Magistrado Ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá D.C., veintinueve (29) de abril de dos mil veintidós (2022) Radicado número: 11001-03-15-000-2022-01207-00 Accionante: Agencia Nacional de Minería Accionado: Tribunal Administrativo de Norte de Santander Referencia: Acción de tutela Tema: Acción de tutela contra providencia judicial Subtema 1: Requisito general de subsidiariedad Subtema 2: Falta de competencia del juez natural para conocer del proceso SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide, en primera instancia, la acción de tutela interpuesta por la Agencia Nacional de Minería en contra del Tribunal Administrativo de Norte de Santander.

ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de tutela La Agencia Nacional de Minería, por conducta de apoderado judicial, presentó solicitud de amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, que consideró fueron vulnerados por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, con las actuaciones surtidas al interior del proceso contractual con radicado núm. 54001-23-33-000-2019-00229-00, que inició en su contra Jorge Alirio Pineda Rodríguez y otros en virtud del contrato de concesión de explotación y exploración de yacimiento de carbón mineral núm. GB4-11421X. 1.2.

Hechos probados 1.2.1. El Instituto Colombiano de Geología y Minería y Wilman Pineda Grimaldo, Elicenio Ortiz Vergara y Jorge Alirio Pineda Rodríguez, el 9 de diciembre de 2009, firmaron contrato de concesión para la explotación y exploración de un yacimiento de carbón mineral, en la ciudad de Bogotá, con radicado núm. GB4-11421X. En virtud de dicho contrato, la Vicepresidencia de Seguimiento y Control Minera de la Agencia Nacional de Minería emitió la Resolución núm. 000460 el 24 de mayo de 2017 en la que confirmó la multa impuesta al concesionario en la Resolución núm. 000119 del 31 de mayo de 2016. 1.2.2.

Jorge Alirio Pineda Rodríguez y Wilman Pineda Grimaldo presentaron demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en contra de la Agencia Nacional de Minería con las pretensiones de que se declarara la nulidad, entre otras decisiones, de las Resoluciones núms. 000119 del 31 de mayo de 2016 y 000460 el 24 de mayo de 2017, y se condenara a la entidad minera al pago de perjuicios morales y materiales. 1.2.3.

El asunto correspondió al Juzgado Quinto Administrativo Oral de Cúcuta, autoridad que, en auto del 21 de junio de 2018, admitió la demanda, fijó gastos ordinarios del proceso, ordenó las notificaciones de rigor y reconoció personería para actuar, entre otras disposiciones. 1.2.4. La Agencia Nacional de Minería presentó recurso de reposición en contra de la providencia del 21 de junio de 2018, con fundamento en que, según el artículo 293 de la Ley 685 de 2001 (Código de Minas), corresponde conocer las demandas relacionadas con contratos de concesión minera, a los tribunales administrativos con jurisdicción en el lugar en que sean suscritos.

Por tal razón, solicitó al juez de primera instancia que declarara su falta de competencia. 1.2.5. El Juzgado Quinto Administrativo Oral de Cúcuta profirió auto, el 16 de julio de 2019, en el que resolvió reponer el proveído del 21 de junio de 2018, declaró su falta de competencia, y, en consecuencia, ordenó remitir el expediente al Tribunal Administrativo de Norte de Santander.

Explicó que en el caso concreto se cumplieron los criterios previstos en el artículo 293 del Código de Minas, por cuanto el contrato núm. GB4-11421X tenía por objeto la explotación y exploración minera en el municipio de Tibú, Norte de Santander. 1.2.6. Realizado el respectivo reparto, el asunto lo conoció el Despacho 004 del Tribunal Administrativo de Norte de Santander, que expidió auto el 2 de septiembre de 2019 en el que avocó el conocimiento del proceso de “controversias contractuales” remitido por el Juzgado Quinto Administrativo Oral de Cúcuta, bajo el radicado núm. 54001-23-33-000-2019-00229-00, y dispuso dar cumplimiento a las órdenes contenidas en la providencia del 21 de junio de 2018. 1.2.7.

Notificado el auto admisorio a la Agencia Nacional de Minería y vencido el término de traslado de la demanda, el expediente pasó al Despacho 004 del Tribunal Administrativo de Norte de Santander, el 13 de febrero de 2020, con la anotación de que el plazo para presentar escrito de contestación venció en silencio. 1.2.8. La Agencia Nacional de Minería presentó escrito, el 13 de marzo de 2020, en el que informó al Tribunal Administrativo de Norte de Santander de su “posible falta de competencia” para conocer del trámite procesal.

Argumentó que, en atención a lo dispuesto en el artículo 293 del Código de Minas y a que el contrato de concesión minera núm. GB4-11421X fue suscrito entre las partes en la ciudad de Bogotá, la autoridad judicial con competencia para conocer el caso era el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Por su lado, los apoderados de los demandantes presentaron recurso de reposición en contra del “trámite por el cual pasa el proceso al despacho con anotación de VENCIDO TRASLADO EN SILENCIO”, toda vez que no se dio traslado a las excepciones propuestas en el escrito de contestación de demanda. 1.2.9.

Al respecto, el Tribunal Administrativo de Norte de Santander emitió auto el 2 de marzo de 2021, en el que, por una parte, indicó que no había lugar declarar la falta de competencia, porque la solicitud en tal sentido fue radicada de manera extemporánea, ello, en razón a que la Agencia Nacional de Minería no contestó la demanda, además de que los abogados que afirmaron actuar en nombre de la entidad minera no acreditaron tal condición. Por otra parte, expresó que la reposición interpuesta por los demandantes era improcedente en contra de informes secretariales, y precisó que no corrió traslado de excepciones debido a que la demanda no fue contestada.

Posteriormente, el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, en auto del 4 de agosto de 2021, declaró que no había excepciones por resolver, fijó el litigio y el problema jurídico, decretó pruebas, y ordenó que, ejecutoriada esa providencia, se corriera traslado a las partes para alegar de conclusión. 1.2.10. La Agencia Nacional de Minería radicó recurso de reposición en contra del auto del 4 de agosto de 2021, en el que cuestionó que la autoridad judicial de primera instancia omitió la regla contenida en el numeral 5 del artículo 180 de la Ley 1437 de 2011 relacionada con el saneamiento de los vicios que se hayan presentado en el proceso, a pesar de que en anteriores oportunidades expuso la falta de competencia del Tribunal Administrativo de Norte de Santander para conocer el asunto, circunstancia que violó sus derechos al debido proceso, al juez natural y al acceso a la administración de justicia. Afirmó que, para evitar que se configurara una causal de nulidad por falta de competencia, era necesario, como medida de saneamiento, enviarlo al Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Por estas razones, solicitó al Tribunal Administrativo de Norte de Santander que declarara su falta de competencia y la nulidad de todo lo actuado, y que remitiera el expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca; o que anulara las actuaciones desde el auto en el que avocó conocimiento. 1.2.11. Finalmente, el Tribunal Administrativo de Norte de Santander emitió auto el 15 de febrero de 2022, en el que se abstuvo de decidir el escrito de reposición interpuesto en contra del auto del 4 de agosto de 2021, con ocasión de que, de un lado, la primera solicitud dirigida a que se declarara la falta de competencia fue extemporánea, y, de otro lado, a que el recurso no era concordante con la providencia cuestionada, que abordó asuntos distintos a la competencia del juez.

Además, manifestó que resolvió prescindir de la audiencia de que trata el artículo 180 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), conforme a lo previsto en el numeral 1 del artículo 182A de la Ley 2080 de 2021. 1.3. Pretensiones de la tutela La Agencia Nacional de Minería presentó escrito de tutela en el que pidió al juez constitucional que: i) proteja sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia; ii) declare la nulidad de todo lo actuado en el proceso ordinario con radicado núm. 54001-23-33-000-2019-00229-00; y, iii) establezca la falta de competencia del Tribunal Administrativo de Norte de Santander y remita el expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Subsidiariamente, solicitó que sean anulados los autos del 4 de agosto de 2021 y del 15 de febrero de 2022 1.4. Argumentos de la solicitud de tutela La accionante adujo que la tutela tenía relevancia constitucional, porque la negativa del Tribunal Administrativo de Norte de Santander de remitir el expediente al juez competente vulneraba sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. Indicó que el requisito de subsidiaridad fue superado, ya que agotó el recurso de reposición en contra del auto del 15 de febrero de 2022.

Reiteró los argumentos que expuso en los distintos escritos que presentó en el expediente con radicado núm. 54001-23-33-000-2019-00229-00, atinentes a que se configuró una causal de nulidad por falta de competencia del Tribunal Administrativo de Norte de Santander para conocer de la demanda interpuesta por los concesionarios del contrato minero núm. GB4-11421X.

Fundamentó su inconformidad en que este contrato fue suscrito en la ciudad de Bogotá y en lo previsto en el artículo 293 del Código de Minas. También manifestó en el escrito de petición de amparo que la autoridad judicial cuestionada omitió agotar la etapa de saneamiento del proceso y no motivó sus decisiones al abstenerse de emitir un pronunciamiento de fondo en relación con los cargos de falta de competencia. Por último, requirió que el juez constitucional decretara, como medida provisional, la suspensión “de la audiencia de pacto de cumplimiento”, hasta tanto no se resolviera la presente tutela. 1.5.

Trámite de tutela e intervenciones 1.5.1. El Despacho del magistrado ponente, con auto del 22 de febrero de 2022, admitió la acción; vinculó como terceros interesados a los demandantes y demandados del proceso con radicado núm. 54001-23-33-000-2019-00229-00, negó la medida cautelar solicitada y ordenó notificar a los sujetos procesales. 1.5.2.

La Agencia Nacional de Minería radicó memorial en el que insistió en que el juez constitucional decretara la medida provisional que pidió. Al respecto, el magistrado ponente resolvió, en providencia del 22 de marzo de 2022, estarse a lo resuelto en el auto del 22 de febrero del mismo año, por las mismas razones allí consignadas. 1.5.3. Los apoderados judiciales de los señores Jorge Alirio Pineda Rodríguez y Wilman Pineda Grimaldo dentro del proceso ordinario con radicado núm. 54001-23-33-000-2019-00229-00, respondieron a los cargos de la tutela que la falta de competencia es una excepción previa que debió ser propuesta en la respectiva contestación de la demanda, lo que no realizó la Agencia Nacional de Minería. Así, expresaron que la acción busca revivir términos que fenecieron por la inactividad de la mencionada entidad.

De otra parte, adujeron que no se superó el requisito de inmediatez. 1.5.4. El Juzgado Quinto Administrativo Oral de Cúcuta relacionó las actuaciones que surtió a la demanda interpuesta por los señores Jorge Alirio Pineda Rodríguez y Wilman Pineda Grimaldo y aseguró que no vulneró derechos fundamentales de la Agencia Nacional de Minería. CONSIDERACIONES 2.1.

Competencia La Sala tiene competencia para decidir la presente acción de tutela, en virtud de lo dispuesto en los artículos 86 de la Constitución Política y 37 del Decreto 2591 de 1991, y lo previsto en el reglamento interno de la Corporación. 2.2. La legitimación en la causa por activa de la Agencia Nacional de Minería se encuentra acreditada, puesto que es la entidad demandada dentro del proceso con radicado núm. 54001-23-33-000-2019-00229-00 en el que se emitieron los autos del 4 de agosto de 2021 y del 15 de febrero de 2022 que acusó de vulnerar sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, cuyo amparo pretende.

También está probada la legitimación en la causa por pasiva del Tribunal Administrativo de Norte de Santander, en la medida en que fue la autoridad que profirió los autos del 4 de agosto de 2021 y del 15 de febrero de 2022 que, según la tutelante, vulneró sus derechos fundamentales. 2.3. Procedibilidad de la acción La jurisprudencia constitucional ha establecido que, cuando una solicitud de amparo va dirigida en contra de una providencia judicial, el juez de tutela debe, de forma preliminar, analizar los requisitos generales de procedibilidad de la acción. Así, una vez verificada la observación de los presupuestos que la determinan, procede el pronunciamiento de fondo sobre la problemática jurídica que el actor plantea en función de los defectos en que incurre la actuación acusada y conforme a las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.

Uno de los requisitos de procedibilidad es la subsidiariedad, que impide que la acción de tutela se use como un mecanismo principal, alternativo o supletorio de los mecanismos ordinarios que el legislador tiene previsto para controvertir las decisiones judiciales, con el fin de: (i) prevenir la intromisión indebida de una autoridad distinta a la que adelanta el proceso ordinario;

(ii) que no se alteren o sustituyan de manera fraudulenta los mecanismos de defensa diseñados por el Legislador; y (iii) que los ciudadanos observen un mínimo de diligencia en la gestión de sus asuntos, pues no es esta la forma de enmendar deficiencias, errores o descuidos, ni de recuperar oportunidades vencidas al interior de un proceso judicial.

En la sentencia T-396 del 2014, la Corte Constitucional delimitó los siguientes tres eventos que hacen improcedente la tutela contra providencia judicial por no superar el requisito de subsidiariedad: “(i) cuando el asunto está en trámite; (ii) en el evento en que no se han agotado los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios; y (iii) si se usa para revivir etapas procesales en donde se dejaron de emplear los recursos previstos en el ordenamiento jurídico”.

Así, un riguroso estudio de este requisito evita que la tutela sea utilizada para controvertir situaciones jurídicas consolidadas que tuvieron su oportunidad de ser discutidas ante el juez natural. De otra parte, en relación con el requisito de inmediatez, es preciso resaltar que, si bien la acción de tutela puede ser presentada en cualquier momento y lugar, su finalidad es la protección inmediata de los derechos fundamentales, de manera que se debe ejercer dentro de un plazo razonable, según las condiciones de tiempo, modo y lugar del caso concreto, para asegurar la protección oportuna del derecho vulnerado.

De lo contrario, la urgencia y la necesidad de intervención del juez de tutela quedarían desvirtuadas. Ahora, cuando la solicitud de amparo se presenta en contra de una providencia judicial, el requisito de inmediatez también se traduce en una garantía de seguridad jurídica y de los intereses de terceros, pues la sentencia o auto que sea cuestionada, previamente ha definido un litigio y una situación jurídica en particular.

Por esta razón, este tipo de solicitudes exige una mayor rigurosidad, al punto que la doctrina constitucional ha definido la razonabilidad, prima facie, en un lapso de seis meses. 2.3.1. En el caso bajo estudio, la Agencia Nacional de Minería consideró que sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia fueron vulnerados, en la medida en que el Tribunal Administrativo de Norte de Santander no declaró su falta de competencia para conocer el proceso con radicado núm. 54001-23-33-000-2019-00229-00, y, continuó con el trámite del mismo sin agotar la etapa de saneamiento de vicios prevista en la audiencia inicial de que trata el artículo 180 del CPACA.

En concepto de la accionante, estas irregularidades se materializaron en los autos del 4 de agosto de 2021 y del 15 de febrero de 2022. Pues bien, la Sala encuentra evidente que los cargos de inconformidad de la solicitud de amparo constitucional están sustentados en el argumento desarrollado desde la causa ordinaria, consistente en que, según el artículo 293 del Código de Minas y en atención a que el contrato núm. GB4-11421X fue suscrito por las partes en Bogotá, la competencia para conocer del proceso con radicado núm. 54001-23-33-000-2019-00229-00 se encontraba en cabeza del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Al respecto, es preciso recordar que la Agencia Nacional de Minería presentó reposición en contra del auto del 21 de julio de 2018 que admitió la demanda interpuesta en su contra por los señores Jorge Alirio Pineda Rodríguez y Wilman Pineda Grimaldo, porque estimó que era necesario que el juzgado de primera instancia atendiera las reglas de competencia contenidas en el artículo 293 ibidem.

Además, en virtud de dicho recurso, el Juzgado Quinto Administrativo Oral de Cúcuta emitió providencia el 16 de julio de 2019, en la que decidió declarar su falta de competencia, y remitir el expediente al Tribunal Administrativo de Norte de Santander. En ese orden, la providencia que resolvió el asunto relacionado con la competencia en el proceso iniciado por los señores Pineda Rodríguez y Pineda Grimaldo en contra de la Agencia Nacional de Minería, desde un principio, fue el auto del 16 de julio de 2019, providencia que, por resolver un recurso de reposición, no era susceptible de ser cuestionada bajo otro recurso, en virtud de lo previsto en los artículos 243 y 243A del CPACA.

Las razones expuestas llevan a concluir que, al margen de que posteriormente hayan sido proferidas las providencias del 4 de agosto de 2021 y del 15 de febrero de 2022, las protestas del escrito de tutela en verdad controvierten, primariamente, el proveído del 16 de julio de 2019, en el que se decidió no remitir el mencionado expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca sino al Tribunal Administrativo de Norte de Santander.

No obstante, la Agencia Nacional de Minería permitió que el trámite procesal continuara ante esta última autoridad. En los anteriores términos, el ejercicio de la acción de tutela por parte de la Agencia Nacional de Minería no satisfizo el requisito de inmediatez, pues este superó ampliamente el plazo establecido por la jurisprudencia constitucional como razonable para, en concreto, cuestionar el auto del 16 de julio de 2019, que decidió sobre la competencia en el proceso con radicado núm. 54001-23-33-000-2019-00229-00, objeto de controversia en esta oportunidad.

En todo caso, la Subsección no pasa por alto que el Tribunal Administrativo de Norte de Santander profirió auto el 2 de septiembre de 2019 en el que avocó el conocimiento del proceso y dispuso dar cumplimiento a las órdenes contenidas en la decisión del 21 de junio de 2018. También, que a pesar de que la Agencia Nacional de Minería fue notificada de estas providencias, no contestó la demanda y guardó silencio.

Sobre este punto, cabe decir que el artículo 175 del CPACA dispone que la parte demandada tendrá la facultad de contestar la demanda mediante escrito que contendrá, entre otros asuntos, las excepciones que considere del caso, las cuales podrán ser previas en los términos de los artículos 100, 101 y 102 del Código General del Proceso (CGP).

Ahora bien, estos últimos artículos disponen: “ARTÍCULO 100. EXCEPCIONES PREVIAS. Salvo disposición en contrario, el demandado podrá proponer las siguientes excepciones previas dentro del término de traslado de la demanda: 1. Falta de jurisdicción o de competencia. […]

ARTÍCULO 101. OPORTUNIDAD Y TRÁMITE DE LAS EXCEPCIONES PREVIAS. Las excepciones previas se formularán en el término del traslado de la demanda en escrito separado que deberá expresar las razones y hechos en que se fundamentan. Al escrito deberán acompañarse todas las pruebas que se pretenda hacer valer y que se encuentren en poder del demandado. […]

ARTÍCULO 102. INOPONIBILIDAD POSTERIOR DE LOS MISMOS HECHOS. Los hechos que configuran excepciones previas no podrán ser alegados como causal de nulidad por el demandante, ni por el demandado que tuvo oportunidad de proponer dichas excepciones”. (La Sala Subraya). En particular, en relación con la falta de competencia, el artículo 16 del CGP, aplicable por remisión del artículo 306 del CPACA, regula: “ARTÍCULO 16.

PRORROGABILIDAD E IMPRORROGABILIDAD DE LA JURISDICCIÓN Y LA COMPETENCIA. La jurisdicción y la competencia por los factores subjetivo y funcional son improrrogables. Cuando se declare, de oficio o a petición de parte, la falta de jurisdicción o la falta de competencia por los factores subjetivo o funcional, lo actuado conservará validez, salvo la sentencia que se hubiere proferido que será nula, y el proceso se enviará de inmediato al juez competente.

Lo actuado con posterioridad a la declaratoria de falta de jurisdicción o de competencia será nulo. La falta de competencia por factores distintos del subjetivo o funcional es prorrogable cuando no se reclame en tiempo, y el juez seguirá conociendo del proceso. Cuando se alegue oportunamente lo actuado conservará validez y el proceso se remitirá al juez competente”.

(La Sala subraya). De un análisis sistemático de las normas citadas, es posible concluir, por una parte, que el Legislador Colombiano estipuló que la falta de competencia es una excepción previa que debe ser formulada por el demandado dentro del término de traslado de la demanda y que no puede ser alegada posteriormente por este como causal de nulidad si tuvo la oportunidad de hacerlo en su escrito de contestación. Por otra parte, que la falta de competencia por factores distintos del subjetivo o funcional, por ejemplo, el territorial es prorrogable cuando no se reclame en tiempo y, por lo tanto, el respectivo juez continuará conociendo del proceso.

El anterior sustrato normativo le permite a la Sala afirmar que la Agencia Nacional de Minería, al ser notificada de los autos del 2 de septiembre de 2019 y del 21 de junio de 2018, debió contestar la demanda y, en esa oportunidad procesal, argumentar la posible falta de competencia del Tribunal Administrativo de Norte de Santander para conocer del proceso con radicado núm. 54001-23-33-000-2019-00229-00.

Sin embargo, no lo hizo y decidió guardar silencio. Así las cosas, la solicitud de amparo tampoco supera el requisito de subsidiariedad de la tutela contra providencia judicial, dado que la Agencia Nacional de Minería no ejerció en el momento oportuno el mecanismo previsto por el legislador para que, en su condición de parte demandada, adujera la falta de competencia del Tribunal Administrativo de Norte de Santander.

Dar por superado el requisito de subsidiariedad y emitir un pronunciamiento de fondo, implicaría enmendar la falta de diligencia de la Agencia Nacional de Minería y entrar a suplir la competencia del juez natural para definir si era procedente declarar la falta de competencia, si se configuró una causal de nulidad, o si esta fue subsanada, asuntos que escapan de su órbita.

En conclusión, en la medida en que en el presente caso no se cumplió con el requisito de subsidiariedad, la Sala declarará la improcedencia de la solicitud de amparo constitucional. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,  FALLA PRIMERO. DECLARAR IMPROCEDENTE la solicitud de tutela interpuesta por la Agencia Nacional de Minería en contra del Tribunal Administrativo de Norte de Santander, por las razones expuestas en esta providencia.

SEGUNDO. NOTIFICAR la presente decisión a las partes por el medio más expedito.

TERCERO. ENVIAR la presente providencia a la Corte Constitucional para su eventual revisión, en caso de que no sea impugnada. Notifíquese y cúmplase NICOLAS YEPES CORRALES Presidente de Sala JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Magistrado Aclaración de voto Cfr. Rad. 11001-03-15-000-2019-00022-00