www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA-SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., veintisiete (27) de agosto de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2026-06238-00 Accionante: Rosalba Guerrero Cespedes Accionados: Tribunal Administrativo del Meta Tema: Acción de tutela contra providencia judicial.
Nulidad y restablecimiento del derecho. Decisión: Se declara improcedente por no cumplir el requisito de relevancia constitucional SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA I. ASUNTO 1. La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado decide la acción de tutela presentada por la señora Rosalba Guerrero Cespedes, quien actúa a través de apoderado judicial, contra el Tribunal Administrativo del Meta, por la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia; así como principio de gratuidad, ocurrida con la expedición de la sentencia del 22 de enero de 2026, al interior del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 50001-33-33 004-2024-00215-02.
I.
ANTECEDENTES 2.1. Hechos 2. La señora Rosalba Guerrero Cespedes, por conducto de apoderada judicial, instauró una demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional y el Departamento del Meta, con el fin de obtener el reconocimiento de diferencias salariales derivadas de los incrementos aplicados a los grados 2A y 2B del escalafón docente, así como la inaplicación del Decreto 284 de 20241. 3.
El asunto fue conocido en primera instancia por el Juzgado Cuarto Administrativo de Villavicencio, que, mediante sentencia del 13 de diciembre de 2024, negó las pretensiones de la demanda al concluir que las diferencias salariales obedecían a criterios objetivos relacionados con formación, competencias y responsabilidades propias del escalafón docente.
Asimismo, condenó en costas a la parte actora. 4. Inconforme con dicha decisión, la actora interpuso recurso de apelación en el que, entre otros aspectos, solicitó la revocatoria de la condena en costas, al considerar 1 Por el cual se modifica la remuneración de los servidores públicos docentes y directivos docentes al servicio del Estado en los niveles de preescolar, básica y media y se dictan otras disposiciones de carácter salarial para el sector educativo estatal.
Acción de Tutela Radicación: 11001-03-15-000-2026-06238-00 Accionante: Rosalba Guerrero Cespedes www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 que no existía prueba de su causación y que no se encontraban acreditados los presupuestos legales para imponerla. 5. El Tribunal Administrativo del Meta, mediante sentencia del 22 de enero de 2026 confirmó la decisión judicial anterior. 2.2.
Fundamento jurídico 6. La accionante consideró vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y al principio de gratuidad, al estimar que el Tribunal Administrativo del Meta confirmó la condena en costas mediante una interpretación contraria al régimen jurídico vigente y al precedente judicial aplicable en materia de lo contencioso-administrativo. 7.
Sostuvo que la providencia cuestionada incurrió en defecto sustantivo, pues habría realizado una aplicación fragmentada del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, al omitir la modificación introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 20212, según la cual la condena en costas exige evaluar la manifiesta carencia de fundamento legal de la demanda. 8.
Afirmó que el Tribunal desconoció los principios de integralidad e inescindibilidad normativa, porque fundamentó la condena principalmente en la condición de parte vencida de la demandante, sin adelantar el examen que, desde su punto de vista, imponía la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021. 9. Igualmente, alegó que la autoridad judicial omitió verificar si la demanda ordinaria contaba con respaldo jurídico y fáctico suficiente, aspecto que consideró determinante para establecer la procedencia excepcional de la condena en costas frente a quien ejerce legítimamente el derecho de acción. 10.
De otra parte, adujo la configuración de un defecto por desconocimiento del precedente judicial, al estimar que el Tribunal se apartó de decisiones proferidas por distintas Subsecciones de la Sección Segunda del Consejo de Estado que han abordado el alcance de la modificación introducida por la Ley 2080 de 2021 en materia de costas procesales. 2.3.
Pretensiones 11. Con fundamento en lo anterior, solicitó lo siguiente: «1. Se declare que el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META en sentencia proferida del 22 de enero de 2022 dentro del proceso 50001333300420240021502, transgredió los derechos fundamentales al DEBIDO PROCESO, ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA Y PRINCIPIO DE GRATUIDAD del docente, habida cuenta que las razones de la decisión no se ajustan a los postulados de la ley y al precedente judicial del órgano de cierre en la jurisdicción contencioso administrativo, referente a la condena en costas. 2 Ley 2080 de 2021.
Artículo 47. Adiciónese el siguiente inciso al artículo 188 de la Ley 1437 de 2011: En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal. Acción de Tutela Radicación: 11001-03-15-000-2026-06238-00 Accionante: Rosalba Guerrero Cespedes www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 2.
Como consecuencia de la anterior declaración, se ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META efectuar el examen de procedencia de la condena en costas impuestas al proceso ordinario conforme la normatividad vigente y el precedente jurisprudencial vertical en aras de salvaguardar las garantías iusfundamentales de la accionante». (Sic en toda la cita) 2.4.
Intervenciones 12. Por medio del auto del 10 de agosto de 2026, se admitió la acción de tutela y se ordenó notificar al Tribunal Administrativo del Meta como accionado y al Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Villavicencio, la Nación – Ministerio de Educación - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio - FOMAG y el departamento del Meta, como terceros interesados en el resultado del proceso. 13.
El Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Villavicencio: solicitó que se declare que el despacho no vulneró los derechos fundamentales invocados. 14. El Ministerio de Educación y el departamento del Meta manifestaron que no cuentan con legitimación en la causa por pasiva, debido a que la acción de tutela no se dirige en su contra.
Por ende, solicitaron su desvinculación. 15. No se rindieron más informes. II. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 16. La Sala de Subsección es competente para resolver el asunto de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 2591 de 1991, el Acuerdo 080 de 20193 y demás normas concordantes. 3.2. Problema jurídico 17.
De conformidad con lo expuesto, el problema jurídico se circunscribe a determinar si el Tribunal Administrativo del Meta, incurrió en los defectos sustantivo y desconocimiento del precedente judicial al proferir la sentencia del 22 de enero de 2026 al interior del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 50001-33-33 004-2024-00215-02. 18.
Previo a lo anterior, es necesario establecer si la acción cumple con los requisitos generales de procedencia, en particular el de relevancia constitucional. 3.3. Procedencia de la acción de tutela 19. La acción de tutela, establecida en el artículo 86 de la Constitución Política de Colombia de 1991 y desarrollada por el Decreto 2591 de 1991 así como por los Decretos 306 de 1992 y 1382 de 2000 compilados en el Decreto 1069 de 2015, 3 Reglamento interno del Consejo de Estado.
Acción de Tutela Radicación: 11001-03-15-000-2026-06238-00 Accionante: Rosalba Guerrero Cespedes www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 protege los derechos fundamentales cuando son vulnerados o amenazados, actuando de manera residual o subsidiaria en ausencia de otros medios judiciales, salvo cuando se requiera utilizar como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 20.
De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, es posible acudir al recurso de amparo para proteger derechos fundamentales amenazados o vulnerados por decisiones judiciales, ya que el ejercicio de la judicatura debe sujetarse a los valores, principios y derechos constitucionales, permitiendo el control de autoridades que excedan los límites impuestos por la Constitución. 21.
La acción de tutela, como mecanismo excepcional y residual, exige cumplir unos requisitos definidos por la Corte Constitucional tras años de elaboración jurisprudencial. Estos buscan equilibrar la seguridad jurídica, la autonomía judicial y la protección efectiva de los derechos fundamentales, permitiendo subsanar controversias en procesos judiciales dentro del marco constitucional. 22.
Los presupuestos generales responden al carácter subsidiario de la tutela y por lo mismo deben cumplirse en cualquier evento para su interposición, como son: (i) que el asunto que esté sometido a estudio sea de evidente relevancia constitucional; (ii) que en el proceso se hayan agotado todos los medios de defensa, tanto ordinarios como extraordinarios que se encuentren al alcance de quien demande el amparo, salvo, claro está, que se busque evitar un perjuicio irremediable;
(iii) que la presentación de la acción cumpla con el requisito de inmediatez; (iv) que la irregularidad procesal devenga en sustancial: cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora;
(v) que se identifique la situación fáctica que devino en la vulneración de derechos; y (vi) que no se trate sentencias de tutela. 3.3.1. La relevancia constitucional como requisito de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales 23. La Corte Constitucional, ha establecido que el requisito de relevancia constitucional se entiende satisfecho cuando la controversia objeto de tutela trata de un asunto que involucra algún debate jurídico al contenido, alcance y goce de un derecho fundamental o un principio constitucional y ha precisado que es imperativo que se demuestre de forma marcada e indiscutible que se cumple con el referido requisito4.
La finalidad de esta exigencia es la de preservar la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional e impedir que la acción de tutela se torne en una instancia o recurso adicional de los procesos ordinarios. 24. En ese sentido, en la Sentencia SU-215 de 20225, se establecieron los siguientes criterios para determinar si se cumple con el referido requisito: 25.
Que la controversia verse sobre un asunto constitucional, mas no 4 Sentencias C-590 de 2005, T-102 de 2006, T-136 de 2015, SU-573 de 2019, SU-073 de 2019 y T-140 de 2022, proferidas por la Corte Constitucional. 5 Corte Constitucional, Sentencia SU-215 de 2022, MP Cristina Pardo Schlesinger. Acción de Tutela Radicación: 11001-03-15-000-2026-06238-00 Accionante: Rosalba Guerrero Cespedes www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 meramente legal y/o económico.
Es decir, que el caso no se circunscriba a la determinación de aspectos legales de un derecho, derivados de la correcta interpretación o aplicación de una norma de rango legal o reglamentario, y que el debate no sea estrictamente monetario de ni connotaciones particulares o privadas que no representen un interés general6. 26. Que el caso verse sobre un debate jurídico que gire en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental.
Dicho de otro modo, no basta con que la parte actora alegue la violación al debido proceso, a la administración de justicia o a la reparación efectiva, sino que debe ir más allá «de la mera adecuación del caso a un lenguaje que exponga una relación con derechos fundamentales», lo cual supone justificar de manera razonada y clara la «existencia de una restricción desproporcionada a un derecho fundamental»7.
(Negrillas de la Sala). 27. Que la acción de tutela no sea empleada como una tercera instancia o un recurso adicional para reabrir debates resueltos por los jueces ordinarios. Sobre este punto, el máximo órgano constitucional ha expresado que la tutela contra providencias judiciales no es un juicio de corrección sino de validez del fallo cuestionado.
Por ende, la intervención del juez constitucional solo se justifica si se verifica la existencia de «una actuación ostensible arbitraria e ilegítima de la autoridad judicial, violatoria de las garantías básicas del derecho al debido proceso»8. Negrillas y subrayas de la Sala. 28. Que la solicitud de amparo que pretenda la protección de los derechos fundamentales presuntamente vulnerados, no se haya originado en el comportamiento negligente u omisivo del accionante en el procedimiento judicial.9 3.3.1.1.
Análisis del caso concreto 29. En el caso concreto se advierte que la acción de tutela no cumple con la carga de relevancia constitucional toda vez que la parte actora pretende que, a través del amparo constitucional, se resuelva un debate que es de competencia del juez natural de la causa y claramente desborda sus límites y finalidad. 30.
En ese entendido, debe recordarse que la acción de tutela contra providencias judiciales tiene un carácter absolutamente excepcional, y solo procede cuando se acreditan, de manera estricta y reforzada, defectos que trasciendan el mero desacuerdo con la decisión judicial adoptada y demuestren una verdadera trasgresión ius fundamental. 31.
Así las cosas, no cualquier inconformidad con la valoración probatoria o con la interpretación normativa habilita la intervención del juez constitucional, so pena de desnaturalizar la acción de tutela y convertirla en una instancia adicional, circunstancia que va en contravía de lo dispuesto por la jurisprudencia. 6 Sentencias T-610 de 2015, SU-573 de 2019, SU-128 de 2021 y T-410 de 2022 proferidas por la Corte Constitucional. 7 Sentencias SU-439 de 2017, SU-573 de 2019 y T-410 de 2022 proferidas por la Corte Constitucional. 8 Sentencias T-555 de 2009, T-016 de 2019 y T- 410 de 2022, proferidas por la Corte Constitucional. 9 Sentencias SU-128 de 2021 y T-410 de 2022 proferidas por la Corte Constitucional.
Acción de Tutela Radicación: 11001-03-15-000-2026-06238-00 Accionante: Rosalba Guerrero Cespedes www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 32. En ese entendido, aunque la demanda se estructura formalmente bajo las causales específicas de defecto sustantivo y desconocimiento del precedente judicial, del examen integral de sus argumentos se advierte que ambos reproches convergen en una misma inconformidad: la discrepancia de la actora con la interpretación que el Tribunal Administrativo del Meta realizó del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, al confirmar la condena en costas impuesta dentro del proceso ordinario. 33.
La Sala observa que la accionante no cuestiona la ausencia absoluta de pronunciamiento sobre la materia, ni denuncia una decisión carente de motivación, arbitraria o abiertamente caprichosa. Por el contrario, su desacuerdo radica en que la autoridad judicial accionada no acogió la interpretación normativa que ella considera correcta respecto de los presupuestos para imponer condena en costas después de la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021.
En otras palabras, pretende que el juez constitucional sustituya el criterio jurídico adoptado por el juez natural por aquel que estima más ajustado al ordenamiento jurídico. 34. Tal planteamiento resulta insuficiente para acreditar el requisito de relevancia constitucional, toda vez que la jurisprudencia ha sido uniforme en señalar que la tutela contra providencias judiciales no constituye un mecanismo orientado a escoger entre interpretaciones jurídicas plausibles ni una instancia destinada a corregir desacuerdos hermenéuticos surgidos dentro del ejercicio ordinario de la función jurisdiccional.
Su finalidad se limita a conjurar actuaciones judiciales ostensiblemente arbitrarias que comprometan de manera real y directa derechos fundamentales. 35. Ahora bien, el expediente demuestra que el Tribunal Administrativo del Meta no ignoró la discusión jurídica propuesta por la parte actora. Por el contrario, reseñó los argumentos expuestos en el recurso de apelación y emprendió un estudio específico del régimen normativo aplicable, incluyendo el alcance del artículo 188 del CPACA, la modificación introducida por la Ley 2080 de 2021 y las distintas posturas jurisprudenciales existentes en el Consejo de Estado sobre la materia. 36.
Asimismo, la propia providencia reconoció que la cuestión debatida ha sido objeto de interpretaciones divergentes dentro de la jurisdicción de lo contencioso administrativo10, circunstancia que evidencia la existencia de una controversia hermenéutica legítima y no el desconocimiento manifiesto de una regla jurídica unívoca. Por tal razón, el desacuerdo planteado por la accionante se ubica en el ámbito de la interpretación judicial y no en el de una actuación ostensiblemente arbitraria o caprichosa susceptible de control constitucional. 37.
Aunado a lo anterior, se advierte que el principal supuesto sobre el cual se estructura la acción de tutela carece de respaldo en las actuaciones procesales. En ese entendido, la accionante sostuvo que el Tribunal desconoció la modificación 10 Sentencia complementaria del 11 de diciembre de 2025, Tribunal Administrativo del Meta, - «En cuanto al criterio vigente para la imposición de costas, la Sección Segunda del Consejo de Estado ha abordado el tema con mayor rigor, aunque con posiciones divergentes tanto entre sus subsecciones como al interior de ellas.
Por una parte, existen decisiones6 que interpretan que la Ley 1437 de 2011 consagra un criterio subjetivo, atendiendo la conducta procesal de las partes; mientras que, por otra, se sostiene que el criterio aplicable es de naturaleza objetiva-valorativa7, basado en la verificación de la causación de las costas y su comprobación en el expediente».
Acción de Tutela Radicación: 11001-03-15-000-2026-06238-00 Accionante: Rosalba Guerrero Cespedes www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021 al artículo 188 del CPACA; sin embargo, la lectura de la sentencia de segunda instancia evidencia precisamente lo contrario. 38.
Así las cosas, la autoridad judicial no solo citó expresamente la reforma legal invocada, sino que examinó su alcance, la finalidad perseguida por el legislador y la forma en que debía armonizarse con las restantes disposiciones que regulan la condena en costas11. En consecuencia, la inconformidad de la actora no recae sobre una omisión de análisis, sino sobre el resultado interpretativo alcanzado por el juez natural, aspecto que, por sí mismo, resulta insuficiente para conferir relevancia constitucional a la controversia. 39.
En ese entendido, la Sala estima particularmente relevante que el Tribunal no se limitó a ratificar de manera automática la decisión adoptada en primera instancia sino que por el contrario, examinó nuevamente la procedencia de la condena en costas, revisó la jurisprudencia aplicable, estudió la relación entre el CPACA y el Código General del Proceso y concluyó que en el caso concreto se encontraba acreditado tanto el elemento objetivo como el elemento valorativo exigidos por el ordenamiento jurídico. 40.
Así las cosas, la providencia contiene una motivación específica12 orientada a responder precisamente los argumentos que hoy se reiteran en sede constitucional, lo que excluye la existencia de una cuestión constitucional autónoma susceptible de ser revisada por vía de tutela. 41. Por otra parte, la accionante tampoco logra demostrar que la interpretación acogida por el Tribunal hubiera generado una restricción desproporcionada del derecho de acceso a la administración de justicia, del debido proceso o del principio de gratuidad.
Su argumentación permanece circunscrita a sostener que existía una lectura normativa diferente y que algunas decisiones judiciales recientes respaldarían esa posición. No obstante, la simple existencia de criterios jurisprudenciales distintos o de discusiones interpretativas sobre una determinada institución procesal no transforma automáticamente el debate en una cuestión constitucional. 42.
Adicionalmente, admitir la procedencia del amparo en las circunstancias descritas implicaría convertir la acción de tutela en un mecanismo para reexaminar la corrección jurídica de toda interpretación judicial respecto de la condena en costas, desdibujando los principios de autonomía judicial, seguridad jurídica y distribución constitucional de competencias. 11 Sentencia complementaria del 11 de diciembre de 2025, Tribunal Administrativo del Meta, - «El Alto Tribunal ha señalado que la interpretación más adecuada de la disposición es aquella que asegura su efectividad mediante una lectura sistemática de los incisos primero y segundo del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, con la modificación introducida por la Ley 2080 de 2021, lo que implica aplicar la regla general —condena en costas a la parte vencida, demandante o demandada, en cualquier tipo de proceso—, salvo en aquellos en que se discuta un interés público (acciones públicas).
En todo caso, en este tipo de asuntos será procedente imponer costas al demandante cuando se advierta que la demanda carece por completo de fundamento legal, pues se busca sancionar el ejercicio infundado e irresponsable del derecho de acción, evitando el desgaste innecesario del aparato jurisdiccional»15. 12 Ibidem, - «De lo anterior se desprende que el a quo aplicó los parámetros normativos y jurisprudenciales vigentes al decidir sobre la condena en costas.
Por una parte, consideró que la demandante era la parte vencida en el proceso (criterio objetivo); y, por otra, contrario a lo sostenido por el recurrente, no se limitó a este elemento, sino que también tuvo en cuenta el aspecto valorativo, al señalar en la sentencia que las costas se encontraban acreditadas con la actividad procesal desplegada por los apoderados de las entidades demandadas».
Acción de Tutela Radicación: 11001-03-15-000-2026-06238-00 Accionante: Rosalba Guerrero Cespedes www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 43. Por lo anterior, cabe precisar, que la intervención del juez constitucional únicamente se justifica cuando se evidencia una actuación manifiestamente irrazonable, arbitraria o incompatible con la Constitución, escenario que no se configura en el presente asunto.
Lejos de ello, lo que se advierte es una providencia judicial que examinó expresamente el problema planteado, identificó las distintas posturas existentes sobre la materia y adoptó una de ellas mediante una motivación suficiente y coherente. 44. En consecuencia, la Sala concluye que la solicitud de amparo se orienta a reabrir una discusión jurídica ya resuelta por las autoridades judiciales acerca del alcance del artículo 188 del CPACA y de la Ley 2080 de 2021, sin que se identifique una cuestión constitucional autónoma que justifique la activación del mecanismo excepcional de tutela contra providencias judiciales. 45.
Así las cosas, en los términos en que fue planteada la controversia, la Sala declarará la improcedencia de la acción de tutela toda vez que se evidenció que la misma no cumple con el requisito de relevancia constitucional. 46. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR improcedente la acción de tutela de la referencia, de acuerdo con los argumentos expuestos en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes en la forma dispuesta en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: En caso de que no sea impugnada, REMITIR el expediente de la actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA