w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN “A” Consejero Ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá D.C., veintiséis (26) octubre de dos mil veintitrés (2023) Radicado: 11001-03-15-000-2023-02805-00 Accionante: GLEIDYS LEONOR NAVARRO MUÑIZ Y OTROS Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR Y OTROS Tema: Tutela contra providencias judiciales / derechos fundamentales al agua potable, salud y vida digna/ acción popular / cumplimiento de las ordenes emitidas dentro de una sentencia de acción popular / incidente de desacato / incumplimiento del requisito de subsidiariedad Sentencia de primera instancia La Sala de Subsección decide la acción de tutela instaurada por la señora Gleidys Leonor Navarro Muñiz, quien actúa en nombre propio y en representación de sus hijas menores Katiuska del Carmen y Sharit Manuela, en contra de la Nación - Ministerio de Salud y Protección Social - Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio – Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, el Instituto Nacional de Salud, el departamento De Bolívar - Secretaría Departamental de Salud, el municipio de San Estanislao de Kostka - Secretaría de Salud de San Estanislao de Kostka, el Acueducto Local de Las Piedras y el Tribunal Administrativo de Bolívar, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales por cuanto, a su ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2023-02805-00 Accionante: Gleidys Leonor Navarro Muñiz y Otros w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 juicio, no se ha dado cumplimiento a lo resuelto en la sentencia del 10 de noviembre de 2014 proferida por el tribunal accionado, dentro de la acción popular identificada con el número de radicado 13001-23-33- 000-2011-00117- 01.
I.
ANTECEDENTES La solicitud de protección de los derechos fundamentales al agua potable, salud y vida digna se fundamenta en los siguientes: 1.
HECHOS 1.1. El señor Jhon Navarro Cogollo y otros promovieron acción popular contra la Nación - Ministerio de Salud y Protección Social - Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, el Instituto Nacional de Salud, el departamento de Bolívar - Secretaría Departamental de Salud, el municipio de San Estanislao de Kostka - Secretaría de Salud de San Estanislao de Kostka y el Acueducto Local de Las Piedras, para que se protegieran los derechos colectivos a la salubridad pública, acceso a una infraestructura de servicios y el acceso a los servicios públicos de los habitantes del municipio mencionado. 1.2.
Mediante sentencia del 10 de noviembre de 2014 el Tribunal Administrativo de Bolívar accedió a las pretensiones de la demanda y ordenó lo siguiente: «1.ORDENAR al MUNICIPIO DE SAN ESTANISLAO DE KOSTKA que en ejercicio de sus competencias, deberes y responsabilidades constitucionales, legales y reglamentarias y dentro de los tres (3) meses siguientes a la ejecutoria de esta sentencia, REALICE, si aún no lo hubiere hecho, los estudios técnicos necesarios para identificar el plan de acciones que a corto, mediano y largo plazo, deben ser ejecutadas para garantizar a los pobladores del corregimiento Las Piedras, la prestación oportuna, eficaz y sujeta a los más altos estándares de calidad, del servicio de agua potable y que, una vez concluidos dichos estudios y dentro ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2023-02805-00 Accionante: Gleidys Leonor Navarro Muñiz y Otros w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 del plazo que ellos arrojen sin que en todo caso se superen doce (12) meses contados a partir de la conclusión de los mismos, INICIE Y CULMINE LA EJECUCIÓN DE DICHO PLAN DE ACCIONES.
Dentro del plazo de doce meses (12) aquí fijado deberá la administración emitir los decretos municipales, presentar los proyectos de acuerdo, gestionar los convenios, diseñar y ejecutar los planes de contingencia, identificar las fuentes de recursos propios o externos (presentes y futuros). entre otras actuaciones, que se requieran para garantizar y asegurar la debida prestación presente y futura del servicio de agua potable, cesar la vulneración de los derechos colectivos protegidos y evitar la repetición de situaciones tan graves como las que han quedado acreditadas en el curso del presente proceso.
Adicionalmente, tendrá el municipio la posibilidad que le da la ley de evaluar la declaratoria de emergencia sanitaria prevista en el artículo 32 del Decreto 1575 de 2007. 2. Ordenar al DEPARTAMENTO DE BOLIVAR - SECRETARIA DE SALUD que en ejercicio de sus responsabilidades constitucionales, legales y reglamentarias y como ente encargado de brindar apoyo, de coordinar las políticas en materia de agua potable y de ejercer control y vigilancia de la calidad del agua dentro de su jurisdicción, asuma el activismo necesario para contribuir a la cesación de la vulneración de los derechos cuyo amparo se ha demandado.
En ese sentido, se le ORDENA acompañar al ente municipal en la solución de la problemática y especialmente incluir en la programación mensual de vigilancia de la calidad de agua realizada por la secretaría de salud del Departamento de Bolívar, al corregimiento de las Piedras, de manera que puedan establecerse los índices de riesgo de consumo y adoptarse por las autoridades competentes las medidas a que hubiere lugar.
3. AI DEPARTAMENTO DE BOLÍVAR-SECRETARÍA DE SALUD y al municipio de SAN ESTANISLAO DE KOSTKA se les ordena participar activamente en el comité de seguimiento que se integrará para verificar el cumplimiento de la presente sentencia.» 1.3. Inconforme con la anterior decisión, el apoderado judicial del departamento de Bolívar interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto por la Sección Primera del Consejo de Estado que, a través de providencia del 31 de julio de 2018, resolvió confirmar parcialmente lo dispuesto en primera instancia y modificó el numeral segundo, el cual dispuso lo siguiente: “[…] ORDENAR al DEPARTAMENTO DE BOLIVAR – SECRETARIA DE SALUD que en ejercicio de sus responsabilidades constitucionales, legales y reglamentarias y como ente encargado de brindar apoyo, de coordinar las políticas en materia de agua potable y de ejercer control y vigilancia de la calidad del agua dentro de su jurisdicción, continúe acompañando al ente municipal en la solución de la problemática referida a lograr la adecuada prestación del servicio público de acueducto, especialmente, en cuanto al suministro de agua potable para consumo humano para los habitantes del corregimiento de Las Piedras y, especialmente, incluir en la programación mensual de vigilancia de la calidad de agua realizada por la Secretaría de Salud del Departamento de Bolívar a dicho corregimiento, de manera que puedan establecerse los índices de riesgo de consumo y adoptarse por las autoridades competentes las medidas a que hubiere lugar […]” ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2023-02805-00 Accionante: Gleidys Leonor Navarro Muñiz y Otros w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 2.
FUNDAMENTOS DE LA ACCIÓN La parte accionante considera que las autoridades y entidades accionadas vulneran sus derechos fundamentales al agua potable, salud y vida digna, en la medida en que a la fecha no han cumplido con lo ordenado en la sentencia del 10 de noviembre de 2014 proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar. Sostiene que al momento de presentar la acción de tutela de la referencia, los habitantes del municipio de San Estanislao de Kostka – Bolívar siguen siendo suministrados con agua no apta para el consumo humano, poniendo en riesgo la salud y vida de sus hijas. 3.
PRETENSIONES Con fundamento en lo anterior, solicita: «PRIMERA: ante los hechos arriba expuesto, el suscrito solicita muy respetuosamente, me sean tutelado a mi y a mis hijas mis DERECHOS FUNDAMENTALES DE ACCESO AL AGUA POTABLE, SALUD Y VIDA DIGNA. SEGUNDA: Que, como consecuencia de la declaración anterior, solicito, a su señoría ordene a las entidades accionadas se garantice de manera efectiva la prestación eficiente, oportuna y con calidad, del suministro de agua potable a la comunidad del corregimiento Las Piedras, adopte medidas transitorias de urgencia, tales como la utilización de carro tanques u otro sistema que permita a la aludida población acceder inmediatamente al suministro de agua apta para el consumo humano. TERCERA: Que la orden impartida por el señor juez, sea de inmediato cumplimiento.» (Sic en toda la cita)
4. TRÁMITE PROCESAL Mediante auto del 12 de septiembre de 2023 se admitió la acción de tutela de la referencia y ordenó notificar al Acueducto Local de Las ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2023-02805-00 Accionante: Gleidys Leonor Navarro Muñiz y Otros w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 Piedras, al municipio San Estanislao de Kostka - Secretaría Municipal de Salud, al departamento de Bolívar - Secretaría Departamental de Salud, al Instituto Nacional de Salud, a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, los Ministerios de Salud y Protección Social, de Ambiente y Desarrollo Sostenible y de Vivienda, Ciudad y Territorio y al Tribunal Administrativo de Bolívar como accionados y al Consejo de Estado – Sección Primera y a los señores Jhon Luis Navarro Cogollo y Carlos Alberto Ramírez Menco como terceros interesados en las resultas del proceso. 4.1.
La Sección Primera del Consejo de Estado manifestó que la presente acción de tutela es improcedente, por cuanto la parte accionante tiene a su disposición otro mecanismo de defensa judicial, esto es, el incidente de desacato, medio judicial idóneo para perseguir el cumplimiento de las sentencias emitidas dentro de los procesos de acción popular. 4.2.
El Instituto Nacional de Salud, por intermedio de apoderada judicial, solicitó declarar la falta en la legitimidad de la causa por pasiva. 4.3. El Tribunal Administrativo de Bolívar, por conducto del magistrado ponente de la decisión de primera instancia, solicitó declarar improcedente la presente acción de tutela por no cumplir con el requisito de subsidiariedad, puesto que de conformidad con el artículo 41 de la Ley 472 de 1998 para el cumplimiento de las órdenes emitidas dentro de un proceso de acción popular existe el mecanismo del incidente de desacato. 4.4.
El Alcalde del municipio de San Estanislao de Kotska – Bolívar, sostuvo que la presente acción de tutela era improcedente, ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2023-02805-00 Accionante: Gleidys Leonor Navarro Muñiz y Otros w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 dado que la entidad ha ejecutado las medidas necesarias para mejorar el servicio de acueducto de la comunidad de Las Piedras. 4.5.
La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, por intermedio de apoderado judicial, manifestó que la entidad no ha vulnerado ninguno de los derechos fundamentales alegados por la parte accionante, por lo que debe declararase la improcedencia de la acción constitucional. 4.6. El Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, por intermedio de la oficina jurídica de la entidad, solicitó ser desvinculada de la presente acción de tutela, toda vez que no es la entidad llamada a satisfacer las pretensiones solicitadas por la parte accionante. 4.7.
No se rindieron más informes. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia Esta Sala de Subsección conoce de la presente acción de tutela, conforme al auto 1771 de 2023 mediante el cual la Corte Constitucional asignó el conocimiento del presente asunto. 2. Problema jurídico De conformidad con los antecedentes descritos, entiende la Sala de Subsección que el problema jurídico se circunscribe a establecer si el Acueducto Local de Las Piedras, el municipio San Estanislao de Kostka - Secretaría Municipal de Salud, el departamento de Bolívar - Secretaría Departamental de Salud, el Instituto Nacional de Salud, la ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2023-02805-00 Accionante: Gleidys Leonor Navarro Muñiz y Otros w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, los ministerios de Salud y Protección Social, de Ambiente y Desarrollo Sostenible y de Vivienda, Ciudad y Territorio y el Tribunal Administrativo de Bolívar, vulneraron los derechos fundamentales al agua potable, salud y vida digna, por el incumplimiento de lo ordenado en la sentencia del 10 de noviembre de 2014, dentro de la acción popular con radicado núm. 13001-23-33-000-2011-00117- 01.
Previamente a lo anterior, se deberá determinar la procedencia de la acción de tutela. 3. Fundamentos de decisión. Generalidades de la acción de tutela En términos generales y de acuerdo con la jurisprudencia constitucional vigente1, aceptada mayoritariamente por la Sala Plena de esta corporación2, es posible acudir al recurso de amparo para obtener la protección material de los derechos fundamentales, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados por decisiones judiciales.
Ello atendiendo a que el ejercicio de la judicatura, como cualquier rama del poder en el Estado democrático, supone la absoluta sujeción a los valores, principios y derechos que la propia Constitución establece; y en esa perspectiva, cualquier autoridad investida de la potestad de administrar justicia, sin importar su linaje, es susceptible de ser controlada a través de ese mecanismo constitucional cuando se desbordan los límites que la carta le impone.
Ahora bien, siendo la tutela una acción de carácter excepcional y residual, supone el cumplimiento de ciertas exigencias por parte de 1 Corte Constitucional. Sentencia C-590-05. 2 Sentencia de treinta y uno (31) de julio de dos mil doce (2012). Radicación número: 11001-03-15-000-2009-01328- 01(IJ) Actor: Nery Germania Álvarez Bello. C.P. María Elizabeth García González.
ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2023-02805-00 Accionante: Gleidys Leonor Navarro Muñiz y Otros w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 quien pretende la protección de sus derechos, en tanto que el ejercicio natural de la jurisdicción se inscribe dentro de procedimientos destinados a la eficacia de los mismos y en esa medida las irregularidades que allí surjan son subsanables en el contexto del proceso.
De ahí que la Corte Constitucional estructurara, después de años de elaboración jurisprudencial, los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, que tienen como propósito garantizar el delicado equilibrio entre el principio de seguridad jurídica, la autonomía e independencia de los jueces para interpretar la ley y la necesidad de asegurar la vigencia efectiva de los derechos constitucionales fundamentales.
De tal suerte, que se erigieron como requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales: «a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible. f. Que no se trate de sentencias de tutela».
(Resalta la Sala). La causal de improcedencia de la acción relacionada con la existencia de otros medios de defensa responde al carácter subsidiario de la acción de tutela, con el propósito respetar la división de competencias que la misma carta política ha delineado y el principio de especialidad de la jurisdicción; por tanto, desconocer tales atribuciones implicaría invadir a los jueces que recibieron el encargo constitucional de poner fin a las ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2023-02805-00 Accionante: Gleidys Leonor Navarro Muñiz y Otros w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 controversias en una jurisdicción determinada, para lo cual, fueron revestidos de autonomía e independencia. También supone aquellos eventos en los que la petición presentada en la acción de tutela puede ser resuelta no sólo a través de las acciones ordinarias u otros medios de defensa judicial, sino además cuando las partes dentro de un proceso han contado con los mecanismos de defensa y no han hecho uso de ellos, buscando ante tal omisión acudir a esta vía para que se reviva la oportunidad procesal ya precluida.
El argumento de improcedencia en comento tiene sustento en los deberes jurídicos que tienen las partes en el trámite de los procesos judiciales para impugnar o controvertir las decisiones con las que están en desacuerdo y cuya oportunidad se establece en cada uno de los estatutos que rigen el proceso de que se trate. Así las cosas, dependiendo del caso que se estudie, el establecimiento de los recursos y demás oportunidades procesales tienen por objeto que el mismo funcionario judicial o su superior funcional reexaminen la actuación censurada y la modifiquen o revoquen.
Visto lo anterior, el juez en sede de tutela no podrá declarar procedente una solicitud de amparo en donde la parte interesada en controvertir la decisión judicial, no ejerció su derecho en tiempo o simplemente dejó de cumplir con los formalismos establecidos en la legislación procesal, por desconocimiento o falta de diligencia. 4.
Caso concreto En el presente asunto, la parte accionante alega la vulneración de sus derechos fundamentales al agua potable, salud y vida digna, ocurrida por el presunto incumplimiento por parte de las autoridades y entidades ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2023-02805-00 Accionante: Gleidys Leonor Navarro Muñiz y Otros w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 accionadas de la sentencia del 10 de noviembre de 2014, dentro de la acción popular con radicado núm. 13001-23-33-000-2011-00117- 01.
Al respecto, la parte accionante sostiene que a pesar de haber transcurrido más de 8 años desde la sentencia de la acción popular en mención, los habitantes del municipio de San Estanislao de Kotska – Bolívar siguen siendo suministrados con agua no apta para el consumo humano. Teniendo en cuenta, entonces, lo expuesto en la demanda de tutela, la Sala colige que la pretensión de la parte accionante se encamina a que se acaten las órdenes impartidas en la sentencia del 10 de noviembre de 2014 proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, cuyo cumplimiento puede ser obtenido mediante el mecanismo de incidente de desacato, de conformidad con lo establecido en el artículo 41 de la Ley 472 de 1998: «ARTICULO 41.
DESACATO. La persona que incumpliere una orden judicial proferida por la autoridad competente en los procesos que se adelanten por acciones populares, incurrirá en multa hasta de cincuenta (50) salarios mínimos mensuales con destino al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, conmutables en arresto hasta de seis (6) meses, sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar.
La sanción será impuesta por la misma autoridad que profirió la orden judicial, mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico, quien decidirá en el término de tres (3) días si debe revocarse o no la sanción. La consulta se hará en efecto devolutivo.» De conformidad con lo anterior, es claro para la Sala que la parte accionante tiene a su alcance otro medio de defensa para obtener el cumplimiento de lo ordenado por el Tribunal Administrativo de Bolívar en la sentencia del 10 de noviembre de 2014, sin que corresponda al juez constitucional en sede de tutela resolver la controversia aquí planteada.
ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2023-02805-00 Accionante: Gleidys Leonor Navarro Muñiz y Otros w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 En esta perspectiva, resulta clara para la Sala la improcedencia de la presente acción de tutela en los términos del artículo 6.º del Decreto 2591 de 1991, pues lo pretendido es obtener el cumplimiento de lo ordenado en la sentencia del 10 de noviembre de 2014 proferida dentro de la acción popular con radicado núm. 13001-23-33-000-2011-00117- 01, y en ese sentido, el medio idóneo para cumplir con dicha pretensiones era el incidente de desacato previsto en el artículo 41 de la Ley 472 de 1998.
Además, tampoco se evidencia la existencia de un perjuicio irremediable o alguna otra circunstancia especial que habilite la intervención del juez en sede de tutela, dado que de los medios de convicción obrantes en el expediente no es posible establecer dicha circunstancia. En este punto, la Sala insiste en que la acción de tutela, al ser un mecanismo residual y subsidiario, no puede usarse para sustituir la órbita de competencia del juez natural, porque la parte accionante aun cuenta con herramientas dentro del ordenamiento jurídico mediante las cuales puede plantear los argumentos que hoy trae ante el juez constitucional.
En conclusión, esta Sala de Subsección considera que la acción de tutela instaurada por la señora Gleidys Leonor Navarro Muñiz en nombre propio y en representación de sus menores hijas Katiuska del Carmen y Sharit Manuela, se rechazará por improcedente, puesto que no cumple con el requisito general de subsidiariedad. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sección Segunda – Subsección “A” de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2023-02805-00 Accionante: Gleidys Leonor Navarro Muñiz y Otros w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: RECHAZAR POR IMPROCEDENTE la solicitud de tutela formulada por la señora Gleidys Leonor Navarro Muñiz y otros, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: De no ser impugnada esta decisión, ENVÍESE a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión celebrada el veintiséis (26) de octubre de dos mil veintitrés (2023) GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado Consejero de Estado