CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., once (11) de enero de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 11001-03-15-000-2023-06698-00 Accionante: Cira Luz Sierra Accionados: Tribunal Administrativo de Bolívar y otro Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia Tema: Acción de tutela en contra de providencia judicial.

Subtema 1: Requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela – relevancia constitucional. Sentido del fallo de tutela: Se declara improcedente. La Sala decide la acción de tutela1 presentada, a través de apoderado judicial2, por Cira Luz Sierra en contra del Tribunal Administrativo de Bolívar y del Juzgado 4º Administrativo de Cartagena.

I.

ANTECEDENTES 1.- La solicitud de tutela El 1º de noviembre de 20233 la tutelante interpuso acción constitucional en procura de la protección de sus derechos al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia, los cuales considera vulnerados con las providencias proferidas el 30 de junio de 2022 y el 17 de marzo de 2023 por el Juzgado 4º Administrativo de Cartagena y por el Tribunal Administrativo de Bolívar, respectivamente, mediante las cuales se negaron las pretensiones elevadas dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 13001333300420200000100/01 2.- Hechos 2.1.- Cira Luz Sierra estuvo vinculada, como docente, al Departamento de Sucre, desde el 26 de febrero de 1975 hasta el 9 de abril de 1979.

Posteriormente, fue 1 Obra escrito de tutela en el archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado 7DAEC9B22ECD3E25 4D9636AFFA22A3AC FF25347598B7A72B 3F79687269FB7FD3. 2 Obra poder en el archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado DF5849457F216386 88A718F634FF5428 B28CA6DED9FA6B35 D647AC0F9AE8AE44. 3 Obra acta de reparto en el archivo digital subido en SAMAI, en el índice 3, con certificado EABABFE68EFF528F 0E6C5B3FF972E3F2 FA9338DE8DDF7CE6 E6E4C9889419BD66. 2 Radicación: 11001-03-15-000-2023-06698-00 Accionante: Cira Luz Sierra Accionados: Tribunal Administrativo de Bolívar y otro Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia nombrada maestra en el Distrito de Cartagena mediante Decreto 585 del 22 de junio de 1994.

El 20 de marzo de 2019 le solicitó a la UGPP el reconocimiento y pago de la pensión gracia, sin embargo, la petición fue negada por Resolución 022573 del 29 de julio de 2019, que fue confirmada mediante acto del 11 de octubre del mismo año4. 2.2.- Por lo anterior, Cira Luz Sierra, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, promovió demanda en contra de la UGPP, con el fin de que se dejaran sin efectos los actos administrativos que negaron la prestación aludida y se le ordenara a la demandada pagar la pensión gracia y todos los emolumentos derivados de ese rubro.

El trámite le correspondió al Juzgado 4º Administrativo de Cartagena bajo el radicado No. 13001333300420200000100. 2.3.- El a quo ordinario, mediante providencia del 30 de junio de 20225, negó las pretensiones elevadas, al considerar que la demandante estuvo vinculada al Distrito de Cartagena como docente nacional entre junio de 1994 y febrero de 2020, por ende, al no haber laborado el tiempo suficiente como maestra nacionalizada o territorial, no era viable acceder a lo pedido. 2.4.- Inconforme, Cira Luz Sierra interpuso recurso de apelación en contra de la decisión aludida.

En sentencia del 17 de marzo de 20236 el Tribunal Administrativo de Bolívar confirmó la providencia censurada. Al respecto, reiteró que la recurrente trabajó adscrita al Distrito de Cartagena como maestra nacional, pues así se certificó por la oficina de talento humano de esa autoridad. 3.- Fundamentos de la acción de tutela La peticionaria estima que las autoridades judiciales convocadas vulneraron sus derechos fundamentales, pues incurrieron en unos defectos fáctico, por desconocimiento del precedente judicial y por violación directa de la Constitución, en la medida en que la prueba idónea para acreditar el tipo de vinculación no era la certificación que expidió el subdirector técnico de talento humano del Distrito de Cartagena, sino el acto administrativo a través del cual se consolidó la relación 4 A folios 494-497 del archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado 0942663A9091445F 97E05F9910B100FE 2BE998B97A3DD561 6CE6AB3F39343DD5. 5 A folios 494-520 del archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado 0942663A9091445F 97E05F9910B100FE 2BE998B97A3DD561 6CE6AB3F39343DD5. 6 Obra providencia a folios 657-676 del archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado 0942663A9091445F 97E05F9910B100FE 2BE998B97A3DD561 6CE6AB3F39343DD5. 3 Radicación: 11001-03-15-000-2023-06698-00 Accionante: Cira Luz Sierra Accionados: Tribunal Administrativo de Bolívar y otro Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia laboral con el referido ente territorial.

Así mismo, alega que se inobservaron múltiples providencias del Consejo de Estado aplicables al caso por su similitud fáctica y en las que se ha establecido que el tipo de vinculación depende de la autoridad que hace el nombramiento y no de la fuente de financiación contractual. 4.- Pretensiones de la acción En el escrito introductorio se solicitó (i) amparar los derechos cuya trasgresión se alega;

(ii) declarar que las sentencias cuestionadas vulneraron esas prerrogativas y revocarlas; y (iii) ordenar a las autoridades accionadas que emitan una nueva providencia. 5.- Trámite de la acción de tutela en primera instancia y fundamento de la oposición 5.1.- Mediante auto del 3 de noviembre del 2023 el Despacho Ponente admitió la acción de tutela y dispuso la vinculación de la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscal. 5.2.- La vinculada insistió en que la reclamante laboró como docente nacional, pues los recursos con los que se le pagaba provenían de la Nación y no del ente territorial, por lo que no cumplía con los requisitos para acceder a la pensión gracia. Precisó que lo que se pretende con la tutela es sustituir a los jueces naturales, quienes actuaron conforme con el ordenamiento jurídico.

Afirmó que el depreco es improcedente y trajo a colación los principios de cosa juzgada, de autonomía judicial y sostenibilidad financiera. 5.3.- El Tribunal Administrativo de Bolívar acotó que no se vulneraron los derechos de las partes procesales y que en el expediente se dilucida claramente que la tutelante perteneció al régimen nacional.

II. CONSIDERACIONES 1.- Competencia Esta Sala es competente para conocer de la acción de tutela incoada por Cira Luz Sierra en contra del Tribunal Administrativo de Bolívar y del Juzgado 4º 4 Radicación: 11001-03-15-000-2023-06698-00 Accionante: Cira Luz Sierra Accionados: Tribunal Administrativo de Bolívar y otro Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia Administrativo de Cartagena de conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución, 37 del Decreto 2591 de 1991 y 13 del Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.- Problema jurídico En primer lugar, se verificará si la solicitud de amparo constitucional cumple con los requisitos generales de procedibilidad.

En caso afirmativo, se determinará si se vulneraron los derechos fundamentales alegados por la parte actora. Para resolver lo anterior, la Sala limitará su estudio a la sentencia del Tribunal Administrativo de Bolívar, ya que fue esta la que se pronunció sobre la apelación en contra de la providencia de primera instancia y la que puso fin al trámite de nulidad y restablecimiento del derecho. 3.- La acción de tutela en contra de providencias judiciales La Corte Constitucional en sentencia C-590 del 2005 reconoció que la acción de tutela en contra de providencias judiciales está sujeta al cumplimiento de rigurosos requisitos de procedibilidad7 y de procedencia8 con el fin de determinar si se vulneraron o no los derechos de orden superior. 4.- El cumplimiento del requisito de relevancia constitucional en el caso concreto 4.1.- Sobre el requisito de relevancia constitucional, la Corte Constitucional ha señalado que el juez de tutela “no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”9. 7 De acuerdo con la sentencia C-590 del 2005, la tutela en contra de providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos generales de procedibilidad: que el asunto sometido a estudio del juez de tutela tenga relevancia constitucional; que el actor haya agotado los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios antes de acudir al juez de tutela; que la petición cumpla con el requisito de inmediatez; que en el evento de fundamentarse la solicitud en una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa en la decisión de fondo que se estima violatoria de los derechos fundamentales; que se identifiquen en forma razonable los hechos que generan la vulneración de los derechos y, de ser posible, hayan sido cuestionados al interior del proceso y; que el fallo censurado no sea de tutela. 8 Los requisitos específicos, también conocidos como defectos, son: defecto orgánico; defecto procedimental; defecto fáctico; defecto material o sustantivo; defecto por error inducido; defecto por falta de motivación; defecto por desconocimiento del precedente; y defecto por violación directa de la Constitución. 9 Corte Constitucional, sentencia C-590 de 08 de junio de 2005. 5 Radicación: 11001-03-15-000-2023-06698-00 Accionante: Cira Luz Sierra Accionados: Tribunal Administrativo de Bolívar y otro Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia En ese sentido, para determinar si una solicitud de amparo tiene o no relevancia constitucional, la Sala Plena del Consejo de Estado ha considerado necesario examinar dos elementos, a saber10: (i) que el actor cumpla su carga argumentativa, justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la transgresión de aquellos y (ii) que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo especial constitucional está constituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial.

Por su parte, la Corte Constitucional en la SU-215 de 202211, frente al requisito de relevancia constitucional, señaló que es menester verificar: “(i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental; (ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales”. 4.2.- En el caso concreto, Cira Luz Sierra alega que se omitió que el acto administrativo mediante el cual se vinculó al Distrito de Cartagena fue expedido por una entidad del orden territorial, por ende, al margen del origen de los fondos, su vinculación no fue nacional, sino territorial.

Adicionalmente, critica que se pasó por alto que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha indicado que la naturaleza del docente depende de la entidad a la cual le presta sus servicios. 4.3.- Ab initio, para la Sala se torna evidente que los cargos aludidos no satisfacen el requisito de relevancia constitucional, por cuanto se advierten como un medio dirigido a revivir el análisis jurídico efectuado por el juez de la causa dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, como si este mecanismo fuera una instancia adicional al proceso ordinario, según se explicará. 4.4.- Al verificar los argumentos del Tribunal Administrativo de Bolívar, se dilucida el siguiente análisis textual: “La discusión objeto de estudio radica en el requisito de los 20 años de servicios como docente nacionalizado, departamental o municipal; concluyendo el A quo que, al ser el certificado expedido por la autoridad territorial nominadora, la prueba por excelencia que acredita el tipo de vinculación, no existe duda que la señora Cira Liz Sierra estuvo 10 Consejo de Estado, sentencia del 5 de agosto de 2014, rad. 11001031500020120220101. 11 Sentencia del 16 de junio de 2022.

M.P. Natalia Ángel Cabo. 6 Radicación: 11001-03-15-000-2023-06698-00 Accionante: Cira Luz Sierra Accionados: Tribunal Administrativo de Bolívar y otro Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia vinculada al Distrito de Cartagena como docente NACIONAL en la Institución Educativa Soledad Acosta de Samper-Sede Ana María Pérez de Otero desde el 25 de junio de 1994 hasta su fecha de retiro ocurrida el 02 de febrero de 2020, para un total de 15 años, 4 meses y 25 días; y como docente nacionalizada solo acreditó un período de 4 años, 1 mes y 14 días.

Lo anterior es compartido por la Sala de Decisión en razón a que, como se indicó en el marco normativo expuesto, la prueba del tiempo de servicios y de la vinculación, debe contener datos puntuales sobre el tipo de nombramiento, la autoridad que lo hace, la institución educativa a la que prestó los servicios, su naturaleza, y los extremos temporales; a efecto de esclarecer el cumplimiento de los requisitos especiales de que trata la Ley 114 de 1913 en los términos analizados.

Así las cosas, obra en el plenario Oficio N° AMC-OFI-0139183-2021 del 8 de noviembre de 2021, suscrito por el Subdirector Técnico de Talento Humano del Distrito de Cartagena de Indias, en el cual certifica que el régimen de la docente Cira Luz Sierra es de carácter Nacional y manifiesta que la naturaleza de dicha plaza docente no ha sido mutada sino que continúa igual; información que guarda congruencia con los certificados laborales aportados por la demandante al plenario”12. 4.5.- En atención a lo anterior, se advierte que el cuerpo colegiado de segunda instancia consideró que, en atención al oficio expedido por el Distrito de Cartagena el 8 de noviembre de 2021, estaba plenamente acreditado que la vinculación de la deprecante con ese ente territorial fue de carácter nacional y no territorial.

Por otra parte, en cuanto al supuesto precedente judicial desconocido, se destaca que la parte interesada no identificó cuál era la subregla que se estima desconocida. A su vez es importante tener en consideración que, si bien esta corporación ha descartado que el origen de los fondos sea un criterio válido para determinar la naturaleza de la vinculación del docente, lo cierto es que sí ha estimado adecuado acudir a las certificaciones expedidas por la entidad para ese propósito.

En punto de lo anterior, es del caso señalar que en la sentencia de unificación SUJ- 11-S213 del 21 de junio 2018, el Consejo de Estado efectuó las siguientes precisiones literales: “Unificase la jurisprudencia respecto de las controversias relacionadas con el reconocimiento de pensión gracia, en particular en lo que concierne al origen de los dineros de la entidad nominadora, en el sentido de que (i) los recursos del antiguo situado fiscal, regulados tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991, que transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales para atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales, una vez ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales;

(ii) la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo;

(iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter 12 A folio 673 del archivo digital subido en el SAMAI, en el índice 2, con certificado 0942663A9091445F 97E05F9910B100FE 2BE998B97A3DD561 6CE6AB3F39343DD5. 13 Rad. 25001-23-42-000-2013-04683-01. 7 Radicación: 11001-03-15-000-2023-06698-00 Accionante: Cira Luz Sierra Accionados: Tribunal Administrativo de Bolívar y otro Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas -situado fiscal- cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones; y (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial”.

(Subrayado fuera del texto). En cuanto a los requerimientos probatorios para demostrar el carácter territorial o nacionalizado de los docentes, en atención a la providencia unificadora citada, la Sección Segunda de esta corporación indicó: “vi) Prueba de calidad de docente territorial. Se requiere que la respectiva autoridad nominadora certifique de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial; o en su defecto, también se puede acreditar con copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales”. 4.6.- Resulta claro, entonces, que la peticionaria, además de no haber justificado debidamente los cargos sub examine, pretende utilizar este mecanismo constitucional como si la tutela se tratara de una instancia adicional, pues, como se vio, el asunto relativo a los medios de acreditación del tipo de vinculación fue zanjado en el proceso ordinario, por lo cual resulta diáfano que la parte actora busca reabrir un debate resuelto en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de que prevalezca su interpretación sobre la prohijada por el tribunal criticado.

En este orden de ideas y en atención a la autonomía judicial y al carácter excepcionalísimo que reviste la tutela, se debe acotar que no basta con manifestar inconformidades respecto a las decisiones judiciales objeto de censura o alegar la configuración de los requisitos especiales de procedencia, ya que, de esa forma, la discusión queda restringida a asuntos de mera legalidad que no trascienden al plano constitucional. 4.7.- Al respecto, se insiste en que la procedencia de la acción de tutela en contra de decisiones judiciales es de carácter residual y no puede usarse para desconocer la autonomía e independencia judicial, ni los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, en razón a lo cual es concebida como un “juicio de validez” y no como un 8 Radicación: 11001-03-15-000-2023-06698-00 Accionante: Cira Luz Sierra Accionados: Tribunal Administrativo de Bolívar y otro Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia “juicio de corrección” de la decisión cuestionada14, lo que se opone a que se use indebidamente como una nueva instancia para la discusión de los asuntos de índole probatoria o de interpretación del derecho que se resolvieron en el curso del proceso ordinario15. 5.- Con fundamento en las consideraciones expuestas, la Sala declarará improcedente el amparo constitucional objeto de estudio.

En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.

RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR improcedente el amparo constitucional de conformidad con las razones ut supra.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados por el medio más expedito.

TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión al día siguiente de su ejecutoria, conforme con lo dispuesto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, siempre que no sea objeto de impugnación. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de la Sala WILLIAM BARRERA MUÑOZ Consejero de Estado JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Consejero de Estado 14 Corte Constitucional, sentencia T-310 de 2009. 15 Corte Constitucional, sentencia T-384 de 2018.