calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., veinticinco (25) de agosto de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001 03 15 000 2022 02717 01 Demandante: Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A Temas: Tutela contra providencia judicial.
Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Cobro coactivo administrativo de sanción aduanera. No se configura el defecto sustantivo alegado. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala la impugnación que formula la parte demandante contra la sentencia del 7 de julio de 2022, mediante la cual el Consejo de Estado, Sección Cuarta, negó las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La solicitud de tutela La Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), por medio de apoderada, promueve acción de tutela contra la providencia del 11 de noviembre de 2021, que dictó el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, mediante la que revocó el fallo del 28 de septiembre de 2018, proferido por el Juzgado Cuarenta y Dos Administrativo del Circuito de Bogotá. 2 Radicado: 11001 03 15 000 2022 02717 01 Demandante: Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) 1.2.
Pretensiones La accionante formula las siguientes súplicas: 1. Se tutele en favor de mi representada el derecho fundamental al debido proceso en congruencia con los principios de la buena fe, confianza legítima y seguridad jurídica, vulnerados con la sentencia proferida por parte del accionado, al incurrir en el defecto material o sustantivo por inaplicación de la norma e interpretación errónea de la ley. 2.
Como consecuencia de lo anterior, solicito se ordene al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta que dentro del término de cuarenta y ocho horas (48) siguientes a la notificación de sentencia de la presente acción: (i) proceda a revocar la sentencia de segunda instancia proferida dentro del proceso judicial n.° 110013337042-2015-00315-01 instaurado por COMPAÑÍA ASEGURADORA DE FIANZA S. A.– CONFIANZA S.A.S. y (ii) ordene proferir un nuevo fallo en el que dé aplicación directa a los artículos […] 828 y 829 del Estatuto Tributario por remisión expresa del artículo 542 del Decreto 2685 de 1999 en los términos señalados en la presente tutela para efectos del conteo del término de la prescripción de la acción de cobro, declarando que no proceden en este caso las excepciones propuestas por la sociedad demandante y ordenando continuar con el proceso de cobro coactivo. 1.3.
Hechos de la solicitud Como hechos relevantes, la apoderada de la accionante señaló los siguientes: i) La División de Gestión de Liquidación de la Dirección Seccional de Aduanas de Bogotá expidió la Resolución 03-064-191-668-2131-00-2238 de 31 de octubre de 2007, por medio de la cual se le impuso a la sociedad ADUCOIN SIA LTDA. multa por la suma de $ 16.428.171, con fundamento en lo previsto en el artículo 503 del Decreto 2685 de 1999, y ordenó la efectividad proporcional de la póliza de cumplimiento de disposiciones legales 24DL001738 emitida por la Compañía Aseguradora de Fianzas (CONFIANZA S. A.).
Mediante Resolución 03-072-193-601-000188 de 12 de febrero de 2008, se decidió el recurso de reconsideración y se confirmó el acto de sanción. ii) La entidad profirió el 4 de mayo de 2015, el mandamiento ejecutivo 302-000004 a favor de la Nación y a cargo de la Compañía Aseguradora de Fianzas (CONFIANZA S. A.) por valor de $ 16.428.171, más intereses moratorios y las actualizaciones que se causaran desde que las obligaciones se hicieran exigibles y hasta cuando se efectuara el pago total.
La parte demandante formuló excepciones el 10 de junio de 2015. 3 Radicado: 11001 03 15 000 2022 02717 01 Demandante: Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) iii) Por medio de la Resolución 312-0000318 de 18 de junio de 2015, declaró no probada la excepción de prescripción de la acción de cobro y ordenó seguir adelante la ejecución. Contra ese acto la ejecutada presentó recurso de reposición el cual fue resuelto a través de la Resolución 311-0000455 de 12 de agosto de 2015, en el sentido de confirmar la decisión recurrida. iv) La Compañía Aseguradora de Fianzas (CONFIANZA S. A.) en uso del medio de control previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) solicitó se declararan nulas las Resoluciones 312- 0000318 de 18 de junio y 311-0000455 de 12 de agosto de 2015. v) El Juzgado Cuarenta y Dos Administrativo del Circuito de Bogotá dictó sentencia el 23 de octubre de 2018, negando las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte actora.
Contra esa providencia la sociedad CONFIANZA S. A. interpuso recurso de apelación. vi) El 11 de noviembre de 2021, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, revocó la sentencia de primera instancia porque consideró que el Decreto 2685 de 1999 no establece una regla especial sobre la ejecutoria de los actos sancionatorios de carácter aduanero; por consiguiente, se debían aplicar las normas generales del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). 1.4.
Fundamentos jurídicos La accionante alega que con la providencia objeto de censura se vulneró su derecho fundamental al debido proceso, los principios de confianza legítima, buena fe y seguridad jurídica, previstos en los artículos 29, 13 y 229 de la Constitución Política y se incurrió en defecto sustantivo, por las siguientes razones: i) En la sentencia de 11 de noviembre de 2021, se configuró un defecto material o sustantivo, por cuanto el Tribunal Administrativo de Cundinamarca aplicó una norma de manera errónea, lo que saca esa decisión de la juridicidad y de la hermenéutica 4 Radicado: 11001 03 15 000 2022 02717 01 Demandante: Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) jurídica aceptable, constituyéndose en una vía de hecho, por ello se debe dejar sin efectos. ii) La autoridad accionada declaró nulas las resoluciones demandadas dentro del proceso 11001 33 37 042 2015 00315 01, porque estimó que había operado la prescripción de la acción de cobro, decisión que fundamentó en que la firmeza de los actos aduaneros objeto de cobro debe verificarse según lo previsto en la norma general del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) y, no la especial, contenida en el Estatuto Tributario. iii) Lo anterior implica que el término de prescripción de la acción debe contarse a partir de la firmeza de los actos que sirven de título, según lo dispuesto en el artículo 87 de la Ley 1437 de 2011 y, no desde su ejecutoria, como lo establece el artículo 829 del Decreto 624 de 1989. iv) La diferencia sustancial entre uno y otro precepto radica en que la especial del Estatuto Tributario señala que para efectos del cobro coactivo se entienden ejecutoriados los actos hasta tanto las acciones de restablecimiento del derecho o de revisión de impuestos se hayan decidido definitivamente, de tal manera que cuando aquellos están siendo cuestionados ante la jurisdicción, no se hallan ejecutoriados hasta que se ponga fin al proceso.
Mientras que conforme al Código Contencioso Administrativo la controversia en la vía jurisdiccional no es óbice para la firmeza del acto, pudiéndose ejecutar así esté en discusión. v) En la sentencia censurada el Tribunal, en uso del amplio margen interpretativo, creó una regla contra legem, la cual resulta inaceptable porque perjudica sus intereses legítimos, al interpretar que el Decreto 2685 de 1999, no hace remisión expresa al Estatuto Tributario para determinar la firmeza de los actos administrativos con fines de contabilización de la prescripción de la acción de cobro y, por ello, aplicó la norma de carácter general contenida en el artículo 89 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. vi) El artículo 542 del Estatuto Aduanero prevé expresamente que se debe seguir el procedimiento de cobro coactivo del Estatuto Tributario, norma en la que la firmeza de 5 Radicado: 11001 03 15 000 2022 02717 01 Demandante: Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) los actos que sirven de base para el cobro coactivo y se encuentran demandados ante la jurisdicción ocurre cuando la discusión haya finalizado en forma definitiva.
De tal manera que en estos casos prestan mérito ejecutivo las sentencias y decisiones jurisdiccionales ejecutoriadas que decidan sobre las demandas presentadas contra los actos contentivos de obligaciones aduaneras. vii) Los actos que se encuentran en debate jurisdiccional no constituyen títulos ejecutivos y, por ende, no pueden ser cobrados hasta tanto exista una decisión definitiva y debidamente ejecutoriada, momento a partir del cual se puede iniciar el conteo del término de prescripción de la acción de cobro de dichas deudas.
Ello es congruente con lo dispuesto en el artículo 831 del Estatuto Tributario, que prevé que contra el mandamiento de pago se puede proponer la excepción de «interposición de demandas de restablecimiento del derecho o de proceso de revisión de impuestos, ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo». viii) No es cierto, como lo indicó el Tribunal, que el Estatuto Aduanero no hubiere hecho remisión expresa al artículo 829 del Estatuto Tributario, pues al señalar que el cobro de obligaciones aduaneras se rige por el procedimiento del cobro coactivo del Decreto 624 de 1989, que como se precisó se encuentra comprendido en el Título VIII ibidem; entonces, necesariamente se refiere al citado precepto contenido en ese capítulo. ix) En razón a que el artículo 546 del Decreto 2685 de 1999, establece que a las deudas aduaneras le son aplicables las normas sobre prescripción de la acción de cobro previstas en los artículos 817, 818 y 819 del Estatuto Tributario, la acción prescribe en cinco años a partir de la fecha de ejecutoria de los actos administrativos; en consecuencia, procede a partir del fallo definitivo proferido por la jurisdicción contencioso-administrativa. x) Conforme a las normas mencionadas sólo existe título ejecutivo para ser objeto del proceso de cobro cuando se haya dictado sentencia que ponga fin a la discusión, pues por remisión expresa del Estatuto Aduanero las obligaciones aduaneras se rigen por el procedimiento contemplado en el Estatuto Tributario; por tanto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca al inaplicar la norma especial incurrió en un flagrante desconocimiento de las reglas de interpretación y violó sus derechos. 6 Radicado: 11001 03 15 000 2022 02717 01 Demandante: Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) 1.5.
Actuación procesal La acción de tutela se admitió mediante auto del 23 de mayo de 2022, que se ordenó notificar a los magistrados del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, como demandados. Así mismo, se dispuso la notificación al representante legal de la Compañía Aseguradora de Fianzas (CONFIANZA S. A.) que actuó como parte demandante dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación 11001 33 37 042 2015 00315 01 como tercero interesado en las resultas de esta acción, para que dentro del término de tres días, y en uso de su derecho de defensa, rindieran el respectivo informe. 1.6.
Intervenciones 1.6.1. Del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A. El magistrado Luis Antonio Rodríguez Montaño rinde informe en los siguientes términos: i) La decisión adoptada en el proceso ordinario en el que es demandada la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) está sustentada y fundada en razonamientos legítimos basados en una interpretación plausible, pero no única, de la normativa aplicable para resolver el caso concreto. ii) En ese sentido, la solicitud de amparo incoada es improcedente, ya que no puede utilizarse, como lo pretende la accionante, a modo de una tercera instancia o como un mecanismo alternativo, adicional o complementario para decidir la situación jurídica planteada en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. iii) En el proceso de cobro coactivo se respetaron todas las garantías, principios y derechos, incluidos el debido proceso, la igualdad, la confianza legítima y la seguridad jurídica, lo que se puede constatar en el contenido del fallo de segunda instancia, el que se cimentó en la normativa aplicable al caso y la reciente jurisprudencia fijada por la Sección Cuarta del Consejo de Estado en sentencias del 17 de junio de 2021 y 9 de septiembre de 2021. 7 Radicado: 11001 03 15 000 2022 02717 01 Demandante: Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) iv) Teniendo en cuenta que los actos objeto de ejecución correspondían a sanciones por incumplimiento de obligaciones aduaneras en el régimen de importación —artículo 503 del Decreto 2685 de 1999—, el título ejecutivo es de contenido sancionatorio, por ello, su ejecutoria se rige por la regla general de los artículos 62 y 64 del Código Contencioso Administrativo. v) En el presente asunto el acto adquirió firmeza el 18 de febrero de 2008, por tanto, la accionante tenía hasta el 18 de febrero de 2013, para hacer exigible la obligación, pero como lo efectuó el 20 de mayo de 2015, lo hizo por fuera del término legal, razón por la cual se encontró probada la excepción de prescripción de la acción de cobro. vi) La sentencia emitida consulta la realidad procesal y probatoria, está apoyada en argumentos razonables acordes con la juridicidad vigente y efectúa un juicioso análisis de las diferentes alegaciones de las partes; por consiguiente, no es viable predicar el desconocimiento de los derechos de la accionante.
En consecuencia, se deben negar las pretensiones de la demanda. 1.6.2. La Compañía Aseguradora de Fianzas (CONFIANZA S. A.) guardó silencio; no obstante, fue debidamente notificada. 1.7. La sentencia que se impugna El Consejo de Estado, Sección Cuarta, mediante fallo del 7 de julio de 2022, negó el amparo, por los siguientes motivos: i) En el presente asunto la norma aplicable es la del ordenamiento administrativo, atendiendo al principio de especialidad, ya que la firmeza del Estatuto Tributario se refiere a los actos que se expiden con base en esa normativa.
El artículo 829 ibidem atiende exclusivamente a la ejecutoria de los actos derivados del agotamiento de los procedimientos regulados por ese régimen. ii) La resolución objeto del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho no estuvo sustentada en el Estatuto Tributario, sino en normas de naturaleza aduanera, 8 Radicado: 11001 03 15 000 2022 02717 01 Demandante: Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) concretamente el artículo 503 del Decreto 2685 de 1999; por tanto, el Tribunal consideró que debía acudir a la norma general de ejecutoria para efecto de contabilizar el término de prescripción. iii) La interpretación adoptada por la autoridad demandada no es caprichosa o contraevidente, ya que atiende a la aplicación adecuada del principio de especialidad en materia normativa; por el contrario, la accionante pretende que se emplee una norma tributaria a un asunto aduanero, sin que exista una remisión expresa al precepto de firmeza del Estatuto Tributario. iv) Además, la decisión cuestionada se respaldó en la interpretación fijada por la Sala mayoritaria de la Sección Cuarta de esta corporación, órgano de cierre en materia de lo contencioso-administrativo.
El precedente citado por el Tribunal en casos asociados al cobro de una deuda constituida con fundamento en regímenes normativos distintos al Estatuto Tributario, señala que la ejecutoria se regula por la norma de procedimiento administrativo general, en el presente asunto, los artículos 62 y 64 del Decreto 1 de 1984. Igualmente, precisó que el artículo 829 aplica para actos producto del agotamiento del procedimiento administrativo tributario. v) La decisión objeto de ejecución tuvo origen en el régimen aduanero, toda vez que se cimienta en el artículo 503 del Decreto 2685 de 1999 y no en una norma del Decreto 624 de 1989. vi) El artículo 542 del Decreto 2685 de 1999, para el cobro de los gravámenes aduaneros remite al procedimiento de cobro coactivo, pero ello no significa que deban aplicarse las normas que rigen la ejecutoria de los actos administrativos tributarios, pues repite, el artículo 829 aplica a las decisiones producidas con base en lo dispuesto en el Decreto 624 de 1989 y, para los demás actos, deben seguirse las normas de procedimiento administrativo general.
El Estatuto Aduanero no trae norma especial que gobierne la firmeza de los actos de carácter aduanero ni remite al régimen tributario; por consiguiente, se debe seguir la regla del procedimiento administrativo general. vii) En sentencia del 17 de junio de 2021, y más recientemente, en fallo del 9 de 9 Radicado: 11001 03 15 000 2022 02717 01 Demandante: Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) septiembre de 2021, la Sala mayoritaria de la Sección Cuarta del Consejo de Estado estudió un caso similar y explicó lo siguiente: «los actos que sirven de título ejecutivo corresponden a sanciones por infracción al régimen aduanero y en segundo lugar, no existe una remisión expresa del Decreto 2685 de 1999 para aplicar la regla de ejecutoria del Estatuto Tributario, como sí lo hace sobre las reglas de prescripción de la acción de cobro de los artículos 817 a 819.
A más de lo anterior, el Decreto 2685 solo efectuaba una remisión al procedimiento de cobro para los tributos aduaneros, lo cual no tiene aplicación en el caso concreto». viii) En esas condiciones, en la providencia censurada no se incurrió en defecto sustantivo al acceder a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por la Compañía Aseguradora de Fianzas (CONFIANZA S. A.); en consecuencia, se deben denegar las súplicas de la solicitud de tutela. 1.8.
Impugnación La accionante impugna la decisión anterior, para que se revoque y, en su lugar, se protejan sus derechos al debido proceso, a la igualdad, a la confianza legítima, a la buena fe y a la seguridad jurídica; en consecuencia, se ordene al Tribunal que profiera una nueva sentencia de segunda instancia que propenda por el respeto del ordenamiento jurídico, al efecto esgrime los siguientes argumentos: i) No cabe duda que los jueces cuentan con amplio margen de autonomía para elegir las normas jurídicas aplicables a cada caso en particular, determinando su forma de aplicación, y estableciendo la manera de interpretar e integrar la legislación; sin embargo, no les es dable apartarse de las disposiciones previstas en la Constitución o la ley, lo cual fue desconocido por la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, ya que en uso de esa facultad creó una regla contra legem, la cual resulta inaceptable y perjudica sus intereses legítimos, por la errada interpretación del artículo 542 del Decreto 2685 de 1999, que remite de manera clara y expresa al Estatuto Tributario. ii) Si bien la aludida norma no hace alusión explícita a los artículos, al disponer que para el cobro de los tributos aduaneros se aplicará el procedimiento establecido en el 10 Radicado: 11001 03 15 000 2022 02717 01 Demandante: Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) Estatuto Tributario y demás preceptos que lo adicionan y complementan, remite al Título VIII dentro del cual se encuentra la disposición sobre la ejecutoria de los actos, esto es, el artículo 829, norma de carácter especial que debe primar sobre la regla general de la Ley 1437 de 2011. iii) Entonces para el cobro de obligaciones como la que aquí se discute, se debe seguir el procedimiento de cobro coactivo del Estatuto Tributario, que prevé que la ejecutoria de los actos que sirven de fundamento al cobro coactivo y se encuentran demandados ante la jurisdicción ocurre cuando el debate haya concluido en forma definitiva. iv) De esta manera los actos que se encuentran en discusión jurisdiccional no constituyen títulos ejecutivos y, por ende, no pueden ser cobrados hasta tanto se expida un fallo definitivo y debidamente ejecutoriado. v) El artículo 546 del Decreto 2685 de 1999, dispone que a las obligaciones aduaneras le son aplicables las normas sobre prescripción de la acción de cobro establecidas en los artículos 817, 818 y 819 del Estatuto Tributario. vi) La acción de cobro prescribe en cinco años a partir de la fecha de ejecutoria de los actos administrativos; por consiguiente, en el presente caso, procede a partir de la sentencia definitiva que dictó la jurisdicción contencioso-administrativa respecto de los actos que fueron objeto de demanda. vii) Conforme a las normas mencionadas, solo existe título ejecutivo para ser objeto del proceso de cobro, cuando se haya proferido fallo que ponga fin a la discusión, ya que por remisión expresa del Estatuto Aduanero, las obligaciones aduaneras se rigen por el procedimiento previsto en el Estatuto Tributario en cuyo Título VIII están contempladas dichas normas, como lo decidió el Juzgado Cuarenta y Dos Administrativo del Circuito de Bogotá, mientras que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en una interpretación errónea da aplicación a una norma de carácter general dejando de lado la especial que regula específicamente el tema. viii) De tal forma que respecto de los títulos ejecutivos objeto de cobro incluidos en el 11 Radicado: 11001 03 15 000 2022 02717 01 Demandante: Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) mandamiento de pago no operó la prescripción por cuanto fueron demandados y solo hasta que se profirió sentencia definitiva la administración tributaria estaba habilitada para iniciar el proceso de cobro coactivo. ix) Es un principio de derecho que cuando la norma es clara no le es dable al juez interpretarla, como ocurre en el presente caso.
El legislador en el artículo 542 del Decreto 2685 de 1999 hace remisión al Estatuto Tributario y a las normas que lo adicionen y complementen; es decir, que se aplican no solo las que estén establecidas en el título sino las que sirvan de fundamento al procedimiento de cobro, sin que sea viable, como lo pretende el Tribunal, emplear un precepto de carácter general a casos regulados en forma especial por el mismo legislador. x) La hermenéutica del Tribunal haría nugatorio no solo para la entidad la posibilidad de adelantar el proceso de cobro con fundamento en actos que según la norma tributaria especial no constituyen títulos ejecutivos, sino para los contribuyentes que no tendrían oportunidad de demandar las decisiones de la administración ante la jurisdicción contencioso-administrativa, pues con la notificación de la resolución que desate el recurso se deberá promover la acción de cobro coactivo cuya legalidad se produce de manera concomitante y, en la que la sentencia definitiva en la mayoría de los casos saldría después de cinco años. xi) Es preciso señalar que las medidas cautelares decretadas en un proceso de cobro coactivo cuyos títulos sean revocados en la jurisdicción contencioso-administrativa acarrearía no solo un daño antijurídico a los contribuyentes sino expondría a la administración a ser demandada en acciones de responsabilidad patrimonial por los efectos que se puedan causar en el cobro de actos que con posterioridad sean anulados, ello demuestra que la interpretación del Tribunal además de ser errada y violatoria del mismo procedimiento es inconveniente tanto para el contribuyente como para la DIAN. xii) Por lo anterior, la autoridad demandada debe dar aplicación al Título VIII del Estatuto Tributario, ponderando el artículo 829, norma de carácter especial sobre el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), ya que por disposición expresa del Estatuto Aduanero se deben emplear las normas 12 Radicado: 11001 03 15 000 2022 02717 01 Demandante: Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) tributarias que regulan la firmeza y determinan los documentos que prestan mérito ejecutivo. 2.
Consideraciones de la Sala 2.1. Competencia De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86 constitucional y en el inciso segundo del artículo 25 del Acuerdo 80 de 2019,1 según el cual «las tutelas que sean de competencia del Consejo de Estado en primera instancia y en segunda instancia se someterán a reparto por igual entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo y serán resueltas por la sección o subsección de la cual haga parte el magistrado a quien le haya correspondido el reparto», esta Sala es competente para conocer de la presente impugnación, interpuesta contra el fallo de tutela proferido por la Sección Cuarta de esta corporación. 2.2.
Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar, como lo hizo la primera instancia, si en el presente caso se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales para efecto de estudiar por «vía de excepción» los cuestionamientos que plantea la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) contra la sentencia del 11 de noviembre de 2021, que profirió el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación 11001 33 37 042 2015 00315 01. 2.3.
De la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela fue prevista en el artículo 86 de la Constitución Política como un mecanismo a través del cual toda persona puede reclamar ante los jueces, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, 1 Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado. 13 Radicado: 11001 03 15 000 2022 02717 01 Demandante: Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) la protección inmediata de sus derechos fundamentales «cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública».
El Decreto 2591 de 1991 reglamentó su ejercicio y, en los artículos 11, 12 y 40, estableció la posibilidad de emplearla para controvertir sentencias ejecutoriadas. Sin embargo, aquellos fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional en la Sentencia C-543 de 1992, pues consideró que atentaban contra los principios de la cosa juzgada y de la seguridad jurídica, además de que transgredían la autonomía e independencia judicial y las normas de competencia que fija la Constitución. No obstante, lo anterior, la ratio decidendi de la mentada sentencia abrió la posibilidad para que, de manera excepcional y como mecanismo transitorio, la acción de tutela procediera en aquellos casos en los que «el juez incurriera en dilaciones injustificadas, actuaciones de hecho que desconozcan derechos fundamentales o cuando la decisión pueda causar un perjuicio irremediable».
Bajo este criterio, la jurisprudencia constitucional2 ha evolucionado en torno a la consideración de la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, y ha desarrollado diferentes reglas para su estudio, las cuales, finalmente, convergieron en la Sentencia C-590 de 20053, donde la Corte concentró y diferenció las causales genéricas y específicas de procedibilidad necesarias para verificar la oportunidad del amparo.
Como causales genéricas de procedibilidad señaló las siguientes: (i) que la cuestión sea de evidente relevancia constitucional; (ii) que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial, salvo que se trate de evitar un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) que se cumpla el requisito de la inmediatez, contado a partir del hecho que originó la vulneración;
(iv) cuando se trate de una irregularidad procesal, que se señale, de manera clara, el efecto determinante que tiene en la sentencia; (v) que se identifiquen los hechos que generaron la vulneración, los 2 Sentencias T-079 de 1993, T-158 de 1993, T-173 de 1993, T-231 de 1994, T-118 de 1995, T-492 de 1995, T-567 de 1998, SU-047 de 1999, T-382 de 2001, T-1031 de 2001, T-441 de 2003, T-462 de 2003, T-589 de 2003, T-949 de 2003, T-200 de 2004, y T-774 de 2004. 3Reiteradas en las sentencias SU-813 de 2007 y SU-913 de 2009. 14 Radicado: 11001 03 15 000 2022 02717 01 Demandante: Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) derechos lesionados y que se haya alegado tal violación en el proceso judicial, siempre que haya sido posible; y (vi) que no se trate de sentencias de tutela.
A su vez, como causales específicas de procedibilidad, recogió las siguientes: defecto orgánico, defecto procedimental absoluto, defecto fáctico, defecto material o sustantivo, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente, violación directa de la Constitución; resaltando el hecho de que para que proceda el amparo, debe estar plenamente demostrada al menos una de ellas.
El Consejo de Estado, en sentencia del 31 de julio de 2012,4 unificó su jurisprudencia en torno a la procedibilidad excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, y admitió que debe acometerse su estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de derechos fundamentales relacionados con el acceso a la administración de justicia, el debido proceso y el derecho de defensa, para lo cual habrá de seguirse los parámetros fijados por la ley y la jurisprudencia. Así mismo, como garantía del principio de la seguridad jurídica, en sentencia del 5 de agosto de 2014,5 acogió un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el asunto, como tiempo razonable para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejercía oportunamente, es decir, con inmediatez, que debe estudiarse según cada caso concreto, de acuerdo con los presupuestos señalados para el efecto por la Corte Constitucional. 2.4.
Hechos probados De conformidad con el acervo probatorio, que obra dentro del proceso, se puede establecer lo siguiente: 2.4.1. El 15 de diciembre de 2015, la Compañía Aseguradora de Fianzas (CONFIANZA S. A.) interpuso medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la 4 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
C.P. María Elizabeth García González. Expediente radicado 11001 03 15 000 2009 01328-01(IJ). 5 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. C.P. Jorge Octavio Ramírez, expediente radicado 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). 15 Radicado: 11001 03 15 000 2022 02717 01 Demandante: Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) para que se declararan nulas las Resoluciones 312-0000318 del 18 de junio de 2015 y 311-0000455 del 12 de agosto de 2015, proferidas por la División de Gestión de Cobranzas de la Dirección Seccional de Impuestos de Grandes Contribuyentes; en consecuencia, pidió se «declare que la obligación pretendida en pago mediante mandamiento de pago No. 302-00004 del 4 de [m]ayo de 2015 emitida dentro del proceso de cobro coactivo No. 2008-1244 se encuentra prescrita y como consecuencia de ello se exonere del pago a la sociedad […]».6 2.4.2.
El 28 de septiembre de 2018, el Juzgado Cuarenta y Dos Administrativo Oral del Circuito de Bogotá profirió sentencia dentro del proceso con radicación 11001 33 37 042 2015 00315 00, negando las pretensiones de la demanda y condenando en costas a la parte demandante.7 2.4.3. El 11 de noviembre de 2021, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, al decidir el recurso de apelación interpuesto por la Compañía Aseguradora de Fianzas (CONFIANZA S. A.) contra la providencia anterior, resolvió lo siguiente:8 PRIMERO: REVOCAR la sentencia de 28 de septiembre de 2018, proferida por el Juzgado 42 Administrativo del Circuito de Bogotá, conforme lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Y, en su lugar, se dispone:
PRIMERO: DECLARAR la nulidad de la Resolución n.° 3120000318 de 18 de junio de 2015, proferida por el funcionario de la División de Gestión de Cobranzas de la Dirección Seccional de Impuestos de Grandes Contribuyentes, mediante la cual declaró no probada la excepción de prescripción de la acción de cobro y ordenó seguir adelante la ejecución y la Resolución n.° 3110000455 del 12 de agosto de 2015, expedida por la [j]efe de la División de Gestión de Cobranzas de la Dirección Seccional de Impuestos de Grandes Contribuyentes de la DIAN, en la cual resolvió el recurso de reposición, confirmando la resolución anterior.
SEGUNDO: A título de restablecimiento del derecho, DECLARAR probada la excepción de prescripción de la acción de cobro y, en consecuencia, no está obligado a pagar la suma establecida en el mandamiento de pago.
TERCERO: No se condena en costas a la parte vencida.
SEGUNDO: No se condena en costas, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia. 6 Índice 9, del expediente electrónico. 7 Índice 9, del expediente electrónico. 8 Índice 9, del expediente electrónico. 16 Radicado: 11001 03 15 000 2022 02717 01 Demandante: Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) […] 2.5.
El caso concreto. Análisis de la Sala 2.5.1. Examen de procedencia de la acción de tutela Considera la Sala que, como lo estableció la primera instancia, en el asunto sub lite se encuentran cumplidas las exigencias que habilitan el uso de la acción de tutela para rebatir por defecto sustantivo la providencia del 11 de noviembre de 2021, que emitió el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, porque 1) la cuestión que se discute reviste relevancia constitucional; 2) se agotaron todos los medios de defensa judicial; 3) se cumple con el requisito de inmediatez; 4) la accionante identificó los hechos y los derechos cuya vulneración alega; 5) no se trata de una irregularidad procesal; y 6) no se dirige contra una sentencia de tutela 2.5.2.
Análisis de procedibilidad de la acción de tutela 2.5.2.1. Desarrollo jurisprudencial del defecto sustantivo La Corte Constitucional en Sentencia C-590 de 2005, señala que el «defecto material o sustantivo» se presenta en casos en que se resuelve con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. De acuerdo con el desarrollo jurisprudencial que se ha dado en el tema, una providencia judicial incurre en «defecto material o sustantivo» cuando la autoridad jurisdiccional: 1) aplica una disposición que perdió vigencia por cualquiera de las razones previstas por la normativa, por ejemplo, su inexequibilidad; 2) aplica un precepto manifiestamente inaplicable al caso, verbigracia porque el supuesto de hecho del que se ocupa no tiene conexidad material con los presupuestos del caso; 3) a pesar del amplio margen hermenéutico que la Constitución le reconoce a las autoridades judiciales, realiza una interpretación contraevidente —interpretación contra legem— o claramente irrazonable o desproporcionada; 4) se aparta del precedente judicial — horizontal o vertical— sin justificación suficiente; o 5) se abstiene de aplicar la 17 Radicado: 11001 03 15 000 2022 02717 01 Demandante: Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) excepción de inconstitucionalidad ante una violación manifiesta de la Constitución, siempre que su declaración haya sido solicitada por alguna de las partes en el proceso.9 2.5.2.2.
El defecto alegado La Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) alega que con la providencia del 11 de noviembre de 2021, se vulneró su derecho fundamental al debido proceso y los principios de confianza legítima, buena fe y seguridad jurídica. Así mismo, arguye que se incurrió en una vía de hecho, por defecto sustantivo, pues el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, efectuó una interpretación errada del artículo 542 del Decreto 2685 de 1999, pues desconoció que esa normativa hace remisión expresa al procedimiento establecido en el Título VIII del Estatuto Tributario para la ejecución de los gravámenes aduaneros, en consecuencia, a fin de establecer cuándo adquirieron firmeza los actos con base en los que adelantó cobro coactivo administrativo en contra de la Compañía Aseguradora de Fianzas (CONFIANZA S. A.), debía aplicar lo previsto en el artículo 829 ibidem, norma de carácter especial que debe primar sobre la regla general del Decreto 1 de 1984.
En la sentencia objeto de reproche el Tribunal estimó que se debía revocar la decisión del Juzgado Cuarenta y Dos Administrativo del Circuito de Bogotá, que negó las pretensiones de la demanda y, en su lugar, declarar nulos los actos demandados y probada la excepción de prescripción de la acción de cobro, debido a que al asunto no le era aplicable lo dispuesto en los artículos 817 y 829 del Estatuto Tributario, sino lo dispuesto en los artículos 62 y 64 del Código Contencioso Administrativo, porque se trataba de la ejecución de obligaciones aduaneras.
Al respecto hizo el siguiente pronunciamiento: Sobre la firmeza de los actos administrativos, el artículo 87 del CPACA consagra: […] Conforme la norma anterior, la firmeza de los actos administrativos se presentará, 9 Corte Constitucional. Sentencias T-193 de 1995, T-1625 de 2000, T-462 de 2003, T-292 de 2006, T- 087 de 2007, T-436 de 2009, T-161 de 2010, SU-448 de 2011, y T-830 de 2013, entre otras. 18 Radicado: 11001 03 15 000 2022 02717 01 Demandante: Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) entre otros casos, desde el día siguiente a la publicación, comunicación o notificación de la decisión sobre los recursos interpuestos, por lo que a partir de ese momento el acto administrativo quedará en firme y la autoridad administrativa podrá ejecutarlo. […] Así pues, el Estatuto Tributario que en su Título VIII prevé el procedimiento de cobro coactivo, consagra la ejecutoria de los actos en el artículo 829 […] Conforme al Estatuto Tributario, los actos administrativos quedarán ejecutoriados, entre otros eventos, cuando los recursos interpuestos en la vía gubernativa o las acciones de restablecimiento del derecho o de revisión de impuestos se haya decidido en forma definitiva, según el caso.
Igualmente, conforme al artículo 828 del ET prestaran mérito ejecutivo los siguientes: […] De la norma anterior, prestaran mérito ejecutivo las sentencias y demás decisiones jurisdiccionales ejecutoriadas, que decidan sobre las demandas presentadas en relación con los impuestos, anticipos, retenciones, sanciones e intereses que administra la DIAN.
(Negrilla de la Sala). En ese contexto, la Sala resalta que la ejecución de los actos administrativos dependerá de la norma aplicable al caso en concreto, esto es, el artículo 89 del CPACA o el artículo 829 del ET. En ese sentido, el Consejo de Estado Sección Cuarta, en sentencia de 25 de febrero de 2021, C.P. doctor Julio Roberto Piza Rodríguez, expediente interno n.° 24730, consideró: […] 2.3- Lo anterior conlleva que en los casos en los cuales se adelanta el cobro de una deuda constituida con fundamento en regímenes normativos distintos al ET, pero aplicando las reglas del procedimiento administrativo de cobro establecidas en ese estatuto (como ocurre en el caso aquí enjuiciado), la «ejecutoria» del acto administrativo que determinó la deuda se rija por lo preceptuado en el artículo 89 del CPACA y no por lo establecido en el artículo 829 del ET.
Queda entonces establecido que para esta Sala, cuando el procedimiento para adelantar el cobro coactivo se determine en aplicación de la regla prevista en el numeral 2.º del artículo 100 del CPACA, el carácter ejecutorio del acto administrativo que determina la obligación por recaudar depende de las previsiones del artículo 89 del CPACA y no de las particulares reglas que sobre esta materia consagra el artículo 829 del CPACA. […] Así pues, a diferencia de lo que sucede con el artículo 829 del ET— que supedita la ejecutoria de los actos administrativos de contenido tributario a la decisión definitiva de las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho—, las normas descritas permiten evidenciar que, en el contexto del CPACA, el ejercicio 19 Radicado: 11001 03 15 000 2022 02717 01 Demandante: Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) del medio de control judicial de los actos de carácter no tributario no afecta la firmeza ni el carácter ejecutorio de los mismos. […] En un caso con similitudes al que aquí se discute, la Sección Cuarta del Consejo de Estado en sentencia de 17 de junio de 2021, C.P. Dra. Myriam Stella Gutiérrez Argüello, expediente interno n.º 25108, consideró: 1.
A estos efectos, el Decreto 2685 de 1999 no establece una regla especial sobre la ejecutoria de los actos administrativos de carácter aduanero. […] Esta regla jurisprudencial es aplicable al caso bajo examen por dos motivos. En primer lugar, los actos que sirven de título ejecutivo corresponden a sanciones por infracción al régimen aduanero y en segundo lugar, no existe una remisión expresa del Decreto 2685 de 1999 para aplicar la regla de ejecutoria del Estatuto Tributario, como sí lo hace sobre las reglas de prescripción de la acción de cobro de los artículos 817 a 819.
A más de lo anterior, el Decreto 2685 solo efectuaba una remisión al procedimiento de cobro para los tributos aduaneros, lo cual no tiene aplicación en el caso concreto. En este orden, contrario a lo dicho por el Tribunal, los actos administrativos que sirven de título ejecutivo no quedaron ejecutoriados a la finalización del proceso judicial adelantado en su contra, fuerza aplicar la regla general del artículo 62 Código Contencioso Administrativo (también vigente al momento de los hechos de la demanda).
Es decir, que los actos que conforman el título ejecutivo quedaron en firme y ejecutoriados con la notificación de las decisiones sobre los recursos administrativos en su contra. (subrayado fuera de texto). Con fundamento en ese análisis decidió que en el caso concreto, los actos que pretendía cobrar la aquí accionante correspondían a sanciones por incumplimiento de obligaciones aduaneras en el régimen de importación, previstas en el artículo 503 del Decreto 2685 de 1999, los cuales quedaron ejecutoriados conforme a la regla general de los artículos 62 y 64 del Código Contencioso Administrativo, norma vigente para la época de los hechos debatidos, por tanto, desde esa fecha debía contabilizarse el término de prescripción. Al respecto señaló lo siguiente.
Conforme a lo anteriormente expuesto, la Sala advierte que los actos administrativos que pretende cobrar la DIAN corresponden a una sanción impuesta por la Administración aduanera a la sociedad ADUICOIN SIA LTDA e hizo efectiva la póliza de cumplimiento de disposiciones legales n.º 24DL001738 expedida por la Compañía Aseguradora de Fianzas S.A. –CONFIANZA (hoy demandante), de modo que, los actos que sirven de fundamento para el cobro son actos administrativos de contenido sancionatorio en materia aduanera.
En ese sentido y conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado, cuando los actos administrativos que sirven de título ejecutivo corresponden a sanciones por 20 Radicado: 11001 03 15 000 2022 02717 01 Demandante: Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) incumplimiento de obligaciones aduaneras en el régimen de importación (artículo 503 del Decreto 2685 de 1999), quedarán ejecutoriados conforme a la regla general de los artículos 62 y 64 del CCA[…] (norma vigente para la época de los hechos en discusión).
De modo que, los actos que conforman el título ejecutivo quedaran en firme y ejecutoriados con la notificación de las decisiones sobre los recursos administrativos en su contra. La Sala estima que lo resuelto en la sentencia adoptada por el Tribunal, como lo consideró la primera instancia, no constituye una transgresión del principio de especialidad, al establecer que, en el asunto, la firmeza de los actos objeto de ejecución, se gobierna por las normas generales del procedimiento administrativo y, no por la especial contenida en el artículo 829 del Decreto 624 de 1989, por tratarse del cobro de una deuda cuyo origen no es producto del agotamiento del procedimiento administrativo tributario, sino de una obligación de carácter aduanero, pues tuvo fundamento en el artículo 503 del Decreto 2685 de 1999 o Estatuto Aduanero.
Ello no quiere decir que el fallador haya actuado al margen de las disposiciones legales; o que haya efectuado una interpretación caprichosa y contra legem como lo aduce la parte actora, pues explicó con suficiencia las razones por las cuales no era posible aplicar lo dispuesto en el Decreto 624 de 1989, en relación con la ejecutoria de los actos administrativos que fueron objeto de demanda.
Además, como lo indicó el a quo, acogió el criterio mayoritario de la Sección Cuarta de esta corporación, según el cual, «en casos asociados al cobro de una deuda constituida con fundamento en regímenes normativos distintos al Estatuto Tributario, la ejecutoria del acto respectivo se regula por la norma de procedimiento administrativo general, que, para este caso, fueron los artículos 62 y 64 del Decreto 01 de 1994.
El precedente también es claro en señalar que el artículo 829 aplica para actos administrativos producto del agotamiento del procedimiento administrativo tributario»; es decir, en el sub examine se dictó la decisión en el ámbito de la autonomía interpretativa que le concede al operador judicial la Constitución Política. Bajo ese entendido debe señalarse que el respeto al principio de la autonomía impide al juez de tutela inmiscuirse en asuntos de índole interpretativo, como el presente, pues su competencia, como lo ha dicho la Corte Constitucional, «se activa únicamente en los casos específicos en que la falta de argumentación decisoria convierte la 21 Radicado: 11001 03 15 000 2022 02717 01 Demandante: Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) providencia en un acto de voluntad del juez, es decir, en una arbitrariedad»,10 lo que no se advierte en el asunto sub examine.
Así las cosas, considera la Sala que el fallo dictado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, no comporta una actuación incursa en vía de hecho que vulnere el derecho fundamental al debido proceso de la accionante, pues en ejercicio de su autonomía funcional expuso los motivos por los cuales en el presente asunto la norma aplicable para establecer la ejecutoria de los actos que servían de título ejecutivo eran las del régimen general, esto es, lo establecido en los artículos 62 y 64 del Código Contencioso Administrativo y, no la especial, que prevé el artículo 829 del Decreto 624 de 1989, porque la sanción objeto de ejecución se impuso por infracción del régimen aduanero, y no por una obligación de carácter tributario. 3.
Conclusión La Sala concluye, entonces, que, en la sentencia del 11 de noviembre de 2021, que profirió el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, revocando la providencia del 28 de septiembre de 2018 del Juzgado Cuarenta y Dos Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, no se incurrió en el defecto sustantivo que alega la accionante.
En tal sentido, la Sala procederá a confirmar la sentencia de la Sección Cuarta del Consejo de Estado mediante la que negó el amparo que solicitó la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN). En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Confirmar la sentencia del 7 de julio de 2022, que dictó el Consejo de Estado, Sección Cuarta, mediante la cual negó el amparo que solicitó la Unidad 10 Sentencia T-416 de 2016. 22 Radicado: 11001 03 15 000 2022 02717 01 Demandante: Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), conforme a la parte considerativa que antecede.
Segundo. Remitir el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia se estudia y aprueba por la Sala en sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samái. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.
MAM