comprendido entre el 10 de agosto de 2010 hasta el 29 de junio de 2011, correspondientes a 10 meses y 19 días.
Dicho acuerdo conciliatorio que fue aprobado por auto del 18 de mayo de 2011, proferido por el Juzgado Noveno Administrativo de Bucaramanga. 2.4. Posteriormente, el 18 de julio de 2013 ante la misma procuraduría se llevó a cabo una nueva conciliación dirigida al pago de los cánones de arrendamiento comprendidos entre el 1º de enero de 2012 hasta el 31 de julio de 2013 correspondientes a 19 meses; acuerdo conciliatorio aprobado por el referido juzgado en providencia del 12 de mayo de 2013. 2.5.
Mediante memoriales del 3 de julio y del 25 de octubre, ambos de 2013, los propietarios del inmueble solicitaron a la administración municipal la entrega material del inmueble, además del pago de los cánones de arrendamiento adeudados. En respuesta a las solicitudes, el 18 de noviembre de 2013 la administración municipal informó que el inmueble sería entregado el 30 de diciembre de 2013.
Sin embargo, el 3 de diciembre de 2013 se les envió una comunicación en la que se les solicitaba como propietarios, la reparación de los techos del inmueble, a lo que se opusieron por escrito del 4 de diciembre de 2013, manifestando que era la administración municipal la encargada de hacer ese tipo de reparaciones, incluido el deber de entrega del inmueble. 2.6.
Por lo anterior, el accionante Jorge Carlos Orozco Camacho y junto con Luis Carlos Orozco Vargas, Leticia Orozco de Amador, Carmenza Orozco, Luis Orozco Ordoñez, María Victoria Orozco Vargas, Elsa Lucía Orozco de Martínez, María Margarita Orozco Ordoñez, Inés Josefina Reyes de Nieto, Cecilia Silva, Rafael Silva, Roberto Silva, María Chumney Silva y Eduardo Radicado: 11001-03-15-000-2022-03888-00 Demandante: Jorge Carlos Orozco Camacho Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 0613506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Reyes Orozco en calidad de propietarios del inmueble objeto de arrendamiento, en ejercicio del medio de control de reparación directa demandaron municipio de Bucaramanga con el fin de que se declarara el enriquecimiento sin causa por parte del referido ente territorial y el correlativo empobrecimiento de los demandantes por la utilización del inmueble de su propiedad en donde funciona el “Refugio Social”, ante la ausencia de suscripción de contrato de arrendamiento desde el 1º de agosto de 2013 a la fecha de presentación de la demanda y, la falta de pago del canon de arrendamiento.
Solicitaron en consecuencia el pago de los perjuicios materiales en la modalidad de daño emergente y lucro cesante y el pago de los servicios públicos respectivos. 2.7. Del asunto conoció en primera instancia el Juzgado Catorce Administrativo de Bucaramanga (Radicado Nro. 68001-33-33-014-2015-00143-00) que, mediante sentencia del 16 de diciembre de 2016 accedió a las pretensiones de la demanda.
El Juzgado consideró que con las pruebas obrantes en el expediente, se acreditó el detrimento patrimonial de los demandantes, el cual debía ser compensado por el municipio demandado, al no haber recibido ninguna suma de dinero por concepto de cánones de arrendamiento desde el 1º de agosto de 2013 a la fecha, y además por seguir usufructuando el inmueble al no haberlo entregado, utilizando su supremacía como autoridad.
Precisó que no solo existía un enriquecimiento sin causa sino un correlativo empobrecimiento en cabeza de los demandantes propietarios del bien inmueble al no recibir oportunamente la renta que este generaba. 2.8. Las partes demandante y demandada, interpusieron recurso de apelación contra la decisión de primer grado. El Tribunal Administrativo de Santander mediante sentencia del 20 de enero de 2022 <<notificada por correo electrónico el 25 de enero de 2022>>, revocó la decisión del juzgado y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda.
Precisó que en el caso no se produjo un constreñimiento de la parte demandada, pues no existía medio de prueba que acreditara una coacción física, moral o jurídica por parte del municipio de Bucaramanga a los demandantes, con el fin de que el inmueble fuera dejado a su disposición y continuara funcionando en ese lugar el “Refugio Social”.
Recordó que las pretensiones de la Actio in rem verso por el medio de control de reparación directa, estaban sujetas solamente al establecimiento del posible enriquecimiento sin causa (y al correlativo empobrecimiento de los propietarios), y por tanto, las pretensiones de restitución del inmueble y pago de perjuicios eran improcedentes, tal como sostenía sentencia de unificación en este sentido.
Sostuvo que la parte actora no podía invocar una cláusula del contrato de arrendamiento firmado con la entidad demandada en el año 2011, para sustentar en el medio de control de reparación directa, que a la entidad territorial le asistía la obligación de reparar el inmueble y entregarlo en las condiciones en las que fue recibido al suscribir el contrato.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-03888-00 Demandante: Jorge Carlos Orozco Camacho Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 0613506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 3. Fundamentos de la acción El accionante consideró que la decisión proferida por el Tribunal Administrativo de Santander el 20 de enero de 2022 dentro del medio de control de reparación directa (Actio in rem verso) con la radicación Nro. 68001-33-33-014-2015-00143-00/01 incurrió en los defectos fáctico, sustantivo y por desconocimiento del precedente.
Las razones fueron las siguientes: 3.1. Defecto fáctico. Consideró que se hizo una valoración irracional y arbitraria de las evidencias que daban cuenta de la injusticia del municipio de Bucaramanga, quien abusando de su posición dominante, tomó en arriendo un inmueble de unos particulares y dejó de celebrar los contratos de arrendamiento correspondientes, pese a las solicitudes que se hicieron de entrega y/o renovación del negocio jurídico.
Además de no darse respuesta por parte del municipio a las mencionadas peticiones, la alcaldía continúa posesionada del inmueble. Incluso, acudió a conciliar en dos oportunidades y que el Juzgado Noveno Administrativo de Bucaramanga al aprobar las conciliaciones, también coincidió en afirmar que existía un enriquecimiento sin causa y que se daban los requisitos para la procedencia excepcional del precedente judicial del Consejo de Estado.
Considera que el tribunal llegó a una conclusión equívoca, resultado de una “desviada e inconstitucional” valoración probatoria, ya que con todos los elementos de prueba se demostró la existencia de la causal señalada en la sentencia de unificación como lo estableció el juzgado que emitió la sentencia de primer grado. 3.2. Defecto sustantivo.
Sostuvo que la interpretación y aplicación de la “regla jurídica” contenida en la sentencia de unificación del Consejo de Estado de 2012 sobre Actio in rem verso, no solo iba en contravía de tres pronunciamientos judiciales anteriores, correspondientes a los autos que aprobaron las conciliaciones por parte del Juzgado Noveno Administrativo de Bucaramanga y a la sentencia de primera instancia del Juzgado Catorce Administrativo de Bucaramanga, sino que también resultaba lesiva a los derechos fundamentales de los propietarios de la vivienda utilizada por el Municipio de Bucaramanga quien, en franco abuso de la posición dominante, tomó en arriendo el inmueble y cualquier día dejó de celebrar contratos y se abstuvo de hacer la entrega del inmueble, dejando como resultado un inmueble en ruinas, inhabitable y totalmente inútil que, además, no ha sido entregado en legal forma.
Consideró injusta la decisión y manifestó que no cuenta con otro mecanismo de defensa distinto a la tutela. Sumado a esto, afirmó que la sentencia del tribunal se profirió en sala dual, esto es, por dos magistrados, cuando debió ser por tres de ellos, ya que uno de los integrantes de esa sala aclaró su voto. 3.3. Defecto por desconocimiento del precedente: de un lado, por el desconocimiento del precedente del Consejo de Estado contenido en la sentencia de unificación de 2012, por haberse aplicado de manera equivocada y lesiva a los derechos fundamentales como propietarios del inmueble y, de otra parte, por desconocer el precedente contenido en las tres providencias judiciales anteriores, que si bien fueron proferidos por Juzgados Radicado: 11001-03-15-000-2022-03888-00 Demandante: Jorge Carlos Orozco Camacho Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 0613506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Administrativos de menor jerarquía, fueron pronunciamientos que se llevaron a cabo sobre los mismos hechos que fueron analizados por el Tribunal, razón por la cual consideraron que la sentencia de cierre resultó ser sorpresiva e infundada frente a un mismo asunto que había sido fallado anteriormente, dos en sede de aprobación de conciliación prejudicial y uno en primera instancia, lo cual se traducía en una abierta negación de justicia material y de tutela efectiva de los derechos fundamentales. 4.
Trámite impartido e intervenciones 4.1. Por auto del 21 de julio de 2022, el despacho sustanciador admitió la acción de tutela y ordenó notificar a las partes accionante y accionada. Además, se dispuso vincular como terceros con interés (i) al municipio de Bucaramanga, que actuó como demandado en el proceso ordinario; (ii) al Juzgado Catorce Administrativo de Bucaramanga, autoridad que dictó la sentencia de primera instancia y, (iii) a los señores Luis Carlos Orozco Vargas, Leticia Orozco de Amador, Carmenza Orozco, Luis Orozco Ordoñez, María Victoria Orozco Vargas, Elsa Lucía Orozco de Martínez, María Margarita Orozco Ordoñez, Inés Josefina Reyes de Nieto, Cecilia Silva, Rafael Silva, Roberto Silva, María Chumney Silva y Eduardo Reyes Orozco, quienes actuaron como demandantes en el proceso ordinario. 4.2.
El Municipio de Bucaramanga, rindió informe en el que manifestó que no existía afectación a los derechos fundamentales del actor y que tampoco demostró una situación de amenaza o perjuicio irremediable que implicara la intervención urgente, inmediata e impostergable del juez constitucional. De otro lado, consideró que no le asistía legitimación en la causa por pasiva, en la medida que las pretensiones iban dirigidas al Tribunal Administrativo de Santander y la Rama Judicial era independiente en la defensa dentro del presente asunto. 4.3.
El Tribunal Administrativo de Santander, el Juzgado Catorce Administrativo de Bucaramanga2 y los terceros vinculados Luis Carlos Orozco Vargas, Leticia Orozco de Amador, Carmenza Orozco, Luis Orozco Ordoñez, María Victoria Orozco Vargas, Elsa Lucía Orozco de Martínez, María Margarita Orozco Ordoñez, Inés Josefina Reyes de Nieto, Cecilia Silva, Rafael Silva, Roberto Silva, María Chumney Silva y Eduardo Reyes Orozco, no se pronunciaron.
CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y reglamentada por el Decreto 2591 de 19913, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, 2 El juzgado allegó el link de acceso al expediente digitalizado. 3 Decreto 2591 de 1991.
Artículo 1: “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto”.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-03888-00 Demandante: Jorge Carlos Orozco Camacho Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 0613506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades, o de los particulares en casos concretos y excepcionales. Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 2.
La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela procede de manera excepcional contra providencias judiciales, y así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado. Dada esa excepcionalidad, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales4 y especiales5 que deben cumplirse de forma estricta, para lo cual, se deben reunir todos los requisitos generales, y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales de la acción. De manera pacífica y reiterada, la jurisprudencia constitucional6 ha indicado que cuando se interpone la acción de tutela contra providencias judiciales, el examen de los requisitos generales de procedencia debe realizarse con especial rigor, para no desconocer los principios de autonomía e independencia judicial, y los de legalidad, cosa juzgada y juez natural como elementos esenciales del derecho al debido proceso.
Por lo anterior, la procedencia de la acción contra providencias judiciales exige un mayor rigor en la fundamentación del vicio que se atribuye a la sentencia judicial objeto de tutela y que el análisis sobre el cumplimiento de los requisitos debe restringirse únicamente a los argumentos planteados por los intervinientes en el proceso. 3.
Delimitación y planteamiento del problema jurídico 3.1. Encuentra la Sala que los argumentos que la parte actora presentó como defecto sustantivo, en realidad corresponden a los fundamentos propios del defecto por desconocimiento del precedente, motivo por el cual, la Sala efectuará el estudio conjunto de estos dos defectos, a partir de la caracterización del último de los citados. 3.2.
Establecido lo anterior y de acuerdo con los antecedentes del caso, corresponde a la Sala determinar si al proferir la sentencia del 20 de enero de 2022, en el medio de control con radicado Nro. 68001-33-33-014-2015-00143- 00/01,el Tribunal Administrativo de Santander incurrió en los defectos fáctico y por desconocimiento del precedente alegados. 4 Los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) el accionante haya utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); iii) que la acción se haya interpuesto en un término prudencial (inmediatez); iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional; v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela; vi) injerencia de la irregularidad procesal en la providencia atacada. 5 Los requisitos especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) defecto orgánico, ii) defecto procedimental, iii) defecto fáctico, iv) defecto material o sustantivo, v) defecto por error inducido, vi) defecto por falta de motivación, vii) defecto por desconocimiento del precedente y viii) defecto por violación directa de la Constitución. 6 Corte Constitucional de Colombia.
Sentencia SU-686 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Y Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 5 de agosto de 2014. Proceso No. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). M.P. Jorge Octavio Ramírez R. Radicado: 11001-03-15-000-2022-03888-00 Demandante: Jorge Carlos Orozco Camacho Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 0613506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 4.
Defecto fáctico. Análisis del caso concreto 4.1. El defecto fáctico es aquel vicio relacionado con la práctica o valoración de las pruebas, que tiene una incidencia directa en la decisión. En este sentido, se ha dicho que para que exista el defecto fáctico, es necesario que de las pruebas que obren en el expediente no sea posible, de ninguna manera objetiva y razonable, alcanzar la conclusión a la que llega la decisión que se cuestiona.
En otras palabras, que el apoyo probatorio en que se basó el juez para resolver determinado asunto resulta absolutamente inadecuado para el caso concreto. Si bien el juez ordinario goza de una amplia facultad de valoración probatoria, fundada en los principios científicos de la sana crítica, dicho poder no puede ejercerse de manera arbitraria, de allí que para analizar si el juez natural pudo incurrir en este defecto, corresponde al juez de tutela establecer si aquel adoptó criterios objetivos, racionales y rigurosos, en lo que respecta a la apreciación de las pruebas.
Refiriéndose al defecto fáctico, la Corte Constitucional7 reconoce dos dimensiones: La dimensión negativa se produce por omisiones del juez, como por ejemplo, (i) por ignorar o no valorar, injustificadamente, una realidad probatoria determinante en el desenlace del proceso8;(ii) por decidir sin el apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; o (iii) por no decretar pruebas de oficio en los procedimientos en que el juez está legal y constitucionalmente obligado a hacerlo9.
La dimensión positiva, por su parte, tiene lugar por actuaciones positivas del juez en la que se incurre ya sea (iv) por valorar y decidir con fundamento en pruebas ilícitas, si estas resultan determinantes en el sentido de la decisión10; o (v) por decidir con medios de prueba que, por disposición legal, no conducen a demostrar el hecho en que se basa la providencia11. 4.2.
Con el propósito de analizar el defecto propuesto, se estima procedente citar los apartes de la sentencia acusada proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, relativos a la valoración probatoria efectuada. De esta manera, en el acápite denominado “Análisis de las pruebas” se relacionaron los medios documentales y de interrogatorio de parte obrantes en el expediente de reparación directa, de la siguiente forma: “D. Análisis de las pruebas En el expediente está probado lo que sigue: 1.
La suscripción de contratos de arrendamiento. Se celebra el distinguido con el No. 007 del 28.04.2009, según el cual, los aquí demandantes, dan en arriendo el inmueble ubicado en la carrera 12# 37-51 del barrio García Rovira al municipio de Bucaramanga, para el funcionamiento del Refugio Social, fijando un plazo de 10 meses. El anterior contrato fue adicionado en cinco meses en el plazo, el 7 Cfr. Sentencia SU-159 de 2002. 8 Cfr. Sentencia C-590 de 2005. 9 Cfr. Sentencia T-417 de 2008. 10 Ibidem.
Óp. Cit. 10. 11 Cfr. Sentencia SU-226 de 2013. Radicado: 11001-03-15-000-2022-03888-00 Demandante: Jorge Carlos Orozco Camacho Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 0613506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 10.03.2010 (Fols.36 a 39). El 29.06.2011 se suscribe nuevamente contrato de arrendamiento, Num.292, fijando como plazo de ejecución seis meses. 2.
Celebración de acuerdos conciliatorios por las partes. El 30.04.2012 ante la Procuraduría 212 Judicial I para asuntos administrativos, conciliaron el pago de los cánones de arrendamiento por el periodo comprendido entre el 10.08.2010 hasta el 29.06.2011 -, la que fue aprobada por el Juzgado Noveno Administrativo de Bucaramanga mediante providencia del 18.05.2012 (Fols.68 a 73).
El 18.07.2013, ante la misma Procuraduría, se surtió acuerdo conciliatorio de los cánones de arrendamiento, periodo comprendido entre el 01.01.2012 al 31.07.2013 - 19 meses-, la que es aprobada en providencia del 12.05.2013 por el Juzgado Noveno Administrativo de Bucaramanga, en la que, adicionalmente, ordena compulsar copias para que se investigue disciplinariamente a los funcionarios que omitieron la realización del trámite contractual correspondiente (Fols.60 a 67). 3.
Peticiones presentadas por los aquí demandantes ante el municipio de Bucaramanga. 3.1. El 03.07.2013 se presenta petición para el pago de cánones de arrendamiento y entrega material del inmueble, sin que obre prueba de haber sido resuelta de fondo. Se informa que la petición será remita al funcionario competente (Fols.46 a 51) 3.2. El 25.10.2013 se presentó nuevamente la petición, solicitando la entrega material del inmueble o la suscripción de un contrato de arrendamiento, la que es atendida en el oficio del 14.11.2013, informándose por parte del Sub Secretario de Desarrollo Social, que para darle respuesta de fondo, se necesita la reunión de la Junta Directiva del Refugio Social, para tomar una decisión en particular (Fol.52 a 54). 3.3.
Con oficio del 18.11.2013 suscrito por “la delegada del alcalde, señora Martha Rosa Amira Vega Blanco”, se informa a la señora María Victoria Orozco Vargas, que: “Se hará la entrega del inmueble ubicado en la carrera 12 # 37-51 en el cual funciona el Refugio Social el día 30 de diciembre del presente año” (Fol.55) 3.4. Con oficio del 04.12.2013 la señora María Victoria Orozco Vargas, da respuesta al anterior oficio, afirmando entre otras cosas: “me permito indicarle que las reparaciones locativas deben ser asumidas por el arrendatario Refugio Social – Municipio de Bucaramanga y que hasta que no se efectúen no se procederá a recibir el inmueble a satisfacción” (Fols.56 a 57). 3.5.
El 03.12.2013, la directora del Refugio Social, mediante oficio dirigido a la señora María Victoria Orozco Vargas solicita la refacción del techo de la casa (Fol.58). 4. Interrogatorio de parte a la señora Martha Victoria Orozco Vargas. En audiencia del 13.07.2016 (Fol.471), la señora Orozco Vargas, a las preguntas formuladas por el municipio de Bucaramanga, entre otras, manifiesta que las peticiones elevadas para la entrega del inmueble no fueron resueltas de fondo.
En su relato en nada refiere a que el municipio de Bucaramanga realizó algún acto de constreñimiento para que el inmueble le fuera dejado a su disposición para el funcionamiento del Refugio Social. Tampoco ejerció acción alguna frente a la no respuesta de fondo a las peticiones”. Luego, el análisis que efectuó la autoridad judicial accionada, a partir de estos elementos de prueba de cara al caso concreto, fue el siguiente: “Con base en lo anterior, concluye la Sala, que, frente a la primera excepción para que se presente un enriquecimiento sin justa causa en razón de un constreñimiento de la entidad pública, contrario a lo afirmado por la primera instancia, no existe prueba que acredite una coacción física, moral o jurídica por parte del municipio de Bucaramanga a los aquí demandantes, para que, el inmueble ubicado en la carrera 12 # 37-51, le fuera dejado a su disposición, para que el Refugio Social, continuara funcionando en él. Hace notar la Sala que, la suscripción de acuerdos conciliatorios por parte de la entidad territorial con los aquí demandantes en los que reconoce el pago de cánones de Radicado: 11001-03-15-000-2022-03888-00 Demandante: Jorge Carlos Orozco Camacho Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 0613506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 arrendamiento sin la suscripción de un contrato; ni la celebración fallida de una conciliación extrajudicial en la que el municipio de Bucaramanga presenta como fórmula de arreglo el pago de $143’000.000 por concepto de cánones de arrendamiento y reparaciones locativas, con base en el concepto del comité de conciliación de la entidad (Fols.392 a 396), tienen la virtud de acreditar de manera fehaciente y evidente, que fue exclusivamente el municipio de Bucaramanga, sin participación y sin culpa de la parte demandante, quien mediante coacción en virtud de la supremacía de la autoridad, hizo que le entregaran o dejaran a su disposición el inmueble, sin la suscripción de un contrato estatal. […] No existe prueba que permita inferir que la entidad pública, sin participación y sin culpa del particular afectado, en virtud de la supremacía de su autoridad o de su imperium, constriñó o impuso a los demandantes el arrendamiento del inmueble, sin que mediara un contrato, y estos al haber aceptado voluntariamente prestar un servicio sin la suscripción de un contrato de arrendamiento, se colocaron bajo una condición precaria frente al derecho y la ley, pues con su conducta aceptó pretermitir el cumplimiento de normas imperativas, asunto que descarta la procedencia de un enriquecimiento sin causa – Consejo de Estado Sentencia del 04.06.2021, rad Núm.76001-23-31-000-2011- 00279-01 (54146)-.
Tampoco se encuentran probados los restantes requisitos, debido a que el arrendamiento del inmueble de los aquí demandantes, no se realizó para evitar una amenaza o una lesión inminente e irreversible al derecho a la salud, ni para conjurar alguna situación de urgencia manifiesta la administración hubiera omitido”. De lo anterior se desprende que, el tribunal accionado hizo una relación de las pruebas relevantes allegadas legal y oportunamente al proceso, y de la apreciación conjunta de las mismas, concluyó que en el caso examinado no se configuraron de la teoría del enriquecimiento sin causa, así como tampoco se acreditó el alegado constreñimiento o coacción de parte del municipio de Bucaramanga, en virtud de la supremacía de su autoridad o del abuso de su posición dominante, que condujera a la parte demandante, propietaria del inmueble objeto de controversia, a omitir la suscripción del contrato de arrendamiento del bien. 4.3.
Para sustentar el cargo por defecto fáctico, en el escrito de tutela la parte actora luego de citar los apartes de los medios de prueba mencionados en la sentencia del tribunal señaló que: “…el Tribunal llega a una conclusión equívoca, a través de una desviada e inconstitucional valoración probatoria, toda vez que con todos estos elementos probatorios se probó evidentemente la existencia de la causal en la sentencia de unificación, tal y como fue establecido en la sentencia de primera instancia del Juzgado 14 Administrativo Oral de Bucaramanga.
Sobre este particular, se estructura y edifica el defecto fáctico producido por la valoración irracional y arbitraria de todas estas evidencias que dan cuenta de la injusticia del Municipio de Bucaramanga, quien abusando de su posición dominante, toma en arriendo un inmueble de unos particulares y caprichosamente deja de celebrar los contratos de arrendamiento correspondientes, muy a pesar de las suplicas de entrega y/o solicitudes de renovación de dicho negocio jurídico, tal y como aparece señalado en estas evidencias.
Aunado a lo anterior y no conforme con omitir la respuesta de estas peticiones, así como la entrega del inmueble, el cual valga la pena señalar continua en posesión de la Alcaldía, también acudió a conciliar en dos ocasiones el pago de cánones de arrendamiento, las cuales se llevaron a cabo en la Procuraduría Delegada para asuntos Administrativos de Bucaramanga y fueron objeto de pronunciamiento en dos ocasiones por el Juzgado Noveno Administrativo de Bucaramanga, quien también coincidió en argumentar que existía enriquecimiento sin causa y que se daban los requisitos para la procedencia excepcional del precedente judicial del Consejo de Estado”.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-03888-00 Demandante: Jorge Carlos Orozco Camacho Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 0613506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 De esta forma, el planteamiento del cargo por defecto fáctico se orientó en hacer ver la supuesta “injusticia” cometida por el municipio de Bucaramanga que, según precisa la parte actora, abusando de su posición dominante, no solo tomó posesión del inmueble que inicialmente tenía en arriendo, sino que dejó de celebrar los contratos y de pagar los cánones de arrendamiento, lo que para el actor es la consecuencia de una valoración “irracional y arbitraria”, pero no se observa un planteamiento concreto dirigido a fundamentar la configuración de defecto examinado.
En sentir de la Sala, más que la fundamentación de un error en la valoración y apreciación de los medios de prueba del proceso ordinario, lo que se evidencia es el desacuerdo de la parte actora con la forma como se resolvió el caso, pues no se precisan las razones que permitan al juez de tutela establecer la posible arbitrariedad, irracionabilidad o falta de rigor en la apreciación de los medios de prueba del proceso.
Lo que se advierte es un desacuerdo en la valoración hecha por el tribunal de los elementos de prueba que llevaron a la convicción de no encontrar configurados los elementos de la Actio in rem verso. 4.4. No debe olvidarse que el análisis del defecto fáctico debe ser en extremo cauteloso, en procura de no afectar los principios de autonomía e independencia judicial que adquieren significado en actos propios e intrínsecos del juez de la causa, como la valoración de la prueba12.
Es por ello que la jurisprudencia constitucional ha sido consistente en indicar que, será viable la acción de tutela por defecto fáctico cuando el error en el juicio valorativo del juez de la causa sea “ostensible, flagrante y manifiesto, y el mismo debe tener una incidencia directa en la decisión, pues el juez de tutela no puede convertirse en una instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de un asunto, según las reglas generales de competencia”13 Al respecto, se estima pertinente recordar que la jurisprudencia constitucional ha dicho que la acción de tutela contra providencias judiciales no se instituyó como un análisis de las mejores razones entre las expuestas en la decisión atacada y la interpretación sostenida por el tutelante, en tanto que no obedece a su naturaleza y propósito. 5.
Defecto por desconocimiento del precedente y su análisis en el asunto 5.1. El precedente judicial busca armonizar y salvaguardar los principios de igualdad y seguridad jurídica para que asuntos idénticos se decidan de la misma forma y, consecuentemente, se garantice el debido proceso del ciudadano. Para la Sala14, puede plantearse la transgresión del precedente si se demuestra: (i) la existencia de una o varias decisiones judiciales que guardan identidad fáctica y jurídica con el caso en que se solicita su aplicación;
(ii) que tales decisiones eran vinculantes para la autoridad judicial demandada, tanto por ser el precedente vigente, como por tener la fuerza vinculante suficiente; (iii) que la decisión judicial que se cuestiona en sede de tutela es contraria al 12 Sentencia SU-573 del 14 de septiembre de 2017. Ponencia del magistrado Antonio José Lizarazo Ocampo. 13 Corte Constitucional.
Sentencia SU 949 de 2014. M.P. María Victoria Calle Correa. 14 CONSEJO DE ESTADO. Sección Cuarta. Sentencia del 23 de abril de 2014. Expediente No. 11001-03-15- 000-2013-02625-00. C.P. Jorge Octavio Ramírez. Radicado: 11001-03-15-000-2022-03888-00 Demandante: Jorge Carlos Orozco Camacho Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 0613506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 precedente vinculante, (iv) y que el juez de instancia no presentó una justificación razonable para apartarse del precedente vinculante.
El desconocimiento del precedente constitucional, es una causal autónoma y específica de procedibilidad, que se configura, entre otros motivos: (i) cuando se contraría la ratio decidendi de sentencias de constitucionalidad y/o (ii) cuando se desconoce el alcance de los derechos fundamentales fijado a través de la ratio decidendi de sus sentencias de tutela, mucho más cuando se trata de sentencias de unificación. El precedente judicial es de dos tipos: (i) el horizontal, que incluye las decisiones que dictó el mismo juez u otro de igual jerarquía, y (ii) el vertical, que está conformado por las decisiones de los jueces de superior jerarquía, en especial, las decisiones de los órganos de cierre de cada jurisdicción. 5.2.
Para fundamentar el cargo de defecto por desconocimiento del precedente, la parte accionante indicó que dicha causal especial de procedencia de la acción de tutela contra la providencia judicial cuestionada “…se presenta en dos dimensiones, inicialmente en el desconocimiento del precedente del Consejo de Estado con la Sentencia de Unificación del 2012, toda vez que fue aplicada de manera equivocada y lesiva de nuestros derechos fundamentales como propietarios del inmueble ubicado en la carrera 12 No 37-51 en el cual funcionaba el Refugio.
(.) Por otro lado, la providencia objeto de tutela, desconoce flagrantemente el precedente contenido en las tres providencias judiciales anteriores, que si bien fueron proferidos por Juzgados Administrativos de menor jerarquía, fueron pronunciamientos que se llevaron a cabo sobre los mismos hechos que fueron analizados por el Tribunal, razón por la cual este proveído de la corporación resulta sorpresivo e infundado frente a un mismo asunto que había sido fallado anteriormente, dos en sede de aprobación de conciliación prejudicial y uno en primera instancia, lo cual se traduce en una abierta negación de justicia material y de tutela efectiva de los derechos fundamentales”.
Partiendo de estos argumentos, precisa la Sala que se refiere a dos precedentes, uno, relacionado con una sentencia de unificación del Consejo de Estado sobre la materia que, en su sentir, se aplicó de manera equivocada y lesiva a sus derechos y el otro, frente a dos sentencias emitidas por dos juzgados administrativos en dos trámites procesales distintos: de un lado, la sentencia que se profirió en primera instancia en el proceso ordinario de reparación directa (Actio in rem verso) y de otro, las providencias que aprobaron conciliaciones celebradas por las partes ante un procurador delegado frente al pago de cánones de arrendamiento adeudados. 5.3.
Así, en relación con la sentencia de unificación del Consejo de Estado, pese a que solo se mencionó el año de la sentencia sin datos adicionales, entiende la Sala que se refiere a la sentencia del 19 de noviembre de 201215, en la que la Sala Plena de la Sección Tercera de esta Corporación fijó su posición frente a la procedencia de la actio in rem verso, supeditado a la ocurrencia de una de las siguientes hipótesis de carácter excepcional y de aplicación e interpretación restrictiva: “1.
Cuando se acredite de manera fehaciente y evidente en el proceso que fue exclusivamente la entidad pública, sin participación y sin culpa del particular afectado, la que, en virtud de su supremacía, de su autoridad o de su imperium constriñó o impuso 15 Consejo de Estado, Sección Tercera. Radicación Nro. 73001-23-31-000-2000-03075-01 (24987).
M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Radicado: 11001-03-15-000-2022-03888-00 Demandante: Jorge Carlos Orozco Camacho Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 0613506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 al respectivo particular la ejecución de prestaciones o el suministro de bienes o servicios en su beneficio, por fuera del marco de un contrato estatal o con prescindencia de este.
“2. En los casos en que es urgente y necesario adquirir bienes, solicitar servicios, suministros, ordenar obras con el fin de prestar un servicio para evitar una amenaza o una lesión inminente e irreversible al derecho a la salud, derecho este que es fundamental por conexidad con los derechos a la vida y a la integridad personal, urgencia y necesidad que deben aparecer de manera objetiva y manifiesta como consecuencia de la imposibilidad absoluta de planificar y adelantar un proceso de selección de contratistas, así como de la celebración de los correspondientes contratos, circunstancias que deben estar plenamente acreditadas en el proceso contencioso administrativo, sin que el juzgador pierda de vista el derrotero general que se ha señalado en el numeral 12.1 de la presente providencia, es decir, verificando en todo caso que la decisión de la administración frente a estas circunstancias haya sido realmente urgente, útil, necesaria y la más razonablemente ajustada a las circunstancias que la llevaron a tomar tal determinación. “3.
En los casos en que, debiéndose legalmente declarar una situación de urgencia manifiesta, la administración omite tal declaratoria y procede a solicitar la ejecución de obras, prestación de servicios y suministro de bienes, sin contrato escrito alguno, en los casos en que esta exigencia imperativa del legislador no esté excepcionada, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 41 inciso 4º de la Ley 80 de 1993”. […] Revisada la providencia acusada en la presente acción, se advierte que el tribunal hizo el análisis apoyado en tal precedente y, de manera coherente con el caso concreto, concluyó que: “en el presente caso no se configura los presupuestos establecidos en la Sentencia de Unificación para que se constituya un enriquecimiento sin justa causa, por lo que la Actio in rem verso presentada no procede, en especial, el elemento del constreñimiento por el cual, la primera instancia accede parcialmente a las pretensiones, lo que impone revocar la sentencia apelada, para en su lugar negar las pretensiones de la demanda”.
Es así como no puede hablarse de un desconocimiento del precedente, por el contrario, al proferir la decisión, el Tribunal tuvo en cuenta el precedente de unificación del máximo órgano de lo contencioso administrativo, pero concluyó que no estaban configurados los elementos para tener por establecido el enriquecimiento sin causa solicitado en la demanda por el actor y los demás propietarios que fueron demandantes y ahora se encuentran vinculados al presente trámite constitucional en calidad de terceros con interés. 5.4.
Ahora bien, en relación con las sentencias proferidas por los juzgados administrativos, se considera necesario hacer las siguientes precisiones: 5.4.1. La sentencia proferida por el Juzgado Catorce Administrativo de Bucaramanga, corresponde a la decisión de primer grado proferida en el medio de control de reparación directa (Actio in rem verso), que fue apelada y posteriormente revocada en segunda instancia por el tribunal como superior funcional, de manera que no puede ser considerada como un precedente desconocido por el tribunal.
En otras palabras, dicha sentencia no constituye precedente porque (i) fue la decisión revisada en segunda instancia; y (ii) fue proferida por el inferior jerárquico. 5.4.2. Las providencias proferidas por el Juzgado Noveno Administrativo de Bucaramanga, corresponden a las decisiones por las cuales se aprobaron las conciliaciones prejudiciales celebradas por los propietarios del inmueble objeto de controversia y el municipio de Radicado: 11001-03-15-000-2022-03888-00 Demandante: Jorge Carlos Orozco Camacho Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 0613506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Bucaramanga, ante la respectiva procuraduría delegada y, pese a mencionar el actor que allí se sugirió la posible existencia de un enriquecimiento sin causa, tales decisiones no constituyen precedente jurisprudencial, pues además de ser proferidas por autoridades judiciales de menor jerarquía, no obligan a su superior, quien para resolver el asunto, aplicó las reglas de unificación fijadas por el órgano de cierre de la jurisdicción, que son las que deben ser observadas por los jueces y tribunales del país. 6.
Conclusión Por las razones expuestas, y al no encontrar acreditados los defectos factico y por desconocimiento del precedente alegados, la Sala negará las pretensiones de la acción de tutela de la referencia. En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1.
Negar las pretensiones de la acción de tutela presentada por el señor Jorge Carlos Orozco Camacho, de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2. Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. 3. Publicar la presente decisión en la página web del Consejo de Estado. 4.
De no ser impugnada, enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. (Firmado electrónicamente) JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO