1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá, D.C., seis (06) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Referencia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación 17001-23-33-000-2025-00150-01 (30399) Demandante UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL UGPP Demandada DEPARTAMENTO DE CALDAS Temas Medida cautelar.
Suspensión provisional de los efectos del acto administrativo. Requisitos especiales de procedibilidad. Cobro coactivo. Cuotas partes pensionales. AUTO DE SEGUNDA INSTANCIA La Sección Cuarta del Consejo de Estado decide el recurso de apelación1 interpuesto por la demandante contra el auto del 10 de junio de 2025, proferido por el Tribunal Administrativo de Caldas, que negó la medida cautelar de suspensión provisional de las resoluciones 0004 del 18 de febrero de 2025 y 0016 del 31 de marzo del mismo año, actos proferidos por el departamento de Caldas con el fin de adelantar el cobro coactivo de las cuotas partes pensionales correspondientes al 1 de enero al 31 de diciembre de 2023.
ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA El departamento de Caldas profirió el mandamiento de pago 0031 del 13 de diciembre de 2024, el cual fue dirigido contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), con el fin de obtener las cuotas partes pensionales por el periodo del 1 de enero al 31 de diciembre de 2023.
La UGPP formuló las excepciones de falta de título ejecutivo y falta de legitimación en la causa por pasiva. No obstante, la entidad territorial las declaró no probadas mediante la resolución 00004 del 18 de febrero de 2025. La entidad deudora presentó recurso de reposición contra la anterior decisión. Sin embargo, el departamento de Caldas la confirmó, a través de la resolución 0016 del 31 de marzo de 2025.
ANTECEDENTES DEL PROCESO Solicitud de medida cautelar La UGPP presentó la petición de suspensión provisional en el escrito de la demanda y con base en los motivos de nulidad expuestos en el concepto de la violación, los cuales se resumen a continuación: 1 Ingresó al despacho por primera vez el 18 de julio de 2025. Cfr. Samai, índice 3.
Radicado: 17001-23-33-000-2025-00150-01 (30399) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Aseguró que está probada la excepción de falta de título ejecutivo porque no existe acto administrativo, contrato o garantía que imponga alguna obligación a cargo de la demandante y a favor del departamento de Caldas, tal como lo exige el artículo 99 de la Ley 1437 de 2011.
Explicó que, en el asunto bajo examen, se exige un título ejecutivo complejo porque se conforma del acto de reconocimiento pensional y de liquidación de liquidación de las cuotas partes pensionales2. Indicó que, en este caso, la obligación no es clara porque el mandamiento de pago relaciona cuotas partes pensionales que no fueron consultadas a la UGPP de forma posterior al 8 de noviembre de 2011, tal como lo exige el artículo 2 de la Ley 33 de 1985 y en el artículo 2 del Decreto 1222 de 2013.
Por lo anterior, aseguró que no existe documento en que conste que la demandante es deudora, y adujo que la presentación de las cuentas de cobro es diferente a la consulta de las cuotas partes pensionales, según lo indicó la circular conjunta 069 del 4 de noviembre de 2008 del Ministerio de la Protección Social (hoy Ministerio de Salud y de la Protección Social) y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Manifestó que la obligación tampoco es exigible, porque las cuotas partes pensionales estaban a cargo de la Caja Nacional de Previsión Social (CAJANAL), cuyo liquidador reconoció las reclamaciones oportunas y procedentes en la resolución 2266 del 14 de diciembre de 2012. Por lo anterior, afirmó que la demandada no solo debió incluir en su reclamación las obligaciones causadas al 12 de junio de 2009, sino también el cálculo actuarial de las cuotas partes pensionales futura.
De igual modo, destacó que, el cobro corresponde a obligaciones reconocidas por CAJANAL, el responsable de su pago es el ministerio del ramo al que estuviera adscrita o vinculada la entidad empleadora o administradora, según sea el caso, en aplicación del artículo 8 del Decreto 3056 de 2013. Adujo que la obligación tampoco es expresa, porque el acto de reconocimiento pensional no es oponible a la UGPP, no existe una liquidación que le imponga la suma que se exige en pago y solo se allegó una cuenta de cobro por parte de la demandada.
Como segundo cargo, sostuvo que la demandante no es competente para pagar y no tiene legitimación en la causa por pasiva, pues el artículo 22 del Decreto 2196 de 2009 estableció que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público es el encargado de continuar los procesos judiciales y demás reclamaciones en trámite al momento del cierre del procedimiento de liquidación de CAJANAL.
De igual modo, el artículo 1 del Decreto 4269 de 2011 precisó que la UGPP atendería solo las solicitudes relacionadas con reconocimiento de derechos pensionales posteriores al 8 de noviembre de 2011, por lo que la entidad liquidada mantendría su competencia para decidir las anteriores. Destacó que lo anterior fue reiterado por el artículo 6 del Decreto 575 de 2013 y los artículos 1 y 2 del Decreto 1222 de 2013.
Reiteró que las obligaciones objeto de cobro coactivo por la demandada corresponden a cuotas partes pensionales consolidadas antes del 8 de noviembre de 2011, por lo que debieron incluirse en el proceso de liquidación de CAJANAL. Indicó que esta conclusión fue la misma a la que llegó la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado al resolver un conflicto de competencia entre la UGPP y el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones3. 2 Citó la sentencia del Consejo de Estado del 23 de junio de 2026, exp. 05001-23-31-000-2011-00505-01, no identificó al ponente. 3 No identificó la providencia referida.
Radicado: 17001-23-33-000-2025-00150-01 (30399) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Finalmente, aseguró que operó la prescripción prevista en el artículo 4 de la Ley 1066 de 2006 frente a las cuotas partes pensionales, teniendo en cuenta que el mandamiento de pago fue notificado el 15 de enero de 2025.
Oposición a la solicitud de medida cautelar El departamento de Caldas controvirtió la solicitud de suspensión provisional señalando que la demandante no explicó con claridad los motivos en que se fundamentaba su petición. Además, indicó que no se evidencia una violación del ordenamiento jurídico a raíz de la expedición de los actos acusados.
Manifestó que los títulos ejecutivos están conformados por los actos de reconocimiento pensional indicados en el mandamiento de pago, los cuales están ejecutoriados y contienen obligaciones claras, expresas y exigibles. De igual forma, sostuvo que la entidad territorial cumplió el trámite de consulta a las entidades concurrentes al ponerles en conocimiento el proyecto de resolución de reconocimiento y otorgándoles un plazo de 15 días para que aceptaran u objetaran la cuota parte pensional determinada.
Afirmó que la sentencia de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia del 11 de mayo de 20224 consideró que la UGPP es competente para reconocer y pagar las cuotas partes pensionales que estuvieron a cargo de CAJANAL. Insistió en que la jurisprudencia identifica a la demandante como competente para el pago de las cuotas partes pensionales que hayan sido consultadas antes o después del 8 de noviembre de 2011.
Puso de presente que el Decreto 1222 de 2013 creó un patrimonio autónomo para pagar las cuotas partes pensionales consultadas antes del 8 de noviembre de 2011, lo que dio lugar a la celebración del contrato de fiducia mercantil 20 del 7 de junio de 2013 y la creación del Patrimonio Autónomo de Cuotas Partes Activas y Pasivas, administrado por Fiduagraria S.A. Empero, conforme la sentencia de la Corte Suprema de Justica referida, al finalizar este contrato, surgió la obligación de la UGPP de pagar las cuotas partes pensionales causadas antes del 8 de noviembre de 2011 y que no hayan sido objetadas oportunamente.
Auto apelado El Tribunal Administrativo de Caldas, en auto del 10 de junio de 2025, negó la medida cautelar solicitada, exponiendo las normas que regulan la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del acto administrativo. Frente al caso concreto, indicó que las pruebas que obran en el expediente no permiten determinar si la entidad encargada del pago es la Fiduprevisora S.A. o la UGPP, por lo que se requiere realizar un análisis de fondo.
Adicionó que lo anterior está reservado para la sentencia, motivo por el cual no es posible decretar la medida cautelar solicitada. Por lo anterior, precisó que la anterior decisión no significa que los actos acusados fueron expedidos acorde con las normas superiores, pues la legalidad definitiva del cobro coactivo solo se determinará en la sentencia. Recursos interpuestos La demandante presentó recursos de reposición y, en subsidio, de apelación contra 4 Exp. 81046, M.P. Luis Benedicto Herrera Díaz.
Radicado: 17001-23-33-000-2025-00150-01 (30399) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la anterior decisión, señalando que el artículo 229 de la Ley 1437 de 2011 establece que el juez está facultado para estudiar la solicitud de medida cautelar conforme los argumentos del interesado, que en este caso corresponden a la falta de un título ejecutivo y de legitimación en la causa por pasiva.
Señaló que está acreditado un perjuicio irremediable porque las cuotas partes pensionales objeto de cobro se consolidaron antes del 8 de noviembre de 2011, de modo que la UGPP no es competente para efectuar los pagos, pues de hacerlo violaría el artículo 1 del Decreto 1222 de 2013. Indicó que el estudio de estos argumentos no constituye un prejuzgamiento por mandato expreso del artículo 229 de la Ley 1437 de 2011.
Por el contrario, consideró que se acreditaron los requisitos para decretar la medida cautelar solicitada, por lo que se debe acceder a ella. Oposición a los recursos La entidad demandada guardó silencio. Decisión de la reposición El Tribunal Administrativo de Caldas, en auto del 7 de julio de 2025, confirmó su decisión afirmando que no es evidente que la UGPP no sea competente para pagar las obligaciones objeto de cobro, de modo que se requiere de la práctica de pruebas para determinar quién debe responder por el pago de las cuotas partes pensionales.
Además, sostuvo que no existe elemento de juicio que acredite un perjuicio irremediable porque, en caso de una sentencia favorable, se ordenaría el reintegro del dinero pagado de forma indexada. CONSIDERACIONES DE LA SALA Problema jurídico Corresponde a la Sección decidir el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra el auto del 10 de junio de 2025, proferido por el Tribunal Administrativo de Caldas, que negó la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de las resoluciones 0004 del 18 de febrero de 2025 y 0016 del 31 de marzo del mismo año, actos proferidos por el departamento de Caldas.
Para cumplir este propósito, se estudiará la procedencia del recurso y la competencia para decidirlo. Luego, se verificará el cumplimiento de los requisitos de procedibilidad de la suspensión provisional. Procedencia del recurso y competencia para su decisión El auto que decide sobre medidas cautelares, proferido en procesos de doble instancia como el de la referencia (numeral 2 del artículo 152 de la Ley 1437 de 2011), es susceptible del recurso de apelación por mandato del numeral 5 del artículo 243 de la Ley 1437 de 2011.
Lo anterior, sumado a que el recurso fue interpuesto oportunamente5 y sustentado ante el a quo, hace procedente el análisis de los argumentos planteados. 5 El auto que negó la medida cautelar fue notificado mediante estado fijado el miércoles 11 de junio de 2025 (Cfr. Samai del tribunal, índice 20), mientras que el recurso se interpuso el viernes 13 del mismo mes y año (Samai del tribunal, índice 22), esto es, dentro del término del término de 3 días del numeral 3 del artículo 244 de la Ley 1437 de 2011.
Radicado: 17001-23-33-000-2025-00150-01 (30399) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Además, se advierte que esta sección es la competente para proferir esta decisión, en aplicación del literal h) del numeral 2 del artículo 125 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Análisis del caso concreto La apelante afirmó que está demostrada la existencia de un perjuicio irremediable porque los actos acusados pretenden el cobro coactivo de cuotas partes pensionales consolidadas antes del 8 de noviembre de 2011, frente a las cuales no existe un título ejecutivo y no tiene legitimación en la causa por pasiva para efectuar el pago.
Además, indicó que el estudio de los argumentos propuestos en la petición de medida cautelar, que remite a los cargos de la demanda, no constituye un prejuzgamiento, por lo que deben ser resueltos en esta oportunidad procesal. Antes de estudiar estos argumentos, esta sala precisa que se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de las medidas cautelares de los artículos 229 y 230 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Esto se comprueba en que la demandante sustentó su petición de suspensión provisional, explicando por qué considera que existió una infracción de normas superiores; la medida solicitada tiene el propósito de garantizar el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, ya que los actos acusados surten efectos jurídicos en la actualidad; y la suspensión provisional está directamente relacionada con las pretensiones de la demanda, pues recae sobre los mismos actos cuya nulidad fue solicitada.
Precisado lo anterior, se pone de presente que el primer inciso del artículo 231 ibidem establece que la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo procede por la violación de las normas superiores «invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado», siempre que se acredite por alguno de dos métodos especiales.
Estos métodos son, por un lado, el «análisis» del contenido del acto y su «confrontación» con dichas normas superiores invocadas por el demandante; y, por el otro, el estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. Se destaca que la decisión sobre la suspensión provisional únicamente constituye un estudio preliminar de legalidad, no definitivo, pues el análisis de fondo del litigio está reservado para la sentencia6.
De ahí que el legislador exija que la suspensión provisional sea decidida atendiendo alguno de los métodos expuestos. Por su parte, el inciso segundo de la norma referida también indica que, cuando además de la nulidad de un acto administrativo se pretenda un restablecimiento del derecho, el interesado debe demostrar al menos sumariamente la existencia del perjuicio.
En este caso, los argumentos planteados por la UGPP corresponden al fondo del litigio porque no propuso una confrontación entre los actos acusados y normas superiores, sino que se pidió que se verificara la adecuada conformación del título ejecutivo, la realización de la consulta de las cuotas partes pensionales antes del 8 de noviembre de 2011 y la ocurrencia de la prescripción7.
De igual modo, los argumentos propuestos tampoco corresponden a la verificación de las pruebas aportadas con la demanda o la petición de medida cautelar, sino del 6 Auto del 22 de junio de 2023, exp. 27668, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 7 En este sentido ver el auto del 5 de diciembre de 2024, exp. 29549, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello.
Radicado: 17001-23-33-000-2025-00150-01 (30399) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co estudio detallado de los antecedentes administrativos, los cuales deberán ser aportados por la demandada al momento de oponerse a la demanda8.
Es oportuno precisar que las pruebas allegadas con la demanda no corresponden a los antecedentes del reconocimiento del derecho pensional y la asignación de las cuotas partes pensionales, ni al pago de las mesadas pensionales, sino los antecedentes del cobro coactivo, los cuales no permiten determinar si fueron probados los cargos propuestos por la UGPP en la demanda.
Lo anterior es suficiente para concluir que no existió una infracción a las normas superiores y, por lo tanto, no se cumplen los requisitos del artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para acceder a la suspensión provisional. Conclusión No prospera el recurso de apelación, por lo que será confirmada la decisión impugnada.
Se aclara que no es necesario estudiar el cargo de la apelación relacionado con la supuesta existencia de un perjuicio irremediable, ya que la omisión en la comprobación de una infracción de normas superiores por los métodos previstos en la ley es suficiente para negar la medida cautelar. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, RESUELVE Confirmar el auto apelado, proferido por el Tribunal Administrativo de Caldas, del 10 de junio de 2025.
Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica:https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador 8 Ibidem.