CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá D.C., diez (10) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Radicación número: 25000-23-15-000-2024-00152-01 Solicitante: JANETH PEÑA ROJAS Autoridad: JUEZ TREINTA ADMINISTRATIVO DE BOGOTÁ Referencia: ACCIÓN DE TUTELA ACTO ADMINISTRATIVO-Para controvertirlo el afectado dispone del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL-Requisitos generales y especiales de procedencia. RELEVANCIA CONSTITUCIONAL-La acción de tutela no es una instancia adicional del proceso ordinario. SUBSIDIARIEDAD-No se agotaron los medios de defensa procedentes. La Sala decide la impugnación interpuesta por la solicitante contra el fallo proferido el 12 de marzo de 2024 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que declaró improcedente la tutela frente a Colpensiones y negó el amparo respecto de las pretensiones dirigidas contra el Juez Treinta Administrativo de Bogotá.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de tutela El 29 de febrero de 2024, Janeth Peña Rojas formuló acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la igualdad, que alegó vulnerados por Colpensiones porque no dio respuesta de fondo a una petición de sustitución pensional.
Además, adujo que sus garantías constitucionales también fueron desconocidas por el Juez Treinta Administrativo de Bogotá al proferir el auto del 23 de enero de 2024 mediante el cual se abstuvo de dar trámite a un incidente de desacato. 2 Expediente nº. 25000-23-15-000-2024-00152-01 Solicitante: Janeth Peña Rojas Declara improcedente la tutela 2.
Hechos relevantes El 3 de agosto de 2023, la solicitante radicó ante Colpensiones una petición de sustitución pensional, en calidad de compañera permanente del señor Gabriel Jaimes Vergara y anexó algunos documentos que demostraban su derecho a devengar la prestación. El 6 de septiembre siguiente la actora reiteró la petición. Ante la falta de respuesta de fondo a su solicitud, Janeth Peña Rojas interpuso acción de tutela 1 contra Colpensiones para pedir la protección a sus derechos fundamentales de petición, al mínimo vital, a la seguridad social, a la igualdad y al debido proceso.
El asunto correspondió por reparto al Juez Treinta Administrativo de Bogotá que por fallo del 18 de octubre de 2023, declaró la carencia de objeto por hecho superado. Inconforme con la decisión, la solicitante impugnó el fallo. El 12 de diciembre de 2023, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca revocó la decisión y, en su lugar, amparó los derechos invocados y ordenó a Colpensiones que resolviera de fondo las peticiones del 3 de agosto de 2023 y 6 de septiembre siguiente.
El 11 de enero de 2024, la parte actora presentó incidente de desacato, porque en su criterio no se había dado cumplimiento al fallo del tutela del 12 de diciembre de 2023. Al día siguiente, Colpensiones le notificó a la actora la Resolución SUB-358787 del 21 de diciembre de 2023 mediante la cual le negó el reconocimiento de la sustitución pensional que había solicitado.
El 17 de enero de la misma anualidad, la actora interpuso recurso de apelación contra ese acto administrativo, al estimar que esa respuesta no resuelve de fondo las peticiones que había formulado y por el contrario, la resolución tenía algunas inconsistencias por no valorar las pruebas que aportó para el reconocimiento de la prestación. El 23 de enero de 2024, el Juez Treinta Administrativo de Bogotá profirió auto por el cual se abstuvo de dar apertura al incidente de desacato y ordenó archivar el 1 Rad. n°. 11001-33-35-030-2023-00367-00/01. 3 Expediente nº. 25000-23-15-000-2024-00152-01 Solicitante: Janeth Peña Rojas Declara improcedente la tutela incidente, al estimar que Colpensiones efectivamente cumplió con la orden de tutela, pues expidió la Resolución SUB-358757 por medio de la cual negó las peticiones del 3 de agosto y 6 de septiembre de 2023 presentadas por la incidentante. 3.
Fundamentos de la solicitud La solicitante aduce que la resolución SUB-358757 del 21 de diciembre de 2023 proferida por Colpensiones, no resolvió de fondo sus peticiones. Señala que la entidad no debió negarle el reconocimiento de la sustitución pensional, pues la entidad no valoró la documentación que allegó con las peticiones, no aplicó lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, ni en el Decreto 758 de 1990, ni le informó los requisitos exigidos para demostrar su derecho.
Por otro lado, advierte que la autoridad judicial accionada no debió abstenerse de iniciar el trámite del incidente de desacato y mucho menos debió ordenar archivar el caso, comoquiera que el acto administrativo proferido por la entidad no cumplió con lo dispuesto en la orden de amparo, pues no resolvió de fondo su petición. Trámite de primera instancia El 29 de febrero de 2024, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca admitió la acción de tutela, ordenó su notificación a la autoridad judicial accionada, así como a Colpensiones como tercero con interés. En el escrito de contestación, el Juez Treinta Administrativo de Bogotá, solicitó que se denegaran el amparo, al considerar que realizó lo necesario para garantizar el cumplimiento efectivo de la tutela.
En particular, reiteró que durante el trámite del desacato requirió a Colpensiones para que informara si había dado cumplimiento a la orden de tutela y en el transcurso del proceso, se acreditó que la entidad profirió un acto administrativo por el cual dio respuesta a las peticiones adelantadas por la actora. Colpensiones pidió que se declare improcedente la solicitud, al estimar que no vulneró los derechos invocados por la parte actora, pues ya había dado respuesta a 4 Expediente nº. 25000-23-15-000-2024-00152-01 Solicitante: Janeth Peña Rojas Declara improcedente la tutela las peticiones radicadas.
Concluyó que la solicitante pretende reabrir el debate jurídico de un antiguo proceso de acción de tutela y el trámite incidental ya superado. Mediante sentencia del 12 de marzo de 2024 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró improcedente la solicitud de tutela dirigida contra Colpensiones, al considerar que mediante resolución SUB-358757 del 21 de diciembre de 2023, la entidad dio respuesta a las peticiones formuladas por la actora al negar el reconocimiento de la sustitución pensional que esta reclama.
Advirtió que en el caso no se cumple con el requisito de subsidiariedad, pues la actora apeló el acto administrativo, por lo cual, el asunto no ha culminado la vía administrativa y en todo caso el juez constitucional no es competente para estudiar la legalidad dicho acto. Por otro lado, el tribunal negó el amparo frente a los reproches dirigidos contra el auto del 23 de enero de 2024, mediante el cual el Juez Treinta Administrativo de Bogotá se abstuvo de adelantar el trámite de un incidente de desacato y ordenó archivar el caso.
Estimó que esa providencia fue razonable y suficiente, pues se acreditó que la entidad negó las peticiones de sustitucional pensional, ya que la actora no acreditó la convivencia efectiva con su cónyuge dentro de los 5 años anteriores al fallecimiento de este. La parte solicitante impugnó la decisión. Reiteró los argumentos expuestos en la tutela.
El 1 de abril de 2024, se concedió la impugnación. CONSIDERACIONES 4. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si debe confirmar la sentencia del 12 de marzo de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que declaró improcedente la acción de tutela frente a Colpensiones y negó el amparo respecto de las pretensiones dirigidas contra el Juez Treinta Administrativo de Bogotá. 5.
Análisis de la Sala 5 Expediente nº. 25000-23-15-000-2024-00152-01 Solicitante: Janeth Peña Rojas Declara improcedente la tutela El Consejo de Estado conoce de la acción de tutela, de conformidad con los artículos 86 de la Constitución Nacional y 43 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia-LEAJ. La Sala es competente para decidir la impugnación contra el fallo de primera instancia con arreglo a lo dispuesto por el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991 y el Acuerdo n°. 80 del 12 de marzo de 2020 de la Sala Plena de la Corporación. Subsidiariedad El inciso tercero del artículo 86 de la Constitución y el artículo 6.1 del Decreto 2591 de 1991 prevén que la acción de tutela no procede cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
La jurisprudencia constitucional ha precisado que esta regla tiene dos excepciones: i) el empleo de la acción de tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, o ii) cuando los medios de defensa no sean idóneos ni eficaces para superar la amenaza o vulneración de los derechos fundamentales invocados2. Relevancia constitucional La Sala Plena del Consejo de Estado ha indicado los siguientes elementos para determinar si una acción de tutela cumple con el requisito de relevancia constitucional: (i) que el actor cumpla una carga argumentativa suficiente, para lo cual no basta con enunciar la vulneración de derechos fundamentales, sino que se deben expresar las razones de índole constitucional que revelan un juicio de desvalor respecto de tales derechos, cuya fuente es la providencia judicial censurada;
(ii) Que la tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada y; (iii) que la controversia verse sobre un asunto constitucional y no meramente legal y/o económico. En sentencia SU-215 de 2022, la Corte Constitucional reiteró que los elementos antes expuestos son criterios relevantes para estudiar el presupuesto de relevancia constitucional.
Sostuvo que “la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que 2 Corte Constitucional, sentencia SU-026 de 2021, C.P. Cristina Pardo Schlesinger. 6 Expediente nº. 25000-23-15-000-2024-00152-01 Solicitante: Janeth Peña Rojas Declara improcedente la tutela excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial”.
Precisó que el requisito de relevancia constitucional es consecuencia del carácter subsidiario de la acción de tutela y de la especialidad de los jueces naturales del asunto, tanto en materia ordinaria como constitucional. Además de lo anterior, la Corte indicó que: «(…) la exigencia de relevancia constitucional cumple cuatro finalidades principales; a saber: (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones;
(ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal».
Caso concreto La solicitante estima que Colpensiones vulneró sus derechos fundamentales al proferir la Resolución SUB-358757 del 21 de diciembre de 2023 mediante la cual negó la solicitud de reconocimiento de la pensión de sobrevivientes a su favor. La Sala advierte, al igual que el tribunal de primera instancia, que está pendiente que Colpensiones resuelva la apelación que la solicitante interpuso contra el acto que le negó la sustitución pensional, por ello, la actora tiene a su disposición el trámite previsto por el artículo 138 del CPACA para controvertir la legalidad del acto que aquí se reprocha, una vez finalice la actuación administrativa, en caso que la decisión sea desfavorable a sus pretensiones.
En efecto, el artículo 138 del CPACA dispone que toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le reestablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. En consecuencia, la tutela es improcedente porque existe otro medio de defensa judicial.
Por otro lado, la solicitante alegó que la autoridad judicial vulneró sus derechos al no dar trámite al incidente de desacato. En efecto, la providencia reprochada se abstuvo de dar trámite a un incidente de desacato y ordenó archivar el caso, al estimar que Colpensiones, en cumplimiento del amparo de la orden de tutela del 12 de diciembre 7 Expediente nº. 25000-23-15-000-2024-00152-01 Solicitante: Janeth Peña Rojas Declara improcedente la tutela de 2023, dio respuesta a las peticiones del 3 de agosto y 6 de septiembre de 2023 presentadas por la actora.
Consideró que la entidad resolvió de fondo las solicitudes de la señora Peña Rojas mediante Resolución SUB-358757 del 21 de diciembre de 2023, por la cual negó el solicitud de reconocimiento de la sustitución pensional, pues indicó que, si bien la solicitante convivió en unión marital de hecho con el causante, no se puede determinar que existió una convivencia efectiva bajo el mismo techo en condiciones de cónyuge dentro de los cinco años anteriores al fallecimiento, conforme el literal a del artículo 13 de la Ley 797 de 2003.
Explicó que a pesar de que el Tribunal amparó el derecho de petición de la solicitante y ordenó dar respuesta de fondo a la misma, eso no implica que la respuesta deba ser favorable a las pretensiones de la solicitante. La Sala advierte que los argumentos presentados por la actora se encaminan a volver sobre una controversia ya decidida por el juez de conocimiento y reflejan una mera inconformidad de la actora con las resultas del proceso, esto es la negativa del derecho de la sustitución pensional.
Además de ello, revisados los fundamentos jurídicos que motivaron la decisión, la Sala estima que provienen de una interpretación razonable de las pruebas aportadas al expediente, así como del marco legal aplicable al caso. Al no advertirse una actuación caprichosa o arbitraria por parte de la autoridad judicial accionada, resulta improcedente que el juez del amparo revise o evalúe la interpretación y alcance dado por el juez natural del asunto.
La acción de tutela no es una instancia adicional al proceso ordinario, ni está prevista para desconocer la autonomía e independencia que caracterizan las actuaciones judiciales. En virtud de lo anterior, si bien la sentencia impugnada estimó satisfechos los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial y procedió a negar la solicitud de amparo respecto de los reproches contra el auto del 23 de enero de 2024, la Sala considera que la solicitud de tutela es improcedente, pues no satisface el requisito de relevancia constitucional.
Aunque ambas decisiones desestiman las pretensiones de la solicitud, son incompatibles en fundamento, ya que la falta de alguno de los requisitos generales 8 Expediente nº. 25000-23-15-000-2024-00152-01 Solicitante: Janeth Peña Rojas Declara improcedente la tutela de procedibilidad conlleva a la improcedencia de la solicitud e impide al operador judicial estudiar el asunto de fondo.
Así las cosas, la Sala habrá de modificar el numeral primero de la sentencia del 12 de marzo de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó el amparo contra la providencia que se abstuvo de dar apertura al incidente de desacato y, en su lugar, declarará improcedente la solicitud de tutela. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: MODIFICAR el numeral primero de la sentencia proferida el 12 de marzo de 2024 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y, en su lugar, DECLARAR improcedente la solicitud de tutela interpuesta por Janeth Peña Rojas contra el Juez Treinta Administrativo de Bogotá, en los términos expuestos en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: CONFIRMAR en lo demás la sentencia impugnada.
TERCERO: ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
CUARTO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito posible.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ