CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SALA DE CONJUECES CONJUEZ PONENTE: NUBIA GONZALEZ CERÓN Bogotá, D.C., ocho (8) de febrero de dos mil veintidos (2022) Referencia: EXTENSIÓN DE JURISPRUDENCIA – LEY 1437 DE 2011- LEY 2080 DE 2021 Radicación: 11001-03-25-000-2018-01295-00 (4272-2018) Solicitante: GLORIA MARINA SUÁREZ TRUJILLO Convocado: NACIÓN- PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN Tema: EXTENSIÓN DE JURISRUDENCIA -LEY 1437 DE 2011 MODIFICA POR LA LEY 2080 DE 2021 Procede la Sala de Conjueces a decidir la solicitud de extensión de jurisprudencia de la sentencia de unificación jurisprudencial proferida el 18 de mayo de 2016 por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda de esta Corporación, solicitud presentada por la señora GLORIA MARINA SÚAREZ TRUJILLO a través de apoderado.
I.- ANTECEDENTES 1. PRETENSIONES El 24 de agosto de 2018, la parte actora por intermedio de apoderado, presentó solicitud para que se extiendan los efectos de la Sentencia de Unificación jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces, de mayo 18 de 2016 dentro del expediente número 25000232500020100024602 (N.I. 0845-2015), luego de que la solicitud presentada por la Doctora GLORIA MARINA SUÁREZ TRUJILLO, ante la Procuraduría General de la Nación, le fuere negada mediante el acto administrativo contenido en el oficio S.G. 005982 del 2 de agosto de 2018.
Solicita que como consecuencia de la aplicación de la extensión de los efectos de la sentencia de unificación del 18 de mayo de 2016, se ordene a la Procuraduría General de la Nación reconocerle el ajuste de su remuneración equivalente al 80 % de lo percibido por todo concepto salarial por un Magistrado de las Altas Cortes y el pago retroactivo e indexado y con los intereses de las diferencias salariales existentes por el no pago correcto de la bonificación por compensación, a la doctora GLORIA MARINA SUÁREZ TRUJILLO, como Procuradora Judicial II, desde el 4 de marzo de 2013 al 5 de septiembre de 2016, de conformidad con, las Leyes 10 de 1987, 63 de 1988 y 4º de 1992, el Decreto 610 de 1998 y el artículo 280 de la Constitución Política. 2.
HECHOS Los hechos que fundamentaron las pretensiones son, en síntesis, los siguientes: 2.1. La Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, el día 18 de mayo de 2016 profirió Sentencia de Unificación jurisprudencial dentro del expediente radicado bajo el número 2500023250002010000246-02. 2.2. El 23 de junio de 2016, se presentó ante la Procuraduría General de la Nación, petición, solicitando la extensión de los efectos de la sentencia de unificación antes enunciada.
Mediante escrito del 11 de abril de 2018, se solicitó a la Procuraduría General de la Nación dar respuesta a la petición del 23 de junio de 2016. 2.3. Mediante el acto administrativo contenido en el oficio S.G. 005982 del 2 de agosto de 2018, la Procuraduría General de la Nación decidió no acceder a la solicitud de extensión de la jurisprudencia referida, en criterio del solicitante, con planteamientos parciales y confusos que desconocen y vulneran la situación jurídico – laboral de la doctora GLORIA MARINA SUÁREZ TRUJILLO, al haber desempeñado el cargo de Procuradora Judicial II. 2.4.
Expresó que la solicitud de extensión de jurisprudencia se fundamentó en hechos y consideraciones, justificándose de manera razonada. 2.5. Refirió que acorde con la petición elevada, la Procuraduría General de la Nación no atendió el precedente jurisprudencial, desconociendo el derecho a la igualdad, ya que al existir la misma razón debe aplicarse la misma disposición, enunciando que “donde existe la misma facticidad, debe observarse los mismos criterios jurídicos”. 2.6.
Precisó que la doctora GLORIA MARINA SUÁREZ TRUJILLO, tiene idéntica situación jurídica y fáctica que los demandantes que promovieron la demanda que culminó con la Sentencia de Unificación referida de la que se pretende la extensión de sus efectos, ya que al ser la solicitante Procurador Judicial II que ejerce su cargo ante el Tribunal, le son aplicables las disposiciones contenidas en el Decreto 610 de 1998 en concordancia con el artículo 280 de la Carta.
3. JUSTIFICACIÓN DE LA PETICIÓN Y NORMAS APLICABLES Afirmó el apoderado de la parte actora que en la solicitud radicada ante la Procuraduría General de la Nación, peticionó ordenar el pago del salario que debe percibir su poderdante como Procuradora Judicial II, desde el 4 de marzo de 2013 y en adelante, en los términos establecidos en el Decreto 610 de 1998 en armonía con lo dispuesto en el Decreto 1239 de 1998 y las Leyes 10 de 1987, 63 de 1988 y 4º de 1992, y lo previsto en el artículo 280 de la Constitución Política, hasta nivelarlo al 80 % de lo devengado por todo concepto por los Magistrados de Altas Cortes.
Sostuvo que tales emolumentos deben reconocerse en forma retroactiva, indexados y con intereses moratorios, teniendo en cuenta que el ingreso total anual del Magistrado de Alta Corte que sirve como base para determinar el 80 % que debe percibir un Procurador Judicial II, en aplicación del Decreto 610 de 1998 debe coincidir con el ingreso total anual del Congresista de la República (Ley 4º de 1992, artículos 15 y 16), a los cuales tiene derecho.
Precisó que solicitó extender los efectos de la sentencia de unificación referida ya que se acreditan los mismos supuestos fácticos y jurídicos, debido a que el fallo en mención versa sobre la bonificación por compensación contenida en el Decreto 610 de 1998, por tratarse de Magistrados de Tribunal, a la que tiene derecho la peticionaria al ejercer el cargo de Procuradora Judicial II ante tal Jurisdicción, por lo que en aplicación del artículo 280 de la C.P. tiene las mismas calidades, categoría, remuneración, derechos y prestaciones de los magistrados de Tribunal, a los que se les reconoció tal derecho mediante el precitado fallo.
Igualmente, argumentó que pese a que la sentencia del 14 de diciembre de 2011 del Consejo de Estado dentro del expediente 11001-03-25-000-2005-00244-01, declaró la nulidad del Decreto 4040 de 2004 y consecuencialmente el Gobierno Nacional expidió el Decreto 1102 de 2012, en el que reconocía a las personas que desempeñaran como Magistrados Auxiliares de Alta Corte, Magistrados del Tribunal y Procuradores Judiciales II, entre otros, el derecho a devengar el 80 % ordenado en el Decreto 610 de 1998, a partir de la ejecutoria del fallo, las entidades encargadas de dar cumplimiento a tal norma, aún no lo han hecho, ya que no han aplicado lo ordenado en la Ley 4º de 1992.
Situación que no ocurre con la peticionaria, y la cual fue objeto de pronunciamiento en la sentencia de unificación de la que solicita la extensión de sus efectos, para lo cual refiere algunas consideraciones del fallo. Enunció que además de desarrollarse todo lo relacionado con la extensión de jurisprudencia acorde con los artículos 10, 102, 103 y 256 del C.P.A.C.A. en el fallo objeto de la solicitud de extensión de jurisprudencia, se resaltó tal unificación en torno al artículo 15 de la Ley 4º de 1992 (prima especial de servicios).
Resaltó que a su prohijada no se le ha cancelado la bonificación por compensación en el porcentaje ordenado en el Decreto 610 de 1998, debido a que la base que toma la Procuraduría General de la Nación para su liquidación no corresponde a lo ordenado en la Ley 4º de 1992 en el artículo 15, en el que se ordena que los ingresos de los Magistrados de Alta Corte deben coincidir con los ingresos totales anuales de carácter permanente de los Congresistas.
Frente a las normas jurídicas aplicables señaló los artículos 10, 102, 103, 256, 269, 270 y 271 del C.P.A.C.A, en armonía con el artículo 614 del Código General del Proceso.
4. EL TRÁMITE ANTE EL CONSEJO DE ESTADO. 4.1. En proveído del 20 de septiembre de 2018 los Magistrados de la Sección Segunda del Consejo de Estado, se declararon impedidos para conocer el presente asunto acorde con el numeral 1 del artículo 141 del C.G.P. 4.2. El 26 de marzo de 2019, el Consejo de Estado, Sección Tercera, decide el impedimento formulado por los Magistrados de la Sección Segunda, declarándolo fundado y ordenando realizar sorteo de Conjueces, el cual se efectuó el 26 de junio de 2019. 4.3.
Mediante auto del 6 de septiembre de 2019, se verificó el cumplimiento de los presupuestos previstos en la ley para que proceda el traslado de la solicitud de extensión de jurisprudencia, ordenándose notificar a la Procuraduría General de la Nación y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, reconociendo personería jurídica al apoderado de la parte actora y requiriendo a la demandante para que aportara copias del traslado de la solicitud.
5. CONTESTACIÓN SOLICITUD DE EXTENSIÓN DE JURISPRUDENCIA
5.1. AGENCIA NACIONAL DE DEFENSA JURÍDICA DEL ESTADO Una vez surtido el traslado, esta entidad se pronunció a través de apoderada judicial, realizando apreciaciones en torno a la descripción de la sentencia cuyos efectos se pretende extender, valoraciones del carácter de unificación de tal fallo e identidad de los supuestos fácticos y jurídicos de la sentencia frente al caso en concreto.
Precisó que la Sala de Conjueces del Consejo de Estado en ejercicio de sus atribuciones constitucionales manifestó de forma expresa su interés de proferir sentencia de unificación jurisprudencial en torno a las controversias relacionadas con la aplicación del Decreto 610 de 1998, el artículo 15 de la Ley 4º de 1992 y la negación de la prescripción trienal, en casos de reajuste salarial y pensional, por lo que realizó una síntesis del fallo, teniendo en cuenta las consideraciones de los Conjueces en tal decisión. Con respecto a la valoración del carácter de unificación de la sentencia invocada, resaltó lo previsto en los artículos 102, 270 y 271 del C.P.A.C.A, para indicar que tal fallo corresponde a una sentencia de unificación jurisprudencial, que pertenece a la categoría de sentencia proferida teniendo en cuenta el criterio de trascendencia económica.
En cuanto a la identidad de los supuestos fácticos y jurídicos, argumentó que pese a estar frente a la solicitud de extensión de una sentencia calificada en su momento como de unificación jurisprudencial, éste no es el único requisito para que opere tal figura, dado que se requiere además que la situación fáctica y jurídica del accionante sea idéntica a la situación del demandante dentro del proceso en donde se emitió la sentencia de unificación jurisprudencial.
Tal argumento, teniendo en cuenta que los accionantes dentro del proceso donde se dictó sentencia de unificación jurisprudencial, de la cual se pretende extender sus efectos en esta solicitud, eran funcionarios de la Rama Judicial lo que diferencia a la parte actora en este proceso, debido a que pertenece a la Procuraduría General de la Nación. Entidades en las que los regímenes salariales y prestacionales son distintos, por lo que no existe identidad jurídica y fáctica.
Frente a la prestación debatida de bonificación por compensación, precisó que ésta se encuentra reglamentada en el Decreto 610 de 1998 para los funcionarios de la Rama Judicial, norma que fue analizada dentro de la sentencia, pero en su artículo 2º no se estableció como destinatarios del beneficio a los funcionarios de la Procuraduría General de la Nación, ya que fue para estos últimos, el Decreto 1102 de 2012 el que reguló tal disposición, la que no fue estudiada en el fallo del 18 de mayo de 2016.
Además, se condicionó su reconocimiento a que el beneficiario actuara de forma constante o continua, habitual y permanente, ante los Magistrados por lo que se debe adelantar un debate probatorio para acreditar tal requisito, el cual no es exigible a los funcionario de la Rama Judicial, debido a la naturaleza del cargo, y el derecho está regulado por los Decretos 4040 de 2004 y 610 de 1998.
Culminó su exposición, solicitando no extender los efectos de la sentencia precitada, por las consideraciones expuestas.
5.2. PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN Transcurrido el término de traslado esta entidad guardó silencio. 6.- ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Mediante auto del 13 de abril de 2021 se prescindió de la audiencia prevista en el artículo 269 del C.P.A.C.A y se dispuso correr traslado a las partes para presentar alegatos de conclusión.
6.1. PARTE ACTORA Presentó alegato de conclusión reiterando los argumentos esbozados en la solicitud de extensión de jurisprudencia, aduciendo que su representada tiene derecho al pago de la incidencia del artículo 15 de la Ley 4º de 1992. Adicionó su tesis indicando que la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial en circular DEAJC19-68 del 16 de agosto de 2019 confesó que no ha pagado correctamente la prima especial de servicios al Magistrado de Alta Corte, la cual posteriormente empezó a pagar en debida forma reconociendo el carácter vinculante de la sentencia de unificación de mayo 18 de 2016.
Por su parte la Procuraduría General de la Nación mediante comunicado expedido por el nominador enviado en el segundo semestre del año 2019, indicó que a partir de julio de ese año cancelaría la bonificación por compensación en el que se incluiría el pago correcto del artículo 15 de la Ley 4º de 1992. Con base en ello, solicita la extensión de los efectos de la sentencia de unificación jurisprudencial referenciada, y el pago en los términos deprecados en su petición inicial.
6.2. PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN La apoderada del Ministerio Público presentó alegato de conclusión solicitando negar las pretensiones de la demanda, indicando que pese a la autonomía administrativa, financiera y presupuestal de la entidad que representa, no le están dadas atribuciones legales en materia de fijación de salarios y prestaciones, debido a que dicha facultad le corresponde al Gobierno. Además, sostuvo que en caso de acceder a la pretensión de la reliquidación de la bonificación por compensación en los términos que la demandante requiere, se desbordaría el tope del 80 % de lo que por todo concepto devenga un Magistrado de Alta Corte, por lo que no procedería la variación, adición o reconocimiento adicional a lo que ya se le reconoció por nómina cuando desempeño el cargo de Procuradora Judicial, enunciando para tal efecto un aparte de la sentencia de unificación proferida el 5 de septiembre de 2019 por la Sección Segunda del Consejo de Estado, dentro del radicado 41001-23-33-000-2016-00041-02.
Señaló que el término de prescripción para el cobro de salarios para los trabajadores al servicio del Estado es el que consagran los artículos 488 del Código Sustantivo del Trabajo, 151 del C.P.L y 41 del Decreto 3135 de 1968, el cual es de tres años, por lo que el término máximo de prescripción en este caso se alcanzó el 11 de abril de 2015, ya que el 11 de abril de 2018 fue radicada la reclamación administrativa, concluyendo con citas jurisprudenciales que el cobro de los emolumentos pretendidos estaría prescrito desde esa última fecha y tres años hacia atrás.
6.3. AGENCIA NACIONAL DE DEFENSA JURÍDICA DEL ESTADO Mediante apoderada judicial la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, afirmó en su totalidad los argumentos expuestos al momento de descorrer el traslado de la solicitud de extensión de jurisprudencia. Hizo énfasis que pese a que la sentencia de unificación que pretende el accionante se extiendan sus efectos, cumple con lo establecido en el artículo 102 del C.P.A.C.A. y encuadra en una de las categorías previstas en los artículos 270 y 271 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, como lo es el de trascendencia económica, no existe identidad fáctica y jurídica, ya que el accionante no se encuentra dentro de las mismas circunstancias de hecho y de derecho en que estaban los demandantes en la sentencia invocada para extensión. Resalta las diferencias salariales y prestacionales entre los funcionarios de la Rama Judicial y la Procuraduría General de la Nación estableciendo de forma precisa las normas que regulan a cada sector jurisdiccional, y precisando que los Procuradores no pueden percibir el beneficio a la bonificación por compensación por el simple hecho de ocupar un cargo, porque para tal efecto deben demostrar plenamente que durante los períodos reclamados actuaron de manera continua, permanente y activa ante los Jueces de la República, enunciando las sentencias C-146 de 2001 y C-101 de 2013 de la Corte Constitucional, para tal efecto.
Finalmente informa que con base en las consideraciones expuestas la solicitud de extensión de jurisprudencia no está llamada a prosperar. II. CONSIDERACIONES Competencia. De conformidad en lo dispuesto en el artículo 237 de la Constitución Política, los artículos 12, 34 y 36 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia, el artículo 269 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – Ley 1437 de 2011 y artículo 14 del Acuerdo 80 de 2019, la Sala es competente para pronunciarse acerca de la solicitud de extensión de jurisprudencia de la referencia. 2.
Reglas de orden legal de la extensión de jurisprudencia, contempladas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. El mecanismo jurídico de Solicitud de Extensión de Jurisprudencia del Consejo de Estado está previsto en los artículos 10, 102, 269 y 270 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – Ley 1437 de 2011, subrogados por los artículos 17 y 77 de la Ley 2080 de 2021 en los siguientes términos: El artículo 10, consagró el deber general de las autoridades administrativas de aplicar de manera uniforme las normas jurídicas a situaciones que comportan los mismos supuestos fácticos y jurídicos.
El artículo 102, estableció los requisitos formales de la petición especial y reguló el trámite ante la administración. El artículo 269, previó el procedimiento que el peticionario puede adelantar ante el Consejo de Estado en caso de que la solicitud sea negada parcial o totalmente, o en el evento en que la autoridad pública guarde silencio.
Y el artículo 270, definió las Sentencias de Unificación Jurisprudencial para efectos de la aplicación del mecanismo de Extensión de Jurisprudencia. Respecto de las modificaciones efectuadas por la Ley 2080 de 2021 a la Ley 1437 de 2011 y concretamente en cuanto a la aplicación de las modificaciones dispuestas en la mencionada Ley 2080, resulta pertinente mencionar lo dispuesto por el Legislador en el artículo 86 de la citada Ley 2080 en el cual se dispuso: “las reformas procesales introducidas en esta ley prevalecen sobre las anteriores normas de procedimiento desde el momento de su publicación y solo respecto de los procesos y trámites iniciados en vigencia de la Ley 1437 de 2011.” En consecuencia, habiéndose iniciado el trámite de la solicitud de extensión de jurisprudencia en vigencia de la Ley 1437 de 2011 a la presente solicitud, le es aplicable lo dispuesto en la Ley 2080 de 2021. 3.
De la solicitud de extensión de la jurisprudencia. La Doctora GLORIA MARINA SUÁREZ TRUJILLO, le solicitó a la Procuraduría General de la Nación extender los efectos de la sentencia de unificación del Consejo de Estado proferida el 18 de mayo de 2016, la cual quedo ejecutoriada el 7 de junio del mismo año, dictada dentro del proceso 250002325000201000246-02 por encontrarse en la misma situación fáctica de quienes demandaron en el caso de la citada providencia. La solicitud le fue negada por la Procuraduría General de la Nación, razón por la cual dentro del término legal la hoy convocante, acudió ante esta corporación, para que se defina la aplicación de la extensión de la jurisprudencia de 18 de mayo 2016. 4.
La sentencia de unificación cuya aplicación se solicita. Se trata de la Sentencia de Unificación proferida por esta Sala de Conjueces, con ponencia del Señor Conjuez Dr. Jorge Iván Acuña Arrieta el 18 de mayo de 2016, dentro del proceso de Nulidad y Restablecimiento del derecho con radicación No. 250002325000201000246-02, No. Interno 0845 – 2015, promovido por Jorge Luis Quiroz Alemán y otros contra la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial.
Dijo la mencionada sentencia: “ARTÍCULO 15 LEY 4 DE 1992, DECRETO 610 DE 1998 El artículo 15 de la Ley 4ª de 1992, norma por medio de la cual se creó la prima especial de servicios, establece que un limitado grupo de funcionarios tendrá derecho a que sus ingresos sean igualados a la totalidad de los percibidos por los miembros del Congreso de la República.
Este grupo de funcionarios es: los Magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Suprema de Justicia, de la Corte Constitucional, del Consejo de Estado, el Procurador General de la Nación, el Contralor General de la República, el Fiscal General de la Nación, el Defensor del Pueblo y el Registrador Nacional del Estado Civil.
En desarrollo de esta norma, el Gobierno Nacional profirió el Decreto 10 de 1993, cuyo artículo 1º estableció que la prima especial de servicios debía corresponder a “… la diferencia entre los ingresos laborales totales anuales recibidos por los miembros del Congreso y los que devenguen los funcionarios que tienen derecho a ella”. A continuación, el artículo 2º del decreto en cita precisó que “Para establecer la prima especial de servicios prevista en el presente Decreto, se entiende que los ingresos laborales totales anuales percibidos por los Miembros del Congreso son los de carácter permanente, incluyendo la prima de Navidad”.
No puede desvirtuarse el sentido literal del artículo 15 de la Ley 4ª de 1992 acudiendo a una interpretación según la cual el artículo 16 ejusdem fijó, de manera implícita, que los beneficiarios de la prima especial de servicios habían de percibir una remuneración distinta a la recibida por los Parlamentarios. Lo único que esta norma pretende al establecer que: “La remuneración, las prestaciones sociales y los demás derechos laborales de los Magistrados de la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el Consejo Superior de la Judicatura y los Fiscales del Consejo de Estado serán idénticos” es que se respete el derecho a la igualdad salarial de funcionarios que ocupan cargos semejantes.
Teniendo en cuenta que la ley determina como finalidad de la prima especial de servicios la equiparación de los ingresos percibidos por los Magistrados de las Altas Cortes a aquellos que devengan los miembros del Congreso de la República, mal podría señalarse que un decreto que cumple la función de reglamentar dicha Ley podía establecer cosa distinta.
De hecho, el Decreto 10 de 1993 no lo hizo. Todo lo contrario, tal cuerpo normativo desarrolló de manera precisa los términos en los que debía darse la equiparación en el ingreso de los más altos funcionarios de varias ramas del poder público al señalar que había de efectuarse sobre la totalidad de los ingresos laborales anuales recibidos por unos y otros.
Es claro, entonces, que en ninguna de las normas que contienen el régimen de la prima especial de servicios se hizo la distinción entre salario y prestaciones sociales. Se habló, en cambio, de ingresos laborales totales. Este criterio fue sostenido por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del H. Consejo de Estado en la providencia proferida el día 4 de mayo de 2009, dentro del proceso identificado con la radicación No. 250002325000200405209 02, con ponencia del Dr. Luis Fernando Velandia Rodríguez.
En esa ocasión, la Corporación dejó establecido que: […] Al referirse, tanto la Ley 4ª de 1992 como el Decreto 10 de 1993 a ingresos laborales totales anuales, dicha expresión engloba todo aquello que en el año percibe en ejercicio de la relación laboral el congresista como tal, sin tener en cuenta si dicha partida es factor de salario o por el contrario corresponde a una prestación social.
En consecuencia, no le es dable al juzgador, distinguir donde la Ley no lo hace, siendo claro que dentro de tal concepto deben incluirse tanto los salarios como las prestaciones sociales (…) Fue el mismo Legislador quien al expedir las disposiciones contenidas en la Ley 4ª de 1992 equiparó los derechos salariales de los de Magistrados de Alta Corte con los Congresistas, cosa que hizo en el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992, resultando entonces, que los ingresos laborales totales anuales de los Magistrados deben ser iguales a los ingresos laborales totales anuales de los Congresistas (…) Se concluye en consecuencia que la suma recibida por los congresistas por concepto de ingresos laborales totales anuales, debe ser la misma que la recibida por los magistrados de las Altas Cortes y que éstos últimos, que es situación diferente, tienen entre sí, iguales remuneración, prestaciones sociales y derechos laborales.
Las cesantías percibidas por los miembros del Congreso de la República han sido consideradas ingresos laborales anuales permanentes por la jurisprudencia del Consejo de Estado en ocasiones anteriores, lo que tiene plena razón de ser pues se trata de una erogación que realiza el empleador anualmente a favor de su trabajador y que se causa por cada día de trabajo del empleado.
De allí que esta corporación haya concluido que el auxilio de cesantías debe ser tenido en cuenta para realizar la liquidación de la prima especial de servicios de los funcionarios mencionados en el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992, quienes tienen derecho a percibir una suma equivalente a lo que por todo concepto devengan los congresistas.
Este régimen tiene una clara incidencia en la determinación de la bonificación por compensación de los servidores públicos que se encuentran sujetos al Decreto 610 de 1998 pues el mismo, de manera semejante al artículo 1º del Decreto 10 de 1993, previó la nivelación salarial al 60%, 70% y 80% “… de lo que por todo concepto devenguen los Magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado” (subraya fuera del texto), para los años 1998, 1999, 2000 y siguientes, respectivamente.
En este sentido, y teniendo en cuenta que la prima especial de servicios no solo es un ingreso laboral sino que también cuenta con un carácter salarial limitado en atención a lo decidido por la Corte Constitucional en la sentencia C-681 del 6 de agosto de 2003, habría que señalarse que no existen razones para que se haga abstracción de la misma, o de cualquiera de los factores que se tienen en cuenta para su liquidación, al momento de fijar el monto a cancelar por concepto de bonificación por compensación a favor de los servidores mencionados en el artículo 2º del Decreto 610 de 1998.
Habiendo señalado que el auxilio de cesantías es un ingreso laboral percibido de manera permanente por los jueces de mayor jerarquía de todas las jurisdicciones, es evidente que resultaría violatorio del principio de igualdad que surge del artículo 13 de la Constitución Política de Colombia el señalar que esta prestación social carece de tal naturaleza únicamente con el propósito de disminuir la base de liquidación de la bonificación por compensación de la que son acreedores los funcionarios mencionados en el artículo 2º del Decreto 610 de 1998.
En consecuencia, se concluye que únicamente teniendo en cuenta los pagos que el Estado debe realizar a los Congresistas por concepto de cesantías puede calcularse la diferencia total entre lo que ellos perciben y la asignación de los Magistrados de las Altas Cortes para, así, determinar el valor de la prima especial de servicio a la que tienen derecho estos últimos”.
En lo que tiene que ver con la aplicación de la prescripción trienal, dijo la mencionada sentencia de Unificación, lo siguiente: “Retomando las normas citadas en el párrafo anterior en relación con la prescripción de los derechos laborales, se debe partir del presupuesto de que el derecho sobre el cual se solicita el reconocimiento administrativo y/o judicial debe encontrarse en su momento de exigibilidad, para que a partir de allí, se empiece a contabilizar el término de su prescripción. Es decir, el prerrequisito de la aplicación de la prescripción del derecho, es que éste se encuentre en el estado jurídico de la exigibilidad.
El asunto que se debate en torno a la aplicación de la prescripción trienal, es que ante la coexistencia de dos regímenes salariales diferentes, no es posible hablar de exigibilidad del derecho a reclamar, debido a que para los beneficiarios de los derechos existía la disyuntiva del Decreto 610 de 1998, que reconoce la Bonificación por Compensación Judicial y el régimen salarial del Decreto 4040 de 2004, que reconocía la Bonificación por Gestión Judicial.
Es decir, no se podía establecer con exactitud cuál de los regímenes era el aplicable, ante lo cual resultaba imposible referirse a la exigibilidad del derecho. En este sentido solo puede hablarse de exigibilidad de la Bonificación por Compensación, a partir de la fecha de ejecutoria del fallo que declaró la nulidad del Decreto 4040, es decir el 28 de enero de 2012.
En aras de precisar y reiterar lo antes mencionado, nos remitimos a la providencia de fecha 10 de octubre de 2013, emitida por esta misma sección del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo (Expediente No. 2008-00224) C.P. Dr. Gabriel De Vega Pinzón, en la que se censura a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, para que reconozca y page al Magistrado Luis Avelino Cortes Forero, las diferencias de lo cancelado por prima de servicios, prima de vacaciones, prima de navidad, bonificación de servicios y el 80% de lo que hubieren recibido por tales conceptos Magistrados de Altas Cortes y en la que se desestima la prescripción trienal ante la falta de exigibilidad del derecho frente a la concurrencia de dos prescripciones legales de alguna forma diferentes entre sí, esto es el Decreto 610 de 1998 y el Decreto 4040 de 2004.
“se debe resaltar que dicho termino de prescripción se cuenta desde que el derecho se hace exigible. De esta manera, no se puede hablar de prescripción de los derechos laborales sin la previa exigibilidad de los mismos. Es preciso señalar entonces que, en el ´presente caso, la exigibilidad del derecho se encontraba en discusión, precisamente, en razón a la vigencia del Decreto 4040 de 2004” (…).
Ahora bien; Sobre el tema de la prescripción, la Sala de Conjueces ha resuelto en casos análogos, que el término de prescripción se cuenta desde que el derecho se hace exigible, que para el caso específico se reputa sólo hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia que declaró la nulidad del Decreto 4040 de 2004, es decir, a partir del 28 de enero de 2012”.
Como bien puede apreciarse la sentencia de unificación cuya aplicación se demanda en la presente solicitud de extensión de jurisprudencia definió tres aspectos jurídicos: Que la prima especial de servicios de que trata el artículo 15 de la Ley 4 de 1992, incluye el pago que el Estado debe realizar a los Congresistas por concepto de cesantías Que la forma como debe liquidarse la prima de servicios de que trata el artículo 15 de la Ley 4 de 1992 tiene una clara incidencia en la determinación de la bonificación por compensación de los servidores públicos que se encuentran sujetos al Decreto 610 de 1998 pues el mismo, de manera semejante al artículo 1º del Decreto 10 de 1993, previó la nivelación salarial al 60%, 70% y 80% “… de lo que por todo concepto devenguen los Magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado” (subraya fuera del texto), para los años 1998, 1999, 2000 y siguientes, respectivamente y Respecto de la aplicación de la prescripción y teniendo en cuenta que ésta se cuenta desde que el derecho se hace exigible, que para el caso específico se reputa sólo hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia que declaró la nulidad del Decreto 4040 de 2004, es decir, a partir del 28 de enero de 2012. 5.
Caso concreto. En estricto cumplimiento de lo decidido en la sentencia de Unificación Jurisprudencial de 18 de mayo de 2016 no hay duda acerca del reconocimiento de la Bonificación por Compensación que debe hacerse a los funcionarios de que trata el artículo 2 del Decreto 610 de 1998, aspecto este que fue definido con suficiente claridad por la mencionada sentencia. Sin embargo, resulta pertinente para resolver la solicitud de extensión jurisprudencial analizar el texto literal del artículo 2 del Decreto 610 de 1998 en cuanto señala quienes son los beneficiarios del derecho al reconocimiento de la Bonificación por Compensación. Dice el artículo 2 del Decreto 610 de 1998: “ARTÍCULO 2º.
La Bonificación por Compensación de que trata el artículo anterior, se aplicará a los Magistrados de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial, Contencioso Administrativo, Nacional y Superior Militar; a los Magistrados Auxiliares de la Corte Suprema de Justicia, la Corte Constitucional, y el Consejo Superior de la Judicatura; a los Abogados Auxiliares del Consejo de Estado; a los Fiscales y Jefes de Unidad ante el Tribunal Nacional; a los Fiscales del Tribunal Superior Militar, los Fiscales ante el Tribunal de Distrito, y los jefes de Unidad de Fiscalía ante Tribunal de Distrito.” El artículo 2 del Decreto 610 de 1998 fue adicionado por el artículo 1 del Decreto 1239 de 1998 para incluir como destinatarios a los Secretarios Generales de las Altas Cortes.
Resalta esta Sala de Conjueces que la sentencia de unificación de mayo de 2016 se refirió textualmente al artículo 2 del Decreto 610 de 1998 cuando hizo alusión a los funcionarios beneficiarios de la bonificación por compensación. Ahora bien, no desconoce esta Sala que el artículo 280 de la Constitución Política prevé que los agentes del Ministerio Público tendrán las mismas calidades, categoría, remuneración, derechos y prestaciones de los magistrados y jueces de mayor jerarquía ante quienes ejerzan el cargo y que en cumplimiento de tal mandato Constitucional bien puede entenderse que la sentencia de unificación cuya extensión se solicita comprende a los Agentes del Ministerio Público, así la mentada sentencia no ha hecho referencia explicita a estos funcionarios, sin embargo, esa apreciación no resulta aplicable en este caso porque existe el Decreto 1102 de 2012, normativa que en su artículo 1 condiciono el derecho a recibir la bonificación por compensación a los agentes del Ministerio Público ante los Magistrados del Tribunal, a que su actuación sea de carácter permanente.
Así las cosas, se tiene que la sentencia de Unificación cuya extensión se solicita no se refirió al derecho de los agentes del Ministerio Público a percibir la bonificación por Compensación ante lo dispuesto en el Decreto 1102 de 2012 y por lo mismo hay que concluir que la sentencia de unificación no comporta los mismos supuestos facticos y jurídicos de la situación de la solicitante.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Conjueces de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, RESUELVE:
PRIMERO. NIÉGASE la extensión de jurisprudencia invocada por GLORIA MARIANA SUAREZ TRUJILLO, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. INDICASE a la interesada que puede incoar el medio de control judicial que corresponda el cual deberá ejercer dentro de la oportunidad legal, es decir, dentro del término de caducidad de la acción que correspondiere interponer para el caso, el cual se reanudará conforme al inciso final del artículo 17 de la Ley 2080 de 2021. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente NUBIA GONZÁLEZ CERÓN Conjuez Ponente Firmado electrónicamente GILBERTO RONDÓN GONZÁLEZ Conjuez Firmado electrónicamente JHON JAIRO MORALES ALZATE Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.