Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá D.C., diez (10) de abril de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción especial contencioso administrativa prevista en el artículo 71 de la Ley 388 de 18 de julio de 19971 Número único de radicación: 250002341000201701795-02 Demandante: Luz Mery Sánchez López Demandado: Instituto de Desarrollo Urbano Asunto: Expropiación por vía administrativa e incorrección del avalúo del bien inmueble - Reiteración Jurisprudencial SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida, en primera instancia, el 17 de julio de 2024 por la Subsección C de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
La presente sentencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a continuación. I.
ANTECEDENTES La demanda 1. Luz Mery Sánchez López2, en adelante la parte demandante, presentó demanda contra el Instituto de Desarrollo Urbano - IDU, en adelante la parte 1 “Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones”. 2 Por intermedio de apoderado. 2 Núm. único de radicación: 250002341000201701795-02 Demandante: Luz Mery Sánchez López Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co demandada, en ejercicio de la acción especial contencioso administrativa prevista en el artículo 71 de la Ley 388 de 18 de julio de 19973.
Pretensiones 2. La parte demandante formuló las siguientes pretensiones: “[…] 1. Que son nulas las resoluciones N°-11316 de 29 de Diciembre de 2016, N°- 000896 de 28 de febrero de 2017 y N°-002121 de 4 de mayo de 2017, expedidas por la Directora Técnica de Predios del Instituto de Desarrollo Urbano IDU, para adelantar la obra Avenida Laureano Gómez, AK 9; desde la avenida San José (AC 170) hasta la calle 193, así: a. Que se declare la nulidad del artículo 3 de la Resolución N°-11316 de 29 de Diciembre de 2016, por la cual la Directora Técnica de Predios del Instituto de Desarrollo Urbano IDU fij[ó] el valor del precio indemnizatorio, de conformidad con el artículo 2 de la misma resolución y FORMULA UNA OFERTA DE COMPRA, de una zona de terreno junto con la construcción de la casa que hace parte de su inmueble domicilio de su familia, ubicado en AK 9 N° 181-34, en la ciudad de Bogotá, D.C[.]; con extensión de 62,40 M2, con c[é]dula catastral 181 32 31, CHIP AAA0115RMCX y con matrícula inmobiliaria 50 N-562728, por no llegarse a un acuerdo de enajenación voluntaria, al no corresponder el precio que se debió reconocer en la expropiación administrativa adelantada por el IDU, con base en la Ley 388/97, en ningún momento se han considerado los daños colaterales hay que redistribuir la vivienda. b. Que se declare la nulidad del artículo 2 de la Resolución N°-000896 de 28 de febrero de 2017, por la cual [se ordenó una expropiación administrativa, expedida por] la Directora Técnica de Predios del Instituto de Desarrollo Urbano IDU, DISPOSICI[Ó]N QUE HACE RELACI[Ó]N AL VALOR DEL PRECIO INDEMNIZATORIO, ocasionado por la expropiación vía administrativa RT42166, decretada en su artículo primero, de una zona de terreno junto con la construcción que hace parte del inmueble que es su domicilio y de su familia, ubicado en AK 9 N° 181-34, en la ciudad de Bogotá, D.C[.]; con extensión de 62,40 M2, con c[é]dula catastral 181 32 31, CHIP AAA0115RMCX y con matrícula inmobiliaria 50 N-562728 cuyo titular de dominio era MI MANDANTE, debido a que no llegó a un acuerdo en el precio para la enajenación voluntaria. [E]n ningún momento se han considerado los daños colaterales hay que redistribuir la vivienda. c. Se declare nulidad del artículo 2 de la Resolución N° 002121 de 4 de mayo de 2017, por la cual la Directora Técnica de Predios del Instituto de Desarrollo Urbano IDU, resolvió el recurso de reposición contra la Resolución N° 000896 de 28 de febrero de 2017, debido a que no se está de acuerdo con el precio de la indemnización. 2.
Como consecuencia de las anteriores declaraciones, y a título de restablecimiento del derecho a MI MANDANTE, se condene que existe lugar a un mayor precio que el determinado por la Resolución 002121 de 4 de mayo de 2017 artículo 2 que modific[ó] en su artículo 1, al resolver el recurso de reposición los artículos 2 y 3 de la Resolución N° 000896 de 28 de febrero de 2017, tal como se presenta en el avaluó al Instituto de Desarrollo Urbano IDU, folio 9. [E]n ningún momento se han considerado los daños colaterales hay que redistribuir la vivienda. 3.
Se condene al Instituto de Desarrollo Urbano IDU, a pagar a Mi Mandante el precio a que tiene derecho con ocasión de la expropiación por vía administrativa ordenada 3 “Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones”. 3 Núm. único de radicación: 250002341000201701795-02 Demandante: Luz Mery Sánchez López Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en la Resolución N°-000896 de 28 de febrero de 2017, los perjuicios patrimoniales y morales que este ocasiona, téngase (sic) que es la segregación de una zona de terreno junto con la construcción que hace parte del inmueble, domicilio de vivienda junto con su familia; ubicado en AK 9 N° 181-34, en la ciudad de Bogotá, D.C; con extensión de 62,40 M2, con cedula catastral 181 32 31, CHIP AAA0115RMCX y con matrícula inmobiliaria 50 N. -562728, en ningún momento se han considerado los daños colaterales hay que redistribuir la vivienda. 4.
El proceso adelantado adolece costos del estudio de los cálculos estructurales que afecta las vigas (amarre-cimentación), como las de segundo y tercer piso, ameritan un cálculo especial, para la seguridad de la vivienda. [E]n ningún momento se han considerado los daños colaterales hay que redistribuir la vivienda. 5. Que los valores que fijen como condenas al Instituto de Desarrollo Urbano IDU, sean debidamente ajustados conforme los autoriza el CPACA en el artículo 192. 6.
En subsidio de no ser de recibo la petición principal y por haberse controvertido el monto de la indemnización, se condene al Instituto de Desarrollo Urbano IDU- Dirección Técnica de Predios del Instituto de Desarrollo Urbano IDU, a pagar a mi mandante o a quien represente sus derechos, la suma adicional que resulte de la liquidación integral a que hubiere lugar respecto de la zona de terreno junto con la construcción que debe segregarse de su domicilio de habitación junto con su familia, que hace parte del inmueble ubicado en AK 9 N° 181-34, en la ciudad de Bogotá, D.C; con extensión de 62,40 M2, con c[é]dula catastral 181 32 31, CHIP AAA0115RMCX y con matrícula inmobiliaria 50 N-562728, como valor de la indemnización integral debida, en ningún momento se han considerado los daños colaterales hay que redistribuir la vivienda. 7.
El Instituto de Desarrollo Urbano IDU- Dirección Técnica de Predios del Instituto de Desarrollo Urbano IDU, dará cumplimiento a la sentencia que le ponga fin a la presente demanda dentro de los términos previstos en el artículo 192 del CPACA. 8. Condenar a costa a la entidad demandada […]”4 (Subrayas y destacado del texto). Presupuestos fácticos 3.
La parte demandante indicó, en síntesis, los siguientes hechos para fundamentar sus pretensiones5: 3.1. El inmueble ubicado en la Avenida Carrera 9 núm. 181 - 34 fue adquirido por un contrato de compraventa suscrito con el señor José Gustavo Jiménez Barrera, de conformidad con la escritura pública núm. 2991 de 24 de junio de 1981. 3.2.
El bien fue desenglobado de una matrícula de mayor extensión, la cual contaba con un área de 547.79m2, mediante un proceso administrativo que se tramitó en 1971 ante la División de Catastro y otras entidades del Distrito Especial de Bogotá. 4 Cfr. índice 15 del expediente digital, SAMAI. Radicación: 250002341000201701795-01. Archivo denominado: ED_C01_06ReformaDeLaDemanda(.pdf) NroActua 15.
Páginas 4-5. 5 Cfr. índice 15 del expediente digital, SAMAI. Radicación: 250002341000201701795-01. Archivo denominado: ED_C01_06ReformaDeLaDemanda(.pdf) NroActua 15. Páginas 1-16. 4 Núm. único de radicación: 250002341000201701795-02 Demandante: Luz Mery Sánchez López Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.3.
En calidad de arrendadora de este bien, obtenía ingresos mensuales por un millón quinientos mil pesos, los cuales destinaba al pago de servicios públicos, impuestos y sus necesidades alimentarias, entre otras obligaciones. 3.4. El Instituto de Desarrollo Urbano - IDU, mediante Resolución núm. 011316 de 29 de diciembre de 20166, determinó la oferta de compra para la adquisición de una zona de terreno y de la construcción que formaba parte de su inmueble, por encontrarse dentro de la zona donde se realizaría la Avenida Laureano Gómez, a través del procedimiento de expropiación administrativa.
La señora Sánchez López precisó que la zona afectada correspondía a 62,40 m² del inmueble registrado con la matrícula inmobiliaria 50N-562728 y cédula catastral núm. 1813231. 3.5. En el artículo 3 de la mencionada Resolución, el Instituto de Desarrollo Urbano - IDU ofreció un precio indemnizatorio de $165.586.062, con base en el avalúo comercial núm. 2016-0692 de 23 de diciembre de 2016, realizado por la Unidad Administrativa Especial Catastro Distrital - UAECD. 3.6.
Al no haberse actualizado el plano catastral a 2016, donde aparece el inmueble desenglobado de la extensión mayor, el avalúo realizado resultó incorrecto y no reflejó el valor real del inmueble dado que la omisión de esta actualización impidió una correcta valoración. Indicó que el precio por metro cuadrado utilizado en el avalúo por $960.000 fue sustancialmente inferior al valor de mercado $1.704.000, lo que ocasionó un detrimento patrimonial significativo afectando la correcta indemnización que debería haberse fijado. 3.7.
Transcurrido el término previsto en la ley para alcanzar un acuerdo formal sobre la enajenación voluntaria, sin que dicho acuerdo se concretara, el Instituto de Desarrollo Urbano - IDU resolvió, mediante la Resolución núm. 000896 de 28 de febrero de 2017, la expropiación administrativa de una zona del inmueble que constituye su domicilio, ubicado en la Avenida Carrera 9 núm. 181 – 34 en Bogotá. Esta Resolución incluyó una extensión de 62.40m², junto con la construcción del inmueble, que fue adquirida por la señora Sánchez López a través de escritura pública núm. 2991 de 24 de junio de 1981 y con matrícula inmobiliaria 50 N-562728. 3.8.
Contra dicha Resolución, interpuso recurso de reposición, objetando el valor indemnizatorio establecido en los numerales 1, 2 y 3 del artículo 2, por considerar 6 Cfr. índice 15 del expediente digital, SAMAI. Radicación: 250002341000201701795-01. Archivo denominado: ED_C01_06ReformaDeLaDemanda(.pdf) NroActua 15. Páginas 1-16. 5 Núm. único de radicación: 250002341000201701795-02 Demandante: Luz Mery Sánchez López Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que el avalúo comercial realizado por la Unidad Administrativa Especial Catastro Distrital no fue equitativo ni razonable cuando disminuyó el valor comercial del metro cuadrado más del 50% del precio que se estaba pagando en el sector.
Señaló que este avalúo no consideró adecuadamente el concepto de lucro cesante ni el daño emergente, lo cual afectó gravemente sus intereses. 3.9. El Instituto de Desarrollo Urbano – IDU resolvió el recurso mediante Resolución núm. 002121 de 4 de mayo de 2017, en la que se modificaron ciertos aspectos de la resolución anterior. En particular, se reconoció la indemnización por daño emergente y lucro cesante, así como se detalló la forma de pago conforme al artículo 70 de la Ley 388.
Esta decisión fue notificada personalmente el 15 de mayo de 2017. 3.10. No existió resistencia de su parte a la enajenación convencional, sino que la oferta presentada por el Instituto de Desarrollo Urbano – IDU, basada en un avalúo erróneo, le imposibilitó prestar su consentimiento para una negociación directa o enajenación voluntaria.
Aseguró que la propuesta presentada por la entidad no cumplió con los requerimientos del legislador sobre la adquisición de inmuebles por parte del Estado. 3.11. Por último, expuso que la forma en que se ha realizado la expropiación, especialmente en cuanto a la planificación del levantamiento de la zona a expropiar, no consideró adecuadamente los daños colaterales, como la redistribución de la vivienda, y que el corte irregular realizado para mantener la cota genera dificultades en la estructura del inmueble.
Normas violadas 4. La parte demandante invocó como vulneradas las siguientes normas: • Artículos 6, 29, 58 y 83 de la Constitución Política. • Artículos 61, 62 y 67 de la Ley 388 de 18 de julio de 19977. • Artículos 21, 22 y 24 del Decreto 1420 de 24 de julio de 19988. • Artículo 20, 21 y 22 de la Resolución 898 de 19 de agosto de 20149. 7 “[…] Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones […]”. 8 “[…] por el cual se reglamentan parcialmente el artículo 37 de la Ley 9 de 1989, el artículo 27 del Decreto-ley 2150 de 1995, los artículos 56, 61, 62, 67, 75, 76, 77, 80, 82, 84 y 87 de la Ley 388 de 1997 y, el artículo 11 del Decreto-ley 151 de 1998, que hacen referencia al tema de avalúos […]”. 9 “[…] Por medio de la cual se fijan normas, métodos, parámetros, criterios, y procedimientos para la elaboración de avalúos comerciales requeridos en los proyectos de infraestructura de trasporte a que se refiere la Ley 1682 de 2013 […]”. 6 Núm. único de radicación: 250002341000201701795-02 Demandante: Luz Mery Sánchez López Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Concepto de violación 5.
La parte demandante formuló los siguientes cargos y explicó su concepto de la violación, así: Primer cargo: Falsa motivación 5.1. Los actos administrativos no consideraron los argumentos legales planteados en su recurso de reposición y contravienen la legislación vigente al desconocer las prerrogativas constitucionales y legales.
Señaló que la expropiación afecta no solo al terreno, sino también a las áreas construidas, que incluyen la casa de dos pisos y otras zonas del inmueble. Indicó que esta afectación perturba gravemente la tranquilidad de su familia, causando daños morales, lucro cesante y daño emergente, que no han sido adecuadamente valorados en los actos administrativos y, en consecuencia, tampoco indemnizados. 5.2.
Propuso la excepción de inconstitucionalidad del inciso 1 del artículo 67 de la Ley 388, con base en que el precio de adquisición fijado y la indemnización sobre el predio expropiado fue irregular, el monto de la indemnización se debió determinar con fundamento en el artículo 58 de la Constitución Política, el cual señala que “[…] [e]sta se fijará consultando los intereses de la comunidad y del afectado [ ]”.
Segundo cargo: Falta al debido proceso 5.3. Adicional a lo mencionado, adujo que la oferta de compra no reunió los requisitos legales que exige el ordenamiento, quebrantando el debido proceso administrativo. En el avalúo realizado el 23 de diciembre de 2016 únicamente se evidencia la información de terreno, construcciones, casa de dos (2) pisos, tercer piso, zona dura y fachada; lo anterior, con valores irrisorios. 5.4.
La indemnización reconocida no debió fijarse por un periodo máximo de seis (6) meses, sino consolidarse a futuro, porque en ningún momento se consideraron los daños colaterales que hacen referencia a que el inmueble debe ser rediseñado en la distribución de espacios y cargas. Llamamiento en garantía 6. La parte demandada, en escrito de contestación, solicitó el llamamiento en garantía de la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital – UAECD, en 7 Núm. único de radicación: 250002341000201701795-02 Demandante: Luz Mery Sánchez López Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co virtud del Convenio Interadministrativo núm. 1321 de 2013, suscrito entre el Instituto de Desarrollo Urbano – IDU y la mencionada entidad, por su función en la elaboración del avalúo comercial para el inmueble objeto de este proceso. 7.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto de 7 de mayo de 201810, aceptó el llamamiento en garantía con fundamento en que, en virtud del Convenio mencionado, se cumple con los requisitos establecidos en el artículo 225 de la Ley 1437. 8. En estudio del recurso de apelación presentado por la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital – UAECD, el Despacho Sustanciador profirió auto de 1 de septiembre de 202311, mediante el cual confirmó el auto proferido por el Tribunal.
Contestación de la demanda 9. El Instituto de Desarrollo Urbano12 contestó la demanda, y se opuso a las pretensiones de la parte demandante13, así: 9.1. La adquisición se determinó mediante la Resolución núm. 11316 de 2017 y consistió en una zona de terreno de 62.40 m2 y un área de construcción de casa de dos pisos de 58.98 m2, tercer piso de 37.45 m2, zona dura de 6.48 m2 y reposición de fachada de 1 m2. 9.2.
La información que aportó la parte demandante fue utilizada para tasar la indemnización por lucro cesante y se tuvieron en cuenta los contratos de arrendamiento para el reconocimiento de los valores por pérdida de utilidad por renta. 9.3. En el estudio del inmueble, la adopción de un valor más bajo al promedio obtenido en el estudio de mercado obedece a la condición urbanística en la cual se encontraba el predio en comento, lo cual hace que no se encuentre en igualdad de condiciones urbanísticas con los predios evaluados en el cuadro de ofertas de mercado del sector teniendo en cuenta la norma de uso del suelo debido a que dicho 10 Cfr. índice 15 del expediente digital, SAMAI.
Radicación: 250002341000201701795-01. Archivo denominado: ED_C01_09AutoQueAdmiteOInadmiteElLlamamiento(.pdf) NroActua 15. 11 Cfr. índice 6 del expediente digital, SAMAI. Radicación: 250002341000201701795-01. Archivo denominado: 3_AUTOQUERESUELVEAPELACIONDEAUTO(.pdf) NroActua 6. 12 Por intermedio de apoderado. 13 Cfr. índice 15 del expediente digital, SAMAI.
Radicación: 250002341000201701795-01. Archivo denominado: ED_C01_07ContestacionDeLaDemanda(.pdf) NroActua 15. 8 Núm. único de radicación: 250002341000201701795-02 Demandante: Luz Mery Sánchez López Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co predio no hizo parte de la legalización establecida en el Acuerdo núm. 22 de 1963 con plano U65/41 y para su desarrollo urbanístico deben adelantar el tratamiento de desarrollo establecido en el Decreto 327 de 2004. 9.4.
La oferta de compra no fue lesiva y, así como la orden de expropiación administrativa, tuvo como sustento el avalúo comercial núm. 2016-0692 realizado por la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital de Bogotá – UAECD, aunque la segunda incluyó lo señalado en el informe de reconocimiento económico de 28 de febrero de 2017 elaborado por el Grupo Económico de la Dirección Técnica de Predios del Instituto de Desarrollo Urbano – IDU. 9.5.
La modificación de los montos de indemnización surgió por lo incluido, además de las fuentes utilizadas en el avalúo inicial, en el complemento al avalúo comercial realizado el 24 de abril de 2017 por la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital de Bogotá – UAECD y el informe de reconocimiento económico de 4 de mayo de 2017 elaborado por el Grupo Económico de la Dirección Técnica de Predios del Instituto de Desarrollo Urbano – IDU. 9.6.
La entidad autorizada por la ley para realizar los avalúos en los procesos de expropiación de inmuebles en Bogotá es la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital de Bogotá – UAECD. 9.7. En el proceso de expropiación administrativa se respetaron todas las etapas que establece la Ley 388, se corrió traslado al propietario del informe técnico de avalúo comercial para que expresara sus reparos, frente a los cuales se dio respuesta oportuna. 9.8.
Los gastos de reposición de fachada fueron tasados en el avalúo comercial y debidamente pagados el 15 de junio de 2017, en ese sentido, la entidad sí tuvo en cuenta que al ser una expropiación de una zona de terreno que debe ser desagregada del predio se requerían dichos ajustes. 9.9. La redistribución de la vivienda, en lo que refiere a la remodelación de los espacios internos de la vivienda no afectada, es un gasto que no establece el Decreto 1420 de 1998 y debe ser asumido por el propietario; además, la construcción intervenida no cuenta con licencia de curaduría urbana, razón por la cual no se pueden argumentar derechos adquiridos. 9 Núm. único de radicación: 250002341000201701795-02 Demandante: Luz Mery Sánchez López Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9.10.
El acto administrativo demandado se encuentra revestido de legalidad, debido a la expedición por autoridad competente, y no se desconoció el derecho de defensa al demandante, ni se incurrió en desviación de poder por parte del funcionario quien expidió la Resolución, la cual se encontraba debidamente motivada. 9.11. En ningún momento pretendió ejercer actos confiscatorios que transgredieran de forma directa el derecho de dominio, la indemnización fue justa conforme a los documentos aportados para adelantar el proceso de adquisición, allí se encuentra el avalúo que expide la entidad encargada, bajo los principios de imparcialidad y equidad; además, la demandante no demostró las razones por las cuales consideró que la indemnización entregada no era de orden reparatoria. 9.12.
Por último, propuso las excepciones denominadas “ineptitud sustantiva de la demanda frente a la Resolución 11316 de 2017”, “falta de elementos que desvirtúen la presunción de legalidad del acto administrativo atacado”, “legalidad del acto administrativo demandado” y “ausencia total de imputabilidad del perjuicio al IDU”. 10. La Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital14 contestó la demanda, y se opuso a las pretensiones de la parte demandante15, así: 10.1.
Como entidad llamada en garantía, manifestó que los avalúos fueron realizados por solicitud del Instituto de Desarrollo Urbano – IDU, en virtud de lo pactado en Convenio núm. 1321 de 2013; por lo tanto, no debe responder por las reclamaciones indemnizatorias de la demandante una entidad distinta a aquella que expidió los actos administrativos en cuestión. 10.2.
Precisó que el avalúo es un acto preparatorio que, aunque producen efectos jurídicos indirectos frente al asunto, no es un acto administrativo en estricto sentido por cuanto no decide de forma definitiva sino simplemente contribuye a formar el juicio de quien toma la decisión. 14 Por intermedio de apoderado. 15 Cfr. índice 15 del expediente digital, SAMAI.
Radicación: 250002341000201701795-01. Archivo denominado: ED_C01_07ContestacionDeLaDemanda(.pdf) NroActua 15. 10 Núm. único de radicación: 250002341000201701795-02 Demandante: Luz Mery Sánchez López Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sentencia apelada 11.
La Subsección C de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia proferida el 17 de julio de 202416, resolvió: “[…] PRIMERO.– NEGAR las pretensiones de la demanda, según lo expuesto en la parte motiva de la presente decisión. SEGUNDO.- SIN condena en costas a la parte vencida en juicio. TERCERO.- Por secretaría, efectúese la liquidación de los gastos del proceso y devuélvanse los remanentes si a ello hay lugar.
CUARTO. - En firme la presente decisión, archívese el expediente, y déjense las anotaciones en el sistema SAMAI […]”. Consideraciones del Tribunal 12. El Tribunal adujo que el demandante mencionó que la demanda se presentaba contra el artículo 2 de la Resolución núm. 002121 de 2017; sin embargo, en congruencia con el artículo 2 de la Resolución núm. 00896 de 2017, se entendía como demandado el artículo 1 de la primera resolución por cuanto fue allí que se modificó el valor de la indemnización, asunto objeto de la controversia. 13.
El acto administrativo que formuló la oferta de compra no es demandable ante esta jurisdicción por cuanto la Ley 388 establece que la acción especial procede contra la decisión de expropiación por vía administrativa. Adicionalmente, señaló que el artículo 62 de la Ley 388, invocado como concepto de violación que sirve de sustento de las causales de nulidad, fue derogado por el literal “c” del artículo 626 de la Ley 1564. 14.
No resulta aplicable la excepción de inconstitucionalidad del artículo 67 de la Ley 388, relacionado con la indemnización y la forma de pago, propuesta por cuanto no se logró demostrar que el precio se haya fijado de forma arbitraria. 15. La entidad avaluadora aclaró que los predios objeto de avalúo hacen parte de los lotes de mayor extensión que fueron excluidos de la legalización del desarrollo San Antonio y, por ende, la norma a aplicar para determinar las cargas urbanísticas y ajustar el valor del terreno es el artículo 25 del Decreto Distrital 327 de 2004. 16 Cfr. índice 160 del expediente digital, SAMAI.
Radicación: 250002341000201701795-00. Archivo denominado: 59SENTENCIA_FALLO1aINSTEXPROPIAC(.pdf) NroActua 160. 11 Núm. único de radicación: 250002341000201701795-02 Demandante: Luz Mery Sánchez López Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16. El avalúo comercial del inmueble objeto de expropiación está amparado por la presunción de legalidad que se predica de las decisiones de la administración y, para demostrar las incorrecciones en que se había incurrido, se aportó un dictamen pericial realizado por el experto en gerencia de proyectos y avalúos, Héctor Manuel Mahecha Barrios, en donde tuvo en cuenta, entre otros, su visita al predio el 28 de mayo de 2022, ocho (8) ofertas de predios teóricamente similares y el factor negociación para unificar las propuestas. 17.
A los precios les aplicó la depreciación teniendo en cuenta que el análisis del costo de la construcción se realizó en 2022 y debía sacarse de 2016, entonces “[…] [a]nalizó el frente del predio, el m2 y el fondo y con las fórmulas del IGAC calculó la afectación a mayo de 2022 y luego la llevó a 31 de diciembre de 2016 ($300.000 por m2 = $216.948 m2) […]”.
Asimismo, aplicó el método de costo de reposición y señaló que el sector de San Antonio Norte fue legalizado mediante la Resolución núm. 415 de 13 de junio de 200817. 18. En el interrogatorio realizado se afirmó que, como el predio ya había sido demolido para la obra pública, los precios y las cantidades de obra para su avalúo fueron tomados de lo suministrado por el informe avaluatorio reportado por el Instituto de Desarrollo Urbano – IDU. 19.
En el acervo probatorio recaudado no se desvirtuó el avalúo oficial debido a que el avalúo realizado por el auxiliar de justicia, solicitado por la parte demandante, no logró evidenciar las falencias técnicas de aquel, sobre todo debido a que aceptó su contenido y sostuvo que la forma del predio segregado influyó en el valor de la indemnización. 20.
Aunque el avalúo realizado por el perito se apartó de la no inclusión del predio en la zona legalizada, la Resolución núm. 415 mencionada supra legalizó 36 lotes del barrio San Antonio, dentro de los cuales no se encuentra el predio objeto de este proceso. 21. En el testimonio practicado por el señor Néstor Andrés Villalobos Caro, quien trabajó con el Instituto de Desarrollo Urbano – IDU en un grupo de revisión de avalúos verificando que estos cumplieran con el sustento técnico necesario, se afirmó que contra el avalúo bajo análisis se recibió una solicitud de aclaración 17 “[…] Por la cual se legaliza el desarrollo SAN ANTONIO NORTE, ubicado en la Localidad No. 01 de Usaquén, en el Distrito Capital […]”. 12 Núm. único de radicación: 250002341000201701795-02 Demandante: Luz Mery Sánchez López Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co relacionada con las ofertas, la cual fue resuelta por la entidad para, posteriormente, aprobar el avalúo. 22.
El exfuncionario afirmó que, para adquisiciones parciales, como en este caso, se compró parte del terreno y de la construcción. Luego, el Instituto de Desarrollo Urbano – IDU expidió un informe estructural donde determinó que se podía demoler la construcción dentro de la reserva vial dejando en pie la restante, lo que obligó a calcular una adecuación de área construida remanente, reglamentada en el Decreto 1420 de 1998. 23.
El Tribunal encontró que, por un lado, lo señalado por los testigos es la redundancia de lo indicado en el avalúo por cuanto participaron directamente en su realización; y, por el otro, que los insumos utilizados para su elaboración incluyen la información dada por la entidad solicitante como aquella aportada por la propietaria al momento de la visita. 24.
No se probó que la expropiación por vía administrativa hubiera ocurrido con un precio producto de una decisión arbitraria, menos cuando el predio carecía de licencia de urbanización; por lo cual no encontró sustento a la excepción de inconstitucionalidad propuesta, según la cual la indemnización no tuvo en cuenta lo establecido en la Constitución cuando advierte que el precio “[…] se fijará consultando los intereses de la comunidad y del afectado […]”. 25.
Finalmente, por no encontrar demostrada la carencia de fundamento legal, se abstuvo de condenar en costas a la parte vencida. Recurso de apelación 26. La parte demandante interpuso y sustentó oportunamente el recurso de apelación contra la sentencia proferida, en primera instancia, con base en los siguientes argumentos18: 26.1. El precio indemnizatorio fijado no corresponde al valor real del inmueble; además, la falta de legalización de la licencia de urbanización no puede ser justificación para la fijación de un precio irrisorio, el cual subestima la importancia de garantizar una compensación justa y adecuada basada en el valor real del bien. 18 Cfr. índice 164 del expediente digital, SAMAI.
Radicación: 250002341000201701795-00. Archivo denominado: 60_MemorialWeb_Recurso-RECURSODEAPELACION(.pdf) NroActua 164. 13 Núm. único de radicación: 250002341000201701795-02 Demandante: Luz Mery Sánchez López Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 26.2. La excepción de inconstitucionalidad del artículo 67 de la Ley 388 no fue aplicada; sin embargo, es relevante recordar que la norma debe ser interpretada de manera que garantice el derecho a una indemnización justa y adecuada, cualquier interpretación contraria debe ser considerada inconstitucional. 26.3.
Adicionalmente, adujo que para la realización del avalúo comercial se aplicó la normativa para el tratamiento de zonas en desarrollo, reguladas por el Decreto 327 de 2004, y que el valor comercial del mercado sería de $1.704.000; sin embargo, por no estar legalizado, el metro cuadrado fue avaluado en $960.000. 26.4. Si bien la entidad es la competente para fijar el valor de los bienes inmuebles que sirve como base para la determinación de los impuestos sobre dichos bienes, no aplicó el avalúo registrado para el año 2016 que fue de $375.802.000 como base para el cobro del impuesto predial, debido a que el inmueble consta de 263.90 m2 el m2 en el avalúo para el impuesto es de $1.424.032. 26.5.
Hay un desequilibrio por la posición dominante en la que se encuentra el Instituto de Desarrollo Urbano - IDU, destacando que quien realizó el avalúo tiene la función de mantener y actualizar el censo catastral que incluye la fijación previamente señalada. 26.6. No se trató de una negociación voluntaria, teniendo en cuenta que la expropiación procede con un “acto administrativo de adhesión” en donde no hay oportunidad para las dos partes de presentar su propio avalúo, la oferta presentada por el Estado es inmutable y, de no aceptarse, es impuesta sin importar que hubiese una “[…] carga pública excesiva […]”, para el demandante, por el irrespeto al equilibrio necesario entre el interés público y los derechos del contribuyente.
Lo anterior, es contrario a los principios del debido proceso por cuanto es una actuación arbitraria al no permitir manifestaciones del propietario ni presentación de pruebas contrarias a la expropiación. 26.7. Debe haber transparencia entre la información que tiene la entidad relacionada con el valor del bien y la indemnización ofrecida, la cual debe ser justa con fundamento en una valoración objetiva e imparcial del bien.
Adicionalmente, resaltó que en la expropiación no se tuvieron en cuenta; por un lado, los daños colaterales sufridos como consecuencia de la demolición parcial de la vivienda en un área de 62.40 m2, reflejando en los avalúos un valor ostensiblemente menor; y, 14 Núm. único de radicación: 250002341000201701795-02 Demandante: Luz Mery Sánchez López Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co por el otro, la necesidad de rediseñar la vivienda, lo que ha causado un perjuicio adicional.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 27. La Sala procederá al estudio de: i) la competencia de la Sala; ii) los actos administrativos acusados; iii) el problema jurídico; iv) el marco normativo de la expropiación administrativa; y v) el análisis del caso en concreto. Competencia de la Sala 28. Vistos el artículo 15019 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sobre la competencia del Consejo de Estado, en segunda instancia, aplicable en los términos del artículo 30820 de la Ley 1437 de 201121, sobre el régimen de transición y vigencia; y el artículo 1322 del Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 2019, expedido por la Sala Plena de esta Corporación, la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto, en segunda instancia. 29.
Agotados los trámites inherentes a la acción especial contencioso administrativa prevista en el artículo 71 de la Ley 388, sin que se observe causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, la Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante. 30. La Sala procederá a examinar y a pronunciarse sobre los argumentos expuestos por la parte demandante en el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia proferida el 17 de julio de 2024 por la Subsección C de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de conformidad con los artículos 320 y 328 de la Ley 1564 de 12 de julio de 201223, norma aplicable al presente caso en 19 “[…] Artículo 150.
Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia y cambio de radicación. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación. También conocerá del recurso de queja que se formule contra decisiones de los tribunales, según lo regulado en el artículo 245 de este código […]”. 20 “[…]
ARTÍCULO 308. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN Y VIGENCIA. El presente Código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012. […] Este Código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia. […] Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior […]”. 21 “Por el cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. 22 Modificado por el artículo 1.° del Acuerdo núm. 434 de 2024, ”por medio del cual se modifican los artículos 13, 67, 80, 81 y 82 del Acuerdo número 080 de 2019, y se le adicionan los artículos 83, 84, 85, 86, 87, 88, 89 y 90”. 23 “[…] Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones […]”. 15 Núm. único de radicación: 250002341000201701795-02 Demandante: Luz Mery Sánchez López Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co virtud de lo previsto en el artículo 306 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo24, el juez se limitará a conocer de los puntos o cuestiones a los cuales se contrae dicho recurso.
Actos acusados 31. Los actos acusados son los siguientes: 31.1. El artículo 3 de la Resolución núm. 11316 de 29 de diciembre de 201625 “[…] por la cual se determina la adquisición de una zona de terreno, por el procedimiento de expropiación por vía administrativa y se formula una oferta de compra […]”, expedida por la Directora Técnica de Predios del Instituto de Desarrollo Urbano - IDU que resolvió: “[…] ART[Í]CULO TERCERO: El valor del precio indemnizatorio que presenta el INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO, es de CIENTO SESENTA Y CINCO MILLONES QUINIENTOS OCHENTA Y SEIS MIL SETENTA Y DOS PESOS ($165.586.072) MONEDA CORRIENTE, el citado valor comprende: A) La suma de CIENTO CINCUENTA Y TRES MILLONES SESENTA Y NUEVE MIL SESENTA PESOS ($153.069.060) MONEDA CORRIENTE por concepto de avalúo comercial de terreno y construcción, B) La suma de NUEVE MILLONES CIENTO DIECISIETE MIL/PESOS ($9.117.000), MONEDA CORRIENTE por concepto de indemnización por Lucro Cesante) La suma de TRES MILLONES CUATROCIENTOS MIL DOCE PESOS ($3.400.012) MONEDA CORRIENTE por concepto de indemnización de Daño emergente.
Para dar cumplimiento al artículo 13 de la Ley 9 de 1989 y artículo 67 de la Ley 388 de 1997, en concordancia con el artículo 61 de la misma norma, se anexa fotocopia del informe técnico de avalúo comercial No. 2016-0692 de fecha 23 de diciembre de 2016, RT 42166, elaborado por la Unidad Administrativa de Catastro Distrital, de acuerdo con los parámetros y criterios establecidos en la normatividad vigente […]”. 31.2.
El artículo 2 de la Resolución núm. 000896 de 28 de febrero de 201726 “[…] por la cual se ordena una expropiación por vía administrativa. RT. 42166 […]”, expedida por la Directora Técnica de Predios del Instituto de Desarrollo Urbano - IDU que resolvió: “[…]
ARTÍCULO SEGUNDO. - VALOR DEL PRECIO INDEMNIZATORIO.- El valor del precio indemnizatorio de la expropiación que se ordena por la presente resolución es de CIENTO SESENTA Y CUATRO MILLONES QUINIENTOS OCHO MIL CUATROCIENTOS CINCUENTA Y UN PESOS ($164.508.451.00) MONEDA CORRIENTE, el citado valor incluye: 24 “[…] Artículo 306. Aspectos no regulados.
En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo […]”. 25 Cfr. índice 15 del expediente digital, SAMAI. Radicación: 250002341000201701795-01. Archivo denominado: ED_C01_01DemandaYAnexos(.pdf) NroActua 15.
Páginas 16-22. 26 Cfr. índice 15 del expediente digital, SAMAI. Radicación: 250002341000201701795-01. Archivo denominado: ED_C01_01DemandaYAnexos(.pdf) NroActua 15. Páginas 36-43. 16 Núm. único de radicación: 250002341000201701795-02 Demandante: Luz Mery Sánchez López Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.
La suma de CIENTO CINCUENTA Y TRES MILLONES SESENTA Y NUEVE MIL SESENTA PESOS ($153.069.060) MONEDA CORRIENTE, por concepto de terreno más construcción conforme el avalúo comercial No. 2016-0692 de fecha 23 de Diciembre de 2016, elaborado por la Unidad Administrativa Especial Catastro Distrital Información Económica - Gerencia de Información Catastral - Subgerencia de Información Económica. 2.
La suma de DOS MILLONES TRESCIENTOS VEINTIDOS MIL TRESCIENTOS NOVENTA Y UN PESOS ($2.322.391.00) MONEDA CORRIENTE por concepto de indemnización de daño emergente conforme el avalúo comercial No. 2016-0692 de fecha 23 de Diciembre de 2016, elaborado por la Unidad Administrativa Especial Catastro Distrital Gerencia de Información Catastral, Subgerencia de Información Económica, y el informe de reconocimientos económicos de fecha 28 de Febrero de 2017 elaborado por el Grupo Económico de la Dirección Técnica de Predios del Instituto de Desarrollo Urbano - IDU. 3.
La suma de NUEVE MILLONES CIENTO DIECISIETE MIL PESOS ($9.117.000) MONEDA CORRIENTE por concepto de indemnización de Lucro cesante conforme el avalúo comercial No. 2016-0692 de fecha 23 de Diciembre de 2016, elaborado por la Unidad Administrativa Especial Catastro Distrital - Gerencia de Información Catastral, Subgerencia de Información Económica, y el informe de reconocimientos económicos de fecha 28 de Febrero de 2017 elaborado por el Grupo Económico de la Dirección Técnica de Predios del Instituto de Desarrollo Urbano - IDU.
PARÁGRAFO PRIMERO: Que la presente resolución de expropiación, no implica la aplicación del artículo 129 de la ley 142 de 1994 que establece la cesión de los contratos de servicios públicos con ocasión a la transferencia del dominio: ‘En la enajenación de bienes raíces urbanos se entiende que hay cesión de todos los contratos de servicios públicos domiciliarios, salvo que las partes acuerden otra cosa.
La cesión operará de pleno derecho, e incluye la propiedad de los bienes inmuebles por adhesión o destinación utilizados para usar el servicio’, teniendo en cuenta que los predios adquiridos por el IDU por motivos de utilidad pública e interés social son destinados exclusivamente a la construcción de obras de infraestructura vial lo que implica un cambio en la naturaleza del mismo que pasa de ser un inmueble con vocación de domicilio para convertirse en un bien de uso público dejando por ello de ser destinatario de servicios públicos domiciliarios, motivo por el cual continuará siendo responsables del consumo, deudas y demás cargos que se generen hasta la cancelación y/o traslado de los mismos la señora LUZ MERY S[Á]NCHEZ L[Ó]PEZ […]”. 31.3.
El artículo 2 de la Resolución núm. 002121 de 4 de mayo de 201727, “[…] por la cual se resuelve un recurso de reposición […]”, expedida por la Directora Técnica de Predios del Instituto de Desarrollo Urbano – IDU que resolvió: “[…]
ARTÍCULO SEGUNDO: Confirmar los demás artículos de la Resolución No: 000896 del 28 de Febrero de 2017, por las consideraciones expuestas, en la parte motiva del presente acto administrativo […]”. 31.3.1. El citado artículo no corresponde a lo pretendido por el demandante debido a que es el artículo 1 de la Resolución núm. 002121 de 4 de mayo de 2017 aquel que establece el precio indemnizatorio, el cual prevé lo siguiente: 27 Cfr. índice 15 del expediente digital, SAMAI.
Radicación: 250002341000201701795-01. Archivo denominado: ED_C01_01DemandaYAnexos(.pdf) NroActua 15. Páginas 50-57. 17 Núm. único de radicación: 250002341000201701795-02 Demandante: Luz Mery Sánchez López Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…]
ARTÍCULO PRIMERO: Modificar los artículos segundo, tercero y cuarto de la resolución número 000896 del 28 de Febrero de 2017. ‘Por la cual se ordena una expropiación por vía administrativa’ los cuales quedaran así: ‘ARTÍCULO SEGUNDO.- VALOR DEL PRECIO INDEMNIZATORIO.- El valor del precio indemnizatorio de la expropiación que se ordena por la presente resolución es de CIENTO SESENTA Y SIETE MILLONES SESENTA Y CUATRO MIL CINCUENTA Y DOS PESOS ($167.064.052.00)/MONEDA CORRIENTE, el citado valor incluye: 1.
La suma de CIENTO CINCUENTA Y TRES MILLONES SESENTA Y NUEVE MIL SESENTA PESOS ($153.069.060.00) MONEDA CORRIENTE, por concepto de terreno más construcción conforme el avalúo comercial No 2016-0692 de fecha 24 de Abril de 2017, que complementó el informe técnico de avalúo comercial No. 2016-0692 de fecha 23 de Diciembre de 2016, elaborados por la Unidad Administrativa Especial Catastro Distrital Gerencia de Información Catastral, Subgerencia de Información Económica. 2.
La suma de CUATRO MILLONES OCHOCIENTOS SETENTA Y SIETE MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y DOS PESOS ($4.877.992.00) MONEDA CORRIENTE, por concepto de indemnización daño emergente conforme el avalúo comercial No 2016-0692 de fecha 24 de Abril de 2017, que complementó el informe técnico de avalúo comercial No. 2016-0692 de fecha 23 de Diciembre de 2016, elaborados por la Unidad Administrativa Especial Catastro Distrital Gerencia de Información Catastral, Subgerencia de Información Económica y el informe de reconocimientos económicos de fecha 4 de Mayo de 2017 elaborado por el Grupo Económico de la Dirección Técnica de Predios del Instituto de Desarrollo Urbano IDU. 3.
La suma de NUEVE MILLONES CIENTO DIECISIETE MIL PESOS ($9.117.000.00) MONEDA CORRIENTE, por concepto de lucro cesante conforme al informe técnico de avalúo comercial No 2016-0692 de fecha 24 de Abril de 2017 que complementó el informe técnico de avalúo comercial No. 2016-0692 de fecha 23 de Diciembre de 2016, elaborados por la Unidad Administrativa Especial Catastro Distrital Gerencia de Información Catastral, Subgerencia de Información Económica.
PARÁGRAFO: Que la presente resolución de expropiación, no implica la aplicación del artículo 129 de la ley 142 de 1994 que establece la cesión de los contratos de servicios públicos con ocasión a la transferencia del dominio: ‘En la enajenación de bienes raíces urbanos se entiende que hay cesión de todos los contratos de servicios públicos domiciliarios, salvo que las partes acuerden otra cosa.
La cesión operará de pleno derecho, e incluye la propiedad de los bienes inmuebles por adhesión o destinación utilizados para usar el servicio’, teniendo en cuenta que los predios adquiridos por el IDU por motivos de utilidad pública e interés social son destinados exclusivamente a la construcción de obras de infraestructura vial lo que Implica un cambio en la naturaleza del mismo que pasa de ser un inmueble con vocación de domicilio para convertirse en un bien de uso público dejando por ello de ser destinatario de servicios públicos domiciliarios, motivo por el cual continuará siendo responsable del consumo, deudas y demás cargos que se generen hasta la cancelación de los mismos a la señora LUZ MERY S[Á]NCHEZ L[Ó]PEZ […].
ARTÍCULO TERCERO. - FORMA DE PAGO.- El trámite de pago se efectuará por la Tesorería del Instituto de Desarrollo Urbano, previa autorización expresa y escrita de la Dirección Técnica de Predios, una vez ésta radique la(s) orden(es) de page así: Un cien por ciento del valor del precio indemnizatorio, o sea la cantidad de CIENTO SESENTA Y SIETE 18 Núm. único de radicación: 250002341000201701795-02 Demandante: Luz Mery Sánchez López Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co MILLONES SESENTA Y CUATRO MIL CINCUENTA Y DOS PESOS ($167.064.052.00) MONEDA CORRIENTE, el citado valor, será puesto por parte de la Tesorería del Instituto de Desarrollo Urbano a disposición de la señora LUZ MERY S[Á]NCHEZ L[Ó]PEZ […] una vez ejecutoriada la presente resolución y efectuados los respectivos trámites financieros.
PAR[Á]GRAFO PRIMERO. Si el valor del precio indemnizatorio, una vez puesto a disposición de la señora LUZ MERY S[Á]NCHEZ L[Ó]PEZ […], no es retirado dentro de los diez (10) días hábiles siguientes, este se consignará en la entidad financiera autorizada para el efecto, de acuerdo con lo establecido en el numeral 2º del artículo 70 de la ley 388 de 1997, remitiendo copia de la consignación al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, considerándose que de esta manera ha quedado formalmente efectuado el pago.
PARÁGRAFO SEGUNDO. Para efectos del pago del precio indemnizatorio se efectuarán los descuentos correspondientes a impuestos, tasas y contribuciones aplicables, contemplados en la normatividad vigente.
PARÁGRAFO TERCERO. Para el desembolso de la suma de dinero correspondiente al único contado, se deberá verificar el estado de cuenta por la contribución de valorización; en caso de existir saldo alguno por este concepto, se dará aplicación a la compensación consagrada en los artículos 1714 y 1715 del código civil colombiano. ART[Í]CULO CUARTO. APROPIACIONES PRESUPUESTALES: El valor total de la adquisición se ampara en el presupuesto del INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO, según Certificados de Registro Presupuestal.
No. 5220 del 30 de Diciembre de 2016, y Certificado de Disponibilidad Presupuestal No 2059 del 03 de Mayo de 2017 emitidos por la Dirección Técnica Administrativa y Financiera Subdirección Técnica de Presupuesto y Contabilidad […]”. Cuestión previa Excepción de falta de jurisdicción por actos susceptibles de control judicial 32.
Vistos los artículos: i) 43, sobre actos definitivos de la Ley 1437; y ii) 100 de la Ley 1564, en especial, el numeral 1.° y atendiendo a que esta Sección ha considerado que el acto mediante el cual la entidad pública hace una oferta de compra para adquirir el bien inmueble, previo a ordenar su expropiación, no es susceptible de control judicial, se reitera: “[…] En efecto el artículo 71 de la Ley 388 de 1997 señala que sólo pueden controvertirse ante la jurisdicción, mediante la acción especial contencioso- administrativa, los actos que deciden la expropiación. A propósito, esta norma dispone: […] De la literalidad de la norma transcrita se infiere, evidentemente, que la demanda ante esta Jurisdicción procede únicamente contra el acto administrativo que decide la expropiación. 19 Núm. único de radicación: 250002341000201701795-02 Demandante: Luz Mery Sánchez López Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co […] De otro lado, es del caso señalar que los actos referentes a la oferta de compra no están llamados a generar perjuicios al administrado, teniendo únicamente tal potencialidad el acto administrativo de expropiación, por lo que, desde esta perspectiva, tampoco se vislumbra el que proceda la acción incoada por la demandante contra aquellos.
Así se puntualizó por esta Sección en Sentencia de 18 de marzo de 2010, Expediente No. 2008-00434-01, con ponencia de quien presenta esta Providencia: De las explicaciones expuestas, considera la Sala que en la etapa de negociación voluntaria la administración no está efectuando ningún tipo de actividad administrativa que pueda perjudicar al administrado, pues precisamente, los términos en que se presenta la negociación es voluntaria.
Lo anterior permite concluir que el acto por medio del cual se hace una oferta al propietario del bien inmueble que puede ser objeto de expropiación administrativa o judicial dependiendo de las circunstancias ya reseñadas, no genera un perjuicio alguno para el actor. Así las cosas, le asiste razón al a quo cuando afirma que la acción especial contencioso administrativa tendiente a obtener la nulidad y restablecimiento del derecho o a controvertir el precio indemnizatorio, se predica en exclusiva del acto administrativo expropiatorio en los términos del artículo 71 de la Ley 388 de 1997 […]”28 (Destacado fuera de texto). 33.
Por lo expuesto anteriormente, se considera que la Resolución núm. 11316 de 29 de diciembre de 2016, expedida por la Directora Técnica de Predios del Instituto de Desarrollo Urbano - IDU del Distrito de Bogotá, mediante la cual se determinó la adquisición de una zona de terreno ubicado en la Avenida Carrera 9 núm. 181-34 de la ciudad de Bogotá D.C. y se formuló la correspondiente oferta de compra, no es susceptible de control judicial, por cuanto la acción prevista en el artículo 71 de la Ley 388 no procede contra este tipo de actos. 34.
En consecuencia, se declarará de oficio la excepción de falta de jurisdicción, de conformidad con el numeral 1.° del artículo 100 de la Ley 156429, por tratarse de actos que no son demandables ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Problema jurídico 35. Corresponde a la Sala, con fundamento en el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, determinar, por un lado, si los actos administrativos demandados deben ser anulados por encontrarse falsamente motivados; y, por el 28 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 29 de octubre de 2020;
C.P. Hernando Sánchez Sánchez; número único de radicación: 25000232400020120057202-01. En el mismo sentido ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 23 de julio de 2015; C.P. María Claudia Rojas Lasso; número único de radicación: 150012331000200504046- 01. 29 En el mismo sentido la siguiente sentencia: “[…] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 29 de octubre de 2020;
C.P. Hernando Sánchez Sánchez; número único de radicación 25000-23-24-000-2012-00572-02 […]”. 20 Núm. único de radicación: 250002341000201701795-02 Demandante: Luz Mery Sánchez López Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co otro, si en el avalúo oficial se incurrió en alguna incorrección o defecto que afectara el precio indemnizatorio. 36.
En este orden de ideas, la Sala determinará si hay lugar o no a declarar la nulidad de los actos administrativos acusados y al restablecimiento del derecho solicitado y, en consecuencia, si se debe confirmar, modificar o revocar la sentencia proferida por la Subsección C de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 37.
Los problemas jurídicos planteados se desarrollarán infra, de la siguiente manera: Marco normativo de la expropiación administrativa 38. Visto el artículo 58 de la Constitución Política, “[…] [p]or motivos de utilidad pública o de interés social definidos por el legislador, podrá haber expropiación mediante sentencia judicial e indemnización previa.
Esta se fijará consultando los intereses de la comunidad y del afectado. En los casos que determine el legislador, dicha expropiación podrá adelantarse por vía administrativa, sujeta a posterior acción contenciosa-administrativa, incluso respecto del precio […]” (Destacado fuera de texto). 39. El capítulo VIII de La Ley 388 regula la expropiación administrativa, la cual está compuesta por varias etapas: i) la declaratoria de urgencia, de conformidad con los artículos 63 a 65 ibidem, que indica que por motivos de utilidad pública o interés social se puede expropiar por vía administrativa el derecho de propiedad y los demás derechos reales sobre terrenos e inmuebles; ii) la oferta de compra, en los términos del artículo 66 ibidem; iii) la negociación del precio; iv) la enajenación voluntaria; y v) la decisión de expropiación, en caso de no lograrse un acuerdo en la etapa de enajenación voluntaria, como se explicará infra. 40.
Visto el artículo 66 ibidem, la decisión de expropiación por la vía administrativa deberá tomarse a partir de la iniciación del procedimiento correspondiente, mediante acto administrativo formal, el cual se notificará al titular del derecho de propiedad sobre el inmueble cuya adquisición se requiera y será inscrito por la entidad expropiante en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a su ejecutoria.
Este mismo acto constituirá la oferta de compra dirigida a obtener un acuerdo de enajenación voluntaria. 21 Núm. único de radicación: 250002341000201701795-02 Demandante: Luz Mery Sánchez López Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 41. Visto el artículo 67 ibidem, en el acto que determine el carácter administrativo de la expropiación, se deberá indicar el valor del precio indemnizatorio que se reconocerá a los propietarios, el cual será igual al avalúo comercial que se utiliza para los efectos previstos en el artículo 61 ibidem30.
Además, la entidad deberá precisar las condiciones para el pago del precio indemnizatorio, las cuales podrán prever el pago de contado o el pago entre un cuarenta (40%) y un sesenta por ciento (60%) del valor al momento de la adquisición voluntaria y el valor restante en cinco (5) contados anuales sucesivos o iguales, con un interés anual igual al interés bancario vigente en el momento de la adquisición voluntaria. 42.
El pago del precio indemnizatorio se podrá realizar en dinero o títulos valores, derechos de construcción y desarrollo, de participación en el proyecto o permuta. En todo caso el pago se hará siempre en su totalidad de contado cuando el valor de la indemnización sea inferior a doscientos (200) salarios mínimos legales mensuales al momento de la adquisición voluntaria o de la expropiación. 43.
Visto el artículo 68 de la Ley 388, sobre la decisión de la expropiación, indica que cuando hayan transcurrido 30 días hábiles, contados desde la ejecutoria del acto mediante el cual se hizo la oferta de compra, sin que se llegue a un acuerdo formal para la enajenación voluntaria, la autoridad dispondrá, mediante acto administrativo motivado, la expropiación administrativa del inmueble.
La norma señala: “[…] Artículo 68º.- Decisión de la expropiación. Cuando habiéndose determinado que el procedimiento tiene el carácter de expropiación por vía administrativa, y transcurran treinta (30) días hábiles contados a partir de la ejecutoria del acto administrativo de que trata el artículo 66 de la presente Ley, sin que se haya llegado a un acuerdo formal para la enajenación voluntaria contenido en un contrato de promesa de compraventa, la autoridad competente dispondrá mediante acto motivado la expropiación administrativa del bien inmueble correspondiente, el cual contendrá lo siguiente: 1.
La identificación precisa del bien inmueble objeto de expropiación. 2. El valor del precio indemnizatorio y la forma de pago. 3. La destinación que se dará al inmueble expropiado, de acuerdo con los motivos de utilidad pública o de interés social que se hayan invocado y las condiciones de urgencia que se hayan declarado. 4. La orden de inscripción del acto administrativo, una vez ejecutoriado en la correspondiente Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, para los efectos de 30 Artículo 67 Ley 388. 22 Núm. único de radicación: 250002341000201701795-02 Demandante: Luz Mery Sánchez López Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que se inscriba la transferencia del derecho de dominio de su titular a la entidad que haya dispuesto la expropiación. 5.
La orden de notificación a los titulares de derecho del dominio u otros derechos reales sobre el bien expropiado, con indicación de los recursos que legalmente procedan en vía gubernativa […]”. 44. De acuerdo con las normas citadas supra, el Estado puede adquirir el bien inmueble por medio de una enajenación voluntaria que implica un acuerdo formal de voluntades entre las partes; sin embargo, si esto no es posible dentro del término de treinta (30) días hábiles, contado a partir de la ejecutoria del acto administrativo que determina que el procedimiento tiene el carácter de expropiación por vía administrativa, la autoridad competente, mediante un acto administrativo motivado, debe ordenar la expropiación. 45.
La expropiación por vía administrativa conlleva la obligación, a cargo de la entidad, de reconocer una indemnización justa y plena que comprenda el valor del bien inmueble objeto de expropiación y los perjuicios toda vez que esta “[…] constituye “[…] un instrumento para garantizar que el perjuicio sea transferido a todos los miembros de la colectividad y reparado de manera integral […]”31. 46.
La Ley 388 fue reglamentada por el Gobierno Nacional por medio del Decreto 1420 de 1998, cuyas disposiciones regulan los procedimientos, parámetros y criterios para la elaboración de los avalúos que determinan el valor comercial. 47. Visto el artículo 2.° ibidem, el valor comercial de un inmueble es el precio más favorable por el cual éste se transaría en un mercado donde el comprador y el vendedor actuarían libremente, con el conocimiento de las condiciones físicas y jurídicas que afectan el bien.
En efecto, la determinación del valor comercial de los inmuebles la debe realizar, a través de un avalúo, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, la entidad que haga sus veces o las personas naturales o jurídicas de carácter privado registradas y autorizadas por las lonjas de propiedad raíz del lugar donde se ubiquen los bienes objeto de la valoración32. 48.
Visto el artículo 20 ibidem, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, la entidad que cumpla sus funciones y las personas naturales o jurídicas registradas y autorizadas por las lonjas en sus informes de avalúo, especificarán el método utilizado y el valor comercial definido independizando el valor del suelo, el de las 31 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 6 de febrero de 2020, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón; número único de radicación 080012331000199712256-01. 32 Artículo 3.° Decreto 1420 de 1998. 23 Núm. único de radicación: 250002341000201701795-02 Demandante: Luz Mery Sánchez López Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co edificaciones y las mejoras si fuere el caso, y las consideraciones que llevaron a tal estimación. 49.
Visto el artículo 21 ibidem, para determinar el valor comercial se deben tener en cuenta los siguientes parámetros: “[…] - La reglamentación urbanística municipal o distrital vigente al momento de la realización del avalúo en relación con el inmueble objeto del mismo. - La destinación económica del inmueble. - Para los inmuebles sometidos al régimen de propiedad horizontal, el avalúo se realizará sobre las áreas privadas, teniendo en cuenta los derechos provenientes de los coeficientes de copropiedad. - Para los inmuebles que presenten diferentes características de terreno o diversidad de construcciones, en el avalúo se deberán consignar los valores unitarios para cada uno de ellos. - Dentro de los procesos de enajenación y expropiación, que afecten parcialmente el inmueble objeto del avalúo y que requieran de la ejecución de obras de adecuación para la utilización de las áreas construidas remanentes, el costo de dichas obras se determinará en forma independiente y se adicionará al valor estimado de la parte afectada del inmueble para establecer su valor comercial. - Para los efectos del avalúo de que trata el artículo 37 de la Ley 9 de 1989, los inmuebles que se encuentren destinados a actividades productivas y se presente una afectación que ocasione una limitación temporal o definitiva a la generación de ingresos provenientes del desarrollo de las mismas, deberá considerarse independientemente del avalúo del inmueble, la compensación por las rentas que se dejarán de percibir hasta por un período máximo de seis (6) meses. - Cuando el objeto del avalúo sea un inmueble declarado de conservación histórica, arquitectónica o ambiental, por no existir bienes comprables en términos de mercado, el método utilizable será el de reposición como nuevo, pero no se descontará la depreciación acumulada, también deberá afectarse el valor por el estado de conservación física del bien.
Igualmente, se aceptará como valor comercial de dicho inmueble el valor de reproducción, entendiendo por tal el producir el mismo bien, utilizando los materiales y tecnología con los cuales se construyó, pero debe tenerse en cuenta las adecuaciones que se le han introducido. - La estratificación socioeconómica del bien […]” 50.
Visto, el artículo 22 ibidem, para la determinación del valor comercial de los inmuebles, se deberá tener en cuenta, por lo menos, las siguientes características: “[…] A. Para el terreno: 1. Aspectos físicos tales como área, ubicación, topografía y forma. 2. Clases de Suelo: urbano, rural, de expansión urbana, suburbano y de protección. 3.
Las normas urbanísticas vigentes para la zona o el predio. 24 Núm. único de radicación: 250002341000201701795-02 Demandante: Luz Mery Sánchez López Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4. Tipo de construcciones en la zona. 5. La dotación de redes primarias, secundarias y acometidas de servicios públicos domiciliarios, así, como la infraestructura vial y servicio de transporte. 6.
En zonas rurales, además de las anteriores características deberá tenerse en cuenta las agrológicas del suelo y las aguas. 7. La estratificación socioeconómica del inmueble. B. Para las construcciones: 1. El área de construcciones existentes autorizadas legalmente. 2. Los elementos constructivos empleados en su estructura y acabados. 3.
Las obras adicionales o complementarias existentes. 4. La edad de los materiales. 5. El estado de conservación física. 6. La vida útil económica y técnica remanente. 7. La funcionalidad del inmueble para lo cual fue construido. 8. Para bienes sujetos a propiedad horizontal, las características de las áreas comunes […]” (Destacado fuera de texto). 51.
Visto el artículo 25 ibidem, para la elaboración de los avalúos que se requieran con fundamento en las Leyes 9 de 11 de enero de 198933 y 388 de 1997, se deberá aplicar uno de los siguientes métodos: i) el método de comparación o de mercado; ii) el de renta o capitalización por ingresos; o iii) el de costo de reposición o el residual. 52.
En suma, para elaborar el avalúo y determinar el valor del bien inmueble objeto de expropiación administrativa, la autoridad debe tener en cuenta la reglamentación urbanística municipal vigente y criterios de carácter objetivo; además, este no puede incorporar meras expectativas sino hechos ciertos y verificables. Precio indemnizatorio justo: Reconocimiento del daño emergente y el lucro cesante 53.
Visto el artículo 58 de la Constitución Política, el cual prevé que, por motivos de utilidad pública o de interés social definidos por el legislador, el Estado podrá adelantar una expropiación por vía judicial o administrativa, mediante una 33 “[…] por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones […]”. 25 Núm. único de radicación: 250002341000201701795-02 Demandante: Luz Mery Sánchez López Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co indemnización previa, la cual se debe fijar previa consulta a los intereses de la comunidad y del afectado. 54.
Visto el artículo 67 de la Ley 388, sobre la indemnización y forma de pago, el cual establece que en “[…] el mismo acto que determine el carácter administrativo de la expropiación, se deberá indicar el valor del precio indemnizatorio que se reconocerá a los propietarios, el cual será igual al avalúo comercial que se utiliza para los efectos previstos en el artículo 61 de la presente ley.
Igualmente se precisarán las condiciones para el pago del precio indemnizatorio, las cuales podrán contemplar el pago de contado o el pago entre un cuarenta (40%) y un sesenta por ciento (60%) del valor al momento de la adquisición voluntaria y el valor restante en cinco (5) contados anuales sucesivos o iguales, con un interés anual igual al interés bancario vigente en el momento de la adquisición voluntaria […]”. 55.
La Corte Constitucional ha considerado que la indemnización debe ser justa y ponderar los intereses de la persona afectada y de la comunidad; asimismo, es necesario atender el principio de igualdad para que los particulares no tengan que soportar una carga pública desproporcionada que afecte el acceso a la propiedad. 56. En la sentencia C-476 de 2007, esa Corporación explicó que, por regla general, la indemnización no se limita al precio del bien, toda vez que esta pude incluir los daños y perjuicios sufridos como consecuencia de la expropiación; sin embargo, esta es diferente a la indemnización prevista en el artículo 90 de la Constitución Política porque el artículo 58 ibidem no se refiere a un daño antijurídico, sino a una carga que debe soportar el particular. 57.
Además, reiteró que la indemnización que procede como consecuencia de la expropiación no se fundamenta exclusivamente en los intereses privados, toda vez que esta debe tener en cuenta el bienestar común. Por lo tanto, en algunos casos, cuando los intereses de la comunidad asumen una relevancia especial, la indemnización cumple una función compensatoria; no obstante, también puede ocurrir que los intereses de la persona afectada tengan una importancia constitucional especial y, en este caso, la indemnización tiene una función restitutiva. 58.
La Corte Constitucional explicó en la sentencia C-1074 de 2002 las reglas generales que rigen la indemnización, en el marco de la expropiación, así: 26 Núm. único de radicación: 250002341000201701795-02 Demandante: Luz Mery Sánchez López Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] De lo anterior, a la luz de la Constitución y de la jurisprudencia constitucional en la materia, se deducen las siguientes conclusiones: 1.
No puede haber expropiación sin indemnización; 2. La indemnización debe ser previa al traspaso del dominio del bien del particular al Estado; 3. La indemnización debe ser justa, es decir, debe ser fijada teniendo en cuenta los intereses de la comunidad y del afectado y, por lo tanto, esos intereses deben ser ponderados caso por caso.
La ponderación dentro del marco legal y constitucional la hará el juez civil en el evento de expropiación por vía judicial, y la entidad expropiante o el juez contencioso en el evento de la expropiación por vía administrativa; 4. La función de la indemnización es, por regla general, de orden reparatorio. Comprende tanto el daño emergente como el lucro cesante.
No obstante, en algunas circunstancias, al ser consultados los intereses de la comunidad y asumir dichos intereses un peso especial, ésta puede reducirse y cumplir tan sólo una función compensatoria. De otra parte, en circunstancias diversas, al ser consultados los intereses del afectado y adquirir éstos una relevancia constitucional especial, como en el evento de la vivienda familiar y en otros que serán precisados en esta sentencia, la indemnización puede, tanto en su monto como en su forma de pago, asumir una modalidad que la lleve a cumplir una función restitutiva. 5.
La indemnización no tiene que ser siempre pagada en dinero en efectivo, pero si se paga la indemnización con instrumentos distintos al dinero, éstos han de reunir por lo menos las siguientes características: i) No pueden transformar el pago de la indemnización previa, en un pago futuro, posterior a la trasmisión del dominio del bien expropiado;
(ii) deben garantizar un pago cierto de la obligación y no meramente simbólico o eventual; (iii) deben constituir un medio legal de pago de obligaciones, de tal forma que realmente constituyan para el afectado una indemnización; (iv) deben permitir que el valor de la indemnización por expropiación reconocido como justo, en el caso concreto, se mantenga en el tiempo, si el expropiado actúa en los negocios diligentemente;
(v) deben ser libre y efectivamente negociables, a fin de garantizar que el afectado pueda convertirlos, en dinero en el momento en que lo desee, inclusive al día siguiente del traspaso del dominio del bien; (vi) no pueden ser revocados unilateralmente por la entidad que los emite […]”34. 59. La Sección Primera del Consejo de Estado, mediante sentencia proferida el 6 de febrero de 2020, con fundamento en los artículos 21.235 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos36 y 1737 de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, reiteró que la expropiación conlleva la obligación de indemnizar plena y previamente al afectado, con el propósito de restablecer el equilibrio.
Además, esta Corporación explicó lo siguiente: “[…] Como corolario de lo expuesto, debe entenderse que la decisión de expropiar un bien del dominio privado comporta necesariamente la obligación de indemnizar el daño, todo el daño y nada más que el daño, esto es, sin pecar por exceso o por 34 Corte Constitucional C-1074 de 4 de diciembre de 2002, M.P. Dr. Manuel José Cepeda Espinosa. 35 “[…] 2.
Ninguna persona puede ser privada de sus bienes, excepto mediante el pago de indemnización justa, por razones de utilidad pública o de interés social y en los casos y según las formas establecidas por la ley […]” 36 Adoptada en San José de Costa Rica el 22 de noviembre de 1969; aprobada mediante la Ley 16 de 30 de diciembre de 1972. 37 “[…] Artículo 17.
Por ser la propiedad un derecho inviolable y sagrado, nadie puede ser privado de ella, salvo cuando la necesidad pública, legalmente comprobada, lo exija de modo evidente, y con la condición de haya una justa y previa indemnización […]” 27 Núm. único de radicación: 250002341000201701795-02 Demandante: Luz Mery Sánchez López Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co defecto, pues es claro que una indemnización que exceda los límites de lo justo, o que resulte ser parcial o incompleta, se aparta del postulado de justicia consagrado por el constituyente. […] No sobra precisar que, para poder obtener la reparación de los daños accesorios que hubieren podido consumarse con la expropiación, es indispensable que los mismos sean ciertos y que exista necesariamente un nexo de causalidad entre ellos y la decisión administrativa mediante la cual se decretó la expropiación. El carácter resarcible del daño depende fundamentalmente de la certeza de su ocurrencia, pues es claro que las lesiones de carácter hipotético o contingente no pueden ser objeto de reparación o compensación. El agravio debe estar revestido entonces de certeza para que produzca efectos jurídicos y dé lugar al resarcimiento, pues todo aquello que constituya una simple conjetura o una suposición no puede dar lugar a una indemnización. Lo anterior no obsta para que se tengan como ciertos aquellos daños futuros que a pesar de no haberse consolidado todavía, no existe ninguna duda acerca de su advenimiento.
Para que el perjuicio exista, resulta completamente indiferente que aquél ya se haya presentado como un hecho existente en el plano ontológico o que aparezca como la prolongación cierta y directa de un estado de cosas actual. Al fin y al cabo, el daño futuro no es sino una modalidad del daño cierto, tal como lo ha sostenido, en reiteradas oportunidades esta Corporación. En todo caso, los daños ajenos a la pérdida del derecho de dominio deben ser acreditados en el proceso por quien reclama su resarcimiento, ya sea por tratarse de lesiones ya causadas o de daños que, si bien no se han producido todavía, existe una alta probabilidad en torno a su ocurrencia […]”38. 60.
De acuerdo con lo expuesto, cuando la persona afectada acude a la jurisdicción contenciosa administrativa porque, a su juicio, la indemnización no fue justa y plena, le asiste la carga de probar la existencia de los perjuicios que reclama -daño emergente y lucro cesante- y su nexo de casualidad con el acto que dispuso la expropiación. Acervo probatorio 61.
La Sala advierte que las pruebas relevantes para resolver el caso sub examine son las siguientes: 61.1. Copia de escritura pública núm. 2991 de 24 de junio de 198139 a través de la cual la señora Luz Mery Sánchez López adquirió el inmueble identificado como “[…] un lote de terreno que está ubicado en la Zona de Usaquén, Sector de Tibaitatá del Distrito Especial de Bogotá, distinguido en la actual nomenclatura urbana con el número ciento ochenta y uno treinta / treinta y cuatro (181-30/34) de la avenida novena (Av. 9°), con registro catastral número: 181-32-31[.] […] Este lote 38 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativa, Sección Primera;
C.P. Dra. Nubia Margoth Peña Garzón; sentencia de 6 de febrero de 2020; núm. único de radicación: 08001233100019971225601 39 Cfr. índice 15 del expediente digital, SAMAI. Radicación: 250002341000201701795-01. Archivo denominado: ED_C01_06ReformaDeLaDemanda(.pdf) NroActua 15. Páginas 49-53. 28 Núm. único de radicación: 250002341000201701795-02 Demandante: Luz Mery Sánchez López Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co corresponde al lote número diez y seis (sic) (16) de la parcelación San Antonio […]”, objeto del presente proceso. 61.2.
Copia de Resolución núm. 000896 de 19 de mayo de 201540 “[…] por la cual se ordena una expropiación por vía administrativa. RT. 421663 […]”, expedida por la Directora Técnica de Predios del Instituto de Desarrollo Urbano – IDU. 61.3. Copia del informe técnico de 24 de abril de 2017 complementando el Avalúo Comercial de 26 de diciembre de 201641, elaborado por la Unidad Administrativa Especial Catastro Distrital de Bogotá. 61.4.
Copia del Concepto Técnico, elaborado el 25 de enero de 201742 por el ingeniero civil Enrique Carlos Castillo Luengas. 61.5. Copia de la Resolución núm. 002121 de 4 de mayo de 201743, “[…] por la cual se resuelve un recurso de reposición […]”, expedida por la Directora Técnica de Predios del Instituto de Desarrollo Urbano – IDU. 61.6.
Copia del Avalúo Comercial núm. 2016-069244, elaborado el 23 de diciembre de 2016 por la Unidad Administrativa Especial Catastro Distrital de Bogotá. 61.7. Copia de acta de entrega del pago indemnizatorio, de 15 de junio de 201745, a la señora Luz Mery Sánchez López, en la cual se indicó que la parte demandante recibiría un “[…] sobre sellado que contiene el número de identificación del pago solicitado al Banco de Occidente en fecha 12/06/2017, para reclamar el cheque […] por valor de CIENTO SETENTA Y UN MILLONES CUATROCIENTOS TRECE MIL NOVECIENTOS VEINTICINCO PESOS MCTE.
($161.413.925.00), por concepto del pago del precio indemnizatorio señalado en el artículo Tercero de la Resolución de Expropiación número 2121 y 896 de 2017, con Orden de Pago No 1057 del 12/06/2017 [ ]”. 40 Cfr. índice 15 del expediente digital, SAMAI. Radicación: 250002341000201701795-01. Archivo denominado: ED_C01_01DemandaYAnexos(.pdf) NroActua 15.
Páginas 36-43. 41 Cfr. índice 2 del expediente digital, SAMAI. Archivo denominado: ED_C01_01 OTROS-CUADERNO 1 PRINCIPAL - RESERVADO(.pdf) NroActua 2. Páginas 45-64. 42 Cfr. índice 15 del expediente digital, SAMAI. Radicación: 250002341000201701795-01. Archivo denominado: ED_C01_01DemandaYAnexos(.pdf) NroActua 15. Páginas 24-30. 43 Cfr. índice 15 del expediente digital, SAMAI.
Radicación: 250002341000201701795-01. Archivo denominado: ED_C01_01DemandaYAnexos(.pdf) NroActua 15. Páginas 50-57. 44 Cfr. índice 15 del expediente digital, SAMAI. Radicación: 250002341000201701795-01. Archivo denominado: ED_C01_01DemandaYAnexos(.pdf) NroActua 15. Páginas 61-77. 45 Cfr. índice 15 del expediente digital, SAMAI. Radicación: 250002341000201701795-01.
Archivo denominado: ED_C01_05SubsanacionDemanda(.pdf) NroActua 15. Página 2-4. 29 Núm. único de radicación: 250002341000201701795-02 Demandante: Luz Mery Sánchez López Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 61.8. Copia del dictamen pericial de 17 de junio de 2022, realizado por el avaluador Héctor Manuel Mahecha Barrios. 62.
La Sala procederá a apreciar y valorar la totalidad de las pruebas solicitadas, de conformidad con las reglas de la sana crítica y en los términos del artículo 176 de la Ley 156446, aplicando para ello las reglas de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda, en relación los problemas jurídicos planteados en el caso sub examine.
Análisis del caso concreto 63. De conformidad con los marcos normativos y desarrollos jurisprudenciales indicados supra, la Sala procede a realizar el análisis del acervo probatorio para, posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto. 64. La parte demandante manifestó sus inconformidades, en el recurso de apelación, relacionadas con que, por un lado, el precio indemnizatorio no corresponde al valor real del inmueble y la disminución correspondió a la falta de legalización, lo cual no es razón suficiente; y, por el otro, se debe aplicar la excepción de inconstitucionalidad del artículo 67 de la Ley 388 por cuanto no se cumplieron los requisitos para el avalúo. 65.
Igualmente, adujo que para la elaboración del avalúo no se tuvo en cuenta el valor que la misma entidad avaluadora utiliza como base para el impuesto predial, que la entidad se encuentra en posición dominante imponiendo el precio en la oferta de compra y tampoco se incluyó un análisis de los daños colaterales sufridos como consecuencia de la demolición parcial de la vivienda en cuanto se debe diseñar nuevamente la vivienda. 66.
La Sala clarifica que en el trámite a adelantar para una expropiación administrativa es necesario surtir varias etapas: i) la declaratoria de motivos de utilidad pública o de interés social; ii) la oferta de compra, iii) la etapa de negociación y iv) el proceso expropiatorio en sí mismo, el cual culmina con la expedición de un acto administrativo que ordene la expropiación del bien.
Se reitera que esta última etapa surgirá siempre que se cumplan dos requisitos, por un lado, que se presenten 46 Visto el artículo 624 de la Ley 1564, esa normativa resulta aplicable al caso sub examine, teniendo en cuenta que el recurso fue interpuesto el 6 de mayo de 2015. 30 Núm. único de radicación: 250002341000201701795-02 Demandante: Luz Mery Sánchez López Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co motivos de interés social o utilidad pública que autoricen este tipo de expropiación y, por el otro, que se configure una condición de urgencia de aquellas mencionadas taxativamente en la ley. 67.
Para el análisis de los cargos expuestos en el caso concreto, la Sala destaca lo señalado por esta Sección respecto a la motivación del acto administrativo, se trata de un requisito de validez del acto que “[…] constituye, entonces, uno de los elementos esenciales o fundamentos de legalidad del acto administrativo, a tal punto que cuando se pretermite, o cuando se demuestra que las razones que sustentan la decisión no son reales, no existen o están distorsionadas, se presenta un vicio que lo invalida[,] […] teniendo en cuenta la presunción de legalidad de la cual goza el acto administrativo, concierne a quien pretende desvirtuarlo por la causal de falsa motivación demostrar el vicio en el elemento causal de la decisión, es decir, la inexistencia o el error de los antecedentes de hecho y derecho que facultan su expedición o, en otras palabras, que lo expresado en el acto administrativo no corresponde a la realidad […]”47 (Destacado fuera de texto). 68.
En otra oportunidad, esta Sección estableció que la falsa motivación de los actos administrativos se configura cuando: “[…] i) se presenta inexistencia de fundamentos de hecho o de derecho en la manifestación de voluntad de la Administración Pública; ii) los supuestos de hecho esgrimidos en el acto son contrarios a la realidad, bien por error o por razones engañosas o simuladas; iii) porque el autor del acto le ha dado a los motivos de hecho o de derecho un alcance que no tienen[;] y iv) porque los motivos que sirven de fundamento al acto no justifiquen la decisión […]”48. 69.
En virtud de lo mencionado, se analizará el contenido del avalúo oficial y los elementos probatorios para enfrentarlo con los argumentos que manifestó la parte demandante y determinar si se encuentra demostrada la falsa motivación o inconsistencias en el debido proceso. 47 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.
Sentencia de 11 de julio de 2019. C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. Núm. de radicación: 250002324000201200509-01. 48 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia de 12 de diciembre de 2019. C.P. Hernando Sánchez Sánchez. Núm. de radicación: 250002324000200900249-01. 31 Núm. único de radicación: 250002341000201701795-02 Demandante: Luz Mery Sánchez López Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sobre cumplimiento de requisitos en el acto administrativo que ordenó la expropiación, en el caso concreto 70.
El artículo 68 de la Ley 388 establece que los actos administrativos que ordenen la expropiación administrativa deben incluir cinco elementos que se estudiarán con respecto a lo dispuesto en las Resoluciones núms. 000896 de 201549 y 002121 de 4 de mayo de 201750. En primer lugar, la identificación precisa del bien inmueble incluyó lo siguiente: “[…] Una zona de terreno que hace parte del inmueble ubicado en la AK 9 No. 181 - 34 de la ciudad de Bogotá D.C., con cedula catastral 181 32 31, CHIP AAA0115RMCX y matricula inmobiliaria 50N – 562728 […] conforme al registro topográfico número 42166, elaborado por la Dirección Técnica de Predios en el mes de Septiembre de 2016 y el certificado de cabida y linderos expedida por la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital con numero de radicado 20146077093 del 05 de Diciembre de 2014, el cual tiene un área de 62.40 M2 de terreno y área de construcción, casa dos pisos 58.98 M2, tercer piso 37.45 M2, zona dura 6.84 M2, reposición de fachada 1.00 GL […]”. 71.
En segundo lugar, sobre el valor de precio indemnizatorio y la forma de pago, el acto administrativo fue modificado por la Resolución núm. 002121 de 201751, incluyó lo siguiente: “[…]
ARTÍCULO SEGUNDO. - VALOR DEL PRECIO INDEMNIZATORIO.- El valor del precio indemnizatorio de la expropiación que se ordena por la presente resolución es de CIENTO SESENTA Y SIETE MILLONES SESENTA Y CUATRO MIL CINCUENTA Y DOS PESOS ($167.064.052) MONEDA CORRIENTE, el citado valor incluye: 1. La suma de CIENTO CINCUENTA Y TRES MILLONES SESENTA Y NUEVE MIL SESENTA PESOS ($153.069.060) MONEDA CORRIENTE por concepto de terreno más construcción conforme el avalúo comercial No. 2016-0692 de fecha 24 de Abril de 2017, que complementó el informe técnico de avalúo comercial No. 2016-0692 de fecha 23 de Diciembre de 2016, elaborados por la Unidad Administrativa Especial Catastro Distrital - Gerencia de Información Catastral, Subgerencia de Información Económica. 2.
La suma de CUATRO MILLONES OCHOCIENTOS SETENTA Y SIETE MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y DOS PESOS ($4.877.992.00) MONEDA CORRIENTE por concepto de indemnización de daño emergente conforme el avalúo comercial No. 2016-0692 de fecha 24 de Abril de 2017, que complementó el informe técnico de avalúo comercial No. 2016-0692 de fecha 23 de Diciembre de 2016, elaborados por la Unidad Administrativa Especial Catastro Distrital - Gerencia de Información Catastral, Subgerencia de Información Económica, y el informe de reconocimientos económicos de fecha 4 de Mayo de 2017 elaborado por el Grupo Económico de la Dirección Técnica de Predios del Instituto de Desarrollo Urbano – IDU. 49 “[…] Por la cual se ordena una expropiación por vía administrativa.
RT. 42166 […]”. 50 “[…] por la cual se resuelve un recurso de reposición […]”. 51 “[…] Por la cual se resuelve un recurso de reposición […]”. 32 Núm. único de radicación: 250002341000201701795-02 Demandante: Luz Mery Sánchez López Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.
La suma de NUEVE MILLONES CIENTO DIECISIETE MIL PESOS ($9.117.000) MONEDA CORRIENTE por concepto de indemnización de lucro cesante conforme al informe técnico de avalúo comercial No 2016-0692 de fecha 24 de Abril de 2017, que complementó el informe técnico de avalúo comercial No. 2016-0692 de fecha 23 de Diciembre de 2016, elaborados por la Unidad Administrativa Especial Catastro Distrital - Gerencia de Información Catastral, Subgerencia de Información Económica. […]
ARTÍCULO TERCERO. - FORMA DE PAGO.- El trámite de pago se efectuará por la Tesorería del Instituto de Desarrollo Urbano, previa autorización expresa y escrita de la Dirección Técnica de Predios, una vez ésta radique la(s) orden(es) de pago así: Un cien por ciento del valor del precio indemnizatorio, o sea la cantidad de CIENTO SESENTA Y SIETE MILLONES SESENTA Y CUATRO MIL CINCUENTA Y DOS PESOS ($167.064.052) MONEDA CORRIENTE, el citado valor, será puesto por parte de la Tesorería del Instituto de Desarrollo Urbano a disposición de la señora LUZ MERY S[Á]NCHEZ L[Ó]PEZ […], una vez ejecutoriada la presente resolución y efectuados los respectivos trámites financieros. […] PAR[Á]GRAFO SEGUNDO: Para efectos del pago del precio indemnizatorio se efectuarán los descuentos correspondientes a impuestos, tasas y contribuciones aplicables, contemplados en la normatividad vigente […]”. 72.
En tercer lugar, la norma establece que el acto debe contar con la destinación que tendrá el inmueble expropiado, la Resolución núm. 000896 de 2015 señaló: “[…] ART[Í]CULO QUINTO. DESTINACIÓN. - El inmueble referido, será destinado para la construcción de la obra AVENIDA LAUREANO GOMEZ (AK 9) DESDE LA AVENIDA SAN JOSE (AC 170), HASTA LA CALLE 193 código de la Obra 4461, de conformidad a la Resolución No. 593 del 20 de mayo de 2011, expedida por la Secretaria Distrital de Planeación […]”. 73.
En cuarto lugar, se evidenció la inclusión de la orden de inscripción del acto administrativo una vez ejecutoriado en la correspondiente oficina de registro de instrumentos públicos, así: “[…] ART[Í]CULO SÉPTIMO. ORDEN DE INSCRIPCIÓN. - De conformidad con lo dispuesto en el artículo 68 núm. 4 de la Ley 388 de 1997, ORDENASE al (a) señor (a) Registrador (a) de la oficina de registro de Instrumentos Públicos zona norte inscribir la presente resolución en el folio de matrícula inmobiliaria 50N-562728, con lo que se surtirán los efectos atinentes a la transferencia del derecho de dominio en cabeza del INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO IDU, identificada con Nit: 899.999.081-6 […]”. 74.
Y, en quinto lugar, la orden de notificación a los titulares de derecho del dominio u otros derechos reales sobre el bien expropiado, con indicación de los recursos que legalmente procedan en vía gubernativa se encontró de la siguiente manera: 33 Núm. único de radicación: 250002341000201701795-02 Demandante: Luz Mery Sánchez López Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…]
ARTÍCULO NOVENO. Notifíquese la presente resolución de conformidad con las reglas establecidas en el artículo 66 y ss del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo a la señora LUZ MERY S[Á]NCHEZ L[Ó]PEZ […] haciéndole saber que contra la presente solo procede el recurso de reposición, dentro de los diez (10) días siguientes a la fecha de notificación, de acuerdo con lo establecido en el artículo 69 de la ley 388 de 1997 en concordancia con el artículo 76 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]”. 75.
Por lo anterior, la Sala considera que el acto administrativo que ordenó la expropiación administrativa, junto a aquel que lo modificó, dan cabal cumplimiento a los requisitos establecidos en la normativa que regula dicho procedimiento. Asimismo, encontró que se realizó una tasación correspondiente al daño emergente y lucro cesante teniendo en cuenta los elementos como contratos de arrendamiento y expropiación parcial del inmueble. 76.
Asimismo, en concordancia con el Decreto 291 de 26 de junio de 201352 y con la certificación catastral, el documento del avalúo comercial señaló que para los predios residenciales el estrato socioeconómico es tres (3) y procedió a realizar un análisis que contenía: “[…] 6.1. DESCRIPCIÓN: Se trata de un inmueble de tres pisos de altura destinado al uso de vivienda: Es una construcción con edad aproximada de 36 años, la construcción presenta características constructivas tales como: 52 “[…] Por medio del cual se adoptan los resultados de la sexta actualización de la estratificación urbana de Bogotá D.C., para los inmuebles residenciales de la ciudad […]”. 34 Núm. único de radicación: 250002341000201701795-02 Demandante: Luz Mery Sánchez López Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Conservación: De acuerdo con lo observado, la construcción se encuentra en aceptable estado de conservación y mantenimiento.
Distribución: El inmueble presenta la siguiente distribución en sus dependencias: ÍTEM DISTRIBUCIÓN PRIMER PISO Sala-comedor, Baño SEGUNDO PISO 2 habitaciones, hall, cocina y baño TERCER PISO Terraza 6.2. ÁREA CONSTRUCCIÓN: Casa Dos pisos 58.98 Tercer piso 37,45 6.3. EQUIPAMIENTO COMUNAL: No aplica. 6.4. OTROS: Zona Dura 6,84 […]”. 77.
De allí que, contrario a lo manifestado por la parte demandante, se hizo una evaluación de los elementos del bien inmueble comprendiendo los tres pisos, el área de construcción, así como elementos de estructura y acabados. Sobre valoración de obras de adecuación, en el caso concreto 78. El artículo 21 del Decreto 1420 de 1998, “[…] [d]entro de los procesos de enajenación y expropiación, que afecten parcialmente el inmueble objeto del avalúo y que requieran de la ejecución de obras de adecuación para la utilización de las áreas construidas remanentes, el costo de dichas obras se determinará en forma independiente y se adicionará al valor estimado de la parte afectada del inmueble para establecer su valor comercial […]”. 79.
Así que, la tasación de aquellos daños colaterales que requiera la obra para ser utilizada en sus áreas remanentes debe ser incluida en el monto de indemnización y efectivamente se encuentra en los folios 12, 13 y 14 del avalúo, allí se calcula el valor comercial de las obras de adecuación necesarias para la utilización de las áreas construidas remanentes.
Lo cual encontró soporte en el Concepto de Intervención Parcial suscrito por la Articuladora Inmobiliaria de la Dirección Técnica de Predios del Instituto de Desarrollo Urbano – IDU, documento que señaló la pertinencia de realizar adecuaciones por cuanto fue un predio afectado parcialmente, lo cual fue incluido en el estudio de valor de obras nuevas del avalúo. 35 Núm. único de radicación: 250002341000201701795-02 Demandante: Luz Mery Sánchez López Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 80.
En este caso, se presentó un dictamen pericial de 6 de agosto de 201853, realizado por el avaluador Héctor Manuel Mahecha Barrios, en donde se concluyó que, por un lado, el valor del precio indemnizatorio era de $163.079.000 respecto al lote del terreno y la construcción de tres pisos con zona dura; y, por el otro, respecto al daño emergente y al lucro cesante consideró que se incrementaban a $80.467.000 por valores de lo que denominó daños colaterales en razón a la tipología de la construcción adicionales a las adecuaciones de las áreas remanentes. 81.
Así, el monto de daño emergente y lucro cesante tan incrementados en el dictamen se dio por el registro de un monto adicional que no corresponde a los arreglos que se deben hacer a la construcción por la expropiación parcial, como sí se trata de adecuación de áreas remanentes autorizada por un valor de $50.049.000, sino a unas modificaciones que, a criterio del perito, deberían hacerse por la forma irregular de la construcción a pesar de que en realidad las modificaciones adicionales a la adecuación del inmueble deben estar a cargo del propietario. 82.
Al realizar una comparación, la Sala encontró que la reposición autorizada se había incluido dentro del monto del avalúo comercial del terreno y la construcción; por lo tanto, no encontró desvirtuada la presunción de legalidad del avalúo por cuanto la información registrada en el avalúo oficial cumplió los elementos requeridos en la normativa y se encuentra acorde con los estudios técnicos propios del bien inmueble objeto del presente proceso. 83.
Igualmente, respecto al argumento del apelante relacionado con que hay una posición dominante que genera un desequilibrio, la Sala destaca la idoneidad de la entidad avaluadora encontrando sustento en lo establecido en el artículo 2.2.2.3.1. del Decreto núm. 1170 de 28 de mayo de 201754, el cual establece que para la adquisición de inmuebles a través del proceso de expropiación por vía administrativa es necesaria la realización de un avalúo por el cual se determine el valor comercial de los bienes inmuebles. 53 Cfr. índice 2 del expediente digital, SAMAI.
Archivo denominado: ED_C02_01 OTROS-CUADERNO 2 PRINCIPAL-RESERVADO(.pdf) NroActua 2. Páginas 37-71. 54 “Por medio del cual se expide el Decreto Reglamentario Único del Sector Administrativo de Información Estadística”. 36 Núm. único de radicación: 250002341000201701795-02 Demandante: Luz Mery Sánchez López Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 84.
De acuerdo con el artículo 2.2.2.3.3 del Decreto mencionado supra, la determinación del valor comercial de los inmuebles se hará a través de un avalúo a cargo del “[…] Instituto Geográfico Agustín Codazzi, la entidad que haga sus veces o las personas naturales o jurídicas de carácter privado registradas y autorizadas por las lonjas de propiedad raíz del lugar donde se ubiquen los bienes objeto de la valoración [ ]”. 85.
En ese sentido, el artículo 255 del Decreto 583 de 15 de diciembre de 201156 establece que la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital – UAECD está facultada para la elaboración de los avalúos comerciales de los inmuebles en Bogotá; razón por la cual la Sala reitera que la entidad avaluadora actuó dentro de sus competencias y cumpliendo cabalmente los requisitos solicitados por la normativa. 86.
Adicionalmente, la parte demandante aludió que se configuraba la excepción de inconstitucionalidad por cuanto debería darse aplicación al precepto constitucional previsto en el artículo 58 de la Constitución Política e inaplicar el inciso 1 del artículo 67 de la Ley 388 debido a que al establecer el precio en el acto administrativo no se tuvo en cuenta que el mismo debería será fijado “[…] consultando los intereses de la comunidad y del afectado […]”. 87.
Al respecto, la Sección57 ha señalado lo siguiente: “[…] La figura de la excepción de inconstitucionalidad es un instrumento establecido por el artículo 4° de la Constitución Política, cuya aplicación se alega para que en caso de presentarse contradicción entre una norma de rango legal y otra de rango constitucional, se aplique esta última, con el fin de preservar las garantías constitucionales, que sólo procede para resolver casos o situaciones concretas o subjetivas, de modo que quien la hace efectiva es la autoridad que conoce del correspondiente caso y sus efectos, por consiguiente, son subjetivos o interpartes. […] [P]ara hacer uso de este medio excepcional es necesario que la contradicción sea manifiesta, esto es, que la norma constitucional y la legal riñan de tal manera que del simple cotejo resulte absolutamente incompatible su aplicación simultánea […]”. 88.
En este caso concreto, que el artículo constitucional señale la necesidad de consultar a la comunidad y al afectado no es contrario a lo adelantado por la entidad avaluadora teniendo en cuenta que se practicaron las etapas correspondientes al 55 Modificado por el artículo 1 del Decreto 152 de 16 de marzo de 2018. 56 “[…] Por medio del cual se reglamenta la prestación del servicio de avalúos comerciales de inmuebles, de que trata el literal e) del artículo 63 del Acuerdo 257 de 2006 […]”. 57 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.
Sentencia de 11 de noviembre de 2010. Radicación: 660012331000200700070-01. M.P. María Elizabeth García González. 37 Núm. único de radicación: 250002341000201701795-02 Demandante: Luz Mery Sánchez López Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co trámite de la expropiación administrativa y el propietario tuvo oportunidad para pronunciarse, de hecho, realizó su manifestación indicando sus reparos, a lo cual la entidad respondió señalando una serie de modificaciones en el precio indemnizatorio. 89.
Así, a juicio de la Sala la presunta violación no es manifiesta, palmaria o flagrante, es decir, no puede establecerse de la sola confrontación de la Constitución y las Resoluciones núms. 11316 de 2016, 896 de 2017 y 2121 de 2017 en aplicación del artículo 67 de la Ley 388, mucho menos para declarar, con base en la pretendida excepción de inconstitucionalidad, la nulidad de los actos acusados.
Sobre la función del precio indemnizatorio en la expropiación administrativa, en el caso concreto 90. La parte demandante adujo que se había incurrido en error cuando para liquidar la indemnización del terreno no se tuvo en cuenta el precio por metro cuadrado de $1.704.000 obtenido de la comparación de los predios. 91. Para ese análisis, la Sala advierte que, de conformidad con el artículo 60 de la Ley 388, “[…] toda adquisición o expropiación de inmuebles que se realice en desarrollo de la presente ley se efectuará de conformidad con los objetivos y usos del suelo establecidos en los planes de ordenamiento territorial […]”. 92.
En concordancia con lo anterior, el artículo 61 de la Ley en comento prevé que el valor comercial del inmueble objeto de expropiación “[…] se determinará teniendo en cuenta la reglamentación urbanística municipal o distrital vigente al momento de la oferta de compra en relación con el inmueble a adquirir, y en particular con su destinación económica […]”. 93.
Así mismo, el parágrafo 2º de la norma citada supra establece que “[…] [p]ara todos los efectos de que trata la presente ley el Gobierno Nacional expedirá un reglamento donde se precisarán los parámetros y criterios que deberán observarse para la determinación de los valores comerciales basándose en factores tales como la destinación económica de los inmuebles en la zona geoeconómica homogénea, localización, características y usos del inmueble, factibilidad de prestación de servicios públicos, vialidad y transporte […]”. 38 Núm. único de radicación: 250002341000201701795-02 Demandante: Luz Mery Sánchez López Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 94.
En ese sentido, la Sala reitera que en el avalúo se debe tener en cuenta la reglamentación urbanística municipal o distrital vigente al momento de la realización del avalúo en relación con el inmueble objeto de este. Al respecto, la Resolución núm. 2121 de 2017, que resolvió el recurso de reposición y modificó la Resolución que ordenó la expropiación, señaló lo siguiente: “[…] [C]omo se indica en el informe técnico del avalúo comercial No. 2016-0962, folio 9, para determinar el valor del m2 de terreno se utilizó el método de comparación y/o mercado, donde se encontraron tres ofertas que permitieron concentrar una tendencia de valor, el cual se adoptó en $1.704.000, valor que corresponde a predios útiles de la zona que ya surtieron el proceso de urbanización lo que significa que están legalizados, condición contraria a su predio, el cual no ha surtido este proceso de urbanización, lo que impide que se le puede liquidar el metro cuadrado de terreno por el valor solicitado […].
Teniendo en cuenta que, el predio objeto de avalúo, al no surtir el proceso de urbanización, se le aplica la normativa correspondiente para el tratamiento de Desarrollo regulado por el [D]ecreto 327 de 2004, tal como se explica en detalle en el Informe técnico en mención, folio 10. Aclarando que la situación más relevante corresponde a la norma de uso del suelo, ya que este predio a pesar de localizarse al interior del desarrollo San Antonio Norte localidad de Usaquén, no hizo parte de la legalización establecida en el Acuerdo 22 de 1963 con plano 065/4-1 por lo tanto, conforme a lo estipulado en este acuerdo, estos lotes (en su momento lo fueron a la época de legalización) para poder ser desarrollados urbanísticamente deben surtir un proceso de urbanización […]. […] [E]l lote 18 de mayor extensión (donde se localiza [el] predio) originalmente demarcado en en el plano U65/4-1 de legalización del desarrollo San Antonio Norte localidad de Usaquén, hasta el momento no ha tramitado conforme a las normas y procedimientos de ley, y no hay licencia de urbanismo, ni mucho menos de construcción que permita concluir que se encuentra en igualdad de condiciones con predios vecinos, los cuales si hicieron parte de la legalización citada […]” (Destacado fuera de texto). 95.
Como puede apreciarse, entre los factores mínimos para tener en cuenta en la estimación del valor comercial del inmueble, independientemente del método utilizado para calcular el avalúo, se debe valorar la reglamentación urbanística distrital vigente, los objetivos y usos del suelo establecidos en el plan de ordenamiento territorial, la destinación económica del inmueble y las características del predio.
Lo anterior fue revisado y valorado por la Unidad Administrativa Especial Catastro Distrital – UAECD, de allí que se eligió el precio del metro cuadrado teniendo en cuenta los factores de urbanización previamente indicados, sin que por ello se haya incurrido en un error en la elaboración del avalúo comercial. 96. En el caso objeto de evaluación, se observa que el avalúo fue realizado con base en la matrícula inmobiliaria núm. 50N-562728, la cual establece dirección, descripción y propietarios del predio relacionando que, si bien correspondía a un 39 Núm. único de radicación: 250002341000201701795-02 Demandante: Luz Mery Sánchez López Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co lote de mayor extensión, fue desenglobado y el predio bajo examen se encuentra denominado como Lote 16. 97.
De lo observado, la Sala considera que el análisis realizado por la Unidad Especial de Catastro Distrital - UAECD incluyó suficientes elementos específicos del inmueble para llegar a una conclusión técnica apropiada, en el avalúo se tuvo en cuenta información aportada por el demandante y la cotejó con aquella registrada en la ficha catastral del inmueble.
Adicionalmente, el valor asignado al inmueble corresponde a aquel que un comprador y un vendedor estén dispuestos a pagar y recibir de contado o en términos razonablemente equivalentes. 98. Ante la manifestación de la incorrección del avalúo sobre que no se tuvo en cuenta el valor determinado como avalúo catastral que se toma como base para el impuesto predial en la determinación del precio indemnizatorio, la Sala encuentra que no hubo una única fuente de información, si bien la Unidad Especial de Catastro Distrital – UAECD tomó antecedentes de su base de datos como referencia en su estudio, también analizó datos aportados por la parte demandante y, como adujo en una nota del informe técnico del avalúo, sin excluir lo anterior, “[…] la fuente de la información [también] corresponde a los documentos aportados por el Instituto de Desarrollo Urbano (IDU) […]”. 99.
La jurisprudencia del Consejo de Estado ha considerado en reiteradas oportunidades que el precio indemnizatorio del avalúo está amparado por la presunción de legalidad, por cuanto este es incorporado al acto administrativo que ordena la expropiación y, por ese motivo, la parte demandante tiene la carga de probar cuál es error o la incorrección del avalúo oficial. 100.
La Sala trae a colación lo mencionado por esta Sección58, respecto a la presunción de legalidad del avalúo presentado en los procedimientos de expropiación por la vía administrativa y la obligación de la parte demandante de demostrar en el proceso judicial los errores que se cometieron en ese avalúo, advirtiendo lo siguiente: “[…] En este punto, la Sala considera relevante precisar el alcance de la carga que recae sobre el demandante, atendiendo las presunciones de que gozan los actos de la administración; no basta entonces con que se argumente que los mismos no cumplieron con lo determinado en la norma para atacar la presunción de legalidad y veracidad de que goza el avalúo oficial.
Resulta indispensable que la parte 58 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia de 14 de septiembre de 2020. C.P. Oswaldo Giraldo López. Núm. de radicación: 050012331000200700419-01. 40 Núm. único de radicación: 250002341000201701795-02 Demandante: Luz Mery Sánchez López Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co demandante indique el defecto en que se ha incurrido y cuál es el impacto en el precio que se ofreció por la administración conforme las normas que regulan la materia.
Así las cosas, la Sala no comparte las apreciaciones de la parte apelante respecto del avalúo utilizado por el Municipio de Medellín para fijar el valor del precio indemnizatorio, pues no se desvirtuó su presunción de legalidad y, por el contrario, se puede concluir que el avalúo acogió las reglas determinadas en la normatividad aplicable para su determinación […]”. 101.
En virtud de lo señalado, la Sala tampoco evidenció la configuración de una alteración a la realidad o una interpretación errónea y, en ese sentido, no encontró desvirtuada la certeza de las decisiones de la administración por cuanto en el proceso no se demostró que el avalúo oficial sea incorrecto. 102. La Sala considera que el Instituto de Desarrollo Urbano - IDU, en el caso sub examine, formuló la motivación de las Resoluciones núms. 11316 de 29 de diciembre de 2016, 000896 de 28 de febrero y 002121 de 4 de mayo de 2017, de conformidad con las normas que rigen la expropiación administrativa, explicando de manera clara y precisa los supuestos fácticos y jurídicos que fundamentaron la decisión, así como el interés general que motivó la expedición de los actos y la idoneidad de las entidades que allí intervinieron; por lo tanto, el cargo de falsa motivación de los actos acusados y falta al debido proceso no están llamados a prosperar frente a las resoluciones demandadas.
Conclusiones 103. La Sala considera que la parte demandante no desvirtuó la presunción de legalidad de los actos acusados; en consecuencia, se confirmará la sentencia proferida, en primera instancia. Condena en costas 104. Vistos los artículos 18859 de la Ley 1437 y 365 de la Ley 1564, sobre la condena en costas y atendiendo al criterio objetivo valorativo de las mismas y a que en el expediente no aparecen causadas ni probadas, la Sala no condenará en costas a la parte demandante. 59 Adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080. 41 Núm. único de radicación: 250002341000201701795-02 Demandante: Luz Mery Sánchez López Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley III.
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR PROBADA DE OFICIO LA EXCEPCIÓN DE FALTA DE JURISDICCIÓN respecto de la Resolución núm. 11316 de 29 de diciembre de 2016, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 17 de julio de 2024 por la Subsección C de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: NO CONDENAR en costas a la parte demandante, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
CUARTO: En firme esta providencia, devolver el expediente al Tribunal de origen CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidenta Consejera de Estado OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado Ausente con permiso GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado Aclara voto HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.