CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero de Estado: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., Cinco (05) de Febrero de Dos mil Veintiséis (2026) Radicado: 05001-23-33-000-2016-00339-01 (1362-2025) Demandante: Carlos Arturo Agudelo Carvajal Demandados: Nación - Ministerio de Salud y Protección social Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Tema: Sanción disciplinaria de destitución e inhabilidad Asunto: Sentencia, segunda instancia La Sala decide el recurso de apelación, interpuesto por la parte demandante, contra de la sentencia del Treinta y Uno (31) de Marzo de Dos Mil Veinticinco (2025)1, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas.
I.
ANTECEDENTES 1. La demanda2. 1.1. Pretensiones. El señor Carlos Arturo Agudelo Carvajal, actuando por conducto de apoderado judicial, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), demandó la nulidad del falla en primera instancia, contenido en el Auto No. 003, del Nueve (9) de enero de Dos Mil Quince (2015), expedido por la jefe de la oficina de Control Interno Disciplinario, del Ministerio de Salud y Protección Social, disponiendo la destitución e inhabilidad por el término de once años, y de la Resolución No. 01232 del 21 de abril de 2015, que resolvió el recurso de apelación, confirmando la decisión; actuaciones surtidas en el proceso disciplinario No. 72 de 2012. 1 Expediente digital – Samai – Gestión de otros despachos – índice 56. 2 Folios 22 a 29, expediente físico. 2 Nº Interno: 1362-2025 Demandante: Carlos Arturo Agudelo Carvajal Demandada: Nación - Ministerio de Salud y Protección social A título de restablecimiento del derecho, solicitó el reconocimiento y pago del lucro cesante, daño emergente y el perjuicio moral, ocasionados con las decisiones disciplinarias.
Los hechos en que se fundan las pretensiones, se sintetizan de la siguiente manera: El señor Carlos Arturo Agudelo Carvajal, abogado de profesión, fue incorporado en noviembre del año 2009, al Ministerio de Protección Social, en el cargo de asesor, en el Vice Ministerio de Relaciones Laborales. El Ministerio de Protección Social, estaba ubicado en la Carrera 13 con 32 de la ciudad de Bogotá, y dentro de su estructura administrativa existía un Grupo Interno de Trabajo, para la Gestión del Pasivo Social de la empresa Puertos de Colombia, denominado "GIT", cuya sede funcionaba en el Edificio del Antiguo Hilton, ubicado en la carrera 7a con 32, de la ciudad de Bogotá. El demandante se posesionó en la planta de ese grupo, y trabajó hasta febrero de 2012, en el antiguo Ministerio de Protección Social, cuando se dio la separación física o escisión, en el Ministerio del Trabajo y el Ministerio de Salud.
El demandante y 30 servidores más, tomaron posesión de los cargos, el Dieciséis (16) de Noviembre de Dos Mil Once 2011, según Acta No. 008, pues, el GIT quedó adscrito al nuevo Ministerio de Salud, que hasta eses momento, era una planta de cargos diferente al Ministerio de Salud y del Ministerio de Protección Social. Pese a que, el demandante ocupó el cargo de asesor Código 1020 Grado 13 de la referida planta, con una asignación mensual de $5.496.701, el cual tenía funciones específicas, estas nunca se desarrollaron, porque en la práctica, estaba al servicio y a órdenes del vice ministro de Relaciones Laborales y del señor ministro, con tareas determinadas, relacionadas con la política de las 3 Nº Interno: 1362-2025 Demandante: Carlos Arturo Agudelo Carvajal Demandada: Nación - Ministerio de Salud y Protección social relaciones laborales asignadas por ellos.
Es decir, el demandante laboró todo el tiempo en el Ministerio de Protección Social, con un cargo prestado del GIT. El director del GIT, nunca fue jefe, ni le impartió órdenes al demandante, justamente por fungir como asesor en el Ministerio de Protección Social, y nunca se presentaron problemas o quejas de tipo laboral, con el ejercicio de la función pública a cargo del demandante.
Por el contrario, fue promocionado a los cargos enunciados y fue calificado por su jefe inmediato, con puntaje alto de satisfacción en la prestación del servicio. El GIT, tenía una planta transitoria, y en noviembre de 2011, se preveía su finalización, a partir de diciembre de ese mismo año, de acuerdo con la información dada por el secretario general del Ministerio de Salud (Gerardo Burgos Bernal), ante quien se posesionaron los funcionarios, quien les manifestó que continuaran en sus puestos de trabajo, hasta nueva orden.
Sin embargo, existía un evidente propósito de hacer aburrir a funcionarios, como el demandante, pues no sabían qué hacer con él, cuando la Ley 1444 de 2011, consagró expresamente que deberían respetarse los derechos laborales de los servidores públicos, inclusive reubicándolos. El demandante siguió laborando en el Vice Ministerio de Relaciones Laborales, del nuevo Ministerio del Trabajo, hasta febrero de 2012, fecha en que el ministerio se trasladó a su sede actual, ubicada en la calle 99 con Carrera 15 de Bogotá. Desde dicha data, el demandante quedó sin funciones ni tareas específicas, ni en la planta transitoria GIT, y tampoco en la planta global del nuevo Ministerio de Salud.
Sin embargo, el demandante quedó en el piso 22, de la sede del Antiguo Vice Ministerio de Relaciones Laborales de Protección Social; con un computador que fue desconectado del sistema de información del Ministerio de Salud. Contiguo a su despacho, instalaron unos contratistas del despacho del ministro de Protección Social. En el mes de diciembre de 2011, el demandante solicitó vacaciones, a lo que le respondieron que, no era posible porque el GIT se acababa, no obstante, se prorrogó la planta del GIT, por otros seis (6) meses más, hasta junio de 2012. 4 Nº Interno: 1362-2025 Demandante: Carlos Arturo Agudelo Carvajal Demandada: Nación - Ministerio de Salud y Protección social Aunque cada seis (6) meses se venían suprimiendo cargos del GIT, el cargo de asesor Código 1020 Grado 13, ocupado por el demandante, no fue suprimido, por lo que, con la prórroga del GIT, se reiteraba que, la entidad demandada no sabía qué hacer con el demandante, porque la subdirectora de Gestión del Talento Humano, le manifestó que, un funcionario de su nivel era muy difícil ubicarlo, mientras que la mayoría de los otros funcionarios, fueron situados en la planta global del Ministerio de Salud.
Nadie le dio directrices, nuevas funciones o tareas por realizar al demandante y el secretario general, se había limitado a decirle que, se esperara hasta nueva orden. Ni la jefe de la Oficina de Gestión del Talento Humano o la propia ministra, ni siquiera el director del GIT, le dijo al demandante, que quedaba a cargo de él. El manejo del personal incorporado, estuvo a cargo del secretario general, ante quien se posesionaron.
El director del GIT, no tuvo nunca injerencia directa ni indirecta, con los incorporados que trabajaron en el Ministerio de Protección Social, entre ellos, el demandante. Al no tener tareas asignadas, ni directrices, envió una carta al secretario general, con copia a la jefe de Gestión del Talento Humano y a la ministra, solicitando la asignación de funciones, carta que nunca fue respondida, y aunque guardó la correspondiente copia en su escritorio, al parecer fue saqueado y la referida carta, desaparecida.
Ante a falta de atención del secretario general y la subdirectora de Gestión del Talento Humano, quien demostró su enojo por la carta enviada, el demandante pudo inferir que, no había ánimo de reubicarlo para asignarle nuevas funciones y tareas, como debió haberse hecho, y que se estaba asumiendo que la referida carta, era una alerta temprana para una eventual demanda que el demandante pudiera presentar, configurándose una especie de acoso laboral. 5 Nº Interno: 1362-2025 Demandante: Carlos Arturo Agudelo Carvajal Demandada: Nación - Ministerio de Salud y Protección social Ante tal situación, el actor se vio en la obligación de presentar la renuncia, efectiva a partir del 15 de agosto de 2012.
No renunció antes, porque abrigaba la esperanza de ser reubicado y, con la idea de utilizar un crédito de vivienda que le fue otorgado por el Fondo Nacional del Ahorro. Solo hasta dicha fecha, el Ministerio decidió asignarle al demandante, unas funciones en el Grupo de Entidades Liquidadas, y como esto no se pudo concretar, en razón a la renuncia, se decidió abrir un proceso disciplinario en su contra, seguido por la Oficina de Control Interno Disciplinario, con el expediente 072 de 2012.
Con Auto No. 003, del Nueve (9) de enero de Dos Mil Quince (2015), se sancionó al señor Agudelo Carvajal, con destitución e inhabilidad general, por el término de once (11) años. Mediante Resolución No. 01232 del Veintiuno (21) de abril de Dos Mil Quince (2015), el Ministerio de Salud y Protección Social, confirmó el fallo disciplinario de primera instancia. 1.2.
Normas violadas y concepto de violación. La parte demandante, considera transgredidas, las siguientes normas: Artículo 29 de la Constitución Política de Colombia. Ley 1437 de 2011. El demandante sostuvo que, la decisión disciplinaria de segunda instancia, adiciona, de forma sorpresiva, a la falta disciplinaria dispuesta en el pliego de cargos, un nuevo elemento, como es el daño generado al ministerio, consistente en la recarga laboral de los compañeros de trabajo del demandante, elemento doloso en la conducta, que nunca fue comprobado.
Adujo que, la modificación del hecho sancionable, vulneró el principio de congruencia y sobrepasó el núcleo central planteado en la “acusación”, 6 Nº Interno: 1362-2025 Demandante: Carlos Arturo Agudelo Carvajal Demandada: Nación - Ministerio de Salud y Protección social impidiendo que la defensa del actor, se pronunciara frente a estas circunstancias, o presentara pruebas que demostraran que, en la conducta del demandante, no había ningún propósito doloso.
Enfatizó que, la congruencia debe predicarse de la formulación de imputación, formulación de acusación, sentido del fallo y sentencia, y si no existe, se atenta contra la garantía del debido proceso y el derecho de defensa. También indicó que, se pone en entredicho el debido proceso y el derecho de defensa del disciplinado, al ignorarse elementos probatorios esenciales, como la carta enviada a la entonces ministra, solicitando la asignación de funciones específicas, prueba que bien pudo ser solicitada por el operador disciplinario, pero que no fue dispuesta, por falta de interés. Consideró que la sanción impuesta constituye un abuso y desviación de poder, por resultar exagerada y comprometer el desempeño profesional del demandante, en la contratación con el Estado y como abogado litigante, generándole un perjuicio económico mensual mientras esté vigente la sanción, de aproximadamente Seis Millones de Pesos ($6.000.000).
Reprochó que, la misma funcionaria que recaudó pruebas, sea quien falle el proceso, porque se convierte en juez y parte, vulnerando las garantías fundamentales del demandante. 2. Contestación de la demanda3 La Nación – Ministerio de Salud y Protección Social, se opuso a las pretensiones de la demanda, al considerar que, carecen de sustento constitucional y legal.
Indicó que, la parte demandante pretende distorsionar la realidad, a fin que salgan avante sus pretensiones, en razón a que, con oficio de Dieciséis (16) de Noviembre de Dos Mil Once (2011), le fue comunicada la estructura de la 3 Folios 63 a 84, expediente físico. 7 Nº Interno: 1362-2025 Demandante: Carlos Arturo Agudelo Carvajal Demandada: Nación - Ministerio de Salud y Protección social planta de personal del Ministerio de Salud y que, en consecuencia, fue incorporado mediante Resolución No. 0029 de 15 de noviembre de 2011, en el cargo de asesor – código 1020- grado 13, de la planta del Ministerio de Salud y Protección Social, en el Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social, de la Empresa Puertos de Colombia, del despacho del ministro, tomando posesión en la misma fecha.
Relacionó la Resolución 2072 del 27 de julio de 2012, arguyendo que, junto con el memorando 164485, de primero de agosto de la misma anualidad, se pretendió comunicarle al demandante, las funciones asignadas en el Grupo de Administración de Entidades Liquidadas, momento en el cual, se dejó constancia que, «no se ha presentado nunca a este Grupo, por lo cual no recibió el memorando.» Manifestó que, se constató que el demandante, tampoco trabajaba en el piso 23, lo que significa que, no trabajaba en el Ministerio de Salud y tampoco en las instalaciones del Ministerio del Trabajo, que para ese entonces estaban ubicadas en el hotel Hilton.
El Treinta y Uno (31) de julio de Dos Mil Doce (2012), el señor Agudelo Carvajal, presentó la renuncia al cargo, siendo aceptada mediante Resolución 2160 del Tres (3) de agosto de Dos Mil Doce, a partir del quince del mismo mes y año. La comunicación no pudo ser entregada al interesado, porque, de acuerdo con lo manifestado por un auxiliar del despacho de la ministra, no trabajaba en dicha dependencia y al intentar entregarla en el hotel Hilton, también le informaron que, el señor Agudelo Carvajal, no laboraba allí. El Diez (10) de agosto de Dos Mil Doce (2012) la coordinadora del Grupo de Tesorería del Ministerio de Salud, certificó los pagos realizados al demandante, entre el Dieciséis (16) de noviembre de Dos Mil Once (2011) y el Treinta y Uno de Julio de Dos Mil Doce (2012).
Ante el requerimiento de los registros de ingreso y salida de la tarjeta de control No. 01232, asignada al señor Agudelo Carvajal, la empresa de seguridad 8 Nº Interno: 1362-2025 Demandante: Carlos Arturo Agudelo Carvajal Demandada: Nación - Ministerio de Salud y Protección social allegó en video, los registros de entrada y salida, en los que se menciona que quien ingresa y sale, al parecer es un contratista, mas no el demandante.
Relacionó las actuaciones surtidas en la actuación disciplinaria, que culminaron con el fallo disciplinario de Nueve (9) de enero de Dos Mil Quince (2015), en el cual, se sancionó al demandante con destitución e inhabilidad general, por el término de 11 años, por haber incurrido en falta gravísima, a título de dolo, al ausentarse de la entidad, sin autorización, permiso, licencia, incapacidad, y/o vacaciones debidamente concedidas, a partir de su vinculación; así como la falta grave a título de dolo, por percibir remuneración oficial por servicios no prestados, y la utilización de su tarjeta de aproximación a otro funcionario; relacionando que, la apelación se resolvió en Resolución No. 1132 de Veintiuno de abril de Dos Mil Quince (2015).
Advirtió que, la prueba es contundente en el actuar doloso del demandante, al entregarle a un contratista su tarjeta de ingreso, para simular que se presentaba al sitio de labor y justificar la percepción de salarios, pero cuando se percató de las consecuencias jurídicas de su actuar, prefirió presentar su carta de renuncia. Consideró que, el demandante no pudo dar explicaciones serias y coherentes frente a las faltas que se le atribuían, la prueba testimonial y documental acopiada, lo que imponía las decisiones disciplinarias adoptadas, a partir del resquebrajamiento del artículo 6 de la Constitución Política, de los artículos 23, 34, 35 y 48, numeral 55 de la Ley 734 de 2002, el Decreto 1950 de 1973, artículo 126, numeral 2, y de la Resolución 1305 de 2008, última que reglamenta el uso del carnet al interior del Ministerio de la Protección Social.
Como excepciones de fondo, propuso las de: Ineptitud de la demanda, legalidad del Auto del 3 de enero de 2015 y de la Resolución 01232 de 2015, competencia de los funcionarios que expiden actos administrativos sancionatorios, cobro de lo no debido, el monto de los perjuicios no está probado y prescripción y compensación indexada. 9 Nº Interno: 1362-2025 Demandante: Carlos Arturo Agudelo Carvajal Demandada: Nación - Ministerio de Salud y Protección social 3.
La sentencia de primera instancia4. El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante sentencia proferida el Treinta y Uno (31) de marzo de Dos Mil Veinticinco (2025), negó las pretensiones de la demanda, y condenó en costas al demandante. El Tribunal consideró que, la carga de pedir la prueba o aportarla, al interior del proceso disciplinario, correspondía a quien pretendía hacerla valer, y en su ausencia, no es factible trasladar la responsabilidad al operador disciplinario; descartando la vulneración al debido proceso.
En lo ateniente a que, la misma funcionaria que instruyó el sumario, fuera quien adoptó decisión de fondo, indicó que se encontraba habilitada, en su calidad de jefe de la Oficina de Control Interno Disciplinario, conforme al artículo 49 del Decreto 4107 de 2011, en concordancia con el artículo 67 de la Ley 734 de 2002, y la segunda instancia fue desatada por el ministro de Salud, acatando el inciso 3 del artículo 74 de la última norma referenciada.
Frente a la incongruencia contenida en la decisión disciplinaria de segunda instancia, concluyó en principio, que no se relaciona con el fallo de primera instancia, por lo cual, la decisión en él contenida, estaría tácitamente aceptada por el demandante. Sin embargo, al pronunciarse frente al cargo de nulidad, consideró que, la expresión relativa a la recarga laboral de los compañeros de trabajo, contenida en la decisión disciplinaria de segunda instancia, no es inconsecuente, porque las reglas de la experiencia enseñan que, si falta una persona al desempeño de una función, otra tendrá que hacerlo en su reemplazo.
Por su parte, la incongruencia derivada del dolo, que la apelación alega no fue aducido ni probado, arguyó que, la decisión es confirmatoria de la primera instancia, lo que permite verificar, la congruencia echada de menos por el demandante. 4 Aplicativo Samai – Tribunal Administrativo de Antioquia, consecutivo 00056. 10 Nº Interno: 1362-2025 Demandante: Carlos Arturo Agudelo Carvajal Demandada: Nación - Ministerio de Salud y Protección social Entre tanto, el cargo de nulidad relativo al abuso y desviación de poder, por la exagerada sanción impuesta, lo descartó, aduciendo que, en el trámite disciplinario, el único reparo que se hizo fue, la falta de evidencia de actuación dolosa, sin desvirtuar aquella clase de culpabilidad, además de no plantear, en qué radica el abuso o desviación de poder.
Enfatizó en que, la actuación disciplinaria no vislumbra vicios que le resten valía, teniendo la parte demandante, la oportunidad de participar en el recaudo probatorio y en general, en el trámite del proceso; determinando que, ninguno de los argumentos de la demanda, permite poner en entre dicho la presunción de legalidad que acompaña las decisiones adoptadas.
Finalmente, condenó en costas al demandante en el 3 % de las pretensiones, teniendo en cuenta la naturaleza y la duración del proceso, así como la participación de la parte demandada en el proceso a través de apoderado judicial, y la cuantía de las pretensiones. 4. El recurso de apelación5. La parte demandante, apeló la decisión de primera instancia, al considerar que, se limitó a una revisión formal del expediente, sin efectuar una valoración integral del contexto fáctico, funcional y administrativo, en que realmente ocurrieron los hechos que originaron la sanción impuesta al demandante.
Insistió en que, la decisión disciplinaria, confirmatoria de la primera instancia, adicionó de forma sorpresiva, a la falta imputada en el pliego de cargos, un nuevo elemento, como es la causación de un “supuesto daño” al Ministerio, consistente en la recarga laboral de los compañeros de trabajo del disciplinado, y un elemento doloso en la conducta, que la convirtió en malintencionada y mezquina, lo cual nunca fue probado; comprometiendo el principio de congruencia, en razón a que sustentó la declaratoria de 5 Aplicativo Samai – Tribunal Administrativo de Antioquia, consecutivo 00059. 11 Nº Interno: 1362-2025 Demandante: Carlos Arturo Agudelo Carvajal Demandada: Nación - Ministerio de Salud y Protección social responsabilidad del disciplinado, en circunstancias distintas a los supuestos fácticos fijados en el proceso, a partir de la apertura de la investigación. A partir de tal raciocinio, reiteró que, la decisión de segunda instancia sobrepasó el núcleo central planteado en la acusación, e impidió eficazmente que el abogado defensor del disciplinado, se pronunciara sobre estas circunstancias o presentara pruebas que demostraran que, en la conducta del demandante no había ningún propósito doloso, o que se presentó un perjuicio en contra de la entidad como consecuencia de dicha conducta, toda vez que no parecían conducentes frente a la imputación inicial de cargos, pues nunca se habló de estos factores.
Adicionalmente, arguyó que la sentencia no examinó a fondo si la sanción de destitución e inhabilidad general por once (11) años, era adecuada y proporcional a la conducta atribuida al actor. Enunció que, aunque la sanción impuesta se sustenta en una falta considerada formalmente reprochable, no generó un perjuicio material, económico, ni funcional al Ministerio De Salud y Protección Social; por lo que, de conformidad con los principios de razonabilidad y proporcionalidad, que rigen el derecho disciplinario, especialmente en su vertiente sancionadora, resulta desproporcionado aplicar dosificaciones máximas, sin valorar adecuadamente el impacto real de la conducta.
Relacionó que, la jurisprudencia del Consejo de Estado y la Corte Constitucional, ha establecido que, la finalidad del derecho disciplinario, no es castigar de manera ejemplarizante y automática, sino corregir conductas que afecten de manera significativa la función pública, razón por la cual, la falta atribuida al demandante, no afectó la prestación del servicio, porque no existe prueba, ni se tradujo en detrimento alguno para el erario, y tampoco comprometió el interés general, lo que exige una revisión crítica de la proporcionalidad de la sanción aplicada. 12 Nº Interno: 1362-2025 Demandante: Carlos Arturo Agudelo Carvajal Demandada: Nación - Ministerio de Salud y Protección social Consideró necesario recurrir al principio de favorabilidad, atendiendo a que la falta atribuida, debió ser encuadrada dentro de una conducta leve o moderada en su gravedad, y en virtud del principio de gradualidad de la sanción, no ameritaba una sanción extrema, como la destitución e inhabilidad por 11 años, sino una medida correccional, proporcional a los hechos.
Adicionó que, en este caso podría configurarse una atipicidad sustancial, o al menos una ausencia de antijuridicidad material, dado que, no existió afectación a los fines esenciales del Estado, ni desviación sustancial de la función pública, estando proscrita en materia de derecho sancionatorio, la responsabilidad objetiva. Advirtió que, fue la misma entidad administrativa la que no le brindó la posibilidad al demandante, de ejercer las funciones de un cargo, desde enero hasta julio de 2012, fecha cuando el disciplinado renunció, pues lo único que se quería era “aburrirlo y hostigarlo”, y propiciar su renuncia voluntaria, lo cual se logró, en un típico caso de acoso laboral, situación que no valoró la funcionaria que lo sancionó, porque no le convenia.
Reprochó que, el A-quo desestimó la relevancia de la misiva enviada por el demandante al Ministerio, solicitando funciones, calificándola como intempestiva, incurriendo en una perspectiva meramente formalista, ya que dicha evidencia, más que demostrar el cumplimiento de un protocolo o de un procedimiento administrativo dentro del correspondiente término, apuntaba a contextualizar las circunstancias que rodearon la conducta del disciplinado y que descartaban cualquier intención perniciosa en contra de la entidad.
Enfatizó que, no valorar una prueba relevante, constituye un defecto fáctico por indebida valoración probatoria y se enmarca en una violación del derecho fundamental a la defensa, como ocurrió, dado que, si se observa el expediente disciplinario, se puede encontrar que existe prueba en la que sólo a partir de julio de 2012, se le ofreció al disciplinado un cargo en entidades liquidadas, ajenas al Ministerio de Salud, época en la cual, ya había decido renunciar, porque desde enero de 2012, no tenía funciones específicas y las había pedido 13 Nº Interno: 1362-2025 Demandante: Carlos Arturo Agudelo Carvajal Demandada: Nación - Ministerio de Salud y Protección social a la ministra de entonces, con copia al secretario general y a la Dirección de Talento Humano, sin respuesta alguna, concluyendo que, sin funciones específicas y determinadas, no podía existir un daño a la administración. Finalmente, reprochó la condena en costas, refiriendo que no opera de manera automática, y en la decisión de instancia no se tuvo en cuenta que, el demandante obró en su legítimo derecho de acceso a la administración de justicia, para garantizar el derecho a la defensa, obró de buena fe y de manera diligente, sin ser temerario durante el proceso. 5.
Trámite del recurso de apelación Mediante auto del Diez (10) de octubre de Dos Mil Veinticinco (2025)6 el despacho sustanciador admitió el recurso de apelación, y, de acuerdo con el numeral 5° del artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, no se corrió traslado a las partes para alegar. II. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia La Subsección es competente para conocer en segunda instancia de este proceso, de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del CPACA.
De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso (CGP)7, el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. 2.2. Problema jurídico Le corresponde a la Sala establecer, si debe revocarse la sentencia de primera 6 Expediente digital – Samai –– índice 00007. 7 «ARTÍCULO 328.
COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.
En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia.» 14 Nº Interno: 1362-2025 Demandante: Carlos Arturo Agudelo Carvajal Demandada: Nación - Ministerio de Salud y Protección social instancia, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que negó las pretensiones de la demanda, para en su lugar, declarar la nulidad del Auto No. 003, del Nueve (9) de enero de Dos Mil Quince (2015), y de la Resolución No. 01232 del 21 de abril de 2015, constitutivos de los fallos disciplinarios de primera y segunda instancia, en tanto: i. ¿Se lesionó el principio de tipicidad o se hizo una incorrecta adecuación típica, en las decisiones del procedimiento disciplinario, por cuanto, se le atribuyeron al demandante, unas conductas en extremo gravosas, frente a faltas que no cometió? ii.
¿Se adicionó, el pliego de cargos, en el fallo disciplinario de segunda instancia, y dicho actuar comprometió la congruencia en las decisiones disciplinarias, al sustentarse en circunstancias distintas a los supuestos fácticos fijados en el proceso, impidiendo que el demandante se pronunciara sobre estos cargos? iii. ¿Las valoraciones jurídicas sobre la ilicitud sustancial hechas en el procedimiento disciplinario, derivan en un incumplimiento formal, y no en la afectación material del deber funcional, desconociendo que disciplinariamente está proscrita la responsabilidad objetiva? iv.
¿Hubo una defectuosa valoración probatoria en las decisiones disciplinarias, en tanto no justificaron en debida forma la ilicitud sustancial de la falta, toda vez que, fue la misma entidad, la que no le dio la posibilidad al demandante de cumplir con sus funciones, cuando el empleado le efectuó tal solicitud? v. ¿Se omitió evaluar en el procedimiento disciplinario, si la sanción era adecuada y proporcional a la conducta cometida por el demandante, cuando no generó un perjuicio material, económico, ni funcional al Ministerio De Salud y Protección Social? 15 Nº Interno: 1362-2025 Demandante: Carlos Arturo Agudelo Carvajal Demandada: Nación - Ministerio de Salud y Protección social De igual manera, corresponderá a esta Judicatura, pronunciarse sobre la procedencia de la condena en costas de primera instancia. Con el propósito de resolver el problema jurídico, se abordarán los siguientes aspectos: 2.3.
Marco normativo; 2.4. Actuación disciplinaria. 2.5. Caso concreto. 2.3 Marco normativo. De acuerdo con el artículo 1° de la Ley 734 de 2002, la titularidad de la potestad disciplinaria corresponde al Estado, la cual se adelanta a través del poder disciplinario preferente por la Procuraduría General de la Nación, pero también, por las Personerías Distritales, Municipales o las Oficinas de Control Interno Disciplinario.
La acción disciplinaria tiene un carácter eminentemente oficioso; sin embargo, los artículos 69 y 70 de la Ley 734 de 2002, disponen que puede iniciar por informe, compulsa, queja o anónimo, cumpliendo los requisitos del artículo 38 de la Ley 190 de 1995 y el artículo 27 de la Ley 24 de 1992. Cualquiera sea el acto, que dé inicio a la acción disciplinaria, en un primer momento se abre una indagación preliminar, la cual, tiene como fin, verificar la ocurrencia de la conducta y, determinar si es constitutiva de falta disciplinaria o si se ha actuado bajo el amparo de una causal de exclusión de la responsabilidad.
Cuando de la información recibida, permita la identificación del autor o los autores de la falta disciplinaria, el operador iniciará la investigación, con la finalidad de: verificar la ocurrencia de la conducta, determinar si es constitutiva de falta, esclarecer los motivos determinantes, establecer las circunstancias de tiempo, modo y lugar, identificar los perjuicios causados a la administración, y establecer la responsabilidad del disciplinado.
En este punto dicta auto de cierre de la investigación por vencimiento de términos o con el fin de decretar pruebas para formular cargos. En el segundo evento, se puede dar por terminada la actuación artículos 156 y 161 Ley 734 de 2002, formular cargos artículo -175 ídem-, o remitir por competencia. 16 Nº Interno: 1362-2025 Demandante: Carlos Arturo Agudelo Carvajal Demandada: Nación - Ministerio de Salud y Protección social En el evento que se dicte auto de formulación de cargos disciplinarios, tal decisión debe reunir los siguientes requisitos sustanciales: que se halle objetivamente demostrada la falta y que se cuente con pruebas que comprometan la responsabilidad del investigado8.
Igualmente debe cumplir los siguientes requisitos formales: descripción y determinación de la conducta investigada con indicación de las circunstancias de modo, tiempo y lugar y modalidad específica de la conducta; normas violadas y concepto de violación; identificación del autor o autores de la falta; análisis de las pruebas por cada uno de los cargos formulados; exposición fundada de los criterios tenidos en cuenta para determinar gravedad o levedad de la falta, clasificadas en gravísimas, graves y leves; forma de culpabilidad, ya sea a título de dolo, culpa gravísima o grave.
Formulado el pliego de cargos, el vinculado tiene la oportunidad de presentar sus descargos, para garantizar su debido proceso, así como, la materialización del derecho de defensa y contradicción, siendo esta una actuación facultativa, en esta misma etapa el imputado, puede proponer nulidades, controvertir pruebas, solicitar y aportar pruebas.
Posteriormente, sigue la fase probatoria y el traslado de alegatos de conclusión, por el término de 10 días, donde la ley permite la variación de cargos de acuerdo con lo establecido en el inciso 5 del artículo 165 de la Ley 734 de 2002. Vencido el término para presentar alegatos de conclusión, la respectiva autoridad disciplinaria debe dictar decisión definitiva, cuyo contenido puede ser absolutorio o sancionatorio, de cualquier modo, tal decisión debe cumplir con las exigencias previas en el artículo 170 de la Ley 734 de 2002.
Contra la decisión procede recurso de apelación. 2.4 La actuación disciplinaria 8 ARTÍCULO 162. Procedencia de la decisión de cargos. El funcionario de conocimiento formulara pliego de cargos cuando este objetivamente demostrada la falta y exista prueba que comprometa la responsabilidad del investigado. Contra esta decisión no procede recurso alguno. 17 Nº Interno: 1362-2025 Demandante: Carlos Arturo Agudelo Carvajal Demandada: Nación - Ministerio de Salud y Protección social Con la contestación de la demanda, la entidad demandada allegó el expediente disciplinario No. 72 de 20129, del cual se extrae lo siguiente: - Memorando No. 4400000 -189793, de 30 de agosto de 201210, por medio del cual, la subdirectora de Gestión del Talento Humano del Ministerio de Salud y Protección Social, remitió oficio a la jefe de Oficina de Control Interno Disciplinario, a efectos que, se adelanten las gestiones, tendientes a esclarecer, la ausencia al sitio de trabajo, del señor Carlos Arturo Agudelo Carvajal. - Oficio de 16 de noviembre de 201111, por medio del cual, el secretario general del Ministerio de Salud y Protección Social, le informa al demandante, sobre su incorporación, en el cargo de asesor, código 1020, grado 13, en el Grupo Interno de Trabajo, para la Gestión del Pasivo Social, de la Empresa Puertos de Colombia. - Acta de posesión No. 008, del 16 de noviembre de 201112, ante el secretario general del ministerio. - Resolución 002160 de Tres (3) de agosto de Dos Mil Doce (2012) 13, en la que se aceptó la renuncia del demandante, al cargo de asesor, código 1020, grado 13, a partir del 15 de agosto de dicha anualidad. - Oficio 4400000, de 3 de agosto de 201214, en el que se le remite copia del acto administrativo de aceptación de la renuncia, el cual contiene a mano alzada, una manifestación sobre la imposibilidad de encontrar al interesado, en el despacho de la ministra y en la planta transitoria del hotel Hilton. - Memorando 1101000 – 171279, de 9 de agosto de 201215, en el cual, la coordinadora del Grupo Administración Entidades Liquidadas, informa que, el señor Carlos Arturo Agudelo Carvajal, nunca se presentó a laborar, en el antiguo Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia. 9 Folios 85 a 351, expediente físico. 10 Folios 91 a 94, expediente físico. 11 Folio 95, expediente físico. 12 Folios 96 y 97, expediente físico, en la cual se verifica la firma del señor Carlos Arturo Agudelo Carvajal. 13 Folio 98, expediente físico. 14 Folio 100, expediente físico. 15 Folio 111, expediente físico. 18 Nº Interno: 1362-2025 Demandante: Carlos Arturo Agudelo Carvajal Demandada: Nación - Ministerio de Salud y Protección social - Memorando No. 4400000 -164485, de primero de agosto de 201216, en el cual se informa al demandante, su asignación al Grupo de Entidades Liquidadas, del Ministerio de Salud y Protección Social, por parte de la coordinadora del Grupo Administración de Personal y su respectivo oficio de comunicación al demandante, 4400000 – 162685 Memorando No. 4400000 -189793, de 30 de agosto de 201217, el cual señala a mano alzada que, el demandante no ha trabajado en dicha dependencia, razón por la que no se recibe el memorando, indicando también que, no labora en el piso 23. - Carta de renuncia de 31 de julio de 201218, radicada el 2 de agosto siguiente, por parte del señor Carlos Arturo Agudelo Carvajal. - Certificado de pagos al demandante19 entre los meses de noviembre de 2011 y julio de 2012, expedido la coordinadora del Grupo de Tesorería del Ministerio de Salud y protección Social. - Informe de 15 de agosto de 201220, del supervisor de seguridad de la Unión Temporal Santafereña – COLVISEG BOGOTANA, frente a la tarjeta de aproximación No. 1232, asignada al demandante, desde el 16 de noviembre de 2011, y los registros en video de las entradas y salidas, entre el primero y el 14 de agosto de 2012. - Auto No. 137 de 11 de septiembre de 201221, por medio del cual, se ordena la apertura de la indagación preliminar. - Copia de la versión libre rendida por el señor Carlos Arturo Agudelo Carvajal22, el 8 de noviembre de 2012. - Auto 192 de 19 de diciembre de 201223, mediante el cual, se ordena la práctica de pruebas, en la indagación preliminar. - Copia de la declaración jurada24, de la señora Nohora Teresa Villabona Mujica, subdirectora de Gestión del Talento Humano del Ministerio de Salud y Protección Social. 16 Folios 115 y 116, expediente físico. 17 Folio 117, expediente físico. 18 Folio 118, expediente físico. 19 Folio 119, expediente físico. 20 Folios 121 a 182, expediente físico. 21 Folios 183 y 184, expediente físico. 22 Folios 201 a 216, expediente físico. 23 Folios 226 y 227, expediente físico. 24 Folios 234 a 236, expediente físico. 19 Nº Interno: 1362-2025 Demandante: Carlos Arturo Agudelo Carvajal Demandada: Nación - Ministerio de Salud y Protección social - Copia de la declaración jurada del señor Jaime Eduardo Cardona Rivadeneira25, quien hizo uso del carnet del demandante. - Auto 10 de 25 de enero de 201326, mediante el cual, se ordena la práctica de pruebas, en la indagación preliminar. - Copia de la declaración jurada27, de la señora Miriam de Jesús Parra García, profesional universitario en la Subdirección de talento humano subdirectora de Gestión del Talento Humano del Ministerio de Salud y Protección Social. - Copia de la declaración jurada28, del señor Pedro Ignacio Alfonso Pérez, auxiliar universitario grado 15, en la Subdirección de talento humano subdirectora de Gestión del Talento Humano del Ministerio de Salud y Protección Social, encargado de entregar la correspondencia. - Auto 040 de 18 de febrero de 201329, por medio del cual, se ordena abrir la investigación disciplinaria. - Copia de la declaración jurada30, del señor Carlos Arturo Gómez Agudelo, asesor del despacho del ministro de Salud y Protección Social, quien sería el jefe inmediato del demandante, a partir del 16 de noviembre de 2011. - Auto No. 005 de 10 de enero de 201431, por medio de la cual, se declara cerrada la Investigación Disciplinaria. - Auto No. 090 de 6 de marzo de 201432, por medio del cual, se formulan cargos al demandante. - Auto 236 de 2 de julio de 201433, mediante el cual, se decreta de oficio la práctica de una prueba, tendiente a requerir a la subdirección de Gestión de Talento Humano, para que informe las funciones asignadas al cargo de Asesor, Código 1020, grado 13, al que fue incorporado el demandante. 25 Folios 240 a 242, expediente físico. 26 Folio 243, expediente físico. 27 Folios 249 a 251, expediente físico. 28 Folios 252 y 253, expediente físico. 29 Folios 255 y 259, expediente físico. 30 Folios 270 y 271, expediente físico. 31 Folio 311, expediente físico. 32 Folio 321 a 330, expediente físico. 33 Folios 289 y 290, expediente físico. 20 Nº Interno: 1362-2025 Demandante: Carlos Arturo Agudelo Carvajal Demandada: Nación - Ministerio de Salud y Protección social - Certificación de la subdirectora de Gestión de talento humano34, sobre las funciones desempeñadas por el demandante, de acuerdo con el manual de funciones. - Auto 285 de 12 de agosto de 2014, por medio del cual se dispuso el traslado para alegar de conclusión35. - Escrito de alegatos rendido por el señor Carlos Arturo Agudelo Carvajal36. - Auto No. 003 de 9 de enero de 2015, constitutivo del fallo de primera instancia37, en el que se sanciona al demandante con destitución e inhabilidad general, por el término de 11 años, en su condición de Asesor, Código 1020, Grado 13, de la planta transitoria del despacho del ministro. - Recurso de apelación38, presentado por el apoderado del señor Carlos Arturo Agudelo Carvajal, frente al fallo disciplinario de primera instancia. - Resolución No. 01232 de 21 de abril de 201539, por medio del cual, se resuelve el recurso de apelación, confirmando la sanción impuesta al demandante. - Formato de Registro de Sanciones Disciplinarias de la Procuraduría General de la Nación40. 2.5.
Caso concreto En el presente asunto, el primer cargo de apelación, está relacionado con la presunta incorrecta adecuación típica, en las decisiones del procedimiento disciplinario, por cuanto, se le atribuyeron al demandante, unas conductas en extremo gravosas, frente a faltas que no cometió. De acuerdo con el pliego de cargos, al señor Carlos Arturo Agudelo Carvajal, se le atribuyeron las faltas contenidas en el artículo 34, numeral 1, 35, numeral 15 y 48, numeral 55, de la Ley 734 de 2002, que disponen: 34 Folios 294 y 297, expediente físico. 35 Folios 298 y 298, expediente físico. 36 Folios 302 a 306, expediente físico. 37 Folios 309 a 316, expediente físico. 38 Folios 333 a 335, expediente físico. 39 Folios 338 a 341, expediente físico. 40 Folio 346, expediente físico. 21 Nº Interno: 1362-2025 Demandante: Carlos Arturo Agudelo Carvajal Demandada: Nación - Ministerio de Salud y Protección social ARTÍCULO 34.
DEBERES. <Artículo derogado a partir del 29 de marzo de 2022, por el artículo 265 de la Ley 1952 de 2019> Son deberes de todo servidor público: 1. Cumplir y hacer que se cumplan los deberes contenidos en la Constitución, los tratados de Derecho Internacional Humanitario, los demás ratificados por el Congreso, las leyes, los decretos, las ordenanzas, los acuerdos distritales y municipales, los estatutos de la entidad, los reglamentos y los manuales de funciones, las decisiones judiciales y disciplinarias, las convenciones colectivas, los contratos de trabajo y las órdenes superiores emitidas por funcionario competente.
Los deberes consignados en la Ley 190 de 1995 se integrarán a este código. (…)
ARTÍCULO 35. PROHIBICIONES. <Artículo derogado a partir del 29 de marzo de 2022, por el artículo 265 de la Ley 1952 de 2019> <Ver Notas del Editor> A todo servidor público le está prohibido: (…) 15. Ordenar el pago o percibir remuneración oficial por servicios no prestados, o por cuantía superior a la legal, o reconocer y cancelar pensiones irregularmente reconocidas, o efectuar avances prohibidos por la ley o los reglamentos.
(…)
ARTÍCULO 48. FALTAS GRAVÍSIMAS. <Artículo derogado a partir del 29 de marzo de 2022, por el artículo 265 de la Ley 1952 de 2019> Son faltas gravísimas las siguientes: (…) 55. El abandono injustificado del cargo, función o servicio. Adicionalmente, complementaron la formulación de cargos, con la inclusión del artículo 6 constitucional, Decreto 1950 de 1973, en su artículo 126, la Resolución 1305 de 2008 y el artículo 23 de la Ley 734 de 2002.
El primer cargo se basó en que, el señor Carlos Arturo Agudelo Carvajal, en su condición de Asesor Código 1020 Grado 13 de la planta transitoria del despacho del ministro, incorporado en el Ministerio de Salud y Protección Social, al extinto Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social 22 Nº Interno: 1362-2025 Demandante: Carlos Arturo Agudelo Carvajal Demandada: Nación - Ministerio de Salud y Protección social de la Empresa Puertos de Colombia, posesionado con Acta No.008 del 16 de noviembre de 2011, presuntamente, no se puso a órdenes del Coordinador General del GIT, área a la que fue asignado, ausentándose de las instalaciones de la entidad sin autorización, permiso, licencia, incapacidad, o las vacaciones debidamente concedidas, ni volvió a prestar sus servicios en este ente, a partir de su incorporación. El segundo cargo, se enmarcó en que, al parecer, el señor Agudelo Carvajal percibió remuneración oficial por servicios no prestados y autorizó a la utilización de su carné de identificación y tarjeta de aproximación No. 01232, al señor Jaime Eduardo Cardona Rivadeneira.
A efectos de resolver el cargo de apelación, la Sala debe recordar que, en el contexto del control integral a las decisiones disciplinarias, el requisito de la tipicidad ha sido estudiado en diversas oportunidades por esta Corporación, entre ellas, en sentencia del 21 de octubre de 2021, en la cual, se dijo que «el principio de tipicidad en materia disciplinaria está integrado por la definición previa de la falta en la ley (principio de legalidad) y por la obligación del ente disciplinario de determinar la conducta objeto de reproche y la sanción (subsunción típica).
Entonces la autoridad disciplinaria al formular el cargo debe encuadrar la situación fáctica en la norma que describe correctamente la falta con el fin de garantizar los elementos del citado principio41». De conformidad con el material que reposa en el plenario, se tiene que, el abandono del cargo del demandante, se sustentó en la imposibilidad de notificarlo, de la nueva atribución de funciones en el grupo de entidades liquidadas, de la dirección Jurídica del Ministerio de Salud y Protección Social, contenida en el Memorando No. 4400000 -164485, de primero de agosto de 2012, el cual, pretendió efectuarse mediante memorando físico, en la misma fecha.
Respecto a tal circunstancia, se encuentra un escrito a mano alzada que refiere que, el demandante, en ningún momento se ha presentado en dicho grupo. 41 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Consejero Ponente: César Palomino Cortés. Expediente: 25000-23-42-000-2015-01429-01(3719-18) 23 Nº Interno: 1362-2025 Demandante: Carlos Arturo Agudelo Carvajal Demandada: Nación - Ministerio de Salud y Protección social A efectos de recrear en debida forma, la situación planteada, se tiene que, de acuerdo con los presupuestos de la demanda, el actor fue vinculado al Ministerio de Protección Social desde el año 2009, en calidad de asesor del ministro y ante la escisión ocurrida en el año 2011, el 16 de noviembre de dicha anualidad, fue posesionado en el empleo de Asesor Código 1020 Grado 13 de la planta transitoria del despacho del ministro, incorporado en el Ministerio de Salud y Protección Social, al extinto Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia, tal como se verifica en el oficio de dicha data, el cual informa: 24 Nº Interno: 1362-2025 Demandante: Carlos Arturo Agudelo Carvajal Demandada: Nación - Ministerio de Salud y Protección social Reposa también en el expediente, el acta de posesión, No. 08 de la misma fecha, en la cual, el secretario general del Ministerio de Salud y Protección Social, posesionó al demandante en el aludido empleo.
Tal como lo refiere el demandante en su versión libre y en el presente proceso, y es corroborado por el testimonio de la señora Nohora Teresa Villabona Mojica, pese a que, el demandante fue asignado a la planta transitoria, su ubicación física continuó siendo el antiguo Hotel Hilton. 25 Nº Interno: 1362-2025 Demandante: Carlos Arturo Agudelo Carvajal Demandada: Nación - Ministerio de Salud y Protección social Sin embargo, el hecho que la ubicación física del demandante para ejercer su labor, haya continuado en una instalación distinta a donde operaba el grupo al cual fue asignado, no significa que no debiera presentarse ante su jefe inmediato, como bien se lo indicó la señora Nohora Teresa Villabona Mojica, en las alocuciones verbales que se manifiesta se tuvieron con el actor.
Llama la atención en este punto que, en la versión libre rendida por el demandante, este aduce que, aunque fue nombrado y posesionado en el grupo GIT, desde tal momento hasta el mes de febrero de 2012, siguió materialmente incorporado al Ministerio del Trabajo, por lo que no se entiende que aduzca que, requirió ser provisto de funciones, sin que fuera atendido tal requerimiento por parte del Ministerio de Salud y Protección Social.
De otra parte, no allega el demandante, ni al proceso disciplinario, ni al judicial, elemento de prueba que corrobore su desempeño de funciones en el aludido Ministerio del Trabajo, entre el 16 de noviembre de 2011 y el mes de febrero de 2012, interregno en el cual aduce estuvo vinculado a tal cartera y aunque quien fungía como su jefe inmediato en el GIT; da cuenta que dicha práctica era común al interior del Ministerio, tampoco es menos verídico que, según el relato de este, tales asignaciones eran acordadas y planeadas, sin que se verifique algún vestigio de la comisión relatada.
Ahora bien, en el dosier procesal se allegó el escrito mediante el cual, el demandante aduce que solicitó la asignación de funciones; sin embargo, llama la atención de la Sala, que dicha misiva no fue remitida al jefe inmediato, sino al secretario general del Ministerio, con copia a la ministra de la época y a la jefe de personal, pero, no se solicita tal asignación, al jefe inmediato, quien, en su testimonio, señaló que el demandante nunca se presentó ante él. 26 Nº Interno: 1362-2025 Demandante: Carlos Arturo Agudelo Carvajal Demandada: Nación - Ministerio de Salud y Protección social En la indagación preliminar, se recepcionó el testimonio del señor Jaime Eduardo Cardona Rivadeneira, de quien se adujo utilizó el carnet institucional del demandante, quien de manera categórica adujo que, cuando fue ubicado en el mismo edificio del demandante, este concurría a diario a la oficina, aproximadamente hasta el mes de mayo del año 2012, aunque no tenía funciones, pero que, en el mes de junio empezó a ir a la oficina esporádicamente, y en el mes de julio, cuando presuntamente le facilitó el carnet al contratista, no regresó más a la oficina.
Esta circunstancia, coincide con la información suministrada a la jefe de talento humano por el personal que intentó comunicarle la asignación de nuevas funciones, sin encontrarlo. 27 Nº Interno: 1362-2025 Demandante: Carlos Arturo Agudelo Carvajal Demandada: Nación - Ministerio de Salud y Protección social Pese a que, en la constancia del intento de notificación, así como, en el testimonio rendido por quien tenía asignada la función de notificar, se aduce que, se intentó ubicar al señor Agudelo Carvajal, en el piso 23 del Hotel Hilton, cuando este, y el contratista que usó el carné, clarificaron que estaban en el piso 22, esta circunstancia no tiene la virtud de enervar el cargo planteado, en razón a que, para el mes de julio de 2012, el demandante no asistió más al Ministerio, sin solicitar permiso, ni acreditar una justa causa para la ausencia. Vistas así las cosas, el cargo por abandono de la función pública, se encuentra debidamente edificado, a partir de las pruebas relacionadas, toda vez mismo que, no puede plantearse, en estricto sentido que, haya ocurrido desde el 16 de noviembre de 2011, sí puede estructurarse para el mes de julio de 2012.
En este punto, resulta evidente el siguiente cargo, relativo a la recepción de salarios, sin haber prestado servicios. Entre tanto, el cargo atribuido, por la omisión del cuidado debido del carné de ingreso a la institución, con base en la Resolución 1305 de 2008, se sustentó en el testimonio rendido por el señor Jaime Eduardo Cardona Rivadeneira, quien hizo uso de la herramienta, adujo que el demandante, motu proprio le hizo entrega del mismo, manifestando que, no estaría en el edificio.
De acuerdo con el material probatorio relacionado, se encuentra que, contrario a lo aducido por la parte demandante, los cargos atribuidos en la actuación disciplinaria, estuvieron debidamente sustentados, en tanto, a mas de los dichos de la propia parte, las demás probanzas dan cuenta de su estructuración. Frente al argumento relativo a, la presunta variación del pliego de cargos, en el fallo disciplinario de segunda instancia, el cual constituye el problema jurídico a abordar, la Sala descarta tal argumento, porque, al leerse con detenimiento la expresión contenida en la decisión, relativa al daño padecido por el Ministerio, ante la ausencia del profesional, por la carga laboral de sus compañeros, se verifica que, tal como lo adujo la instancia, el mismo 28 Nº Interno: 1362-2025 Demandante: Carlos Arturo Agudelo Carvajal Demandada: Nación - Ministerio de Salud y Protección social correspondió a una apreciación de la operadora disciplinaria de segunda instancia, para confrontar la ausencia de daño predicada en la apelación, pero no constituyó un punto principal para argüir la aludida variación, razón suficiente para considerar que el elemento tipicidad en la actuación disciplinaria, estuvo debidamente fundamentado.
El tercer y cuarto cargo de apelación, dirigidos a refrendar la valoración jurídica frente a la ilicitud sustancial, aduce que, se confunde un incumplimiento formal, con la afectación material del deber funcional, pasando por alto que está proscrita la responsabilidad objetiva, además de omitirse que, fue la misma entidad, la que no le dio la posibilidad al demandante de cumplir con sus funciones, cuando el empleado le efectuó tal solicitud.
En este punto, el reproche del recurrente, no tiene eco en la Corporación, en razón a que, el aludido incumplimiento formal de deberes, al ausentarse del sitio de trabajo sin una causa que lo justifique, tiene una connotación mayúscula, advertida en las decisiones disciplinarias, que definitivamente afecta el deber funcional, en la medida que, la asunción de funciones y responsabilidades en una entidad implica, la sujeción a los reglamentos y normas y actuaciones administrativas, como es la solicitud de permiso para ausentarse del cargo.
Bajo esta suerte de cosas, aun si se aceptara que la pretendida ausencia de asignación de funciones, es atribuible al Ministerio de Salud y Protección Social, esta circunstancia es insuficiente para que el demandante se ausentara de su lugar de trabajo, sin agotar el conducto regular, razón suficiente para que la ilicitud sustancial, esté debidamente fundamentada.
Finalmente, respecto al quinto argumento de la apelación, referido a la falta de proporcionalidad de la sanción impuesta al demandante, quien considera que, debió disponerse un correctivo administrativo, mas no una sanción de destitución e inhabilidad, debe señarse al recurrente que, de acuerdo con el artículo 48, numeral 55 de la Ley 734 de 2002, el abandono del cargo constituye una falta gravísima, conducta que fue atribuida a título de dolo, ante 29 Nº Interno: 1362-2025 Demandante: Carlos Arturo Agudelo Carvajal Demandada: Nación - Ministerio de Salud y Protección social la decisión deliberada del demandante de ausentarse del cargo, quien dicho sea de paso, desde el año 2009 estaba vinculado a la administración pública, lo que impide una variación en la calificación de la culpa.
Bajo esta égida, las faltas gravísimas a título de dolo, tienen como consecuencia la destitución e inhabilidad, conforme al artículo 44 de la precitada ley, la cual tiene un baremo entre 10 y 20 años, tal como está establecido en el artículo 46 ibidem. Siendo así las cosas, la falta de proporcionalidad aducida por el recurrente, no tiene vocación de prosperidad, toda vez que, el dispositivo legal disciplinario, así lo tiene establecido.
En consecuencia, se confirmará la decisión de primera instancia, denegatoria de las pretensiones de la demanda. 2.6 Condena en costas. El A – quo, condenó en costas a la parte demandante, dada la actuación procesal desplegada por la parte demandante. La condenada, dista de la condena impuesta, aduciendo que, solamente ejerció su derecho al acceso a la administración de justicia, obró de buena fe, y con diligencia. Revisada la conducta de la parte vencida en el proceso, no evidencia la Sala temeridad o mala fe, sino, simplemente la defensa de sus intereses, es de decir, no se cumplen los presupuestos exigidos por el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, por tanto, se revocará la condena en costas en primera instancia. En el mismo sentido, no habrá condena en costas en segunda instancia. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en 30 Nº Interno: 1362-2025 Demandante: Carlos Arturo Agudelo Carvajal Demandada: Nación - Ministerio de Salud y Protección social nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. - CONFIRMAR parcialmente, la sentencia del Treinta y Uno (31) de Marzo de Dos Mil Veinticinco (2025), proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que negó las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO. - Revocar la condena en costas de primera instancia.
TERCERO. - Sin condena en costas en esta instancia.
CUARTO. - Por Secretaría, devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firmado electrónicamente JORGE PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Con aclaración de voto Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad.
Integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA