CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Paipa (Boyacá), catorce (14) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Medio de control: NULIDAD Radicación: 11001-03-28-000-2025-00135-00 Demandantes: Luis Eduardo Peláez Jaramillo y otros Demandada: Registraduría Nacional del Estado Civil Tema: Rechaza demanda AUTO De conformidad con los artículos 125.31 y 149.12 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), en consonancia con el ordinal 133 del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado, este despacho es competente para conocer de la admisión de la demanda de nulidad contra actos administrativos expedidos por autoridades del orden nacional.

I.

ANTECEDENTES 1.1. Demanda 1. El 1.° de agosto de 20254, Luis Eduardo Peláez Jaramillo, Alejandro Arcila Jiménez, Kevin Alexander Jiménez Molina y Jennifer Dalley Pedraza Sandoval, demandaron5 la nulidad de la Resolución 6866 del 10 de junio de 20256 expedida por la Registraduría Nacional del Estado Civil (RNEC), con sustento en los siguientes fundamentos fácticos y jurídicos. 2.

Señalaron que, el 13 de diciembre de 2024, los alcaldes de los municipios de La Ceja, La Unión, El Carmen de Viboral, El Retiro, El Santuario, Guarne, Rionegro 1 «Será competencia del magistrado ponente dictar las demás providencias interlocutorias y de sustanciación en el curso de cualquier instancia, incluida la que resuelva el recurso de queja (…)». 2 Competencia del Consejo de Estado en única instancia: «De la nulidad de los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional […]». 3 Modificado por el artículo 1.° del Acuerdo 434 del 10 de diciembre de 2024 proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado. 4 La demanda inicialmente fue asignada a la Sección Primera de la corporación (Índice 3 Samai).

Posteriormente, mediante auto del 4 de marzo de 2025 (índice 5 Samai), atendiendo a la naturaleza del asunto, dicha Sección dispuso la remisión del proceso a la Sala Electoral. Finalmente, la demanda fue recibida en la Sección Quinta el 20 de marzo de 2025 (índices 10 y 11 Samai), fecha en la que fue repartida a este despacho (índice 12 Samai). 5 En nombre propio. 6 «Por la cual se convoca a los ciudadanos de La Ceja, La Unión, El Carmen de Viboral, El Retiro, El Santuario, Guarne, Rionegro y San Vicente Ferrer del departamento de Antioquia a consulta popular con fines de constituir el Área Metropolitana denominada “Valle de San Nicolás”».

Demandantes: Luis Eduardo Peláez Jaramillo y otros Demandada: Registraduría Nacional del Estado Civil Radicado: 11001-03-28-000-2025-00135-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 y San Vicente Ferrer del departamento de Antioquia presentaron un proyecto para la constitución de un área metropolitana ante la RNEC.

En dicha fecha, también le solicitaron a las Comisiones de Ordenamiento Territorial de la Cámara de Representantes y del Senado de la República dar concepto sobre ese trámite de constitución, de conformidad con lo establecido en el literal g) del artículo 8 de la Ley 1625 de 2013. 3. Asimismo, refirieron que el 26 de diciembre siguiente, tras advertir que la iniciativa no contaba con los conceptos de las referidas comisiones, la RNEC solicitó a los promotores que los allegaran.

Los demandantes explicaron que la Comisión de Ordenamiento Territorial del Senado remitió concepto favorable de la iniciativa el día 3 de abril de 2025, sin embargo, advirtieron que el 9 de mayo de 2025 y, sin que se tuviera el concepto de la comisión de la Cámara de Representantes, la RNEC le solicitó al Ministerio de Hacienda la asignación del presupuesto para llevar a cabo tal procedimiento. 4.

Destacaron que solo hasta el 17 de mayo de 2025 la Comisión de Ordenamiento Territorial de la Cámara de Representantes votó la iniciativa, pero que no se tiene constancia sobre la fecha en que dicho órgano remitió su concepto a la RNEC. 5. Por lo expuesto, la parte accionante alegó que los conceptos referidos fueron expedidos de manera extemporánea a la radicación de la solicitud (3 meses y medio para el caso del Senado y 5 meses en el de la Cámara de Representantes).

Adicionalmente, sostuvo que en ninguno de los concejos de municipios promotores se dio algún debate con el objeto de convocar una consulta popular, de conformidad con lo prescrito en la Ley Estatutaria 1757 de 2015. 6. Se señaló que el 10 de junio de 2025, la RNEC expidió las resoluciones por medio de las cuales convoca a la consulta popular7 y establece el calendario electoral para el efecto8, en la que se fijó que esta se realizaría el 9 de noviembre de 2025 y que la pregunta para convocar a la consulta popular para definir la creación del área metropolitana sería la siguiente: ¿Está usted de acuerdo con la conformación del Área Metropolitana del Valle de San Nicolás, que estaría conformada por los municipios del Carmen de Viboral (sic), El Retiro, El Santuario, Guarne, La Ceja, La Unión, Rionegro y San Vicente Ferrer? 7.

Para los accionantes la resolución demandada es nula porque advierten vicios en su trámite que se materializan, a su juicio, en las siguientes violaciones: i) Los conceptos de las comisiones del congreso requeridos para constituir el área metropolitana fueron extemporáneos; esto es, porque no se emitieron 7 Resolución 6866 del 10 de junio de 2025 «Por la cual se convoca a los ciudadanos de los municipios de La Ceja, La Unión, El Carmen de Viboral, El Retiro, El Santuario, Guarne, Rionegro y San Vicente Ferrer del departamento de Antioquia a consulta popular con fines de constituir el Área Metropolitana denominada “Valle de San Nicolás». 8 Resolución 6870 del 10 de junio de 2025 «Por la cual se fija el calendario electoral de la CONSULTA POPULAR para la constitución del Área Metropolitana denominada “Valle de San Nicolás».

Demandantes: Luis Eduardo Peláez Jaramillo y otros Demandada: Registraduría Nacional del Estado Civil Radicado: 11001-03-28-000-2025-00135-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 dentro del término preclusivo de un mes que establece el literal g) del artículo 8 de la ley 1625 de 2013. ii) Los promotores de la consulta no obtuvieron previamente los conceptos referidos como lo exige la ley.

Lo anterior, al señalar que el procedimiento establecido para la obtención de la resolución demandada comprendía, en primer lugar, solicitar y obtener en un plazo inferior a un mes el concepto de las comisiones de ordenamiento territorial y posteriormente radicar el proyecto ante la RNEC. iii) No se agotaron los requisitos de las leyes 134 de 1994 y 1757 de 2015 para convocar a una consulta popular municipal al no haber autorización de los concejos municipales para celebrar las mismas. iv) La pregunta que se haría en la consulta popular estaba formulada de manera incorrecta violando el alcance de esta, toda vez que la que debe hacerse al votante es sobre si está o no de acuerdo con que su municipio integre el área metropolitana y no sobre si está de acuerdo o no con que todos los municipios promotores integren dicha asociación. 8.

Conforme los hechos expuestos, la parte demandante señaló que el acto demandado se expidió de forma irregular, por una entidad sin competencia para ello, con ausencia de motivación e infringiendo las normas en las que debe fundarse. 9. En escrito separado, con los mismos fundamentos facticos y jurídicos, los accionantes solicitaron la suspensión provisional del acto demandado con el propósito de evitar que se materialicen sus efectos de manera inmediata.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 10. El Despacho rechazará la demanda de nulidad por las razones que pasan a explicarse. 11. La admisión de la demanda de nulidad pasa por el cumplimiento de las exigencias establecidas en los artículos 162, 163, 164 y 166 del CPACA, relativos a los requisitos formales de esta. Por su parte, el numeral 3 del artículo 169 del CPACA prescribe que se rechazará la demanda «[c]uando el asunto no sea susceptible de control judicial». [Énfasis fuera de texto]. 12.

Una vez revisada la demanda y el acto acusado, esto es, la Resolución 6866 del 10 de junio de 2025, se advierte que esta última constituye un acto de trámite9 9 De acuerdo con la jurisprudencia de esta Sección, los actos de trámite [c]ontienen decisiones administrativas necesarias para la formación del acto definitivo, pero por sí mismos no concluyen la actuación administrativa, salvo que, como lo prevé la norma, la decisión que se adopte impida que continúe tal actuación, caso en el cual se convierte en un acto administrativo definitivo porque le pone fin al proceso administrativo.

Consejo de Estado, Sección Quinta, M.P. Filemón Jiménez Ochoa, Rad. 11001-03-28-000- 2008-00026-00; 11001-03-28-000-2008- Demandantes: Luis Eduardo Peláez Jaramillo y otros Demandada: Registraduría Nacional del Estado Civil Radicado: 11001-03-28-000-2025-00135-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 que no puso fin a ninguna actuación administrativa, sino que se expidió como parte de un procedimiento encaminado a adoptar una decisión necesaria para la formación de un acto definitivo, de acuerdo con lo prescrito en el artículo 8 de la Ley 1625 de 2013. 13.

En asuntos como el presente, esto es, cuando se ha pretendido la nulidad del acto que convoca a la consulta popular dentro del procedimiento administrativo previsto para la conformación de un área metropolitana, esta Sección10 ha decidido no continuar con el trámite del proceso, en atención a la naturaleza preparatoria del acto censurado que implica no ser pasible de control judicial. 14.

Al tenor de lo anterior, con el objeto de exponer la naturaleza preparatoria del acto, en la referida decisión de sala unitaria, la Sección explicó de manera esquemática, las etapas del procedimiento administrativo para la conformación de un área metropolitana, así: Procedimiento para la constitución de las áreas metropolitanas Artículo 8, Ley 1625 de 2013 Etapa Descripción 1.

Iniciativa gubernamental, corporativa o popular (Literal a) Tendrán iniciativa para promover su creación: i) los alcaldes de los municipios interesados; ii) la tercera parte de los concejales de dichos municipios; iii) el cinco por ciento (5%) de los ciudadanos que integran el censo electoral totalizados de los mismos municipios; y iv) el Gobernador o los Gobernadores de los departamentos a los que pertenezcan los municipios que se pretendan integrar a un Área Metropolitana. 2.

Elaboración del proyecto de constitución (Literal b) Los promotores elaborarán el proyecto de constitución del área metropolitana, precisando como mínimo: Los municipios que la integrarán, el municipio núcleo y las razones que justifican su creación. 3. Concepto previo de la Comisión Especial de Seguimiento al Proceso de Descentralización y Ordenamiento Territorial del Senado de la República y la Cámara de Representantes- CESPD.

Literal g) Sentencia C- 072 de 2014 Previamente a la radicación del proyecto ante la RNEC, los promotores remitirán el proyecto a la CESPD, para que en un término no mayor a un (1) mes, emitan concepto sobre la conveniencia, oportunidad y demás aspectos relevantes de la constitución de un área metropolitana o anexión de uno o varios municipios, el cual no será vinculante en respeto de la autonomía territorial 4.

Verificación de requisitos y convocatoria a consulta popular, por parte de la RNEC. Literal c) y d) El proyecto se entregará a la RNEC, para que, dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la fecha de recibo, esa Entidad realice la verificación de los requisitos y en caso de certificar que la propuesta cumple con ellos, procederá a convocar la consulta popular para una fecha que en ningún caso será inferior a tres (3) meses, ni superior a cinco (5) meses a partir de que se haya decretado la convocatoria, la cual será publicada en la página web de la entidad y difundida periódicamente a través de medios masivos de comunicación con impacto en los municipios interesados. 00027-00.

Reiterado en el auto del 3 de mayo de 2023, proferido al interior del expediente 11001-03-24-000- 2021-00691-00. M.P: Luis Alberto Álvarez Parra. 10 Consejo de Estado. Sección Quinta. Auto del 26 de octubre de 2020. Radicación No. 11001-03-24-000-2019- 00431-00, M.P. Luis Alberto Álvarez Parra. Demandantes: Luis Eduardo Peláez Jaramillo y otros Demandada: Registraduría Nacional del Estado Civil Radicado: 11001-03-28-000-2025-00135-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 5.

Realización de la consulta y aprobación del proyecto por la ciudadanía. Literal e) modificado por el artículo 1 de la Ley 1993 de 2019 «Por la cual se modifica el porcentaje de participación para la conformación de las áreas metropolitanas». Se entenderá aprobado el proyecto sometido a consulta popular cuando la mayoría de votos de cada uno de los municipios interesados sea favorable a la propuesta y la participación ciudadana haya alcanzado al menos el cinco (5) por ciento de la población registrada en el respectivo censo electoral de cada uno de los municipios intervinientes. 6.

Protocolización del proyecto aprobado mediante consulta popular ante la Notaría Primera del municipio núcleo. Literal f) y parágrafo 4o. Cumplida la consulta popular, en cada uno de los municipios donde fuera aprobado el proyecto, los respectivos alcaldes y los presidentes de los concejos municipales protocolizarán en la Notaría Primera del municipio núcleo, la conformación del Área Metropolitana.

El acto administrativo que la constituya se considerará norma general de carácter obligatorio a la que tendrá que regirse cada concejo municipal al momento de aprobar el presupuesto anual de la respectiva entidad miembro. 15. En este orden se advierte que la resolución demandada fue proferida por la Registraduría Nacional del Estado Civil con el objeto de convocar una consulta popular con fines de constituir un área metropolitana, es decir, es un acto expedido en la etapa de verificación de requisitos y fijación de la fecha para la consulta popular a cargo de la RNEC. 16.

Lo anterior, permite concluir que el acto cuestionado es de trámite o preparatorio que no es pasible de control judicial o que no puede ser controlado de forma directa, sino a través de la demanda del acto definitivo. 17. Así, conforme a la línea jurisprudencial de esta Sección, el acto que convoca a una elección11 o a algún mecanismo de participación ciudadana12 se controla a partir de la expedición del acto definitivo a que haya lugar.

En ese sentido, debe precisarse que este despacho ha indicado, en casos de similares contornos13, lo siguiente: [E]n aras de garantizar el acceso a la administración de justicia, se considera que el demandante debe manifestar si lo pretendido con su demanda es, en esencia, controvertir el acto mediante el cual se declaró el resultado de la consulta popular convocada con fundamento en los vicios que, en su criterio, se presentaron en el procedimiento de conformación del Área Metropolitana.

Particularmente, el desconocimiento de los términos establecidos en el literal d del artículo 8 de la Ley 1625 de 2013 para efectos de llevar a cabo la consulta popular.14 11 Consejo de Estado. Sección Quinta. Sentencia del 27 de agosto de 2020, Radicación No. 11001-03-28-000- 2019-00042-00, M.P. Luis Alberto Álvarez Parra. Auto del 21 de febrero de 2019.

Radicación No. 11001-03-28- 000-2018-00592-00, M.P. Rocío Araújo Oñate. Auto del 17 de agosto de 2018. Radicación No. 11001-03-28- 000-2018-00087-00 y Auto del 5 de mayo de 2016. Radicación No. 76000-23-33-004-2016-00163-01, M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio. Sentencia del 3 de agosto de 2015. Radicación No. 11001-02-28-000-2014- 00128-00 y Sentencia del 16 de agosto de 2012.

Radicación No. 2011-00129-01, M.P. Alberto Yepes Barreiro 12 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Auto de 25 de marzo de 2014. Radicación No. 11001-03-28-000-2014-00013-00, M.P. Susana Buitrago Valencia. 13 En el que se en la que se inadmitió la demanda contra un acto similar, esto es, la Resolución 6041 del 24 de junio de 2024 proferida por la Registraduría Nacional del Estado Civil, «Por la cual se convoca a los ciudadanos del municipio de Florencia, Morelia y la Montañita Caquetá a consulta popular con fines de constituir el área metropolitana denominada “piedemonte amazónico”».

Consejo de Estado. Sección Quinta. Auto del 1.° de abril de 2025. Radicación 11001-03-24-000-2024-00296-00. M.P. Pedro Pablo Vanegas Gil. 14 «Consejo de Estado. Sección Quinta. Auto del 24 de enero de 2024. Radicación 11001-03-24-000-2023- 00286-00, M.P. Pedro Pablo Vanegas Gil». Demandantes: Luis Eduardo Peláez Jaramillo y otros Demandada: Registraduría Nacional del Estado Civil Radicado: 11001-03-28-000-2025-00135-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 En este orden, se anota que, si el actor confirma que su pretensión es controvertir el acto mediante el cual se declaró el resultado de la consulta popular, le corresponderá a aquel adecuar la demanda al medio de control de nulidad electoral, contemplado en el artículo 139 del CPACA, en tanto se controvierte el acto que declara los resultados de una consulta popular por vicios en el trámite. [Énfasis fuera de texto] 18.

Se reitera, entonces, que las irregularidades frente a actos administrativos de esta naturaleza deben ser analizados, al decidir sobre la legalidad del acto definitivo, en atención a la naturaleza preparatoria del acto censurado, que implica que no sea controlable judicialmente y, en consecuencia, que deba rechazarse conforme lo prescribe el numeral 3 del artículo 169 del CPACA.

Por lo expuesto, el despacho III.

RESUELVE

Rechazar la demanda de nulidad, presentada por Luis Eduardo Peláez Jaramillo, Alejandro Arcila Jiménez, Kevin Alexander Jiménez Molina y Jennifer Dalley Pedraza Sandoval, contra la Resolución 6866 del 10 de junio de 2025 expedida por la Registraduría Nacional del Estado Civil, conforme con lo expuesto en la presente decisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx