Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D.C., dieciséis (16) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicado: 18001 23 33 000 2019 00210 01 (3379-2022) Demandante: Fabio Leiva Quino Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social1 Temas: Reconocimiento de pensión gracia. Vinculación docente bajo la modalidad de Educación Misional Contratada.

Vinculación docente de carácter nacional Decisión: Se confirma sentencia de primera instancia porque el demandante no probó vinculación docente del nivel territorial o nacionalizada antes del 31 de diciembre de 1980 La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de primera instancia del 28 de abril de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo del Caquetá. I.

ANTECEDENTES Demanda 1. El demandante presentó el medio de control de la referencia con el objetivo de que se declare la nulidad de los actos administrativos contenidos en las Resoluciones RDP 35872 del 18 de septiembre de 2017 y 42760 del 15 de noviembre del mismo año, mediante las cuales la entidad demandada le negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia. 2.

Como restablecimiento del derecho, solicitó que se condene a la parte demandada a reconocer y pagarle dicha prestación periódica equivalente al 75 % del promedio de los salarios y factores salariales devengados durante el año de servicio anterior a la adquisición del estatus pensional, ocurrida el 12 de diciembre de 2006. Esta suma deberá ser debidamente indexada conforme a la variación del Índice de Precios al Consumidor y liquidada con los intereses moratorios correspondientes. 1 En adelante UGPP. 2 Radicación: 18001 23 33 000 2019 00210 01 (3379-2022) Demandante: Fabio Leiva Quino 3.

Adicionalmente, requirió que se ordene a la entidad demandada el cumplimiento de la sentencia en los términos establecidos en los artículos 192 y 195 del CPACA, así como la condena en costas procesales. 4. Como sustento de sus pretensiones, relató que el 12 de diciembre de 2006 cumplió 50 años de edad y, en consecuencia, adquirió el estatus necesario para acceder a la pensión gracia. Asimismo, indicó que desde el 19 de marzo de 1978 se vinculó como docente y cuenta con más de 20 años de servicios. 5.

Manifestó que el 1° de junio de 2017 solicitó ante la entidad demandada el reconocimiento de la pensión gracia, la cual le fue negada mediante los actos administrativos impugnados. Sin embargo, añadió que mediante la Resolución 044 del 15 de marzo de 1978 fue nombrado por el Vicariato Apostólico de Florencia y el Ministerio de Educación, resaltando que en esa época este tipo de designaciones docentes tenían carácter nacionalizado ya que eran financiadas con recursos del Situado Fiscal.

Contestación de la demanda2 6. El ente demandado se opuso a las pretensiones al considerar que los actos administrativos acusados se ajustan a derecho y a la normativa que regula la pensión gracia. 7. Expuso que el demandante no ostentó vinculación como docente oficial de carácter territorial y/o nacionalizado antes del 31 de diciembre de 1980 e indicó que el certificado de información laboral del 7 de febrero de 2017 de la Secretaría de Educación del Caquetá informa que su vinculación desde el 1° de marzo de 1978 hasta el 6 de marzo de 1983 fue de carácter nacional. 8.

Propuso como excepciones de fondo las que tituló como «inexistencia de la obligación demandada», «ausencia de vicios en el acto administrativo demandado», «prescripción» y la genérica o innominada. Sentencia apelada 9. El Tribunal Administrativo del Caquetá dictó sentencia el 28 de abril de 2021, en la cual determinó que el actor no tiene derecho al reconocimiento de la pensión gracia. 10.

La decisión se basó en que la vinculación al servicio docente del actor, anterior al 31 de diciembre de 1980, fue de naturaleza nacional y no nacionalizada o territorial. Se destacó que, en esa época, el demandante fue nombrado como docente mediante la Resolución 044 de 1978 expedida por el Ministerio de Educación bajo el régimen nacional, circunstancia que conforme al artículo 15 de la Ley 91 de 1989 lo excluye del beneficio de la pensión gracia. 11.

En consecuencia, el tribunal negó las pretensiones y le impuso al actor el pago de las costas y agencias en derecho, fijadas en un 3% del valor de las súplicas de la demanda. 2 Folios 133 al 138. 3 Radicación: 18001 23 33 000 2019 00210 01 (3379-2022) Demandante: Fabio Leiva Quino Recurso de apelación 12. La parte demandante interpuso recurso de apelación señalando que el certificado de historia laboral expedido por la gobernación del Caquetá indica que el nombramiento como docente de primaria realizado mediante la Resolución 044 del 15 de marzo de 1978 correspondió al nivel nacional; sin embargo, el juez de primera instancia no consideró que existe otra certificación emitida por la misma entidad territorial, la cual acredita que sus salarios fueron pagados con recursos provenientes del Situado Fiscal. 13.

Según el recurrente —citando la sentencia de unificación jurisprudencial del 21 de junio de 2018 emanada de la Sala Plena de esta Sección— esto significa que dichos periodos de servicio son computables para efectos de la pensión gracia por cuanto evidencian que ejerció funciones como docente territorial. 14. Bajo tales argumentos, sostuvo que se cumplen todos los requisitos exigidos por la ley para acceder a la pensión gracia dando lugar a la revocatoria de la sentencia de primera instancia. II.

TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA 15. Mediante auto del 3 de noviembre de 2022 se admitió el recurso de apelación y se le advirtió a la parte demandada que tenía hasta la ejecutoria de dicha providencia para pronunciarse. Igualmente, se le informó al Ministerio Público que disponía hasta antes de que el expediente ingresara al despacho para fallo para emitir concepto. 16.

La entidad demandada solicitó confirmar la sentencia debido a que las pruebas demuestran que el demandante no cumple los requisitos para la pensión gracia. El tiempo laborado como docente entre el 1° de marzo de 1978 y el 6 de marzo de 1983 corresponde a una vinculación de carácter nacional, lo que impide el reconocimiento de dicha prestación según las Leyes 91 de 1989 y 114 de 1913. 17.

Por su parte, el Ministerio Público guardó silencio. III. CONSIDERACIONES Competencia 18. De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del CPACA, modificado por los artículos 615 del CGP y 26 de la Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos.

Problema jurídico 19. En atención a los reparos concretos expuestos en el recurso de apelación, la Subsección analizará si el vínculo docente del demandante, derivado del nombramiento realizado mediante la Resolución 044 del 15 de marzo de 1978, corresponde al orden nacional, territorial o nacionalizado. 4 Radicación: 18001 23 33 000 2019 00210 01 (3379-2022) Demandante: Fabio Leiva Quino 20.

Este análisis tiene como finalidad determinar si se cumplió con el requisito de la vinculación como docente territorial o nacionalizado antes del 31 de diciembre de 1980, condición necesaria para acceder a la pensión gracia. En caso de establecerse que el demandante se desempeñó como docente nacional, ello llevaría a la confirmación de la sentencia apelada ya que el aludido beneficio no está destinado a esa categoría de maestros oficiales.

Análisis del problema jurídico 21. En el expediente consta la Resolución 044 del del 15 de marzo de 1978, por medio de la cual el coordinador ordinario para la Educación Nacional Contractual en el Vicariato Apostólico de Florencia (Caquetá), adscrito al Ministerio de Educación Nacional, nombró al demandante como profesor de la escuela Indígena Cusumbe y se ordenó remitir copia de ese acto administrativo al Ministerio de Educación. El actor se posesionó en el empleo el 20 de marzo de 1978 ante el representante de dicha cartera ministerial3. 22.

Asimismo, se observa copia del Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral expedido el 7 de febrero de 2017 por la Secretaría de Educación Departamental del Caquetá, en el que se detalla que el demandante fue nombrado docente de primaria en la escuela Indígena Cuzumbe de Solano (Caquetá) mediante la Resolución 044 del 15 de marzo de 1978, desempeñándose desde el 1° de marzo de 1978 hasta el 6 de marzo de 1983. 23.

Según certificado expedido el 26 de junio de 2019 por la coordinadora de nómina de la gobernación del Caquetá, el actor laboró como docente grado 14 en el escalafón nacional docente, dependiente de la Secretaría de Educación Departamental, en el periodo comprendido desde el 1° de marzo de 1978 hasta el 2001, subrayando que sus salarios fueron cancelados con recursos del Situado Fiscal, girados por el Ministerio de Educación. A partir del 21 de diciembre de 2001, los recursos provinieron del Sistema General de Participaciones – Educación. 24.

Del análisis de los documentos previamente reseñados, se concluye que la vinculación iniciada mediante la Resolución 044 del 15 de marzo de 1978 posee un carácter nacional, debido a que dicha vinculación se originó a partir de actividades docentes desarrolladas dentro del programa de Educación Misional Contratada, así como en el hecho de que el nombramiento fue realizado por el Ministerio de Educación Nacional, a través del Vicariato Apostólico de Florencia. 25.

Esta interpretación ha sido reiteradamente sostenida por esta Subsección en diversas oportunidades4, fundamentándose en la Ley 39 de 19035, la cual estableció la Educación Misional Contratada como resultado del convenio celebrado entre el Estado y el Episcopado colombiano. El objetivo de dicho acuerdo era permitir que las actividades 3 4 Al respecto, ver: i) sentencia del 4 de mayo de 2023, rad. 52001233300020160004901 (2859-2018), C.P. Gabriel Valbuena Hernández; sentencia del 30 de noviembre de 2023, rad. 76001 23 33 000 2015 01484 01 (3342-2018); ii) sentencia del 8 de agosto de 2024, rad. 19001-23-33-000-2020-00019-01 (0511-2023), C.P. Luis Eduardo Mesa Nieves; iii) sentencia del 27 de marzo de 2025, rad. 50001-23-33- 000-2018-00336-01 (5945-2024), C.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez. 5 «Sobre instrucción pública» 5 Radicación: 18001 23 33 000 2019 00210 01 (3379-2022) Demandante: Fabio Leiva Quino misionales y educativas de las comunidades religiosas llegaran a las zonas más apartadas del país, donde no existían docentes ni infraestructura adecuada6. 26.

Así pues, la jurisprudencia de esta Corporación ha consolidado el criterio de que los docentes vinculados a través de esta modalidad mantienen un vínculo de carácter nacional habida cuenta que los salarios y las prestaciones sociales del personal directivo, docente y administrativo, en virtud de los convenios suscritos entre el Gobierno Nacional y la Iglesia Católica, son responsabilidad de la Nación7. 27.

En lo que respecta a la pensión gracia, se ha sostenido jurisprudencialmente8 que no es procedente considerar que el servicio prestado por los docentes en instituciones administradas bajo la modalidad de Educación Misional Contratada posea el carácter de territorial, teniendo en cuenta el origen de la relación legal y reglamentaria y en la finalidad que persigue tanto la Nación como la Iglesia. 28.

Ahora bien, el recurrente sostiene que el vínculo laboral en cuestión posee un carácter territorial, argumentando que fue financiado mediante recursos provenientes del Situado Fiscal. No obstante, este planteamiento carece de la solidez necesaria para desvirtuar el análisis previamente realizado por la Sala. 29. De acuerdo con lo señalado en la sentencia de unificación jurisprudencial emitida por esta Sección el 21 de junio de 20189, si bien los recursos del Situado Fiscal estaban destinados a sufragar los servicios educativos de las entidades territoriales, en el caso concreto la plaza objeto de estudio es de naturaleza nacional, conforme lo establece expresamente el acto administrativo de nombramiento y la propia naturaleza del régimen especial de la Educación Misional Contratada.

Incluso, la aludida Resolución dispuso que el acto fuera remitido al Ministerio de Educación Nacional, entidad ante la cual el actor tomó posesión del empleo. 30. Por consiguiente, la Sala no tomará en consideración el periodo comprendido entre el 1° de marzo de 1978 hasta el 6 de marzo de 1983 para cumplir con el requisito de vinculación territorial y/o nacionalizada antes del 31 de diciembre de 1980, dado que fue de carácter nacional.

A propósito, de acuerdo con las normas jurisprudenciales establecidas en la sentencia de unificación S-699 del 26 de agosto de 1997 de esta Corporación10, los docentes nacionales no son beneficiarios de la pensión gracia. 31. En conclusión, el demandante no logró estructurar su derecho a la pensión gracia debido a que no cumplió con el requisito de la vinculación docente de carácter territorial 6 https://www.mineducacion.gov.co/portal/micrositios-preescolar-basica-y-media/Contratacion-del- servicio-educativo/Historia-del-Programa/358040:LA-HISTORIA-DE-LA-MATRICULA-CONTRATADA 7 Para mayor referencia sobre esta regla jurisprudencial, pueden consultarse, entre otras, las siguientes sentencias de esta Sección: i) sentencia del 31 de julio de 2025, radicado 76001 23 33 000 2015 00084 01 (4098-2019), C.P. Juan Camilo Morales Trujillo; ii) sentencia del 24 de julio de 2025, radicado 76001 23 33 000 2021 00192 01 (5930-2024), C.P. Juan Camilo Morales Trujillo. 8 Ver, entre otras, sentencias del 21 de julio de 2011 (Actor: Andrés Avelino López Quintero.

N. interno: 2442-10. M.P.: Dr. Luis Rafael Vergara Quintero) y del 24 de febrero de 2011 (Actor: Jorge Ayerbe Salinas. No. interno: 1605-10. M.P.: Dra. Bertha Lucia Ramírez De Páez.). 9 Consejo de Estado, Sección Segunda, radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). C.P. Carmelo Perdomo Cuéter. Actora: Gladys Amanda Hernández Triana. 10 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997. 6 Radicación: 18001 23 33 000 2019 00210 01 (3379-2022) Demandante: Fabio Leiva Quino y/o nacionalizada antes del 31 de diciembre de 1980, tal como lo exige el numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989.

Por lo tanto, se confirmará la sentencia de primer grado, en la cual se negaron las pretensiones de la demanda. Condena en costas 32. La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas.

A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. 33. La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.

Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. 34. En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGPP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. 35.

En consecuencia, se impondrán costas a la parte demandante por cuanto se niegan totalmente las peticiones del recurso de apelación. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo del Caquetá. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley IV.

RESUELVE

PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia de primera instancia del 28 de abril de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo del Caquetá, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda dentro del proceso de la referencia.

SEGUNDO. Condenar en costas de segunda instancia a la parte demandante. Las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo del Caquetá. 7 Radicación: 18001 23 33 000 2019 00210 01 (3379-2022) Demandante: Fabio Leiva Quino TERCERO. Una vez ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, REALIZAR las anotaciones correspondientes y RETORNAR el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.