Radicado: 25000-23-37-000-2016-01917-01 (24654) Demandante: Universidad de La Sabana Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Bogotá, D. C., nueve (09) de junio de dos mil veintidós (2022) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-37-000-2016-01917-01 (24654) Demandante: Universidad de La Sabana Demandado: Municipio de Chía Temas: Devolución. Pago en exceso IPU 2014 y 2015.

Deuda tributaria determinada oficialmente. Carácter ejecutorio de la determinación oficial. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 21 de marzo de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, que negó las pretensiones de la demanda y se abstuvo de condenar en costas (f. 231 cp2).

ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA El demandado negó a la actora la solicitud de devolución por pago en exceso del IPU de los años gravables 2014 y 2015 por valor de $445.787.382; decisión que fue confirmada en resolución que resolvió el recurso de reconsideración interpuesto (ff. 27 a 32 y 33 a 36 vto. cp1).

ANTECEDENTES PROCESALES Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del CPACA (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011), la actora formuló las siguientes pretensiones (f. 19 cp1): A. Se declare la nulidad de la Resolución nro. 2887, del 10 de septiembre de 2015, “por medio de la cual se resuelve una solicitud de devolución por pago en exceso por concepto de impuesto predial unificado y complementario”.

B. Resolución nro. 1600, del 23 de mayo de 2016, “por medio de la cual se resuelve el recurso de reconsideración incoado por la señora Liliana Eugenia Ospina Gómez, representante legal de la Universidad de La Sabana”. C. Se ordene la devolución de la suma pagada en exceso equivalente a cuatrocientos cuarenta y cinco millones setecientos ochenta y siete mil trescientos ochenta y dos $445.787.382, más los intereses legales consagrados en el artículo 717 del Código Civil y corrientes establecidos en el Radicado: 25000-23-37-000-2016-01917-01 (24654) Demandante: Universidad de La Sabana Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 artículo 863 del ET.

A los anteriores efectos, invocó como normas violadas los artículos 13, 95.9 y 363 de la Constitución; 6.º de la Ley 44 de 1990; 11 del Decreto 2277 de 2012; 25, 30, 369 y 372 del Acuerdo 52 de 2013 (Estatuto Tributario Local); y 141 de la Resolución del Igac nro. 070 de 2011, bajo el siguiente concepto de violación (ff. 9 a 18 cp1): A su juicio, el artículo 6.º de la Ley 44 de 1990 fija un límite en la deuda del IPU cuando la autoridad catastral oficiosamente actualiza el avalúo catastral y también cuando dicho incremento surge con ocasión de solicitudes de auto estimación del avalúo catastral por parte del propietario (artículo 141, Resolución nro. 070 de 2011), así que considera que el demandado se equivocó al sostener que el aumento del avalúo producto de auto estimaciones quedaba por fuera de las previsiones del artículo 6.º en mención y que ello equivalía a una violación directa de la ley, indebida motivación de los actos acusados y quebranto de los principios de capacidad contributiva y equidad tributaria.

Agregó que las razones para que la autoridad de catastro acepte la auto estimación del avalúo por solicitud, se debe a cambios o mutaciones en el aspecto físico de los predios y no por razones de tipo fiscal, así que tal modificación, que incide en la base gravable del IPU, debió implicar la limitación de la deuda tributaria como lo señala la ley y dado que el pago se hizo sin atender ese límite, procede la devolución de lo pagado en exceso.

Contestación de la demanda Se opuso a las pretensiones de la actora (ff. 80 a 93 cp1), debido a que el artículo 6.º de la Ley 44 de 1990 previó un límite a la base imponible del IPU en los eventos en que entre en vigor un nuevo avalúo catastral producto del proceso de formación del catastro, lo cual corresponde a una actuación administrativa oficiosa, ello significa que la limitación de la base gravable no se prevé en los casos en los que la modificación del avalúo se da por auto estimaciones.

De esa manera, aclaró que el artículo 25 del Acuerdo 52 de 2013 es concordante con el artículo 6.º de la ley indicada, pues el límite en la base gravable se da para avalúos formados catastralmente, de ahí que la devolución reclamada fuera improcedente. Sentencia apelada Negó las pretensiones de la actora y se abstuvo de condenarla en costas (ff. 208 a 232 cp2), en el entendido que el artículo 6.º de la Ley 44 de 1990 está acotado a los procesos de formación catastral, actuación emprendida de forma oficiosa por la autoridad de catastro, que no para los procesos de auto estimación del avalúo, tal como ocurrió en el sub judice.

Recurso de apelación La demandante apeló la decisión del a quo (ff. 242 a 251 cp2), en la medida en que, a su entender, la auto estimación del avalúo pese a corresponder a un derecho que puede ejercerse libre y espontáneamente por parte del propietario del predio, su aceptación dependerá de que la autoridad catastral encuentre acreditada la mutación sobre el aspecto físico que haya sufrido el inmueble, de ahí que el incremento del avalúo de todas maneras dependerá de que un acto administrativo así lo determine.

En adición, precisó que esa solicitud cumple una función de colaboración en la actualización de catastro, así que estimó que impedirle el reconocimiento del límite de la deuda tributaria en el IPU producto del aumento del avalúo catastral equivaldría a un castigo por la ayuda prestada en la actualización de la información catastral y el quebranto de los principios de Radicado: 25000-23-37-000-2016-01917-01 (24654) Demandante: Universidad de La Sabana Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 capacidad contributiva y equidad tributaria.

Además, adujo que la base gravable del IPU también puede ser el auto avalúo, pero, lo discutido no se trata del auto avalúo para liquidar el tributo, sino de la actualización del avalúo catastral por petición de parte ante la autoridad catastral, con lo cual, al decidir aceptar dicha modificación se da un incremento en el avalúo, por lo que en ese caso también opera el límite del artículo 6.º de la Ley 44 de 1990.

Una posición contraria violaría esta disposición. Alegatos de conclusión Las partes reiteraron los argumentos expuestos en las anteriores etapas procesales (ff. 278 a 288 y 289 a 293 cp2). El ministerio público guardó silencio. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1- Juzga la Sala la legalidad de los actos acusados, atendiendo a los cargos formulados por la demandante, en calidad de apelante única, contra la sentencia de primera instancia que negó sus pretensiones y se abstuvo de condenar en costas.

Sería del caso atender el cargo de apelación relativo al quebranto de los principios de capacidad contributiva y equidad tributaria y violación del artículo 6.º de la Ley 44 de 1990, por cuanto, a juicio de la apelante, el demandado desatendió que a través de dicha norma se fijó un límite en la base imponible del IPU, en los eventos en que las autoridades catastrales en el proceso de formación catastral aceptan la solicitud de auto estimación del avalúo y este al ser aceptado se eleva en el doble del avalúo aplicado o del tributo determinado en el período gravable inmediatamente anterior.

No obstante, la Sala oficiosamente entrará a corroborar los presupuestos procesales que darían lugar a estudiar el debate promovido en el actual proceso contra los actos del procedimiento de devolución que se demandan. 2- En relación con las normas locales del municipio demandado que regulan el IPU, se constata que, de conformidad con el artículo 248 del Acuerdo 52 de 2013 (Estatuto Tributario Local), dicho ente territorial estableció el sistema de facturación equivalente a la liquidación oficial de algunos de sus tributos, conforme al artículo 69 de la Ley 1430 de 2010 y será el acto de notificación de la facturación el que dejará constancia de los recursos procedentes (artículo 255 ídem).

En línea con ello, el artículo 268 ibidem describe aquellos tributos que son declarados por los obligados tributarios, a partir de lo cual se extrae que los sujetos pasivos del IPU no están obligados a declarar este impuesto, salvo en el evento en que decidan autodeterminar un mayor tributo a cargo, producto del auto avalúo, en cuyo caso el municipio decidió que se debería pagar el monto liquidado oficialmente y, de forma concurrente, se deberá diligenciar la «declaración adicional anual de mayor valor del impuesto predial unificado», que no estará sujeta a procedimiento de liquidación oficial de revisión ni de procedimiento sancionador (artículo 30 ejusdem). 2.1- Tal como lo señalan las normas locales, en el presente asunto, es un hecho pacífico entre las partes el que el municipio, mediante las facturas nros. 2014064612, 2014064632, 201406434, 2014022517, del 27 de marzo de 2014; y 2015024640, 2015024641, 2015024642 y 2015024644, del 23 de febrero de 2015, liquidó oficialmente el IPU de los años gravables 2014 y 2015 respecto de seis inmuebles de propiedad de la demandante, cuatro de ellos fueron liquidados en dos facturaciones (ff. 50 a 57 caa).

Dichas liquidaciones, que determinaron la deuda tributaria por el IPU, fueron pagadas por la demandante, tal como consta en el recibo del banco (ibidem), es decir, el importe pagado Radicado: 25000-23-37-000-2016-01917-01 (24654) Demandante: Universidad de La Sabana Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 en cada una de esas facturas coincide con el monto establecido como impuesto a cargo, incluida la sobretasa CAR.

Asimismo, tampoco es un hecho controvertido el que la actora, el 24 de julio 2015, solicitó al demandado la devolución del monto de $445.787.382 que estimó como pago en exceso de la deuda por concepto del IPU de los años gravables 2014 y 2015 que el demandado liquidó oficialmente en las anotadas facturaciones del impuesto. Esta petición estuvo fundada en la interpretación que hizo la contribuyente acerca del límite de la base imponible que prevé el artículo 6.º de la Ley 44 de 1990, ante el incremento del avalúo catastral por procesos de formación del catastro. 2.2- Teniendo en cuenta que la solicitud de devolución estuvo referida a la consideración que tuvo la actora de un pago en exceso frente al monto liquidado oficialmente por la autoridad en las facturas ya indicadas, a juicio de esta corporación, eran las facturas que liquidan el IPU de los años gravables 2014 y 2015 los actos contra los cuales se podía controvertir el monto de la deuda tributaria, a través de la interposición del recurso obligatorio de reconsideración que se le haya indicado en la constancia de notificación y, de ser el caso, mediante la demanda judicial promovida contra las facturas y el acto que haya decidido los sendos recursos interpuestos.

Sin embargo, la contribuyente no controvirtió mediante el procedente recurso de reconsideración las facturas que determinaron el IPU de los períodos 2014 y 2015 por sus inmuebles y, a cambio de ello, aguardó para revivir la discusión frente al monto de dicha deuda a cargo por medio de la solicitud de devolución por un presunto pago en exceso, siendo que en este caso, la discusión recaía sobre los actos administrativos que oficialmente liquidaron el tributo a cargo y fijaron como base imponible un valor que en criterio de la contribuyente debía ser inferior, teniendo en cuenta su interpretación del artículo 6.º de la Ley 44 de 1990. 2.3- Sin perjuicio de lo anterior, se evidencia que los actos acusados desestimaron la petición de devolución al estudiar de fondo el argumento de la actora respecto de la aplicabilidad del artículo 6.º de la Ley 44 de 1990 en los eventos en que el aumento del avalúo catastral proviene de la aceptación de la auto estimación y esta forma de decidir la petición propició el debate judicial contra los actos aquí demandados.

No obstante, para la Sala el presupuesto que habilita el estudio del pago en exceso en el trámite de la devolución consiste en que «[d]icha figura se configura cuando el contribuyente o responsable paga un mayor valor al señalado en el título, vale decir, en la declaración tributaria, en la liquidación oficial de revisión, en los actos administrativos o en las providencias judiciales.

De manera que, para que proceda la devolución de un pago en exceso, es necesario que se pruebe la diferencia entre la suma establecida en el título que contiene la obligación tributaria, que bien puede provenir del propio contribuyente, de la administración o de las autoridades judiciales y, la efectivamente pagada por el administrado» (sentencia del 11 de febrero de 2021, exp. 25070, CP: Stella Jeannette Carvajal Basto).

Así, en la medida en que los títulos de la deuda tributaria son las facturaciones del IPU de los períodos 2014 y 2015 y el pago realizado coincide con las sumas allí determinadas, la verificación del supuesto de que el pago exceda la deuda determinada pende de una controversia directa frente a las liquidaciones oficiales y no de la solicitud de devolución, por cuanto no hay un monto pagado que exceda las cifras del impuesto a cargo liquidado oficialmente, así que permitir ese debate pasando por alto la legalidad e inmutabilidad de las liquidaciones equivale a revivir las instancias administrativa y judicial para debatir la deuda oficialmente establecida, pese a la ejecutoria adquirida por las liquidaciones (artículo 829 del ET), pues, de haberse dirigido el debate contra esos actos administrativos, eventualmente, la obtención de la revocatoria o la anulación de dichas Radicado: 25000-23-37-000-2016-01917-01 (24654) Demandante: Universidad de La Sabana Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 facturas derivaría en la generación de un pago en exceso que sí sería susceptible del trámite de devolución. 2.4- Del expediente se desprende que la actora no recurrió ni demandó los actos oficiales que liquidaron el IPU de los años gravables 2014 y 2015 para sus predios.

En ese orden de ideas, a diferencia de lo decidido por el tribunal y del contenido de los actos demandados, esta judicatura encuentra que los actos acusados no pueden revivir la oportunidad legal para controvertir la deuda tributaria a su cargo, contraviniendo la ejecutoria de los actos oficiales que fijaron la obligación a cargo de la demandante, no siendo el procedimiento de devolución el medio para discutir la correcta determinación de la deuda tributaria fijada mediante actos administrativos que liquidaron el impuesto, así que se impone confirmar la sentencia apelada en tanto desestimó la nulidad del acto que negó la devolución, pero por las razones expuestas anteriormente. 3- Por no estar probadas en el expediente, la Sala se abstendrá de condenar en costas, conforme a lo establecido en el artículo 365.8 del CGP.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1. Confirmar la sentencia apelada, pero por las razones expuestas en esta providencia. 2. Sin condena en costas en segunda instancia. Cópiese, notifíquese, comuníquese.

Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Ausente con permiso (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO