Radicado número: 11001 03 24 000 2025 00106 00 Demandante: Luis Arcesio García Perdomo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., once (11) de junio de dos mil veintiséis (2026) Radicación número: 11001 03 24 000 2025 00106 00 Demandante: Luis Arcesio García Perdomo Demandado: Ministerio de Salud y Protección Social, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y Presidencia de la República Tesis: No es procedente la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, si se alega que una de las normas que le sirve de fundamento fue derogada con posterioridad a su expedición. No es procedente la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo que ha perdido vigencia por el vencimiento del período para el cual fue expedido.
AUTO INTERLOCUTORIO Corresponde al Despacho resolver la solicitud de suspensión provisional del Decreto 2644 del 30 de diciembre de 2022 “por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social” y la Circular Externa 00000025 del 31 de diciembre de 2024, proferida por el Ministerio de Salud y Protección Social.
I.
ANTECEDENTES 1. Luis Arcesio García Perdomo presentó demanda en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA)1, en contra del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Ministerio de Salud y Protección Social y el Presidente de la República con el fin de que se declarara la nulidad del Decreto 1 Cfr. Índice núm. 2 del expediente digital, archivo 5_DemandaWeb_Anexos_Decreto_2644_de_2022(.pdf).
Radicado número: 11001 03 24 000 2025 00106 00 Demandante: Luis Arcesio García Perdomo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2644 del 30 de diciembre de 20222 y la Circular Externa 00000025 del 31 de diciembre de 20243. Estas disposiciones se transcriben a continuación: • Decreto 2644 de 2022: DECRETO 2644 DE 2022 “Por el cual se modifica el Decreto 780 de 2016 “por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social” EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA En uso de las facultades constitucionales y legales, en especial las previstas en los numerales 11 y 25 del artículo 189 de la Constitución Política, y en desarrollo del artículo 49 de la Ley 1955 de 2019, el artículo 1 de la Ley 10 de 1990, el literal a) del numeral 1 y del numeral 5 del artículo 193 y del numeral 5 del artículo 197 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, y, […]
DECRETA
ARTÍCULO 1. Modificación de los incisos 1, 2 y 3 del artículo 2.2.4.1.9. del Decreto 780 de 2016, Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social. Modifíquense los incisos 1, 2 y 3 del artículo 2.2.4.1.9. del Decreto 780 de 2016, Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social, los cuales quedarán así: “ARTÍCULO 2.2.4.1.9.
Monto del capital. El monto de capital de las entidades de medicina prepagada en funcionamiento antes del 12 de agosto de 1993, en ningún caso será inferior a ciento treinta y un mil quinientas sesenta y cinco coma diez (131.565, 10) Unidades de Valor Tributario -UVT. Para las empresas que pretendan funcionar a partir del 12 de agosto de 1993 el capital mínimo será de doscientas sesenta y tres mil ciento treinta coma veinte (263.130,20) Unidades de Valor Tributario -UVT que se deberán acreditar íntegramente para obtener el certificado de funcionamiento.
Para las que se encuentren en funcionamiento o las que se constituyan a partir del 12 de agosto de 1993, cuando el número de usuarios sobrepase los seis mil (6.000) el capital pagado y reserva legal deberá ascender a trecientas quince mil setecientas cincuenta y seis coma veinticuatro (315.756,24) Unidades de Valor Tributario -UVT,â¿ cuando el número de usuarios sobrepase los veinticinco mil (25.000) el capital pagado y reserva legal deberá incrementarse a trescientos sesenta y ocho mil trescientos ochenta y dos coma veintiocho (368.382,28) Unidades de Valor Tributario -UVT,' cuando sobrepase los setenta y cinco mil (75.000) usuarios el capital pagado y reserva legal deberá incrementarse a cuatrocientos veintiún mil ocho coma treinta y uno (421.008,31) Unidades de Valor Tributario -UVT, cuando supere los ciento 2 “Por el cual se modifica el Decreto 780 de 2016 ‘Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social’” 3 Circular dirigida a las compañías de seguros autorizadas para expedir el SOAT; entidades responsables de pago; prestadores de servicios de salud públicos y privados y empresas de traslado de pacientes, con el asunto de tarifas del manual de régimen tarifario SOAT que regirán durante la vigencia 2025 Radicado número: 11001 03 24 000 2025 00106 00 Demandante: Luis Arcesio García Perdomo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cincuenta mil (150.000) usuarios el capital pagado y reserva legal deberá ascender a cuatrocientas setenta y tres mil seiscientas treinta y cuatro coma treinta y cinco (47J.634,35) Unidades de Valor Tributario - UVT y cuando supere los doscientos cincuenta mil (250.000) usuarios el capital pagado y reserva legal deber4 ascender a quinientas setenta y ocho mil ochocientas ochenta y seis coma cuarenta y tres (578.886,43) Unidades de Valor Tributario -UVT, debiendo acreditar estos montos dentro de los 12 meses siguientes al cambio del rango tomando como base el valor de la unidad de valor básico a esa fecha.”
ARTÍCULO 2. Modificación del artículo 2.6.1.4.2.3. del Decreto 780 de 2016, Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social. Modifíquese el artículo 2.6.1.4.2.3. del Decreto 780 de 2016, Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social, el cual quedará así: “ARTÍCULO 2.6.1.4.2.3. Cobertura. Las cuantías correspondientes a los servicios de salud prestados a las víctimas de accidente de tránsito, de evento catastrófico de origen natural, de evento terrorista o de otro evento aprobado, ser4n cubiertas por la compañía aseguradora del Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito -SOAT o por la Administradora de los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud -ADRES, según corresponda, así.' 1.
Por la compañía aseguradora, cuando tales servicios se presten como consecuencia de un accidente de tránsito en el que el vehículo involucrado se encuentre amparado con la póliza del Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito -SOAT, en un valor máximo de setecientos uno coma sesenta y ocho (701,68) Unidades de Valor Tributario -UVT, al momento de la ocurrencia del accidente de tránsito.
También estarán a cargo de la compañía aseguradora los servicios que se presten como consecuencia de un accidente de tránsito en el que el vehículo involucrado se encuentre amparado con la póliza del SOAT, de las categorías ciclomotor, motos de menos de 100 ce, motos de 100 ce y hasta 200 cc, motocarros tricimotos y cuadriciclos, motocarros 5 Pasajeros, autos de negocios, taxis y microbuses urbanos, servicio público urbano, buses y busetas y vehículos de servicio público intermunicipal establecidas en el Anexo I del Título IV de la Parte ll de la Circular Externa 029 de 2014 de la Superintendencia Financiera de Colombia, en un valor máximo de doscientos sesenta y tres coma trece (263,13) Unidades de Valor Tributario -UVT, al momento de la ocurrencia del accidente de tránsito.
En los casos de accidentes de tránsito en que hayan participado dos o m4s vehículos automotores asegurados, cada entidad aseguradora correrá con el importe de las indemnizaciones a los ocupantes de aquel que tenga asegurado. En el caso de los terceros no ocupantes se podrá formular la reclamación a cualquiera de las aseguradoras, aquella a quien se dirija la reclamación estará obligada al pago de la totalidad de la indemnización, sin perjuicio del derecho de repetición, a prorrata, de las compañías entre sí. Cuando en los accidentes de tránsito hayan participado dos o más vehículos automotores y entre ellos haya asegurados y no asegurados o no identificados, se procederá según Jo previsto en el inciso anterior para el caso de vehículos asegurados, pero el reconocimiento y pago de los servicios de salud, indemnizaciones y gastos de los ocupantes del vehículo o vehículos no Radicado número: 11001 03 24 000 2025 00106 00 Demandante: Luis Arcesio García Perdomo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co asegurados o no identificados y el pago a los terceros, estará a cargo de la Administradora de Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud -ADRES. 2.
Por la Administradora de Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud - ADRES, cuando los servicios se presten como consecuencia de un accidente de tránsito en el que el vehículo involucrado no se encuentre identificado o no esté asegurado con la póliza del Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito -SOAT, en un valor máximo de setecientos uno coma sesenta y ocho (701,68) Unidades de Valor Tributario -UVT, al momento de la ocurrencia del accidente de tránsito. 3.
Por la Administradora de Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud - ADRES, cuando los servicios que se presten superen las doscientos sesenta y tres coma trece (263,13) Unidades de Valor Tributario - UVT y hasta setecientos uno coma sesenta y ocho (701,68) Unidades de Valor Tributario -UVT, como consecuencia de un accidente de tránsito en el que el vehículo involucrado se encuentre amparado con la póliza del Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito -SOAT y haga parte del rango diferencial por riesgo de que trata el inciso segundo del numeral primero de este artículo. 4.
Por la Administradora de Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud - ADRES, cuando tales servicios se presten como consecuencia de un evento terrorista, en un valor máximo de setecientos uno coma sesenta y ocho (701,68) Unidades de Valor Tributario - UVT, al momento de la ocurrencia del evento. El Ministerio de Salud y Protección Social podrá constituir una reserva especial para cubrir los servicios de salud de las víctimas que requieran asistencia por encima de dicho tope. 5.
Por la Administradora de Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud - ADRES, cuando tales servicios se presten como consecuencia de un evento catastrófico de origen natural o de otros eventos declarados por el Ministerio de Salud y Protección Social, en un valor máximo de setecientos uno coma sesenta y ocho (701,68) Unidades de Valor Tributario - UVT, al momento de la ocurrencia del evento.
El Ministerio de Salud y Protección Social podrá constituir una reserva especial para cubrir los servicios de salud de las víctimas que requieran asistencia por encima de dicho tope.
PARÁGRAFO 1. Los pagos por los servicios de salud que excedan los topes de coberturas establecidos en el presente artículo ser4n asumidos por la entidad promotora de salud a la que se encuentra afiliada la víctima, por las administradoras de los regímenes Especial y de Excepción cuando la víctima pertenezca a estos, o por la Administradora de Riesgos Laborales - ARL, a la que se encuentra afiliada, cuando se trate de un accidente laboral.
PARÁGRAFO 2. La población no afiliada al Sistema General de Seguridad Social en Salud, una vez superados los topes, tendrá derecho a la atención en salud en instituciones prestadoras de servicios de salud públicas o privadas. En estos casos, el prestador de servicios de salud informar4 de tal situación a la secretaria de salud o la entidad que haga sus veces para que adelante los tr4mites de afiliación en los términos del artículo 2.1.5.1.4 del presente decreto.
Radicado número: 11001 03 24 000 2025 00106 00 Demandante: Luis Arcesio García Perdomo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co PARÁGRAFO 3. Si la victima cuenta con uno de los planes voluntarios de salud, podrá elegir ser atendido por la red de prestación de esos planes; en este caso, las primeras setecientos uno coma sesenta y ocho (701,68) Unidades de Valor Tributario -UVT, que se requieran para su atención, serán cubiertos por la compañía de seguros autorizada para expedir el Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito -SOAT, o por la Administradora de Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud -ADRES, según quien asuma la cobertura, conforme con lo previsto en el presente artículo.
Superada dicha cobertura, se asumir4 la prestación con cargo al plan voluntario de salud. Aquellos servicios que se requieran y que no estén amparados o cubiertos por dicho plan serán asumidos por el plan de beneficios. En cualquier caso, las empresas que ofrecen planes voluntarios de salud no podrán limitar la cobertura a sus usuarios respecto de los servicios médicos que estos requieran por el solo hecho de tener origen en accidentes de tránsito, eventos terroristas, eventos catastróficos de origen natural o los que sean aprobados por el Ministerio de Salud y Protección Social.
PARÁGRAFO 4. El Ministerio de Salud y Protección Social definirá el procedimiento de cobro y pago de los servicios de salud de que trata el numeral 3 de este artículo, a más tardar el 28 de febrero de 202J, y en ningún caso se entenderá que el presente decreto afecta las coberturas, las garantías y el derecho a la salud de los beneficiarios.”.
PARÁGRAFO 5. El presente decreto no afectará la cobertura ni las garantías que en el derecho a la salud tienen los beneficiarios del SOAT y cualquier menoscabo a las mismas será cubierto en los términos del artículo 2 del decreto 2497 de 2022.
ARTÍCULO 3. Modificación del artículo 2.6.1.4.2.19. del Decreto 780 de 2016, Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social. Modifíquese el artículo 2.6.1.4.2.19. del Decreto 780 de 2016, Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social, el cual quedará así: “ARTÍCULO 2.6.1.4.2.19. Tarifa. De conformidad con lo establecido en el literal d) del artículo 112 del Decreto-ley 019 de 2012, los gastos de transporte y movilización de las víctimas a los establecimientos hospitalarios o clínicos y las entidades de seguridad y previsión social de los subsectores oficial y privado del sector salud, se pagarán por una sola vez en cuantía equivalente a ocho coma setenta y siete (8,77) Unidades de Valor Tributario - UVT al momento de la ocurrencia del accidente de tr4nsito, del evento catastrófico de origen natural, del evento terrorista o de los que sean aprobados por el Ministerio de Salud y Protección Social.
ARTÍCULO 4. Modificación del numeral 20 del ANEXO TÉCNICO 1 del Decreto 780 de 2016. Modifíquese el numeral 20 del ANEXO TÉCNICO 1 del Decreto 780 de 2016, el cual quedará así: “20. Las tarifas establecidas en Unidades de Valor Tributario - UVT para Laboratorio Clínico son: (…)» • Circular Externa 00000025 del 31 de diciembre de 2024: Radicado número: 11001 03 24 000 2025 00106 00 Demandante: Luis Arcesio García Perdomo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co «CIRCULAR EXTERNA 025 DE 2024 PARA: COMPAÑÍAS DE SEGUROS AUTORIZADAS PARA EXPEDIR EL SOAT;
ENTIDADES RESPONSABLES DE PAGO; PRESTADORES DE SERVICIOS DE SALUD PÚBLICOS Y PRIVADOS Y EMPRESAS DE TRASLADO DE PACIENTES DE: MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL - DIRECCIÓN DE REGULACIÓN DE BENEFICIOS, COSTOS Y TARIFAS DEL ASEGURAMIENTO EN SALUD ASUNTO: TARIFAS DEL MANUAL DE RÉGIMEN TARIFARIO SOAT QUE REGIRÁN DURANTE LA VIGENCIA 2025 El Ministerio de Salud y Protección Social está facultado por el artículo 2.6.1.4.2.4. del Decreto 780 de 2016-Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social- para actualizar las tarifas contenidas en el Anexo Técnico 1 del mismo, la cual se hará en la expresión Unidad de Valor Básico -UVB- En ejercicio de tales facultades, por medio de la presente Circular Externa da a conocer las tarifas para la vigencia 2025, que son aplicables de manera obligatoria en los casos originados por accidentes de tránsito, desastres naturales, atentados terroristas y los demás. eventos catastróficos definidos por el Ministerio de Salud y Protección Social; también, en la atención de urgencias de otra naturaleza si no hay acuerdo entre las partes.
La conversión a la Unidad de Valor Básico -UVB- se sustenta en derecho como a continuación se explica: - La Ley 1955 de 2019 "POR EL CUAL SE EXPIDE EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2018-2022 PACTO POR COLOMBIA, PACTO POR LA EQUIDAD" (Sic) estipuló:
ARTÍCULO
49. CÁLCULO DE VALORES EN UVT. A partir del 1 de enero de 2020, todos los cobros, sanciones, multas, tasas, tarifas y estampillas, actualmente denominados y establecidos con base en el salario mínimo mensual legal vigente (SMMLV), deberán ser calculados con base en su equivalencia en términos de la Unidad de Valor Tributario - UVT. En adelante, las actualizaciones de estos valores también se harán con base en el valor de la UVT vigente.
PARÁGRAFO. Los cobros, sanciones, multas, tasas, tarifas y estampillas, que se encuentren ejecutoriados con anterioridad al 1 de enero de 2020 se mantendrán determinados en SMMLV. - Culminado el periodo del Plan Nacional de Desarrollo periodo 2018-2022 fue proferida la Ley 2294 del 2023 "Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 'Colombia Potencia Mundial de la Vida" (Sic), que consagró ARTÍCULO 372.
VIGENCIAS Y DEROGATORIAS. La presente Ley rige a partir de su publicación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias. ( ) Radicado número: 11001 03 24 000 2025 00106 00 Demandante: Luis Arcesio García Perdomo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co PARÁGRAFO SEGUNDO. El artículo 49 de la Ley 1955 de 2019 perderá vigencia el 31 de diciembre de 2023.
( )
ARTÍCULO 313. UNIDAD DE VALOR BÁSICO -UVB-. Créase la Unidad de Valor Básico -UVB-. El valor de la Unidad de Valor Básico-UVB-se reajustará anualmente en la variación del Índice de Precios al Consumidor-IPC- sin alimentos ni regulados, certificado por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística DANE-, en el periodo comprendido entre el primero (1) de octubre del año anterior al año considerado y la misma fecha del año inmediatamente anterior a este.
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público publicará mediante Resolución antes del primero (1) de enero de cada año, el valor de la Unidad de Valor Básico -UVB- aplicable para el año siguiente. ( ) Todos los cobros, sanciones, multas, tarifas, requisitos financieros para la constitución, la habilitación, la operación o el funcionamiento de empresas públicas y/o privadas, requisitos de capital, patrimonio o ingresos para acceder y/o ser beneficiario de programas del estado: montos máximos establecidos para realizar operaciones financieras, montos mínimos establecidos para el pago de comisiones y contraprestaciones definidas por el legislador, cuotas asociadas al desarrollo de actividades agropecuarias y de salud, clasificaciones de hogares, personas naturales y personas jurídicas en función de su patrimonio y/o sus ingresos, incentivos para la prestación de servicio público de aseo; y honorarios de los miembros de juntas o consejos directivos, actualmente denominados y establecidos con base en salarios mínimos o en Unidades de Valor Tributario -UVT-, deberán ser calculados con base en su equivalencia en términos de la Unidad de Valor Básico -UVB- del año 2023, conforme lo dispuesto en este artículo.
PARÁGRAFO PRIMERO. Si como consecuencia de la aplicación de lo dispuesto en el presente artículo el valor de los conceptos objeto de indexación no es un número entero, se deberá aproximar dicho valor a la cifra con dos (2) decimales más cercana; y si es inferior a una (1) Unidad de Valor Básico -UVB-, se deberá aproximar a la cifra con tres (3) decimales más cercana.
PARÁGRAFO SEGUNDO. Lo dispuesto en este artículo no será aplicable a las cifras y valores aplicables a tributos. sanciones y, en general, a los asuntos previstos en las disposiciones tributarias, ni en relación con los asuntos de índole aduanera ni de fiscalización cambiaria, que se encuentren medidos o tasados en Unidades de Valor Tributario - UVT.
PARAGRAFO TERCERO. Los cobros, sanciones; multas, tarifas, requisitos financieros para la constitución, la habilitación, la operación o el funcionamiento de empresas públicas y/o privadas; requisitos de capital, patrimonio o ingresos para acceder y/o ser beneficiario de programas del estado; montos máximos establecidos para realizar operaciones financieras; montos mínimos establecidos para el pago de comisiones y contraprestaciones definidas por el legislador, cuotas asociadas al desarrollo de actividades agropecuarias y de salud; clasificaciones de hogares, personas naturales y personas jurídicas en función de su patrimonio y/o sus ingresos, Radicado número: 11001 03 24 000 2025 00106 00 Demandante: Luis Arcesio García Perdomo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co incentivos para la prestación de servicio público de aseo; y honorarios de los miembros de juntas o consejos directivos, que se encuentren en firme o ejecutoriados con anterioridad al 1 de enero de 2024, se mantendrán determinados en salarios mínimos o en Unidades de Valor Tributario -UVT-, según el caso.
PARÁGRAFO CUARTO. Los valores que se encuentren definidos en salarios mínimos o en UVT en la presente ley, deberán ser calculados con base en su equivalencia en términos de la Unidad de Valor Básico -UVB- conforme lo dispuesto en el presente artículo, con excepción de lo previsto en el artículo 291 de esta ley en relación con el concepto de vivienda de interés social.
De acuerdo con lo expuesto anteriormente, se procede a expresar en Unidades de Valor Básico (UVB) las tarifas contenidas en el Anexo Técnico 1 del Decreto 780 de 2016, modificadas desde la vigencia 2023 a Unidades de Valor Tributario (UVT), mediante el Decreto 2644 de 2022. En la siguiente tabla se muestra el código, la descripción, la tarifa en Unidad de Valor Básico (UVB) y su respectivo valor en pesos para la vigencia 2025 aplicables los procedimientos y servicios del campo de aplicación del manual tarifario SOAT: (…) PUBLIQUESE Y CÚMPLASE Dada en Bogotá D.C., a los 31 días del mes de diciembre del año 2024.
RODOLFO ENRIQUE SALAS FIGUEROA Ministro de Salud y Protección Social (E)» 2. Adicionalmente, junto con su demanda presentó escrito separado con solicitud de suspensión provisional de los efectos de los mencionados actos administrativos, en los siguientes términos4: «En los términos de los artículos 229 y numeral 34 del artículo 230 y 231 del CPACA, respetuosamente solicito al Despacho el decreto la siguiente medida cautelar: 1.
Decretar la suspensión provisional del Decreto 2644 del 30 de diciembre del 2022, “Por el cual se modifica el Decreto 780 de 2016 “por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social”, en especial sus artículos 2 al 37, modificatorios del Decreto 780 de 2016, Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social, teniendo en cuenta la derogación expresa del artículo 49 de la Ley 1955 de 2019 a partir del 31 de diciembre de 2023, mediante el artículo 372 de la Ley 2294 de 2023, en su párrafo segundo, el cual permitió la fijación de la cobertura y tarifas 4 Cfr. Índice núm. 2 del expediente digital, archivo 3_DemandaWeb_MedidaCautelar_Medidacautelarsupspe(.pdf).
Radicado número: 11001 03 24 000 2025 00106 00 Demandante: Luis Arcesio García Perdomo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SOAT en UVT. 2. Decretar la suspensión provisional de la Circular Externa No. 00000025 del 31 de diciembre del 2024 del Ministerio de Salud y Protección Social - Dirección de Regulación de Beneficios, Costos y Tarifas del Aseguramiento en Salud, mediante la cual se modificó de UVT a UVB el valor del manual del régimen tarifario SOAT que regirá durante la vigencia del 2025.
Lo anterior, teniendo en cuenta la falta absoluta de competencia para reglamentar el artículo 313 de la ley 2294 del 2023, “POR EL CUAL SE EXPIDE EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2022-2026 “COLOMBIA POTENCIA MUNDIAL DE LA VIDA”». 3. Como sustento de esa solicitud sostuvo que procede la suspensión provisional de los actos administrativos toda vez que de su confrontación con las normas superiores invocadas es evidente su infracción. 4.
Por un lado y respecto de la Circular Externa 00000025 de 31 de diciembre de 2024, afirmó que esta no tiene vocación jurídica para poder reglamentar una Ley nacional, específicamente el artículo 372 de la Ley 2294 de 20235. 5. Señaló que, de acuerdo con el numeral 4 del artículo 244 de la Ley 100 de 19936 y el numeral 5 del artículo 193 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, solo le corresponde al Gobierno Nacional, en cabeza del Presidente de la República, reglamentar las condiciones técnicas y tarifarias del Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito (en adelante SOAT). 6.
En ese sentido, advirtió que la Circular demandada vulneró los deberes esenciales de los actos administrativos por cuanto solo mediante Decreto podía crear derechos u obligaciones para los sujetos involucrados en la determinación del SOAT. 7. Adujo que dicha irregularidad habría impedido realizar una publicación previa para este tipo de proyectos cuando se realizan por medio de un Decreto nacional.
Señaló que dicha omisión desconoció los deberes de garantizar el acceso a la información pública y de promover la participación ciudadana en el proceso de formación de las normas. 5 “Por el cual se expide el plan nacional de desarrollo 2022- 2026 ‘Colombia potencia mundial de la vida’”. 6 “Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones" Radicado número: 11001 03 24 000 2025 00106 00 Demandante: Luis Arcesio García Perdomo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8.
Por otro lado, respecto a los artículos 2 al 37 del Decreto 2644 del 30 de diciembre de 2022, manifestó que estas disposiciones habrían perdido su fundamento jurídico debido a la derogatoria de la disposición que constituía su soporte normativo, esto es, del artículo 49 de la Ley 1955 de 2019. 9. Argumentó que la validez y vigencia de los actos administrativos se fundamenta en el principio de legalidad y que por ello estos deben estar basados en una Ley superior que los soporte.
Por lo tanto, señaló que, si la disposición legal es derogada, el acto administrativo que se soportaba en ella queda sin soporte normativo y debe ser retirado del mundo jurídico. 10. En consecuencia, señaló que como el artículo 372 de la Ley 2294 de 2023 dispuso expresamente que el artículo 49 de la Ley 1955 de 2019 perdería vigencia a partir del 31 de diciembre de 2023, el decreto demandado fue derogado tácitamente.
II. TRÁMITE DE LA MEDIDA CAUTELAR 11. Con base en lo anterior, mediante autos del 4 de marzo de 2024 el Despacho Sustanciador admitió la demanda7 y corrió traslado a la parte demandada de la solicitud de medida cautelar a las partes demandadas8. 12. Dentro del término del traslado solo el Ministerio de Salud y Protección Social se opuso a la solicitud de medidas cautelares al considerar que no cumple con los requisitos previstos en el artículo 231 del CPACA de acuerdo con los siguientes argumentos: 13.
Frente a la solicitud de suspensión provisional de los artículos 2 al 37 del Decreto 2644 de 2022 señaló que de la interpretación sistemática del ordenamiento jurídico se llegaría a conclusiones distintas a las que planteó el accionante. 7 Cfr. Índice núm. 5 del expediente digital, SAMAI. 8 Cfr. Índice núm. 6 del expediente digital, SAMAI.
Radicado número: 11001 03 24 000 2025 00106 00 Demandante: Luis Arcesio García Perdomo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14. En efecto, señaló que. si bien el artículo 49 de la Ley 1955 de 2019 perdió vigencia a partir del 1 de enero de 2024, dicha disposición fue sustituida por el artículo 313 de la Ley 2294 de 2023, el cual solamente eliminó la utilización de la Unidad de Valor Tributario (en adelante UVT) en los trámites del sistema de salud y la reemplazó por la Unidad de Valor Básico (en adelante UVB).
Además, explicó que dicha norma solo regula aspectos que trascienden el cambio de unidad de medida, como el paso de salarios diarios a unidades de valor tributario. 15. En ese sentido afirmó que lo único que resultaría modificado en el Decreto 2644 de 2022 es la referencia a la unidad de valor UVT, la cual debe entenderse sustituida por la UVB en virtud de la Ley, sin que ello implique la pérdida de su vigencia en su integridad. 16.
Por otro lado, respecto a la solicitud de suspensión de la Circular Externa 00000025 del 31 de diciembre de 2024, manifestó que contrario a lo señalado por la parte demandante, la jurisprudencia de la Corte Constitucional9 ha aclarado que los ministerios pueden expedir regulaciones de carácter general sobre materias técnicas u operativas dentro de su ámbito de competencia, en ejercicio de facultades residuales y subordinadas frente a la potestad reglamentaria del Presidente de la República. 17.
Adicionalmente, sostuvo que la circular demandada no constituye un acto reglamentario, sino una instrucción administrativa. Explicó que en dicho acto no se crea, modifica ni extingue situaciones jurídicas, sino que se limita a poner en funcionamiento el régimen tarifario del SOAT conforme a lo dispuesto en el artículo 313 de la Ley 2294 de 2023, artículo que establece que diversos cobros, sanciones, tarifas y requisitos financieros que antes se expresaban en salarios mínimos o en UVT deben calcularse con base en su equivalencia en términos de la unidad de valor básico (UVB). 9 Citó la Sentencia C-1005 de 2008 de la Corte Constitucional.
Radicado número: 11001 03 24 000 2025 00106 00 Demandante: Luis Arcesio García Perdomo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18. Indicó que la expedición de la circular se encuentra respaldada por las funciones asignadas al Ministerio de Salud y Protección Social en el numeral 24 del artículo 2 del Decreto 4107 de 2011 que establece lo siguiente: «24.
Promover acciones para la divulgación del reconocimiento y goce de los derechos de las personas en materia de salud, promoción social, y en el cuidado, protección y mejoramiento de la calidad de vida». 19. De esta manera, sostuvo que la circular demandada únicamente pone en funcionamiento la nueva unidad de medida prevista en la Ley, sin introducir elementos normativos nuevos ni generar efectos jurídicos directos sobre los administrados. 20.
Indicó igualmente que conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado10, las circulares administrativas que se limitan a reproducir el contenido de otras normas o a impartir orientaciones e instrucciones a sus destinatarios sin contener decisiones no son susceptibles de control por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 21.
Con fundamento en lo anterior concluyó que tanto el Decreto 2644 de 2022 como la Circular Externa 00000025 de 2024 fueron expedidos dentro de la competencia y vigencia normativa correspondientes, razón por la cual no se configuran los presupuestos jurídicos para decretar la suspensión provisional solicitada. III.CONSIDERACIONES 3.1.
Generalidades sobre la procedencia de las medidas cautelares en los procesos de nulidad contra actos administrativos 10 Citó el siguiente extracto de esta Corporación: “[…] pues si se limitan a reproducir el contenido de otras normas o las decisiones de otras instancias o a brindar orientaciones e instrucciones a sus destinatarios sin que contengan decisiones, no serán susceptibles de control judicial”.
Consejo de Estado. Sección Segunda. Sentencia proferida dentro del radicado 08001-23 31-000-2010- 00135-01(1575-12). Radicado número: 11001 03 24 000 2025 00106 00 Demandante: Luis Arcesio García Perdomo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22. De conformidad con lo dispuesto en los artículos 229 y 231 del CPACA, las medidas cautelares en los procesos contencioso administrativos tienen como finalidad exclusiva garantizar el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia. 23.
En relación con la medida cautelar de suspensión provisional, esta Sección11 ha señalado que para su decreto se deben cumplir, de manera inicial, los siguientes presupuestos: i) que la solicitud de parte esté debidamente sustentada; ii) que de la confrontación del acto demandado con el marco normativo que se invoca como infringido o del análisis de las pruebas allegadas con la solicitud se concluya la violación del ordenamiento jurídico, y iii) que cuando se trate de un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, se acredite, de manera sumaria, la existencia de los perjuicios causados12. 3.2.
Sobre la procedencia de la suspensión provisional del Decreto 2644 de 2022 11 Consejo de Estado. Sección Primera. Auto de 13 de julio de 2016. Expediente número: 11001 03 24 000 2014 00704 00. Consejero ponente: María Elizabeth García González. 12 “A voces del artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos procede por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la respectiva solicitud, «cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud».
Entonces, su procedencia está determinada por la violación del ordenamiento jurídico y la necesidad de proteger provisionalmente la legalidad, mientras se profiere la decisión definitiva respecto del acto administrativo demandado. Dice así el citado artículo: ‘Artículo 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.
Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos: 1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho. 2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados. 3.
Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 4. Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios’.” Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejera ponente: María Elizabeth García González.
Providencia del 13 de julio de 2016. Radicación número: 11001-03-24-000-2014-00704-00. Radicado número: 11001 03 24 000 2025 00106 00 Demandante: Luis Arcesio García Perdomo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 24. Corresponde al Despacho sustanciador determinar si procede la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, si la parte demandante sostiene que la norma en la que se fundamenta fue derogada. 25.
Para resolver este planteamiento, resulta necesario precisar el alcance de los elementos de validez y los de ejecutoria de un acto administrativo. 26. El artículo 137 del CPACA establece lo siguiente en relación con la procedencia del medio de control de nulidad simple: «Artículo 137. Nulidad. Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general.
Procederá cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió.» (Subrayas del Despacho). 27. En ese contexto, el juicio propio del medio de control de nulidad se dirige a verificar si el acto administrativo presentó vicios o irregularidades al momento de su expedición que afecten sus elementos de validez.
Tales elementos corresponden a la competencia de la autoridad que lo expidió, la debida motivación, su conformidad con las normas en las que debía fundarse, la garantía del debido proceso, y la ausencia de desviación de poder, aspectos que coinciden con las causales de nulidad previstas en el artículo 137 del CPACA. 28. Por su parte, la pérdida de fuerza ejecutoria del acto administrativo alude a circunstancias posteriores a su expedición que afectan su capacidad para producir efectos jurídicos.
El artículo 91 ibidem, prevé lo siguiente: «Artículo 91. Pérdida de ejecutoriedad del acto administrativo. Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos en firme serán obligatorios mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Perderán obligatoriedad y, por lo tanto, no podrán ser ejecutados en los siguientes casos: 1.
Cuando sean suspendidos provisionalmente sus efectos por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Radicado número: 11001 03 24 000 2025 00106 00 Demandante: Luis Arcesio García Perdomo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2. Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho. 3.
Cuando al cabo de cinco (5) años de estar en firme, la autoridad no ha realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos. 4. Cuando se cumpla la condición resolutoria a que se encuentre sometido el acto. 5. Cuando pierdan vigencia». 29. En ese sentido, la derogatoria posterior de una de las disposiciones que sirvió de fundamento para la expedición de un acto no constituye, por sí misma, un vicio que afecte su validez sino una circunstancia que incide en su ejecutoria. 30.
De allí que la derogatoria del artículo 49 de la Ley 1955 de 2019 alegada por la parte actora constituye una circunstancia posterior a la expedición del decreto demandado que corresponde más al ámbito de la ejecutoriedad del acto administrativo y no en el de su validez, por lo que preliminarmente no permite evidenciar una infracción de las normas superiores en que debía fundarse. 31.
En consecuencia, dicho argumento no resulta idóneo para sustentar la solicitud de suspensión provisional, en la medida en que no pone de presente una vulneración del ordenamiento jurídico susceptible de ser advertida mediante la confrontación directa del acto con las normas invocadas como vulneradas, en los términos del artículo 231 del CPACA. 32.
Esta conclusión resulta acorde con la finalidad de las medidas cautelares prevista en el artículo 229 ibidem, en cuanto estas buscan evitar que actos administrativos presuntamente contrarios al ordenamiento continúen produciendo efectos, siempre que dicha infracción pueda ser apreciada de manera preliminar. 33. Así pues, aun si se entendiera que esa circunstancia afecta la ejecutoriedad del acto administrativo, ello no haría procedente la medida cautelar, pues en tal evento la suspensión provisional carecería de objeto al presuntamente no existir efectos jurídicos actuales que deban ser suspendidos.
Sobre este punto, esta Corporación ha señalado lo siguiente: Radicado número: 11001 03 24 000 2025 00106 00 Demandante: Luis Arcesio García Perdomo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co «En este contexto, cabe recordar que la suspensión provisional de un acto administrativo tiene el propósito de «evitar, transitoriamente, que el acto administrativo surta efectos jurídicos, en virtud de un juzgamiento provisorio del mismo, salvaguardando los intereses generales y el Estado de derecho».
Por ello, la procedencia de la medida depende de que el acto acusado este generando efectos jurídicos» 13. 34. Por lo expuesto, no es viable acceder al cargo de suspensión así formulado. 3.3. Sobre la Circular Externa 00000025 de 2024 3.3.1. De la susceptibilidad de control judicial de acto demandado 35. Previo a resolver la solicitud de suspensión provisional, debe establecerse si en esta etapa es procedente pronunciarse sobre si la Circular Externa 00000025 de 2024, es susceptible de control judicial a partir del argumento de la parte demandada según el cual dicho acto no crea, modifica o extingue situaciones jurídicas. 36.
Sobre este aspecto, el Despacho advierte que el planteamiento formulado por la parte demandada desborda el ámbito propio de la medida cautelar que se decide. En efecto, al momento de admitirse la demanda se efectuó un examen preliminar que permitió concluir que dicho asunto reunía los requerimientos necesarios para que su control fuera viable en esta Jurisdicción. 37.
En ese contexto, la posibilidad de controvertir tal análisis corresponde abordarlo en una etapa procesal distinta (resolución de excepciones o en la propia sentencia). 3.3.2. De la vigencia de la Circular Externa 00000025 de 2024 38. Previo a decidir sobre la solicitud cautelar, es pertinente señalar que la Circular Externa 00000025 del 31 de diciembre de 2024 no se encuentra vigente. 13 Consejo de Estado, Sección Primera, Auto del 16 de marzo de 2023, exp. 11001-03-24-000- 2021-00263-00 C.P. Roberto Augusto Valdés. Radicado número: 11001 03 24 000 2025 00106 00 Demandante: Luis Arcesio García Perdomo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Lo anterior, por cuanto el propio texto del acto demandado circunscribe de manera expresa su aplicación a un ámbito temporal definido: «[…] ASUNTO: TARIFAS DEL MANUAL DE RÉGIMEN TARIFARIO SOAT QUE REGIRÁN DURANTE LA VIGENCIA 2025 […] En ejercicio de tales facultades, por medio de la presente Circular Externa da a conocer las tarifas para la vigencia 2025, que son aplicables de manera obligatoria en los casos originados por accidentes de tránsito, desastres naturales, atentados terroristas y los demás eventos catastróficos definidos por el Ministerio de Salud y Protección Social; también, en la atención de urgencias de otra naturaleza si no hay acuerdo entre las partes. […]» (Subrayas del Despacho) 39.
De lo anterior se desprende que la Circular acusada fijó tarifas exclusivamente para la vigencia 2025. Al haber expirado dicho período, el acto demandado ha perdido vigencia y, con ello, la capacidad de producir efectos jurídicos actuales. 40. Lo anterior encuentra sustento en el numeral 5 del artículo 91 del CPACA, conforme al cual los actos administrativos pierden obligatoriedad y no podrán ser ejecutados, entre otros eventos, cuando pierdan vigencia por el vencimiento del período para el cual fueron expedidos. «Artículo 91.
Pérdida de ejecutoriedad del acto administrativo. Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos en firme serán obligatorios mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Perderán obligatoriedad y, por lo tanto, no podrán ser ejecutados en los siguientes casos: 1. Cuando sean suspendidos provisionalmente sus efectos por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 2.
Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho. 3. Cuando al cabo de cinco (5) años de estar en firme, la autoridad no ha realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos. 4. Cuando se cumpla la condición resolutoria a que se encuentre sometido el acto. 5. Cuando pierdan vigencia.» (Subrayas del Despacho). 41. En ese orden, la Sección Primera del Consejo de Estado ha precisado de manera reiterada que, cuando acontece lo expuesto la medida cautelar de suspensión provisional de sus efectos resultaría improcedente: Radicado número: 11001 03 24 000 2025 00106 00 Demandante: Luis Arcesio García Perdomo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co «Cabe señalar que a voces del artículo 91 del CPACA, los actos administrativos pierden obligatoriedad y no pueden ser ejecutados cuando, entre otros eventos, no están vigentes. […] Es importante destacar que la característica primordial de la medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos es impedir que actos contrarios al ordenamiento jurídico puedan continuar surtiendo efectos, mientras se decide su legalidad en el proceso; de ahí que al desaparecer dichos efectos la medida se torne improcedente, por configurarse lo que la Jurisprudencia ha denominado una carencia de objeto por sustracción de materia.
Al respecto, esta Sección ha sostenido14: “La Jurisprudencia de la Corporación ha precisado que, por tratarse de una medida cautelar, cuando se han cumplido o ejecutado los efectos del acto acusado, no es procedente su decreto. Ello, por cuanto, los efectos que se pretenden suspender ya se produjeron, configurándose una carencia de objeto, por sustracción de materia” En este orden de ideas, se impone para la Sala Unitaria denegar la medida cautelar solicitada, por sustracción de materia, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia»15. 42.
Así las cosas, teniendo en cuenta que la Circular Externa 00000025 del 31 de diciembre de 2024 no se encuentra vigente, toda vez que fijó tarifas exclusivamente para la vigencia 2025 –período que ya expiró–, el Despacho negará la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional, al no existir efectos jurídicos actuales que deban ser suspendidos. 43.
Sin perjuicio de lo anterior, se precisa que la pérdida de fuerza de ejecutoria de un acto administrativo no implica que el Juez Contencioso Administrativo pierda competencia para decidir sobre su legalidad en la sentencia que ponga fin al proceso. 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sala Unitaria, número único de radicación 2012-00496-01, auto de 17 de julio de 2014, C.P. María Elizabeth García González, reiterado en las providencias de 13 de abril de 2015 (número único de radicación 2014- 00497-00) y 20 de abril de 2017 (número único de radicación 2015-00524- 00). 15 Consejo de Estado, Sección Primera, Sala Unitaria, auto de 22 de marzo de 2024.
Exp. 110010324 000 2021 00424 00, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón. Radicado número: 11001 03 24 000 2025 00106 00 Demandante: Luis Arcesio García Perdomo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En tal contexto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria, R E S U E L V E PRIMERO: NEGAR la suspensión provisional de los efectos del Decreto 2644 del 30 de diciembre de 2022 y de la Circular Externa 00000025 31 de diciembre de 2024, proferida por el Ministerio de Salud y Protección Social, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Cópiese, notifíquese y cúmplase PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Consejero de Estado La presente providencia fue firmada electrónicamente por el consejero en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad y conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.