Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., cuatro (4) de mayo de dos mil veintitrés (2023) Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la UGPP contra la sentencia de 2 de diciembre de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, mediante la cual accedió parcialmente a las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.
I.
ANTECEDENTES 1.1 Medio de control. La Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), por intermedio de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra las señoras Esilda Isabel Maldonado de Camacho y Linda Margarita Camacho Ramírez, para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.1.2 Pretensiones.
Se declare la nulidad de la Resolución SUB 115358 de 29 de junio de 2017, proferida por Colpensiones, «[…] por medio de la cual fue reconocida una pensión de sobrevivientes a favor de la señora MALDONADO DE CAMACHO ESILDA ISABEL en calidad de cónyuge y la joven CAMACHO RAMIREZ LINDA MARGARITA, con ocasión del fallecimiento del señor CAMACHO OROZCO PEDRO RAFAEL, en cuantía de $1,286,190.00 para cada una, girando un retroactivo pensional para la primera de $8,146,430.00 y para la segunda $6,790,740.00.
Prestación ingresada en nómina del periodo 201707 que se paga en el periodo 201708. Toda vez que no se ajusta a derecho por no ser COLPENSIONES la entidad competente para el reconocimiento de dicha mesada pensional, como sí lo es Caja Nacional de Previsión Social EICE (liquidada) hoy la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscal - UGPP» (sic).
Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se condene a la parte accionada a la «[…] devolución de lo pagado por concepto del reconocimiento de la pensión de sobrevivientes a partir de la fecha de inclusión en nómina de pensionados del acto la Resolución SUB 115358 de 29 de junio de 2017 hasta que se ordene la suspensión provisional o se declare su nulidad y los valores producto del […]» correspondiente retroactivo pensional, de manera indexada. 1.1.3 Fundamentos fácticos.
Relata la entidad actora que el señor Pedro Rafael Orozco Camacho (q. e. p. d.) nació el 1° de octubre de 1943, «[…] cotizó a CAJANAL hoy COLPENSIONES desde el 21 de abril de 1982 al 30 de agosto de 2009» (sic) y falleció el 12 de diciembre de 2016. Que las integrantes de la parte demandada reclamaron de Colpensiones pensión de sobrevivientes el 27 de febrero de 2017, en condición de cónyuge supérstite e «hija mayor con estudios» del finado, concedida por Resolución SUB 115358 de 29 de junio de 2017, con inclusión en nómina desde julio siguiente.
Agrega que, por medio de Resolución SUB 73393 de 16 de marzo de 2018, Colpensiones negó la reliquidación de la mencionada prestación; y por auto APSUB 3313 de 25 de octubre de 2018, solicitó de las pensionadas el consentimiento para revocar el acto de reconocimiento, decisión que fue objeto de recursos y confirmada a través de Resoluciones SUB 510 de 2 de enero de 2019 y SUB 3427 de 10 de los mismos mes y año. 1.1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.
Cita como normas violadas por el acto demandado la Constitución Política, las Leyes 100 de 1993 y 489 de 1998 y los Decretos 813 de 1994, 2196 y 5021 de 2009 y 575 de 2013. Aduce que «[…] el reconocimiento de las pensiones de vejez o de jubilación de todos aquellos afiliados a la Administradora Colombiana de Pensiones COLPENSIONES que hubieren reunido los requisitos de edad y tiempo con anterioridad al 01 de julio de 2009, fecha en la que se perfeccionó el traslado de afiliados de CAJANAL al Seguro Social, es de competencia de la Caja Nacional o de la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales UGPP» (sic). 1.2 Contestación de la demanda. 1.2.1 Parte accionada.
Pese a haber sido notificadas en legal forma, las señoras que la integran guardaron silencio en esta etapa procesal. 1.2.2 Litisconsorte cuasinecesario. La UGPP, por intermedio de apoderada, se opuso a las pretensiones de la demanda; en lo concerniente a las situaciones fácticas expone son ciertas; y propone los medios exceptivos denominados falta de legitimación en la causa por pasiva, inexistencia de la obligación y prescripción. Arguye que «[…] no es la UGPP la entidad llamada a realizar el reconocimiento de la pensión de jubilación que reclama la señora ESILDA ISABEL MALDONADO CAMACHO y su hija LINDA MARGARITA CAMACHO, pues solo está llamada a responder por los periodos de aportes que aparezcan reportados a CAJANAL EICE, y en este caso se constituiría un Bono Pensional que debe ser diligenciado y reclamado por la entidad que tenga a cargo el reconocimiento pensional como es COLPENSIONES […]» (sic).
Dice que «[s]egún los argumentos de COLPENSIONES el señor PEDRO RAFAEL CAMACHO OROZCO adquirió el status pensional el 30 DE JUNIO DE 2002 cumpliendo con la edad y el tiempo de servicio, y por tanto al adquirir el status antes del 01 de Julio de 2009 fecha de traslado de los afiliados de CAJANAL al ISS, debe ser CAJANAL hoy UGPP quien deba reconocer dicha pensión; sin embargo al revisar dicho planteamiento observa[…] que las pensiones reconocidas por CAJANAL a los servidores públicos con el régimen anterior a ley 100 de 1993, corresponde a la Ley 33 de 1985, el cual exigía como requisito pensional tener 55 años de edad sea hombre o mujer, es decir, la fecha que señala COLPENSIONES no correspondería a la edad pensional, y por otro lado, si el trabajador continuó cotizando a COLPENSIONES, debe ser esta la llamada a realizar el reconocimiento y pago pensional como efectivamente lo ha venido realizando; encontrándose entonces que no hay lugar a que prosperen las pretensiones de la demanda» (sic). 1.3 Providencia apelada.
El Tribunal Administrativo del Cesar, mediante sentencia de 2 de diciembre de 2021, accedió parcialmente a las súplicas de la demanda (sin condena en costas), al considerar que «[d]el recuento de semanas cotizadas, lo primero que se advierte es que el señor PEDRO RAFAEL CAMACHO OROZCO (q.e.p.d.) cotizó a CAJANAL durante un total de 9.790 días que corresponden a 1.398 semanas, con anterioridad a la fecha en que se produjo su traslado al extinto ISS, hoy COLPENSIONES (1º de julio de 2009), lo cual supera con creces los 20 años de cotizaciones que le eran exigibles para acceder a la pensión de jubilación en el marco de la Ley 33 de 1985, que le era aplicable en virtud del régimen de transición […]» (sic).
Asimismo, el finado «[…] nació el 1º de octubre de 1943, lo que permite deducir que a 1º de abril de 1994 contaba con 51 años de edad, bastando ese requisito para ser acreedor al régimen de transición establecido en la Ley 100, por lo que tenía derecho a pensionarse con 55 años de edad, que cumplió el 1º de octubre de 1998, y 20 años de servicio, satisfechos con anterioridad a la fecha en que se produjo su traslado al extinto ISS, hoy COLPENSIONES» (sic), y «[…] diferente es que haya sido su voluntad mantenerse laboralmente activo hasta que llegara a la edad de retiro forzoso, que en este caso no pudo alcanzar dado su deceso ocurrido el 12 de diciembre de 2016».
Que, en esas condiciones, «[…] el acto cuestionado fue emitido por la entidad al incurrir en un yerro en la valoración de los antecedentes del afiliado fallecido, pues debió hacer parte de sus registros tanto los periodos cotizados en la extinta CAJANAL como en el extinto ISS, y de no estimarse competente para el reconocimiento de la prestación, ordenar la remisión de la solicitud y de todos los antecedentes a la entidad responsable de asumir el pago de la obligación, ambas en calidad de administradoras de recursos públicos, pues repárese que se está ante un afiliado que era empleado público, estuvo vinculado por más de 30 años al servicio docente oficial en una universidad estatal y sus cotizaciones siempre fueron realizadas a entidades públicas» (sic).
Por lo anterior, decretó la nulidad del acto acusado, «[…] en forma diferida a partir del vencimiento de los tres (3) meses siguientes a la fecha de ejecutoria de [la] sentencia» y ordenó a la «[…] ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES (COLPENSIONES), que remita dentro del plazo máximo de los cinco (5) días siguientes a la ejecutoria de [la] decisión, copia de la totalidad de antecedentes de la Resolución No. SUB 115358 de 29 de junio de 2017 a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL, entidad que dentro de los dos (2) meses siguientes al recibo de la documentación remitida por parte de COLPENSIONES, deberá definir la situación pensional de las [demandadas] así como los valores que deberán ser reintegrados a COLPENSIONES por el pago asumido hasta ese momento por concepto de pensión de sobrevivientes […]» (sic).
De igual modo, dispuso que «[l]a liquidación de los derechos pensionales de las señoras ESILDA ISABEL MALDONADO DE CAMACHO y LINDA MARGARITA CAMACHO RAMÍREZ se deberá realizar dando aplicación a las Leyes 33 de 1971, 33 y 62 de 1985, y las pautas jurisprudenciales definidas por el H. Consejo de Estado en su sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018» (sic). 1.4 Recurso de apelación. La UGPP, por conducto de apoderada, interpuso recurso de apelación, al estimar que «[…] la decisión que se recurre ordena a la Entidad el reconocimiento de la pensión sin tener en cuenta que para ese efecto se requiere que los peticionarios, reúnan requisitos legales para que se pueda proveer con la orden judicial, es de anotar que en ocasiones en el procedimiento administrativo es necesario decretar pruebas lo que implica un lapso de tiempo mayor, de otra parte, no compartimos las pretensiones reconocidas a COLPENSIONES, declarando la nulidad de sus propios actos administrativos contenido en la Resolución SUB 115358 de 29 de Junio de 2017 que reconoce pensión, y como restablecimiento del derecho solicita le sean devuelta las mesadas pensionales canceladas, en razón a que estima que no es la competente para el reconocimiento pensional, toda vez que el trabajador adquiere el status pensional para el año 2002, cotizó a CAJANAL hoy COLPENSIONES desde el 21 de abril de 1982 al 30 de agosto de 2009» (sic) y «[e]n razón a lo anterior, corresponde a COLPENSIONES y es claro que es esta la entidad encargada del reconocimiento pensional, conforme a lo establecido en los DECRETOS 813 DE 1994 ART 6, y 2527 de 2000 Artículo 1» (sic).
II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación fue concedido con auto de 10 de febrero de 2022 y admitido por esta Corporación a través de proveído de 11 de noviembre siguiente, en cumplimiento del artículo 247 del CPACA; y durante la oportunidad establecida en el numeral 4 ibidem el señor procurador tercero delegado ante esta Corporación, quien funge como representante del Ministerio Público, rindió concepto, en el sentido de que se debe confirmar la sentencia apelada, puesto que «[e]l causante (q.e.p.d.) nació el 1º de octubre de 1943, por lo que al 1º de abril de 1994 contaba con 50 años de edad y era beneficiario de la transición de la Ley 100 de 1993.
El citado ciudadano (q.e.p.d.) prestó sus servicios a la Universidad Popular del Cesar desde el 21 de abril de 1982, cotizando a CAJANAL desde esa fecha el 30 de agosto de 2009 y del 1º de septiembre de 2009 al 12 de diciembre de 2016 a COLPENSIONES, establ[ecido] entonces que hasta el traslado a [e]sta última institución el señor Camacho Orozco (q.e.p.d.) hizo aportes para pensión por un periodo de 1.398 semanas que conforme a las previsiones de la Ley 33 de 1985, aplicables a los aspectos de edad y tiempo de servicios (aportes pensionales), esto es, 55 años de edad y 20 años de cotizaciones, se cumplieron estos requisitos al mes de mayo de 2002, por lo que es claro el cumplimiento de exigencias para acceder a la pensión de jubilación para esa época, así se mantuviera en el servicio docente hasta la fecha del deceso» (sic), no obstante, «[l]a demandante al reconocer la pensión de sobrevivientes atacada en este medio de control al parecer solo evaluó el aspecto de encontrarse cotizando el causante desde 2009 hasta 2016 a esa entidad, sin observar que el cumplimiento de requisitos acaeció en 2002 y era el factor determinante de la competencia para reconocer y pagar la pensión de citado ciudadano […]», por lo que concluye que, como «[…] se completó el tiempo y las cotizaciones necesarias para acceder a la prerrogativa periódica en el año de 2002, razón que determinó que el I.S.S. fuera la entidad competente para pensionar al causante (q.e.p.d.), pero como éste continuó en el servicio y el I.S.S. fue objeto de supresión y consecuente liquidación sus afiliados pasaron a la U.G.P.P. que debía asumir la pensiones generadas como la del caso en estudio» (sic).
Los demás sujetos procesales guardaron silencio. III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA a esta Corporación le compete conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. De acuerdo con el reparo formulado en el recurso de apelación, corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si, como lo aduce la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, la competencia para el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes de las señoras Maldonado y Camacho Ramírez es de Colpensiones; o si, por el contrario, como lo concluyó el a quo, el causante, señor Pedro Rafael Camacho Orozco (q. e. p. d.), estaba cobijado por el régimen de transición de la Ley 100 de 1993 y colmó los requisitos para acceder a una pensión de jubilación con anterioridad a la fecha de su traslado al extinguido Instituto de Seguros Sociales, hoy Colpensiones, por lo que la sustitución de esa prestación atañe a la UGPP. 3.3 Marco jurídico.
En punto a la resolución del problema jurídico planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta respecto del caso concreto. En lo concerniente a las entidades competentes para el reconocimiento y pago de las pensiones de jubilación de los empleados oficiales, el Decreto 1848 de 1969 preveía: Artículo 75.
Efectividad de la pensión. 1. La pensión de jubilación correspondiente se reconocerá y pagará al empleado oficial por la entidad de previsión social a la cual estuvo afiliado al tiempo de cumplir el tiempo de servicios requerido por la ley, si para entonces se hubiere retirado del servicio oficial sin tener la edad exigida para tal fin, o por la entidad de previsión a que esté afiliado al tiempo del retiro, si entonces cumple los requisitos de tiempo de servicios y edad señalados para el goce de la pensión. 2.
Si el empleado oficial no estuviere afiliado a ninguna entidad de previsión social al tiempo de retirarse del servicio oficial, el reconocimiento y pago se hará directamente por la última entidad o empresa oficial empleadora. 3. En los casos de acumulación de tiempo de servicios a que se refiere el artículo 72 de este Decreto, la entidad o empresa a cuyo cargo esté el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación, tiene derecho a repetir contra las entidades y empresas oficiales obligadas al reembolso de la cantidad proporcional que les corresponda, a prorrata del tiempo de servicios en cada una de aquellas. [ ] Por su parte, la Ley 100 de 1993, «Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones», en su artículo 52, determinó que «el régimen de prima media con prestación definida será administrado por el Instituto de Seguros Sociales», función ahora en cabeza de Colpensiones, y estableció que «[l]as cajas, fondos o entidades de seguridad social existentes, del sector público o privado, administrarán este régimen respecto de sus afiliados y mientras dichas entidades subsistan»; precepto que se acompasa con la prohibición general de crear nuevos organismos de previsión o de seguridad social en el sector público contenida en el artículo 129 ibidem.
En los términos del artículo 15 de la mencionada Ley 100, las personas naturales que prestaban sus servicios al Estado fueron calificados como afiliados obligatorios al sistema y, a voces del 128 ibidem, les era dable escoger el régimen al que desearan afiliarse y quienes se acogieran al de prima media con prestación definida podían continuar afiliados al organismo en el cual estuvieran vinculados.
Luego, por cuenta del Decreto 691 de 1994, los servidores públicos de la Rama Ejecutiva del orden nacional y de sus entidades descentralizadas, del Congreso de la República, de la Rama Judicial, del Ministerio Público, de la Fiscalía General de la Nación, de la organización electoral y de la Contraloría General de la República fueron incorporados al sistema general de pensiones a partir del 1° de abril de 1994, mientras que en el caso de los departamentales, municipales y distritales o de sus entidades descentralizadas, el sistema general de pensiones entró a regir a más tardar el 30 de junio de 1995, en la fecha en que así lo determinara el respectivo gobernador o alcalde.
En todo caso, el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 estipuló que «[q]uienes a la fecha de vigencia de la presente Ley hubiesen cumplido los requisitos para acceder a la pensión de Jubilación o de vejez conforme a normas favorables anteriores, aun cuando no se hubiese efectuado el reconocimiento, tendrán derecho en desarrollo de los derechos adquiridos a que se les reconozca y liquide la pensión en las condiciones de favorabilidad vigentes al momento en que cumplieron tales requisitos»; y creó un régimen de transición con el objetivo de evitar menoscabar expectativas o derechos a personas que se encontraban próximas a ser pensionadas o tuviesen cierto tiempo de servicio.
Lo anterior derivó en procedimientos administrativos complejos de adaptación al nuevo sistema pensional en cuanto a traslados, afiliaciones (y sus efectos), cotizaciones, otorgamiento de bonos pensionales y competencia para proveer los reconocimientos de las pensiones, entre muchos otros, que necesitaron ser reglamentados por el ejecutivo.
En tal virtud, el Gobierno nacional expidió el Decreto 692 de 1994, en cuyo artículo 6, reiteró la prohibición de crear nuevas cajas, fondos o entidades de previsión del sector público para el manejo de pensiones y preceptuó que las existentes podrían gestionar el régimen de prima media, mientras no fueran liquidadas, pero solo respecto de sus afiliados, en los siguientes términos: Artículo 34.
Entidades administradoras del régimen de prima media. El régimen solidario de prima media con prestación definida será administrado por el Instituto de Seguros Sociales, así como por las cajas, fondos o entidades de previsión social existentes al 31 de marzo de 1994, mientras subsistan. En todo caso, las entidades diferentes del ISS, sólo podrán administrar el régimen respecto de las personas que a 31 de marzo de 1994 fueren sus afiliados, no pudiendo en consecuencia recibir nuevos afiliados a partir de dicha fecha.
Las cajas o entidades que administren pensiones del nivel departamental, municipal o distrital, podrán continuar afiliando trabajadores de estos niveles territoriales del sector público, hasta el momento que señale el respectivo alcalde o gobernador, sin que exceda del 30 de junio de 1995, fecha a partir de la cual, se regirán por lo dispuesto en el inciso 1º de este artículo.
A su vez, el artículo 6º. del Decreto 813 de 1994 consagró in extenso los supuestos fácticos de acuerdo con los cuales correspondía a las cajas, fondos o al extinguido Instituto de Seguros Sociales (ISS) el reconocimiento y pago de las pensiones de los servidores públicos afiliados y beneficiarios del régimen de transición, entre otros: a) Cuando a 1º de abril de 1994 el servidor público hubiese prestado 15 años o más, continuos o discontinuos, de servicios al Estado, cualquiera sea su edad, o cuenta con 35 años o más de edad si es mujer o 40 años o más de edad si es hombre, tendrá derecho al reconocimiento de la pensión de jubilación o vejez a cargo de la caja, fondo o entidad de previsión a la cual se encuentre afiliado, cuando cumpla con los requisitos establecidos en las disposiciones del régimen que se le venía aplicando.
Corresponderá al Instituto de Seguros Sociales el reconocimiento y pago de la pensión de los servidores públicos, conforme a las disposiciones del régimen que se venía aplicando, en los siguientes casos: i) Cuando el servidor público se traslade voluntariamente al Instituto de Seguros Sociales. ii) Cuando se ordene la liquidación de la caja, fondo o entidad a la cual se encontraba afiliado el servidor público, y iii) Cuando los servidores públicos beneficiarios del régimen de transición no se encontraban afiliados a ninguna caja, fondo o entidad de previsión del sector público con anterioridad al 1º de abril de 1994, seleccionen el régimen de prima media con prestación definida; b) Los servidores públicos que se vinculen al Instituto de Seguros Sociales voluntariamente o por liquidación de la caja, fondo o entidad de previsión a la cual se encontraba afiliado, tendrán derecho al reconocimiento de bono pensional, calculado en la forma como lo determine el Gobierno Nacional.
Posteriormente, el Decreto 1068 de 1995 reglamentó la afiliación de los servidores públicos del orden territorial, en relación con los cuales prescribió que «[s]erá responsable del pago de las pensiones o prestaciones económicas a que haya lugar, la entidad administradora de pensiones que haya recibido o le corresponda recibir el monto de las cotizaciones del período en el cual ocurre el siniestro o hecho que da lugar al pago de la prestación correspondiente».
Por último, el Gobierno nacional emitió el Decreto 2527 de 2000, en el que dispuso: Artículo 1º. Reconocimiento a cargo de las Cajas, Fondos o entidades públicas que reconozcan o paguen pensiones. Las Cajas, Fondos o entidades públicas que reconozcan o paguen pensiones, continuarán reconociéndolas o pagándolas mientras subsistan dichas entidades respecto de quienes tuvieran el carácter de afiliados a la entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones, exclusivamente en los siguientes casos: 1.
Cuando los empleados públicos y trabajadores oficiales de las entidades del orden nacional hubieren cumplido a 1º de abril de 1994, los requisitos para obtener el derecho a la pensión y no se les haya reconocido, aunque a la fecha de solicitud de dicha pensión estén afiliados a otra Administradora del Régimen de Prima Media. 2. Cuando los empleados públicos y trabajadores oficiales de las entidades del orden territorial hubieren cumplido los requisitos para obtener el derecho a la pensión a la entrada en vigencia del sistema general de pensiones en la entidad territorial del domicilio de la Caja, Fondo o entidad pública y la pensión no se les haya reconocido, aunque a la fecha de solicitud de dicha pensión estén afiliados a otra Administradora del Régimen de Prima Media. 3.
Cuando los empleados públicos y trabajadores oficiales que a la fecha de entrada en vigencia del sistema, a nivel nacional o territorial según el caso, hubieren cumplido veinte años de servicio o contaren con las cotizaciones requeridas en la misma entidad, Caja o Fondo público, aunque a la fecha de solicitud de la pensión estén o no afiliados al Sistema General de Pensiones.
También podrán hacerlo respecto de sus afiliados y en los mismos casos, las entidades a las cuales corresponda el reconocimiento de pensiones antes de la entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones. De lo anotado resulta claro que la competencia para conceder las pensiones del régimen de prima media con prestación definida correspondió, en principio, al extinguido ISS, hoy Colpensiones, sin perjuicio de la facultad que les asiste para ello a las cajas, fondos o entidades públicas preexistentes a la Ley 100 de 1993, respecto de sus afiliados y de acuerdo con la reglamentación contenida en los Decretos 692 de 1994 (artículo 14), 813 de ese año (artículo 6º.), 1068 de 1995 y 2527 de 2000 (artículo 1º.), cuya interpretación armónica permite concluir que estas últimas son responsables del reconocimiento de las pensiones de los servidores públicos que reunieron los requisitos para jubilarse antes de la entrada en vigor del sistema general de pensiones o que acumularon 20 años de servicios en condición de afiliados de aquellas.
Por otra parte, en cuanto a las funciones de la UGPP, se destaca que el artículo 1º. del Decreto 2196 de 2009 ordenó la supresión y liquidación de Cajanal, de lo cual se derivó el traslado masivo de sus afiliados al ISS a partir del 1º. de julio siguiente; y en la Ley 1151 de 2007 y el Decreto ley 169 de 2008 se creó aquella entidad y se definieron sus competencias, respectivamente.
Asimismo, la estructura organizacional de la UGPP se determinó mediante Decreto 5021 de 2009, modificado por el 4168 de 2011, que después fue subrogado por el 575 de 2013. Este último en su artículo 2º. ratificó que el objeto de dicha entidad incluye: […] reconocer y administrar los derechos pensionales y prestaciones económicas a cargo de las administradoras exclusivas de servidores públicos del Régimen de Prima Media con Prestación Definida del orden nacional o de las entidades públicas del orden nacional que se encuentren en proceso de liquidación, se ordene su liquidación o se defina el cese de esa actividad por quien la esté desarrollando.
Por otro lado, a través de los Decretos 2011, 2012 y 2013 de 2012, el Gobierno nacional reglamentó la entrada en funcionamiento de Colpensiones, ordenó la supresión del entonces ISS y lo declaró en estado de liquidación, entre otros asuntos; todo ello a partir del 28 de septiembre de 2012. Por consiguiente, en el Decreto 2011 de 2012 se previó que los afiliados al ISS quedarían directamente a cargo de Colpensiones, por tanto, las funciones que hasta el 28 de septiembre de 2012 le correspondían al primero en materia pensional, se reasignaron a la Administradora, con inclusión del reconocimiento de los derechos pensionales que eran competencia de aquel Instituto. 3.4 Caso concreto.
El material probatorio traído al plenario da cuenta de la situación respecto de los hechos a los cuales se refiere la presente demanda, en tal virtud, se destaca: Copia de cédula de ciudadanía del señor Pedro Rafael Camacho Orozco (q. e. p. d.), quien nació el 1° de octubre de 1943. Certificado de defunción 9231095, según el cual el señor Pedro Rafael Camacho Orozco (q. e. p. d.) falleció el 12 de diciembre de 2016. «CERTIFICADO DE INFORMACI[Ó]N LABORAL» de 20 de marzo de 2018, emitido por la Universidad Popular del Cesar, que da cuenta de que el señor Pedro Rafael Camacho Orozco (q. e. p. d.) prestó sus servicios, en forma ininterrumpida, en calidad de docente de tiempo completo, desde el 21 de abril de 1982 hasta el 12 de diciembre de 2016 y se realizaron los aportes para pensión durante esa vigencia a la Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) desde el 21 de abril de 1982 hasta el 30 de agosto de 2009 y a Colpensiones desde el 1° de septiembre de 2009 hasta el 12 de diciembre de 2016.
Resolución SUB 115358 de 29 de junio de 2017, por medio de la cual Colpensiones reconoció pensión de sobrevivientes a las integrantes de la parte demandada con ocasión del fallecimiento del señor Pedro Rafael Camacho Orozco (q. e. p. d.), en los términos de las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, en un 50% para cada una, en condición de cónyuge supérstite e «Hijo(a) Mayor Estudios» (sic), a partir del 12 de diciembre de 2016, en cuantía equivalente al 45% del ingreso base de liquidación. Resolución SUB 73393 de 16 de marzo de 2018, con la que Colpensiones negó una solicitud de reajuste pensional presentada por la señora Esilda Isabel Maldonado de Camacho el 7 de noviembre de 2017.
Auto de pruebas APSUB 3313 de 25 de octubre de 2018, por el cual Colpensiones requirió de quienes integran la parte accionada autorización para la revocación de la Resolución SUB 115358 de 29 de junio de 2017: […] el señor PEDRO RAFAEL CAMACHO adquirió estatus jurídico (acreditó la edad y las semanas exigidas por la Ley) con anterioridad al 01 de julio del 2009 cotizando a CAJANAL, por cuanto para esta fecha tenía más de 55 años y más de 20 años cotizados en una entidad pública y que posteriormente cotizó al ISS hoy Colpensiones como resultado del traslado masivo, en consecuencia el competente para el estudio y reconocimiento de la pensión de vejez es la Unidad de Pensiones y Parafiscales UGPP.
La anterior decisión fue objeto de los recursos de reposición y en subsidio de apelación por parte de la demandada Linda Margarita Camacho Ramírez, y confirmada por medio de Resoluciones SUB 510 y SUB 3427 de 2 y 10 de enero de 2019, en su orden. Con el ánimo de desatar la cuestión litigiosa, lo primero que ha de advertirse es que el causante, señor Pedro Rafael Camacho Orozco (q. e. p. d.), estaba amparado por el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, puesto que para el 1º de abril de 1994 tenía más de 40 años de edad (nació el 1° de octubre de 1943).
Igualmente, de las pruebas enunciadas se desprende que (i) el señor Pedro Rafael Camacho Orozco prestó sus servicios a la Universidad Popular del Cesar, en forma ininterrumpida, en condición de docente de tiempo completo, desde el 21 de abril de 1982 hasta el 12 de diciembre de 2016 (34 años, 7 meses y 21 días); (ii) cotizó a Cajanal del 21 de abril de 1982 al 30 de agosto de 2009 y a Colpensiones entre el 1° de septiembre de 2009 y el 12 de diciembre de 2016; fecha esta última en que falleció;
(iii) mediante Resolución SUB 115358 de 29 de junio de 2017, Colpensiones reconoció pensión de sobrevivientes a las integrantes de la parte demandada, a partir del 12 de diciembre de 2016, en los términos de las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, en un 50% para cada una, en condición de cónyuge supérstite e «Hijo(a) Mayor Estudios» (sic), en cuantía equivalente al 45% del ingreso base de liquidación; y (iv) Colpensiones requirió de las pensionadas autorización para revocar el acto administrativo de reconocimiento pensional, decisión que fue objeto de los recursos de reposición y en subsidio de apelación y confirmada por la accionante.
En el asunto sub examine la demandante aduce que el causante adquirió el estatus de jubilado mientras se encontraba afiliado a la UGPP y por eso la competente para reconocer la pensión de sobrevivientes a sus beneficiarias es esa entidad. En este orden de ideas, de conformidad con el Decreto 2196 de 2009, explicado en precedencia, correspondía a Cajanal atender el trámite y reconocimiento de las obligaciones pensionales de aquellas personas que al 1º de julio de 2009 hubieren cumplido los requisitos para pensión; por el contrario, si adquirieron su estatus con posterioridad a esa fecha, dicha competencia recaía en el ISS (hoy Colpensiones).
Así las cosas, se advierte que el finado causó su derecho pensional el 21 de abril de 2002 (fecha en que colmó 20 años de servicios y tenía 60 de edad) al cumplir los requisitos de edad y tiempo de servicio previstos en la Ley 33 de 1985, por ende, comoquiera que adquirió su estatus de pensionado antes del 1º de julio de 2009, la UGPP era la encargada de otorgar en forma póstuma la pensión de jubilación de aquel y sustituirla en sus beneficiarias.
Lo anterior, en concordancia con el artículo 6.º del Decreto 813 de 1994, en cuanto dispone que la responsable del pago de las pensiones es la «administradora que haya recibido o le corresponda recibir el monto de las cotizaciones del período en el cual ocurre el siniestro o hecho que da lugar al pago de la pensión o prestación correspondiente», dado que el suceso del cual se deriva la obligación de reconocer una determinada pensión es el cumplimiento de los requisitos fijados por la ley para ello.
En consecuencia, le asiste razón a la accionante al afirmar que la competencia para el reconocimiento pensional de las señoras Maldonado y Camacho Ramírez recae en la UGPP, pues al momento en que el causante consolidó el estatus pensional estaba afiliado a la extinguida Cajanal, razón por la que el acto enjuiciado se encuentra viciado de nulidad.
Sin perjuicio de lo anterior, se precisa que, tal como lo determinó el a quo, Colpensiones no valoró correctamente los antecedentes pensionales del fallecido y, por ello, reconoció una pensión de sobrevivientes, en lugar de una sustitución de pensión de jubilación post mortem conforme a la Ley 33 de 1985, que era lo que correspondía, por lo que, en aras de garantizar los derechos a la seguridad social de sus beneficiarias, se mantiene la determinación contenida en el fallo de primera instancia de ordenar que «[l]a liquidación de los derechos pensionales de las señoras ESILDA ISABEL MALDONADO DE CAMACHO y LINDA MARGARITA CAMACHO RAMÍREZ se deberá realizar dando aplicación a las Leyes 33 de 1971, 33 y 62 de 1985, y las pautas jurisprudenciales definidas por el H. Consejo de Estado en su sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018».
Con fundamento en los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, se confirmará la sentencia de primera instancia, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. En relación con la condena en costas y las agencias en derecho que corresponde a los gastos por concepto de apoderamiento dentro del proceso, esta Corporación, en sentencia de 1º. de diciembre de 2016, se pronunció así: En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188.
Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr.
Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).
En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.
Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).
Así las cosas, frente al resultado adverso a los intereses del demandante, se tiene que ejerció de forma legítima el reclamo por la vía judicial del derecho que le asistía de acceder a la pensión gracia, pues con base en el ordenamiento que la rige y los lineamientos jurisprudenciales en la materia, así lo consideró. Por tanto, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte demandada, no se impondrá condena en costas.
Por último, en atención a que la apoderada de la UGPP renunció al poder a ella conferido, se le aceptará de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 76 del CGP, aplicable por remisión del 306 del CPACA, pues con aquel acompañó la correspondiente comunicación con recibido de su poderdante. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1°.
Confírmase la sentencia de 2 de diciembre de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, mediante la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda en el proceso instaurado por la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) contra las señoras Esilda Isabel Maldonado de Camacho y Linda Margarita Camacho Ramírez, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. 2°.
Sin condena en costas en esta instancia. 3°. Acéptase la renuncia de poder presentada por la abogada Karina Vence Peláez, con cédula de ciudadanía 42.403.532 y tarjeta profesional 81.621 del Consejo Superior de la Judicatura, quien actuaba como apoderada de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP). 4°.
Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER