Radicado: 11001-03-15-000-2022-03110-00 Demandante: Luis Enrique Martínez Villamil Demandado: Tribunal Administrativo del Casanare 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA MAGISTRADA PONENTE: ROCÍO ARAÚJO OÑATE Bogotá D.C., veintiocho (28) de julio de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2022-03110-00 Demandante: LUIS ENRIQUE MARTÍNEZ VILLAMIL Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CASANARE Temas: Tutela de fondo – indebida notificación en proceso judicial – declara la improcedencia del mecanismo SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala resuelve la demanda presentada por el señor Luis Enrique Martínez Villamil, en ejercicio de la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y desarrollada por los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 26 de mayo de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021.
I.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de amparo 1. Con escrito radicado el 7 de junio de 2022 en el correo electrónico de recepción de tutelas y habeas corpus de la Rama Judicial, el señor Luis Enrique Martínez Villamil, actuando en nombre propio y en su calidad de “heredero del general Jorge Martínez Landínez”, presentó acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Casanare, con el fin de que sea amparado su derecho fundamental al debido proceso. 2.
El accionante consideró vulnerada dicha garantía constitucional dado que, actualmente cursa en dicho tribunal una demanda de controversias contractuales, que se identifica con el radicado N.º 85001-23-33-000-2015-00215-00, que instauró el señor José María Uscátegui Tobón contra los ministerios de Agricultura y Desarrollo Rural, Hacienda y Crédito Público, así como el de Minas y Energía, cuya pretensión radica en la declaración del incumplimiento del contrato de denuncia de bien oculto, celebrado por el difunto general Jorge Martínez Landinez con la Nación, sobre los terrenos llamados Santiago de las Atalayas y Pueblo Viejo de Cusiana, que consta en la escritura pública N.º 1607 de 1937 de la Notaría Tercera de Bogotá. Radicado: 11001-03-15-000-2022-03110-00 Demandante: Luis Enrique Martínez Villamil Demandado: Tribunal Administrativo del Casanare 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.
En ese orden, puso de presente que el Tribunal Administrativo del Casanare estaba en la obligación de vincularlo a él como litis consorte necesario así como a la Empresa Colombiana de Petróleos S.A. – Ecopetrol S.A., compañía que desarrolla, ejecuta, ocupa los terrenos, los usufructúa y hace los respectivos pagos de las regalías y, al Consejo de Estado como corporación que declaró la nulidad parcial de las resoluciones, en el sentido de precisar que del contrato no se derivaba la propiedad del subsuelo de los terrenos en cuestión. 1.2.
Pretensiones 4. Con base en lo anterior, la parte actora solicitó: “Por todo lo anterior y por la violación del debido proceso le pido al Juez de Tutela, la suspensión de la audiencia inicial programada para el 25 de julio de 2022 por el Tribunal Administrativo de Yopal (sic) y decretar la nulidad de la demanda por las razones expuestas”. 1.3.
Hechos 1.3.1. Relacionados con la celebración del con el contrato de denuncia de bienes ocultos 5. El actor indicó que el 22 de diciembre de 1920, el general Jorge Martínez Landinez celebró con el Estado colombiano un contrato de “denuncia de bienes ocultos”, en el cual se pactó que “el contratista tendrá derecho al cuarenta y cinco por ciento (45%) del valor de los bienes denunciados (…)” y que, el bien oculto constaba del suelo y subsuelo de los terrenos denominados Santiago de las Atalayas y Pueblo Viejo de Cusiana. 6.
Expuso que el 28 de enero de 1921 el general Martínez Landínez denunció formalmente las tierras de Cusiana, “como subsuelo especialmente rico de hidrocarburos”. En consecuencia, el Ministerio de Agricultura y Comercio, a través de la Resolución N.º 431 de 1922, declaró bien oculto el denunciado por Martínez Landínez y lo autorizó para actuar como apoderado de la Nación, mediante la escritura pública N.º 52 de la Notaría Quinta de Bogotá, para demandar la efectividad de los derechos. 7.
Explicó que, simultáneamente, el Ministerio de Obras Públicas suspendió la contratación de las explotaciones petroleras con la sociedad Barrera & Neira, dado el carácter litigioso que habían tomado los terrenos. 8. Refirió que el 11 de octubre de 1926, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá dictó sentencia favorable a la Nación, y ordenó a la sociedad Barrera & Neira la restitución de los bienes1. 1 Cometido que se cumplió el 18 de octubre de 1937, cuando el Juez Civil del Circuito de Orocué hizo la entrega material del suelo y el subsuelo a los representantes de la Nación Radicado: 11001-03-15-000-2022-03110-00 Demandante: Luis Enrique Martínez Villamil Demandado: Tribunal Administrativo del Casanare 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9.
Aludió que, a través de la escritura pública N.º 1607 del 20 de septiembre de 1937, expedida por la Notaría Tercera de Bogotá, el general Jorge Martínez Landínez cedió el 50% de sus derechos al señor Alfonso Uscátegui, quien a su vez cedió el 10% de ese 50% al señor Samuel Delgado Uribe. 10. Reveló que, en providencia del 30 de octubre de 1939, la Corte Suprema de Justicia avaluó las superficies recuperadas, y dispuso que el valor comprendería el precio comercial de los terrenos de Santiago de las Atalayas y Pueblo Viejo de Cusiana, incluyendo el suelo y el subsuelo, y que la participación que le correspondería al general Martínez Landínez sería el 45%, todo ello, “(…) sin perjuicio de la facultad que tiene el Gobierno Nacional, de acuerdo con la Ley 28 de 1938, para reconocer al demandante en especie la participación”. 11.
Indicó que, a través de la Resolución Ejecutiva N.º 118 del 23 de octubre de 1940, el Presidente de la República cedió al mencionado general el 45% pro indiviso, de la propiedad de los terrenos reivindicados por él, como mandatario de la Nación. 12. Adujo que, mediante la Resolución N.º 113 del 28 de mayo de 1971, el Presidente de la República autorizó al Ministro de Hacienda y Crédito Público para que diera cumplimiento a la Resolución Ejecutiva N.º 118 del 23 de octubre de 1940 y, en consecuencia, que otorgara las correspondientes escrituras públicas de transferencia a los herederos y cesionarios del general, del 45% del suelo y el subsuelo de los terrenos llamados Santiago de las Atalayas y Pueblo Viejo de Cusiana. 13.
Afirmó que con el Decreto N.º 1142 del 9 de junio de 1971, el Presidente de la República autorizó a la Empresa Colombiana de Petróleos – Ecopetrol, para que explorara, explotara y administrara directamente o en asociación con el capital privado o público, nacional o extranjero, el subsuelo petrolífero del área correspondiente al mencionado terreno, excluyendo el 45% correspondiente al denunciante del bien oculto. 14.
Señaló que, mediante las escrituras públicas N.º 5565 del 16 de septiembre, 5576, 5577, 5578, 5579 y 5590 del 17 de septiembre y 6227 del 19 de octubre, todas de 1971, otorgadas ante la Notaría Séptima de Bogotá, se protocolizó la transferencia del dominio del suelo y del subsuelo, en proporción equivalente al 45% de los predios adjudicados al general Martínez Landinez, a los comuneros particulares; instrumentos que fueron debidamente registrados ante las oficinas respectivas, de acuerdo con lo dispuesto en el Decreto 1250 de 1970. 15.
Destacó que, en 1972 y 1982 se celebraron los contratos N.º 15, 15A, 16 y 16A, entre Ecopetrol y los comuneros particulares, para efectos de la exploración y explotación comercial, reconociendo a éstos el pago de un cánon superficiario durante la etapa de exploración, y regalías por la explotación, equivalentes al 4% Radicado: 11001-03-15-000-2022-03110-00 Demandante: Luis Enrique Martínez Villamil Demandado: Tribunal Administrativo del Casanare 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de su participación en el 45% de la comunidad. 16.
Advirtió que, posteriormente, el Gobierno Nacional demandó los actos administrativos que daban cumplimiento al contrato de denuncia del bien oculto, razón por la que, el Consejo de Estado, en sentencia del 29 de octubre de 1996, declaró la nulidad de las Resoluciones N.º 118 de 1940 y 113 del 28 de mayo de 1971. 17. Expuso que los Ministerios de Hacienda y Crédito Público, y de Minas y Energía, tramitaron ante el Consejo de Estado una acción pública de nulidad, con el objeto de obtener la invalidez de la Resolución N.º 113 del 29 de mayo de 1971 -que ya había sido anulada-, y consecuentemente, los actos dispositivos realizados por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, contenidos en las escrituras públicas a través de las cuales el Gobierno Nacional transfirió a favor de los comuneros, el 45% de los terrenos varias veces mencionados. 18.
A través de la sentencia del 13 de septiembre de 1999, la Sección Tercera del Consejo de Estado confirmó la decisión del 29 de octubre de 1996, en el sentido de declarar la nulidad de los actos contenidos en las escrituras públicas N.º 5565 del 16 de septiembre, 5576, 5577, 5578, 5579 y 5590 del 17 de septiembre y 6227 del 19 de octubre, todas de 1971, otorgadas en la Notaría Séptima de Bogotá, en desarrollo de la Resolución N.º 113 del 28 de mayo de 1971.
Asimismo, ordenó la cancelación del registro de dichas escrituras, en lo relacionado con la transferencia del subsuelo de los predios allí indicados y declaró la nulidad por objeto ilícito de los contratos 15, 15A, 16 y 16A, celebrados entre Ecopetrol y los comuneros. 19. Contra dicha decisión, se instauraron 3 recursos de súplica, los cuales fueron resueltos por la Sección Tercera del Consejo de Estado mediante decisión del 12 de diciembre de 2012. 1.3.2.
Del proceso de controversias contractuales 20. El 24 de abril de 2015, el señor José María Uscátegui Tobón instauró demanda en el medio de control de controversias contractuales contra los Ministerios de Agricultura y Desarrollo Rural, de Minas y Energía y, de Hacienda y Crédito Público, con el objeto de que se declare el incumplimiento del contrato de denuncia de bien oculto celebrado entre la Nación y el general Jorge Martínez Landínez el 22 de diciembre de 1920, el cual fue adicionado en enero de 1921. 21.
A través de auto del 24 de agosto de 2017, el Tribunal Administrativo del Casanare admitió la demanda y ordenó la notificación de la parte actora y de las entidades demandadas, así como del Ministerio Público y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. Radicado: 11001-03-15-000-2022-03110-00 Demandante: Luis Enrique Martínez Villamil Demandado: Tribunal Administrativo del Casanare 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22.
A través de mensaje de datos remitido el 18 de febrero de 2019 al buzón web de la Secretaría del Tribunal Administrativo del Casanare, el señor Luis Enrique Martínez Afanador solicitó su vinculación, y la de su familia, como litis consortes necesarios del proceso de controversias contractuales, en su calidad de herederos legítimos del general Jorge Martínez Landínez. 23.
Mediante auto del 15 de enero de 2020, se dispuso que el 17 de marzo de ese año se llevaría a cabo la audiencia inicial conforme al artículo 180 de la Ley 1437 de 2011, la cual fue reprogramada para el 26 de junio de 2020, sin embargo, la diligencia no se realizó en dicha fecha debido al estado de emergencia declarado por el Gobierno Nacional por causa del COVID-19, circunstancia que conllevó a la suspensión de términos judiciales desde el 16 de marzo hasta el 30 de junio de 2020. 24.
Luego de una serie de reprogramaciones para llevarla a cabo, en providencia del 11 de mayo de 2022, el Tribunal Administrativo del Casanare fijó como fecha para celebrar la audiencia inicial el 25 de julio del año en curso. 1.4. Sustento de la vulneración 25. La parte actora consideró que el Tribunal Administrativo del Casanare vulneró su derecho fundamental al debido proceso por no integrar debidamente el contradictorio.
Para el efecto, señaló que el operador jurídico tenía que vincularlo a él, como heredero del general Jorge Martínez Landínez, a Ecopetrol S.A., como compañía que desarrolla, ejecuta, ocupa los terrenos, los usufructúa y hace los respectivos pagos de las regalías y, al Consejo de Estado, como corporación que declaró la nulidad parcial de las resoluciones, en el sentido de precisar que del contrato no se derivaba la propiedad del subsuelo de los terrenos de Santiago de las Atalayas y Pueblo Viejo del Cusiana. 26.
Precisó que el señor José María Uscátegui Tobón no está legitimado en la causa por activa para instaurar el medio de control de controversias contractuales, puesto que, sólo los herederos del señor Martínez Landínez tienen derecho sobre los bienes mencionados, teniendo en cuenta que el general no podía transferir los derechos a él conferidos, ya que actuaba como condueño con la Nación y no contaba con los títulos que lo acreditaban como propietario, dado que sólo hasta la expedición de la Resolución N.º 113 de 1971 fue que se otorgaron las respectivas escrituras públicas a los comuneros de Santiago de las Atalayas y Pueblo Viejo del Cusiana. 1.5.
Trámite de la acción de tutela 27. Mediante auto del 21 de junio de 2022, la magistrada ponente de esta providencia admitió la demanda de tutela de la referencia y ordenó la notificación de la parte accionante; de los Magistrados del Tribunal Administrativo del Casanare, como autoridades accionadas; y de la Agencia Nacional de Defensa Radicado: 11001-03-15-000-2022-03110-00 Demandante: Luis Enrique Martínez Villamil Demandado: Tribunal Administrativo del Casanare 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Jurídica del Estado, en los términos y para los efectos previstos en el artículo 610 del Código General del Proceso. 28.
Asimismo, dispuso la vinculación en calidad de terceros con interés, de los ministerios de Agricultura y Desarrollo Rural, Hacienda y Crédito Público, así como el de Minas y Energía, el señor José María Uscátegui Tobón, el Consejo de Estado y de Ecopetrol S.A. Finalmente, ofició al Tribunal Administrativo del Casanare, a la Oficina de Instrumentos Públicos de Orocué, Casanare y a la Secretaría General de esta Corporación para que publicaran en sus páginas web copia digital de la demanda de tutela, de sus anexos y el auto admisorio, con el fin de que cualquier persona que tenga interés en los terrenos de Santiago de las Atalayas y Pueblo Viejo de Cusiana, conociera de los referidos documentos y pudiera intervenir en el trámite constitucional de la referencia. 1.6.
Intervenciones Realizadas las notificaciones ordenadas, se presentaron las siguientes intervenciones: 1.6.1. Tribunal Administrativo del Casanare 29. La magistrada que dirige el proceso objeto de reproche indicó que el asunto no supera el presupuesto de subsidiariedad, dado que en el proceso de controversias contractuales no se ha presentado ningún incidente de nulidad por los aspectos que se reclaman por esta vía, aunado a que el argumento relacionado con la legitimación en la causa del señor José María Uscátegui Tobón es un punto que debe resolverse al interior de dicho proceso. 1.6.2.
Ministerio de Minas y Energía 30. El apoderado judicial del ministerio se opuso a las pretensiones de la demanda, con fundamento en que la parte actora no ha cumplido con el requisito de subsidiariedad, interponiendo los mecanismos procesales principales que la legislación le brinda al interior del proceso en el que aduce que se le han menoscabado los derechos fundamentales. 1.6.3.
Empresa Colombiana de Petróleos – Ecopetrol S.A. 31. El apoderado judicial de la compañía aseguró que es forzoso que el actor justifique su supuesta titularidad de unos derechos como heredero para alegar que se vulneraron sus garantías fundamentales por no dársele la posibilidad de ser vinculado al proceso de controversias contractuales, siendo que tuvo la posibilidad de alegarlo por la vía ordinaria.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-03110-00 Demandante: Luis Enrique Martínez Villamil Demandado: Tribunal Administrativo del Casanare 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 32. Alegó que el demandante no explicó, ni mucho menos demostró por qué los medios judiciales idóneos no le permitirían garantizar sus derechos fundamentales, por lo que debió acudir a estos y no a la tutela. 33.
De otro lado, solicitó la desvinculación del trámite constitucional con fundamento en que Ecopetrol no fue individualizada como compañía demandada y la presunta vulneración que se alega no deviene de alguna acción u omisión suya. 1.6.4. Andrés Mauricio Marín Guaqueta 34. El abogado Marín Guaqueta, quien adujo actuar en representación del señor José María Uscátegui Tobón2, solicitó que se declare la improcedencia de la tutela, por considerar que los cargos expuestos por esta vía deben ventilarse ante el juez natural de la causa y porque a través de este instrumento no es viable revivir términos que ya fenecieron en proceso ordinario. 1.6.5.
Los ministerios de Agricultura y Desarrollo Rural, de Hacienda y Crédito Público, el señor José María Uscátegui Tobón, el Consejo de Estado y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, pese a haber sido notificados en debida forma, guardaron silencio. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia 35. Esta Sala es competente para conocer de la acción de tutela presentada por el señor Luis Enrique Martínez Villamil, de conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política, el artículo 37 del Decreto Ley 2591 de 1991 y en el Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, así como en el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.2.
Cuestión previa 36. Ecopetrol S.A. solicitó la desvinculación del presente trámite, con fundamento en que el actor no la individualizó como entidad demandada y porque la presunta vulneración que se alega no deviene de alguna acción u omisión suya; no obstante, la Sala negará dicha petición, dado que la compañía de petróleos fue vinculada como tercero interesado y no como parte accionada. 2 Indicó que representa al señor Uscátegui Tobón en el proceso de controversias contractuales, que se identifica con el radicado N.º 85001-23-33-000-2015-00215-00, sin embargo, no aportó un poder que acredite el ius postulandi que le asiste para actuar como su abogado en este trámite constitucional.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-03110-00 Demandante: Luis Enrique Martínez Villamil Demandado: Tribunal Administrativo del Casanare 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.3. Legitimación en la causa 37. El inciso 1º del artículo 86 Constitucional consagra el derecho que tiene toda persona de reclamar ante los jueces, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos fundamentales cuando estos resulten amenazados o vulnerados, mediante un procedimiento preferente y sumario. 38.
Igualmente, el artículo 10º del Decreto Ley 2591 de 1991 establece que toda persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales podrá ejercer la acción descrita por sí mismo o por representante, o a través de un agente oficioso cuando el titular de los derechos vulnerados o amenazados no esté en condiciones de promover su propia defensa. 39.
Desde la expedición por parte de la Corte Constitucional de la sentencia T- 416 de 19973, se estableció que la legitimación en la causa por activa constituye un presupuesto de la sentencia de fondo, en la medida en que se analiza la calidad subjetiva de las partes respecto del interés sustancial que se discute en el proceso de tutela. 40.
En la sentencia T-086 de 20104, la Alta Corporación reiteró que “Esta exigencia significa que el derecho para cuya protección se interpone la acción sea un derecho fundamental propio del demandante y no de otra persona. Lo anterior no se opone a que la defensa de los derechos fundamentales no pueda lograrse a través de representante legal, apoderado judicial o aun de agente oficioso”. 41.
Con posterioridad, en la sentencia T-176 de 20115, indicó que la legitimación en la causa por activa constituye una garantía de que la persona que ejerce la acción de tutela tenga un interés directo y particular respecto del amparo que se solicita al juez constitucional, “de tal forma que fácilmente el fallador pueda establecer que el derecho fundamental reclamado es propio del demandante”. 42.
En la sentencia T-435 de 20166, la Corte estableció las condiciones que deben concurrir para superar este presupuesto procesal, dentro de los cuales hizo especial énfasis en la titularidad de los derechos fundamentales reclamados, lo cual quedó reiterado en la SU-454 de 20167, en la que, adicionalmente, señaló 3 Corte Constitucional, Sala Segunda de Revisión, Sentencia T-416, 28.08.97., M.P. Antonio Barrera Carbonell. 4 Corte Constitucional, Sala Séptima de Revisión, Sentencia T-083, 15.02.10., M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 5 Corte Constitucional, Sala Cuarta de Revisión, Sentencia T-176, 14.03.11., M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 6 Corte Constitucional, Sala Quinta de Revisión, Sentencia T-435, 12.08.16., M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado 7 Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia SU-454, 25.08.16., M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-03110-00 Demandante: Luis Enrique Martínez Villamil Demandado: Tribunal Administrativo del Casanare 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que el estudio de la legitimación en la causa de las partes es un deber de los jueces constitucionales y se erige como un presupuesto procesal de la demanda8. 43.
Con fundamento en el marco conceptual expuesto9, la Sala advierte que, si bien el señor Luis Enrique Martínez Villamil está legitimado en la causa para alegar su falta de vinculación al proceso de controversias contractuales, lo cierto es que no ocurre lo mismo respecto del cargo relacionado con la notificación del Consejo de Estado y de Ecopetrol al referido medio de control, dado que, el artículo 133 del Código General del Proceso establece que sólo la parte directamente afectada con la falta de notificación está legitimada para proponerla. 44.
En cuanto a la legitimación en la causa por pasiva del Tribunal Administrativo del Casanare, esta Sala de Decisión advierte que es dicha corporación la que está dirigiendo el proceso objeto de controversia. 2.4. Problema jurídico 45. Corresponde a la Sala dar respuesta a los siguientes interrogantes: ¿Se supera en el caso concreto el presupuesto de la subsidiariedad? 46.
De ser positiva la pregunta anterior, se analizará: Si el Tribunal Administrativo del Casanare vulneró el derecho fundamental del debido proceso del señor Luis Enrique Martínez Villamil al no vincularlo como litis consorte necesario, en el marco del medio de control de controversias contractuales que el señor José María Uscátegui Tobón inició contra los ministerios de Agricultura y Desarrollo Rural, Hacienda y Crédito Público, así como el de Minas y Energía. 8 Sobre el mismo tema, ver Corte Constitucional, Sala Quinta de Revisión, Sentencia T-511, 08.08.17., M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
Así mismo, Corte Constitucional, Sala Tercera de Revisión, Sentencia T-318, 19.09.18., M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez, en la cual se señaló: “En el marco de los procesos de amparo, previo al estudio del fondo del caso planteado, el juez constitucional debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela, que al tenor del artículo 86 de la Carta Política y del Decreto 2591 de 1991, se sintetizan en: (i) la existencia de legitimación en la causa por activa y por pasiva;
(ii) la instauración del recurso de protección de manera oportuna (inmediatez); y (iii) el agotamiento de los mecanismos judiciales existentes, salvo que tales vías no sean eficaces o idóneas, o en su defecto se configure la ocurrencia de un perjuicio irremediable (subsidiariedad)”. 9 Cabe destacar que el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Quinta, ha venido aplicando la línea jurisprudencial de la Corte Constitucional, estudiando en las acciones de tutela la legitimación en la causa por activa y por pasiva.
Sentencia 27.02.20., M.P. Rocío Araújo Oñate, Rad. 11001-03-15-000-2019-05083-00. Radicado: 11001-03-15-000-2022-03110-00 Demandante: Luis Enrique Martínez Villamil Demandado: Tribunal Administrativo del Casanare 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.5. Razones jurídicas de la decisión 47.
Para resolver los problemas jurídicos planteados, se analizarán los siguientes temas: (i) generalidades de la acción de tutela; (ii) naturaleza subsidiaria de la acción de tutela y; (iii) análisis del caso concreto. 2.6. Generalidades de la acción de tutela 48. Según el artículo 86 de la Constitución Política, toda persona puede ejercer la acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos fundamentales siempre que sean violados o amenazados por la acción u omisión de las autoridades o de los particulares en los precisos casos en que indica el Decreto 2591 de 1991. 49.
La jurisprudencia constitucional, de manera enfática y uniforme, ha señalado que la acción de amparo fue instituida como un instrumento de defensa judicial de los derechos fundamentales, dotada de un carácter subsidiario y residual. Lo anterior implica que su ejercicio solo es procedente de manera supletiva, es decir, cuando no sea posible acudir a otro medio de defensa, salvo que se promueva para precaver la ocurrencia de un perjuicio irremediable10. 2.7.
Naturaleza subsidiaria de la acción de tutela e improcedencia de la misma cuando existen otras vías judiciales disponibles y eficaces 50. El inciso 3º del artículo 86 de la Constitución consagra el requisito de subsidiariedad como presupuesto de procedencia de la acción de tutela y determina que “[e]sta acción sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial”, precepto reglamentado por el numeral 1º del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991. 51.
Del texto de la norma referida se evidencia que, existiendo otros mecanismos de defensa judicial que resulten idóneos y eficaces para solicitar la protección de los derechos que se consideran amenazados o vulnerados, se debe recurrir a estos y no a la tutela. 52. Sobre el particular, la Corte Constitucional ha determinado que cuando una persona acude a la administración de justicia con el fin de que le sean protegidos sus derechos, no puede desconocer las acciones judiciales contempladas en el ordenamiento jurídico, ni pretender que el juez de tutela adopte decisiones paralelas a las del funcionario que conoce de un determinado asunto radicado bajo su competencia11. 10 Ver, entre otras, las sentencias de la Corte Constitucional SU-037 de 2009 y T-764 de 2010. 11 En sentencia T-313 del 01.04.2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño se estableció: “En efecto, la Constitución y la ley estipulan un dispositivo complejo de competencias y procesos judiciales que tienen como objetivo común garantizar el ejercicio pleno de los derechos constitucionales, en Radicado: 11001-03-15-000-2022-03110-00 Demandante: Luis Enrique Martínez Villamil Demandado: Tribunal Administrativo del Casanare 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 53.
Lo anterior tiene asidero en la propia Constitución de 1991, de donde se colige que la protección de los derechos fundamentales no es un asunto reservado exclusivamente a la acción de tutela, pues todos los mecanismos judiciales deben, en principio, buscar la defensa de aquellos. 54. Vale decir que el respeto y la garantía de los derechos de las personas son de la esencia del Estado Social de Derecho, como bien lo establece el inciso 2° del artículo 2° de la Constitución, de ahí que la garantía de los derechos fundamentales de las personas no solo corre a cargo del juez de tutela, sino que es vinculante para cualquier persona que esté investida de la autoridad del Estado y en cualquiera de los ámbitos funcionales del mismo. 2.8.
Caso concreto 55. El señor Luis Enrique Martínez Villamil alegó que el Tribunal Administrativo del Casanare vulneró su derecho fundamental al debido proceso porque no dispuso su vinculación al proceso de controversias contractuales en el que se pretende la declaración del incumplimiento del contrato de denuncia de bien oculto, celebrado por el difunto general Jorge Martínez Landinez con la Nación, sobre los terrenos llamados Santiago de las Atalayas y Pueblo Viejo de Cusiana. 56.
Asimismo, agregó que los únicos legitimados en la causa por activa para emprender dicha causa son los los herederos del señor Martínez Landínez, teniendo en cuenta que el general no podía transferir los derechos a él conferidos, ya que actuaba como condueño con la Nación y no contaba con los títulos que lo acreditaban como propietario, dado que sólo hasta la expedición de la Resolución N.º 113 de 1971 fue que se otorgaron las respectivas escrituras públicas a los comuneros de Santiago de las Atalayas y Pueblo Viejo del Cusiana. 57.
Así las cosas, tal como lo mencionaron las entidades que intervinieron en el trámite constitucional, la Sala advierte que en el presente asunto no se supera el presupuesto de la subsidiariedad, teniendo en cuenta que el señor Luis Enrique Martínez Villamil tiene a su alcance el incidente de nulidad de que trata el artículo 133.812 del Código General del Proceso, si considera que debía ser citado al proceso de controversias contractuales que instauró el señor José María consonancia con el cumplimiento de los demás fines del Estado previstos en el artículo 2 Superior.
Por tanto, una comprensión ampliada de la acción de tutela, que desconozca el requisito de subsidiariedad, vacía el contenido de las mencionadas competencias y, en consecuencia, es contraria a las disposiciones de la Carta Política que regulan los instrumentos de protección de los derechos dispuestos al interior de cada una de las jurisdicciones.” 12 “ARTÍCULO 133.
CAUSALES DE NULIDAD. El proceso es nulo, en todo o en parte, solamente en los siguientes casos (…) 8. Cuando no se practica en legal forma la notificación del auto admisorio de la demanda a personas determinadas, o el emplazamiento de las demás personas aunque sean indeterminadas, que deban ser citadas como partes, o de aquellas que deban suceder en el proceso a cualquiera de las partes, cuando la ley así lo ordena, o no se cita en debida forma al Ministerio Público o a cualquier otra persona o entidad que de acuerdo con la ley debió ser citado (…)”.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-03110-00 Demandante: Luis Enrique Martínez Villamil Demandado: Tribunal Administrativo del Casanare 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Uscátegui Tobón, identificado con el radicado N.º 85001-23-33-000-2015-00215- 00. 58. Para que fuese procedente el análisis de fondo por esta vía constitucional, el interesado debía proponer inicialmente dicha inconformidad a través de los mecanismos judiciales ordinarios, situación que en este caso podía lograrse a través de dos vías. 59.
Inicialmente, el tutelante, en aplicación del mecanismo dispuesto en el artículo 22413 de la Ley 1437 de 2011, podía solicitar al Tribunal Administrativo del Casanare que lo tuviera como coadyuvante, impugnador, litisconsorte o como interviniente ad excludendum, desde la admisión de la demanda y hasta antes de que se profiriera el auto que fija fecha para la realización de la audiencia inicial. 60.
De la revisión del expediente ordinario, la Sala advirtió que, en efecto, el señor Luis Enrique Martínez Villamil solicitó al operador jurídico que lo vinculara a él y a su familia, al proceso de controversias contractuales, por ser los herederos legítimos del general Jorge Martínez Landinez, tal como se observa en la siguiente imagen: 13 ARTÍCULO 224.
COADYUVANCIA, LITISCONSORTE FACULTATIVO E INTERVENCIÓN AD EXCLUDENDUM EN LOS PROCESOS QUE SE TRAMITAN CON OCASIÓN DE PRETENSIONES DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, CONTRACTUALES Y DE REPARACIÓN DIRECTA. Desde la admisión de la demanda y hasta antes de que se profiera el auto que fija fecha para la realización de la audiencia inicial, en los procesos con ocasión de pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho, contractuales y de reparación directa, cualquier persona que tenga interés directo, podrá pedir que se la tenga como coadyuvancia o impugnadora, litisconsorte o como interviniente ad excludendum.
El coadyuvante podrá efectuar los actos procesales permitidos a la parte que ayuda, en cuanto no estén en oposición con los de esta y no impliquen disposición del derecho en litigio. En los litisconsorcios facultativos y en las intervenciones ad excludendum es requisito que no hubiere operado la caducidad. Igualmente, se requiere que la formulación de las pretensiones en demanda independiente hubiera dado lugar a la acumulación de procesos.
De la demanda del litisconsorte facultativo y el interviniente ad excludendum, se dará traslado al demandado por el término establecido en el artículo 172 de este Código. Radicado: 11001-03-15-000-2022-03110-00 Demandante: Luis Enrique Martínez Villamil Demandado: Tribunal Administrativo del Casanare 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 61.
En ese orden, si bien el actor presentó la solicitud ante el juez natural de la causa, lo cierto es que no empleó el instrumento en la forma debida, teniendo en cuenta que acudió a la jurisdicción contencioso-administrativa en nombre propio y no a través de apoderado judicial que representara sus intereses y los de su familia. 62. Lo anterior, dado que, el artículo 73 del Código General del Proceso establece que las personas que hayan de comparecer al proceso deberán hacerlo por conducto de abogado legalmente autorizado.
Respecto de tal exigencia, la Corte Constitucional ha establecido que ello tiene lugar, “porque en los estrados judiciales se definen y se materializan los derechos de las personas en los distintos ámbitos de la vida política, social, económica, por lo cual, tratándose de asuntos de la mayor importancia en la vida de las personas, y revistiendo un alto nivel de complejidad, deben ser abordados por personal calificado, es decir, con los conocimientos y las destrezas necesarias para adelantar con mediana solvencia estos asuntos de la mayor importancia y complejidad.
Adicionalmente, esta exigencia apunta a preservar el correcto funcionamiento de la administración de justicia, funcionamiento que podría verse alterado cuando se permite que el acceso indiscriminado por personas que carecen de la versación sustantiva y procesal14”. 14 Corte Constitucional, sentencia C-542 del 19.11.2019, M.P. Andrés Felipe Avendaño Martínez.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-03110-00 Demandante: Luis Enrique Martínez Villamil Demandado: Tribunal Administrativo del Casanare 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 63. Ahora, si bien la oportunidad para emplear dicho instrumento ya feneció, lo cierto es que lo pretendido por el actor aún puede alegarse en cualquiera de las instancias, antes de que se dicte sentencia, o con posterioridad a ésta en caso de que la nulidad ocurra a partir de dicha decisión, según lo dispuesto en el artículo 134 del Código General del Proceso15. 64.
Aunado a ello, tampoco se observa que el señor Martínez Villamil hubiese alegado en el escrito de la tutela alguna circunstancia excepcional o la consumación de un perjuicio irremediable que hiciera viable el estudio del asunto a través de este medio, con el objeto de que este Juez Constitucional analizara la viabilidad de flexibilizar los presupuestos de procedencia de este mecanismo y de, eventualmente, conceder un amparo transitorio en caso de que hubiere lugar a ello. 65.
Se recuerda que la acción de tutela se torna improcedente para suplir mecanismos idóneos de defensa y/o para revivir términos, pues una interpretación contraria conllevaría a que ésta fuera empleada como un instrumento para desplazar las competencias ordinarias, lo que de suyo desnaturalizaría esta acción que es eminentemente protectora de derechos fundamentales. 66.
Finalmente, debe advertirse que esta Sala de Decisión tampoco puede pronunciarse respecto del cargo relacionado con la falta de legitimación en la causa por activa del señor José María Uscátegui Tobón, por ser un punto que deba ser analizado por el Tribunal Administrativo del Casanare al interior del medio de control de controversias contractuales, por lo que, cualquier intervención de este operador constitucional frente al punto invadiría la órbita de competencia del juez ordinario. 2.9.
Conclusión 67. En ese orden de ideas, se concluye que el caso sub judice no cumple con el requisito de la subsidiariedad, situación que no permite abordar el fondo del 15 ARTÍCULO 134. OPORTUNIDAD Y TRÁMITE. Las nulidades podrán alegarse en cualquiera de las instancias antes de que se dicte sentencia o con posteridad a esta, si ocurrieren en ella.
La nulidad por indebida representación o falta de notificación o emplazamiento en legal forma, o la originada en la sentencia contra la cual no proceda recurso, podrá también alegarse en la diligencia de entrega o como excepción en la ejecución de la sentencia, o mediante el recurso de revisión, si no se pudo alegar por la parte en las anteriores oportunidades.
Dichas causales podrán alegarse en el proceso ejecutivo, incluso con posterioridad a la orden de seguir adelante con la ejecución, mientras no haya terminado por el pago total a los acreedores o por cualquier otra causa legal. El juez resolverá la solicitud de nulidad previo traslado, decreto y práctica de las pruebas que fueren necesarias.
La nulidad por indebida representación, notificación o emplazamiento, solo beneficiará a quien la haya invocado. Cuando exista litisconsorcio necesario y se hubiere proferido sentencia, esta se anulará y se integrará el contradictorio. Radicado: 11001-03-15-000-2022-03110-00 Demandante: Luis Enrique Martínez Villamil Demandado: Tribunal Administrativo del Casanare 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co asunto.
En ese contexto, esta Sala de Decisión declarará la improcedencia de la tutela que instauró el señor Luis Enrique Martínez Villamil contra el Tribunal Administrativo del Casanare. III. DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: NEGAR la solicitud de desvinculación propuesta por Ecopetrol S.A.
SEGUNDO: DECLARAR LA IMPROCEDENCIA de la tutela que instauró el señor Luis Enrique Martínez Villamil contra el Tribunal Administrativo del Casanare.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes y los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
CUARTO: En el evento de no ser impugnada esta decisión, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Los interesados pueden consultar la providencia oficial con el número de radicación en http//relatoria.consejodeestado.gov.co.8081