Demandante: Jorge Enrique Buitrago Puentes Demandados: Presidencia de la República y otro Radicación: 11001-03-15-000-2023-00735-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá D.C., ocho (8) de junio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: INCIDENTE DE DESACATO Radicación: 11001-03-15-000-2023-00735-01 Demandante: JORGE ENRIQUE BUITRAGO PUENTES Demandados: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y OTRO TEMA: Auto que resuelve incidente de desacato.
INCIDENTE DE DESACATO - AUTO La Sala resuelve el incidente de desacato promovido por el señor Jorge Enrique Buitrago Puentes contra el Departamento Nacional de Planeación (DNP), por el presunto incumplimiento de la orden proferida en la sentencia de 2 de marzo de 2023, por la Sección Quinta del Consejo de Estado, que amparó el derecho fundamental de petición del actor. 1.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de amparo El señor Jorge Enrique Buitrago Puentes, en nombre propio, presentó acción de tutela1 contra la Presidencia de la República y el Departamento Nacional de Planeación (DNP), con el fin de que se protejan sus derechos fundamentales «de petición, a la participación política, y a la igualdad de oportunidades».
Las mencionadas garantías constitucionales las estimó vulneradas con ocasión de la falta de respuesta de fondo a las peticiones radicadas el 24 de octubre de 2022 y 30 de enero de 2023, ante la Presidencia de la República y el Departamento Nacional de Planeación DNP, a través de las cuales solicitó que se incluya una propuesta en el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026. 1.2.
Orden de tutela objeto de cumplimiento La Sección Quinta del Consejo de Estado conoció en primera instancia la acción de tutela y mediante fallo de 2 de marzo de 20232, dispuso lo que sigue:
PRIMERO: CONCEDER el amparo del derecho fundamental de petición invocado por el señor Jorge Enrique Buitrago Puentes contra el Departamento Nacional de Planeación (DNP). 1 Con escrito presentado el 10 de febrero de 2023, a través del buzón electrónico tutelaenlinea1@deaj.ramajudicial.gov.co y reenviado a la Secretaría General del Consejo de Estado, en la misma fecha. 2 La sentencia fue notificada a las partes el 6 de marzo de 2023.
Es importante precisar que tanto el auto admisorio como la sentencia de primera instancia fueron notificadas al Departamento Nacional de Planeación (DNP) al correo electrónico notificacionesjudiciales@dnp.gov.co. Demandante: Jorge Enrique Buitrago Puentes Demandados: Presidencia de la República y otro Radicación: 11001-03-15-000-2023-00735-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SEGUNDO: ORDENAR al Departamento Nacional de Planeación (DNP) que, en el término de cuarenta y ocho horas (48) contadas a partir de la notificación de esta providencia, dé una respuesta de fondo, clara, precisa y congruente a las peticiones formuladas por Jorge Enrique Buitrago Puentes los días 24 de octubre de 2022 y 30 de enero de 2023. 1.3.
Incidente de desacato 1.3.1. El señor Jorge Enrique Buitrago Puentes informó sobre el presunto incumplimiento del fallo de tutela del 2 de marzo de 2023 y solicitó que se diera inicio al respectivo incidente de desacato, en los siguientes términos: Cordial saludo. De manera comedida informó que la decisión adoptada en la sentencia de tutela de la referencia del día 2 de marzo de 2023, notificada días posteriores a mi correo, y que tutela mi derecho fundamental de petición y participación política, y da unas órdenes al departamento nacional de planeación NO han sido cumplidas conforme las consideraciones y la parte resolutiva de la sentencia de tutela de la referencia dentro del término conferido a dicha entidad.
A la fecha no me ha sido notificado respuesta alguna por parte del departamento nacional de planeación en relación con la orden impartida en la sentencia de tutela de la referencia, es decir la La situación planteada en la acción de tutela continúa sin resolverse por parte del departamento nacional de planeación y por ende se continúan violando los derechos fundamentales invocados3. 1.3.2.
Mediante auto de 17 de abril de 2023, el magistrado ponente de la presente providencia ordenó a la Secretaría General de esta corporación que, de conformidad con el artículo 129 del Código General del Proceso, pusiera en conocimiento del Departamento Nacional de Planeación (DNP), el escrito mediante el cual la parte actora promovió el incidente de desacato por el supuesto incumplimiento del fallo de tutela del 2 de marzo de 2023, con el fin de que en un término de 3 días rindiera el correspondiente informe.
Ante el requerimiento realizado, la autoridad incidentada guardó silencio pese a ser debidamente notificada4 del auto de 17 de abril de 2023, razón por la cual a través de providencia de 28 de abril de 20235, se dio apertura al incidente de desacato interpuesto por el tutelante contra el Departamento Nacional de Planeación (DNP). Por lo tanto, se ordenó notificar personalmente al director nacional de planeación (DNP), el señor Jorge Iván González, y se le otorgó el término de tres (3) días para que, en aplicación del artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, se pronunciara y ejerciera su derecho de contradicción. No obstante, la autoridad incidentada nuevamente guardó silencio.
Ahora bien, el 8 de mayo de 2023, el accionante allegó un memorial con el cual manifestó lo que se transcribe a continuación: Acción de desacato. Jorge Buitrago Puentes. Vs. Departamento Nacional de Planeacion. Recibida y leída el dia de hoy la comunicación suscrita por el dr Cesar Merchan, subdirector de trabajo del DPN, respecto del incidente de desacato iniciado ante el consejo de estado al respecto me permito informar que: 3 Transcripción del texto original con posibles errores. 4 El auto fue notificado a la dirección electrónica notificacionesjudiciales@dnp.gov.co. 5 Esta providencia fue notificada al correo notificacionesjudiciales@dnp.gov.co.
Demandante: Jorge Enrique Buitrago Puentes Demandados: Presidencia de la República y otro Radicación: 11001-03-15-000-2023-00735-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ya aprobado el Plan Nacional de Desarrollo por el congreso de la república y revisado su articulado la propuesta planteada de " democratización del empleo publico y la implementación de mecanismos meritocraticos para toda clase de vinculacion laboral con el estado" nunca obtuvo una respuesta en ningún sentido ni menos fue propuesta en el anteproyecto del Plan de desarrollo, como eje del plan de gobierno del presidente Petro.
Razón por la cual interpuso la acción de tutela que resultó ser inocua finalmente. Así las cosas, frente a un hecho superado no se que razón tenga que me escriban para hablar sobre el tema cuando ya no hay nada que hacer frente a la propuesta formulada en los términos de discusión del plan de desarrollo. Violandose de esta manera el fallo de tutela, y mis derechos fundamentales de petición, y participación política.6 1.3.3.
Luego, con auto de 11 de mayo de 2023, el magistrado sustanciador resolvió ordenar a la Secretaría General para que, por segunda vez oficiara al director nacional de planeación (DNP), el señor Jorge Iván González, con el fin que inmediatamente informara las acciones desarrolladas para dar cumplimiento a la orden impartida en el fallo de tutela de 2 de marzo de 2023.
Ahora bien, comoquiera que la dirección electrónica a la que se envió el auto que dio apertura al incidente de desacato correspondía al dispuesto para notificaciones judiciales de la entidad, se ordenó a la Secretaría General del Consejo de Estado que la notificación personal que efectuara al director nacional de planeación (DNP), tanto del proveído de 11 de mayo de 2023, como del auto de 28 de abril de 2023, fuera al correo personal e institucional del señor Jorge Iván González, con el fin de garantizar sus derechos de defensa y contradicción. Por último, se ordenó a la Secretaría General que oficiara al señor Jorge Enrique Buitrago Puentes para que, en un término de tres (3) días, aportara la comunicación que le envió el subdirector del Departamento Nacional de Planeación (DNP), según informó en su escrito de 8 de mayo de 2023.
Esta decisión fue notificada el 17 de mayo de 2023 al actor, al buzón electrónico utopico196@gmail.com y el 23 de mayo de 2023, a la autoridad incidentada al correo jorgeigonzalez@dnp.gov.co7, como se advierte en los índices 19 y 22 del aplicativo Samai, respectivamente. 1.3.4. El 23 de mayo de 2023, el tutelante informó a esta Corporación que el 19 de mayo de este año, la entidad accionada le remitió nuevamente una comunicación que sigue sin resolver su petición, pues no es clara, precisa, congruente ni de fondo: Luego de aprobado el Plan Nacional de Desarrollo por el congreso de la república se me invita por parte del mismo funcionario a conversar vía virtual sobre la negativa a la petición violada, pretendiendo de esta manera subsanar la violación a los derechos fundamentales de petición y de participación. Reunión que resultaba inocua y sin ninguna eficacia, habida cuenta que el Plan de Desarrollo ya había sido aprobado y nunca se tuvo en cuenta dentro de los términos de construcción de este la propuesta formulada, y que extemporáneamente, por presión del incidente de desacato, se me informa sin mayor estudio ni mayor contenido, salvo una referencia a la normatividad vigente sobre los distintos vínculos laborales con el estado, que la 6 Transcrito del original con posibles errores. 7 El 19 de mayo de 2023, la apoderada del Departamento Nacional de Planeación (DNP) informó «En atención a la solicitud efectuada en correo que antecede, de manera respetuosa se informa que el correo institucional del Dr. Jorge Iván González Borrero, Director General del Departamento Nacional de Planeación es: jorgeigonzalez@dnp.gov.co».
Demandante: Jorge Enrique Buitrago Puentes Demandados: Presidencia de la República y otro Radicación: 11001-03-15-000-2023-00735-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co propuesta era negada como lo señale anteriormente. Es decir que en las dos últimas comunicaciones se hace una reseña, dictada por el departamento administrativo de la función pública, sobre la normatividad vigente en materia de empleo público, especialmente de la carrera administrativa, pero si en gracia de discusión se aceptara dicha respuesta, esta no responde de fondo, ni de manera clara, precisa ni congruente la petición propuesta dentro de los términos de construcción del plan de desarrollo de democratización del empleo público y la implementación de mecanismos meritocraticos para su vinculación, en esta enumero cuales serían este tipo de vinculaciones que van más allá de los de carrera administrativa.
En suma, no se dio respuesta, ni dentro de los términos, ni de fondo, ni clara, ni precisa, ni congruentemente a la petición y propuesta formulada en la construcción del plan de desarrollo del gobierno nacional y, ya vencidos los términos, por efectos de la acción de tutela y el incidente de desacato, se pretende dar respuesta a este con referencias normativas que no responden a lo petición planteada, y con la propuesta de una conversación virtual sobre hechos que ya fueron superados, y que violaron el derecho de petición y de participación política de un ciudadano dispuesto a contribuir en la construcción de un estado más democrático participativo y meritocratico en su función pública.
Ni el incidente de desacato8. 1.3.5. Finalmente, el 25 de mayo de 2023, el director Nacional de Planeación (DNP) allegó un informe con el cual solicitó que se decrete el cierre del incidente de desacato, por existir una carencia actual de objeto por hecho superado, por haberse cumplido el fallo proferido por esta corporación. En primer lugar, informó que el subdirector de Empleo y Seguridad respondió la solicitud del actor mediante los oficios 20225360797171 del 17 de noviembre de 2023, 2022536609919481 del 23 de diciembre de 2023 y 20235360253001 del 21 de abril de 2023.
Sobre este último, trascribió lo siguiente: “Desde nuestra competencia podemos señalar que no es procedente consignar de manera explícita su propuesta. En primer lugar, porque actualmente por mandato constitucional (Art. 130 CPC) el Estado ya está desarrollando la oferta de empleos públicos, y se lleva a cabo por parte de la Comisión Nacional del Servicio Civil CNSC, responsable de la administración y vigilancia de las carreras de los servidores públicos, cuya misión está orientada a posicionar el mérito y la igualdad en el ingreso y desarrollo del empleo público; velar por la correcta aplicación de los instrumentos normativos y técnicos que posibiliten el adecuado funcionamiento del sistema de carrera; y generar información oportuna y actualizada, para una gestión eficiente del sistema de carrera administrativa.
De otra parte, la Comisión realiza convocatorias y concursos para todas las entidades incluyendo las de orden departamental y municipal y en el caso de los cargos en provisionalidad se ofertan las vacantes al interior de las entidades de acuerdo con la normatividad vigente. Y para otros cargos como los de libre nombramiento y remoción, su naturaleza no exige que se tenga que hacer oferta pública por lo cual no resulta conveniente la propuesta.
Sin embargo, todos estos empleos requieren de mínimos de experiencia y educación que garantiza la adecuada prestación del servicio en el cargo. En segunda instancia, dado que el objeto de la propuesta expuesta por usted es muy general y no ofrece los mecanismos específicos para lograr su implementación de manera práctica. Estos planteamientos pueden verse de forma general en el Plan Nacional de Desarrollo y en las bases del PND en donde se hace alusión a las ideas que expone el peticionario, específicamente en el componente “c. Modernización y transformación del empleo público” el cual hace parte de la Transformación 2. 8 Transcripción del texto original con posibles errores.
Demandante: Jorge Enrique Buitrago Puentes Demandados: Presidencia de la República y otro Radicación: 11001-03-15-000-2023-00735-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Seguridad humana y justicia social, en el catalizador C. Expansión de capacidades: más y mejores oportunidades de la población para lograr sus proyectos de vida, numeral 6.
Trabajo digno y decente. Allí se expresa que “Se propenderá por los derechos de los servidores públicos, fortaleciendo la política de empleo público e incentivando la carrera administrativa con criterios meritocráticos”. Con esto se fortalece el proceso de divulgación de las oportunidades que hay en el sector público el cual se viene haciendo en gran parte por la Comisión Nacional del Servicio Civil y en las entidades públicas de acuerdo con la reglamentación existente para los diversos casos.” Resaltó que al accionante se le hizo un recuento de la normativa vigente que rige el empleo público en Colombia y concluyó que, por mandato de la Constitución y las leyes, no se podía incluir en el Plan Nacional de Desarrollo un artículo que regulara la materia de dicho empleo.
Sin embargo, se le informó que dentro de las bases del plan se recogió de forma general el tema del empleo público, específicamente, el componente de modernización y transformación del empleo público, en la página 111 del documento. Explicó que con la comunicación 20235360292721 del 9 de mayo de 2023, se intentó generar un espacio para conversar de manera directa con el peticionario y explicarle los aspectos relevantes que motivaron la inviabilidad de su propuesta y se le envió un correo electrónico con el fin de solicitarle que se conectara a una reunión vía Teams el día 5 de mayo de 2023, a las 10 a. m., pero que no se obtuvo una respuesta positiva por parte de él. Por último, puso de presente que a través del radicado 20235360324321 del 19 de mayo de 2023, se brindó una nueva contestación al accionante, con lo cual debe entenderse que no se ha desatendido orden judicial alguna, pues el hecho de que no se haya despachado favorablemente su petición no significa que la entidad no la hubiese respondido de fondo. 2.
CONSIDERACIONES 2.1. Competencia La Sección Quinta del Consejo de Estado es competente para conocer del incidente de desacato que promovió el señor Jorge Enrique Buitrago Puentes, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 52 del Decreto Ley 2591 de 1991. Lo anterior, por cuanto esta sección como juez constitucional es la encargada de hacer cumplir la orden impartida en el fallo de tutela, dado que el juez constitucional de primera o única instancia mantiene competencia hasta que se cumpla íntegramente dicha orden. 2.2.
Problema Jurídico Corresponde a la Sala determinar si el director nacional de planeación (DNP), el señor Jorge Iván González, incurrió en desacato de la sentencia de tutela proferida el 2 de marzo de 2023 por la Sección Quinta del Consejo de Estado, que concedió el amparo del derecho fundamental de petición del actor, y si el incumplimiento de la orden obedece al actuar culposo o doloso del funcionario incidentado.
Demandante: Jorge Enrique Buitrago Puentes Demandados: Presidencia de la República y otro Radicación: 11001-03-15-000-2023-00735-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.3. Marco normativo y conceptual En relación con el cumplimiento del fallo de tutela, el Decreto 2591 de 1991, por medio del cual se reglamentó el artículo 86 de la Constitución Política, estableció en el artículo 27 lo que se trascribe a continuación: Cumplimiento del fallo.
Proferido el fallo que concede la tutela, la autoridad responsable del agravio deberá cumplirlo sin demora. Si no lo hiciere dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes, el juez se dirigirá al superior del responsable y lo requerirá para que lo haga cumplir y abra el correspondiente disciplinario contra aquel. Pasadas otras cuarenta y ocho horas, ordenará abrir proceso contra el superior que no hubiere procedido conforme a lo ordenado y adoptará directamente todas las medidas para el cabal cumplimiento del mismo.
El juez podrá sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que cumplan la sentencia. (Negrilla fuera de texto). Respecto del desacato de la orden de tutela, la Corte Constitucional ha precisado: Incidente de desacato y responsabilidad subjetiva Dice el artículo 52 del decreto 2591 de 1991 que ‘La persona que incumpliere una orden de un juez proferida con base en el presente Decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de veinte salarios mínimos mensuales, salvo que en este Decreto ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar’.
Es, por lo tanto, una sanción y por lo mismo susceptible al debido proceso. […] Es pues el desacato un ejercicio del poder disciplinario y por lo mismo la responsabilidad de quien incurra en aquel es una responsabilidad subjetiva. Es decir que debe haber negligencia comprobada de la persona para el incumplimiento del fallo, no pudiendo presumirse la responsabilidad por el solo hecho del incumplimiento.9 (Negrilla fuera del texto) Sobre la naturaleza jurídica del incidente de desacato, ha establecido la Corporación de cierre en materia de derechos fundamentales que: El incidente de desacato es un mecanismo de creación legal que procede a petición de la parte interesada, de oficio o por intervención del Ministerio Público10, el cual tiene como propósito que el juez constitucional, en ejercicio de sus potestades disciplinarias, sancione con arresto y multa a quien desatienda las órdenes de tutela mediante las cuales se protejan derechos fundamentales. […] De acuerdo con su formulación jurídica, el incidente de desacato ha sido entendido como un procedimiento: (i) que se inscribe en el ejercicio del poder jurisdiccional sancionatorio11;
(ii) cuyo trámite tiene carácter incidental. […] Asimismo, la Corte Constitucional ha manifestado que la sanción que puede ser impuesta dentro del incidente de desacato tiene carácter disciplinario, dentro de los rangos de multa y arresto, resaltando que, si bien entre los objetivos del incidente de desacato está sancionar el incumplimiento del fallo de tutela por parte de la autoridad responsable, ciertamente lo que se busca lograr es el cumplimiento efectivo de la orden de tutela pendiente de ser ejecutada y, por ende, la protección de los derechos fundamentales con ella protegidos12.13 9 Corte Constitucional- T-763 de 1998.
Magistrado Ponente: Alejandro Martínez Caballero. 10 Corte Constitucional, Sentencia T-766 de 1998. 11 Corte Constitucional, Sentencias T-188 de 2002, T-171 de 2009 y T-123 de 2010, entre otras. 12 Sobre este punto consultar Sentencias T-014 de 2009, T-171 de 2009 y T-123 de 2010, entre otras. 13 Corte Constitucional, Sentencia T-512 de 2011.
Demandante: Jorge Enrique Buitrago Puentes Demandados: Presidencia de la República y otro Radicación: 11001-03-15-000-2023-00735-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En la sentencia C-367 de 2014, la Corte Constitucional consideró que incumplir una providencia judicial, además de afectar el derecho de acceso a la administración de justicia, desconoce la prevalencia del orden constitucional y la realización de los fines del Estado.
Además, vulnera los principios de confianza legítima, de buena fe, de seguridad jurídica y de cosa juzgada. En esa misma línea de pensamiento, esta Sección ha considerado lo siguiente: […] ante una manifestación de incumplimiento formulada por alguna de las partes de la acción de tutela, el juez tiene dos posibilidades independientes, no excluyentes entre sí: 1) Iniciar el trámite tendiente a obtener el cumplimiento del fallo y 2) Iniciar un incidente de desacato; ii) el trámite para el cumplimiento tiene como única finalidad asegurar de manera efectiva y real el acatamiento de las órdenes contenidas en la sentencia de tutela; iii) en cambio, el incidente de desacato, tiene como finalidad la de sancionar al responsable de ese incumplimiento y, iv) el trámite para el cumplimiento del fallo es de naturaleza objetiva.
Sólo interesa demostrar que la sentencia no fue cumplida en los precisos términos en que fue proferida. El incidente de desacato, por el contrario, es de naturaleza subjetiva, ya que allí es necesario, además de demostrar el incumplimiento, determinar el grado de responsabilidad -a título de culpa o dolo- de la persona o personas que estaban obligadas a actuar en pro del cumplimiento de la sentencia14[…]. 2.4.
Caso concreto 2.4.1. El incidente objeto de decisión debe ser resuelto bajo los parámetros jurisprudenciales anotados, dada su naturaleza sancionatoria, siendo obligatorio considerar el aspecto subjetivo, pues nuestro ordenamiento -entre sus principios rectores- proscribe la «responsabilidad objetiva», exigiendo que sea el resultado de una acción u omisión ejecutada dolosa o culposamente por el agente, de tal manera que no solo se debe determinar si los funcionarios contra quienes se inició el trámite incumplieron la orden de tutela15, sino además verificar la «responsabilidad subjetiva»16.
En torno al primer aspecto, se tiene que el señor Jorge Enrique Buitrago Puentes presentó acción de tutela con el fin de que se protegieran sus derechos fundamentales «de petición, a la participación política, y a la igualdad de oportunidades» que estimó vulnerados ante la falta de respuesta de fondo a las peticiones radicadas el 24 de octubre de 2022 y 30 de enero de 2023, ante la Presidencia de la República y el Departamento Nacional de Planeación (DNP), a través de las cuales solicitó que se incluya una propuesta en el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026.
Se reitera que en la sentencia de 2 de marzo de 2023, la Sección Quinta del Consejo de Estado, dispuso:
PRIMERO: CONCEDER el amparo del derecho fundamental de petición invocado por el señor Jorge Enrique Buitrago Puentes contra el Departamento Nacional de Planeación (DNP). 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Auto del 22.01.09., M.P. Dra. Susana Buitrago Valencia. Así mismo, este criterio que se ha reiterado por la Sección, entre otros, en las siguientes providencias: Auto del 21.04.15., M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, Rad. 76001-23-33-000-2014-01083-01;
Auto del 26.01.17, M.P. Rocío Araújo Oñate, Rad. No. 25000-23-42-000-2016-04024-01; y Auto del 13.10.16., M.P. Alberto Yepes Barreiro. 15 Fase objetiva. 16 Fase subjetiva. Demandante: Jorge Enrique Buitrago Puentes Demandados: Presidencia de la República y otro Radicación: 11001-03-15-000-2023-00735-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SEGUNDO: ORDENAR al Departamento Nacional de Planeación (DNP) que, en el término de cuarenta y ocho horas (48) contadas a partir de la notificación de esta providencia, dé una respuesta de fondo, clara, precisa y congruente a las peticiones formuladas por Jorge Enrique Buitrago Puentes los días 24 de octubre de 2022 y 30 de enero de 2023.
Ahora bien, es importante recordar que en el mencionado fallo quedó establecido que el 24 de octubre de 2022, el actor radicó una petición dirigida al presidente de la República, a través del cual señaló lo siguiente: Atendiendo la invitación pública que ud ha hecho para que los ciudadanos participen directamente en la construcción del plan de desarrollo 2022-2026 y en ejercicio del derecho a la participación política solicito comedidamente se incluya el siguiente punto en este plan de desarrollo.
Garantía del derecho a la igualdad de oportunidades para acceder a un empleo público o similar con él estado. Todo empleo o trabajo público, llámese contrato de prestación de servicios, provisional, temporal, trabajador oficial, de libre nombramiento y remoción, o cualquier forma laboral de prestación de un servicio público que se genere en cualquier entidad pública, y hasta el último rincón o municipio del país, deberá ser ofertado públicamente, por todos los medios de notificación y comunicación existentes a toda su poblacion y, ciudadanos, y, vinculados mediante mecanismos meritocraticos que garanticen la igualdad de oportunidades para acceder o vincularse laboralmente a estos.
La anterior petición y aporte la hago atendiendo a que el primer gobierno de izquierda elegido popularmente debe garantizar la igualdad de oportunidades, en este caso laborales para acceder a un empleo o trabajo público. Adicionalmente es conocido históricamente como el clientelismo es una práctica cultural que genera corrupción, exclusión, inequidad, pobreza, debilita el estado, lo hace ineficiente e ineficaz17.
Esta petición fue remitida por Presidencia de la República al director general del Departamento Nacional de Planeación (DNP), mediante el oficio No. OFI22- 00140370 / GFPU 12000000 del 9 de noviembre del 2022. Luego, el 30 de enero de 2023, el señor Buitrago Puentes presentó nuevamente una solicitud al correo servicioalciudadano@dnp.gov.co, en la cual puso de presente lo siguiente: “Acuso recibo de la respuesta a la solicitud de información sobre el trámite al derecho de petición formulado desde el mes de diciembre.
Una vez leída la respuesta no encuentro en ella un resultado a la petición planteada inicialmente. Me dan respuesta sobre generalidades de la ley y del plan de acción mas no de mi propuesta puntual ni en qué parte de la propuesta al plan de desarrollo iría esta como proyecto de ley al congreso. Por lo anterior reitero la petición inicial en ese sentido.
Preocupa que en el gobierno del cambio y ante una invitación pública a que la sociedad participe en la elaboración del plan de desarrollo esta propuesta no tenga la atención debida y sea incorporada en el borrador de plan de desarrollo de este gobierno. Y de otra parte que la propuesta formulada busca democratizar el empleo público, hacerlo más transparente y meritocratico y en consonancia con la lucha contra el clientelismo, bandera de este gobierno. O, si esta no va a ser tenida en cuenta informar cuales son las razones de ello”. 17 Transcrito del original con posibles errores.
Demandante: Jorge Enrique Buitrago Puentes Demandados: Presidencia de la República y otro Radicación: 11001-03-15-000-2023-00735-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ahora bien, el señor Buitrago Puentes en el escrito incidental solicitó imponer sanción por desacato, comoquiera que el Departamento Nacional de Planeación (DNP) no le había comunicado ninguna respuesta a sus peticiones.
El 25 de mayo de 2023, luego de la apertura del trámite incidental, el director Nacional de Planeación (DNP) allegó un informe con el cual solicitó que se decrete el cierre del incidente de desacato, por existir una carencia actual de objeto por hecho superado, por haberse cumplido el fallo proferido por esta Corporación. Al respecto, informó que el subdirector de Empleo y Seguridad respondió la solicitud del actor mediante los «oficios con radicados 20225360797171 del 17 de noviembre de 2023, 2022536609919481 del 23 de diciembre de 2023 y No. 20235360253001 del 21 de abril de 2023».
Además, agregó que al accionante se le hizo un recuento de la normativa vigente que rige el empleo público en Colombia y concluyó que, por mandato de la Constitución y las leyes, no se podía incluir en el Plan Nacional de Desarrollo un artículo que regulara la materia de dicho empleo. Sin embargo, se le informó que dentro de las bases del plan se recogió de forma general el tema del empleo público, específicamente, el componente de modernización y transformación del empleo público, en la página 111 del documento.
Agregó que con la comunicación 20235360292721 del 9 de mayo de 2023, se intentó generar un espacio para conversar de manera directa con el peticionario y explicarle los aspectos relevantes que motivaron la inviabilidad de su propuesta y se le envió un correo electrónico con el fin de solicitarle que se conectara a una reunión vía Teams el día 5 de mayo de 2023, a las 10 a. m., pero que no se obtuvo una respuesta positiva por parte de él. Finalmente, puso de presente que a través del radicado 20235360324321 del 19 de mayo de 2023, se brindó una nueva respuesta al accionante, con lo cual debe entenderse que no se ha desatendido orden judicial alguna, pues el hecho de que no se haya despachado favorablemente su petición no significa que la entidad no la hubiese respondido de fondo.
Ahora, si bien es cierto que junto con la contestación dada por la autoridad incidentada no se aportaron los documentos mencionados en su escrito, también lo es que, con ocasión al requerimiento efectuado al actor mediante el auto de 11 de mayo de 2023, este allegó el oficio 20235360324321 de 19 de mayo del mismo año, a través del cual el subdirector de Empleo y Seguridad Social del Departamento Nacional de Planeación (DNP) le informó: […] resulta procedente hacer un recuento cronológico del trámite llevado a cabo por la Subdirección de Empleo y Seguridad Social de este Departamento, encaminado a dar respuesta de fondo a su petición. Veamos: 1.
Mediante comunicación radicada bajo el número 20235360253001 de fecha 23 de diciembre de 2022, se dio respuesta inicial a la solicitud presentada por Usted, donde se le informó que, el Departamento Nacional de Planeación -DNP-, se encontraba elaborando el Plan Nacional de Desarrollo 2023-2026 a partir de los diálogos vinculantes como espacio exploratorio, con una metodología definida por esta entidad y diseñada para que los funcionarios del Gobierno nacional pudiesen escuchar a la ciudadanía y tomar atenta nota de sus propuestas.
Demandante: Jorge Enrique Buitrago Puentes Demandados: Presidencia de la República y otro Radicación: 11001-03-15-000-2023-00735-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Del mismo modo, se le informó que para la época de los hechos, se estaban formulando lineamientos de política en relación con los temas de empleo, entre otros y que los instrumentos que se plantean en este Plan Nacional de Desarrollo constituyen las bases para poder promover el desarrollo social incluyente y equitativo, una verdadera inclusión social sostenible con carácter regional y territorial, donde las prioridades de la gente serán también las prioridades del Gobierno Nacional.
Que en este orden de ideas y atendiendo la solicitud, esta entidad reconoce fundamental la propuesta presentada sobre el empleo público y sus implicaciones para el Plan Nacional de Desarrollo en elaboración, y se le agradeció el interés en apoyar la formulación del PND 2023-2026. 2.- Después de realizado el estudio de la propuesta con la entidad cabeza del sector, en este caso, el Departamento Administrativo de la Función Pública -DAFP, mediante oficio radicado bajo el número 20235360253001 de fecha 21 de abril de 2023, se dio respuesta de fondo, clara, precisa y congruente a su solicitud, señalando que no era viable incluir dentro de las disposiciones instrumentales del Plan Nacional de Desarrollo (PND), un artículo que estableciera textualmente lo siguiente: “obligatoriedad de todas las entidades públicas y de distintos entes territoriales de ofertar todas las vacantes de empleos públicos existentes (provisionales, contratistas de prestación de servicios, trabajadores oficiales, libre nombramiento y remoción, y toda clase de temporalidades o provisionales).
Dicha petición la hago dentro del marco del derecho de petición, de participación política y en consonancia con la invitación hecha por el presidente de la república a los ciudadanos para participar en la construcción del plan de desarrollo. No sin antes tener en cuenta que en el programa de campaña y de gobierno del presidente petro se hizo mención de la implementación de la meritocracia del empleo público y de la erradicación del clientelismo.”.
En esa oportunidad, se le explicó, entre otras cosas, la razón fundamental de la decisión, de la siguiente manera: […] Desde nuestra competencia podemos señalar que no es procedente consignar de manera explícita su propuesta. En primer lugar, porque actualmente por mandato constitucional (Art. 130 CPC) el Estado ya está desarrollando la oferta de empleos públicos, y se lleva a cabo por parte de la Comisión Nacional del Servicio Civil CNSC, responsable de la administración y vigilancia de las carreras de los servidores públicos, cuya misión está orientada a posicionar el mérito y la igualdad en el ingreso y desarrollo del empleo público; velar por la correcta aplicación de los instrumentos normativos y técnicos que posibiliten el adecuado funcionamiento del sistema de carrera; y generar información oportuna y actualizada, para una gestión eficiente del sistema de carrera administrativa. […] 3.
Mediante comunicación radicada bajo el número 20235360292721 del 09 de mayo de 2023, esta Entidad intentó generar un espacio para conversar de manera directa con Usted, convocándole para tal efecto, vía correo electrónico, el día viernes 5 de mayo de 2023 a las 10:00 A.M. a una reunión por la plataforma teams, con el fin de precisarle y explicarle los aspectos relevantes que se tuvieron en cuenta para no dar viabilidad a su propuesta, sin embargo, no se obtuvo respuesta positiva de su parte.
En esta comunicación también se le hizo un recuento de la normativa vigente que rige el empleo público en Colombia, para concluir que, por mandato de la Constitución y las leyes respecto al empleo público, no se podía incluir en el Plan Nacional de Desarrollo un artículo que regulara la materia del empleo público, por cuanto esa regulación ya existía en el ordenamiento legal vigente.
Se le informó también que dentro de las bases del plan, se recogió de forma general en una parte del texto de las bases del PND, el tema del empleo público, específicamente, el componente “c. Modernización y transformación del empleo público” (página 111 del documento de bases del PND, conciliación en el Congreso Demandante: Jorge Enrique Buitrago Puentes Demandados: Presidencia de la República y otro Radicación: 11001-03-15-000-2023-00735-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del 3 de mayo de 2023) el cual hace parte de la transformación; 2.
Seguridad humana y justicia social, en el catalizador C. Expansión de capacidades: más y mejores oportunidades de la población para lograr sus proyectos de vida, numeral 6. Trabajo digno y decente. Además, también se le comunicó que en las bases del Plan Nacional de Desarrollo, se estipuló que: “Se propenderá por los derechos de los servidores públicos, fortaleciendo la política de empleo público e incentivando la carrera administrativa con criterios meritocráticos”, con esto, se fortalece el proceso de divulgación de las oportunidades que hay en el sector público, lo cual viene haciendo la Comisión Nacional del Servicio Civil y en las entidades públicas de acuerdo con la reglamentación existente para los diversos casos.
Por lo anteriormente expuesto, no se observa falta de respuesta a algún derecho de petición o una contestación tardía por fuera de los límites establecidos para responder los derechos de petición en interés general que es de 30 días hábiles a las voces de los artículos 13 y 14 de la ley 1755 de 2015 “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.
No sobra por último aclarar, que el deber de responder los derechos de petición formulados por los ciudadanos ante las diversas autoridades, no implica resolver favorablemente las pretensiones formuladas. Sobre el particular, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha en sentencia T-425/02, sostuvo lo siguiente: […] Con lo anterior queda demostrado que este Departamento dio respuesta de fondo y dentro del término legal a su petición, indicándole que la misma no era viable legal ni técnicamente, y que por ese hecho no puede considerarse que no fue satisfecha su solicitud, puesto que la respuesta de fondo a su petición, no equivale en modo alguno a despacharla favorablemente.
Como se observa, en el mencionado oficio se hizo referencia a las múltiples respuestas que le han dado al actor y se le reiteró que su petición de incluir en el Plan Nacional de Desarrollo la oferta pública de todos los empleos del país no era procedente, comoquiera que el Estado ya ha desarrollado la oferta del empleo público a través de la Comisión Nacional del Servicio Civil (CNSC), entidad encargada de gestionar el sistema de carrera administrativa en Colombia, es decir que «no se podía incluir en el Plan Nacional de Desarrollo un artículo que regulara la materia del empleo público, por cuanto esa regulación ya existía en el ordenamiento legal vigente». 2.4.2.
Pues bien, realizado el anterior recuento, para esta sala de decisión es claro que no se advierte configurado el primer factor que se analiza en el marco de un incidente de desacato, esto es, el objetivo. Lo anterior, con fundamento en que la parte incidentada contestó de fondo y de manera puntual la solicitud elevada por el actor, la cual se notificó en debida forma al señor Jorge Enrique Buitrago Puentes, comoquiera que fue él quien aportó el oficio 20235360324321 de 19 de mayo de 2023.
En este punto, es importante traer a colación que, tal como lo ha señalado la Corte Constitucional, el propósito principal del incidente de desacato es: […] lograr el cumplimiento efectivo de la orden de tutela pendiente de ser ejecutada18; de suerte que no se persigue reprender al renuente por el peso de la sanción en sí 18 Sentencias C-092 de 1997, M.P.: Carlos Gaviria Diaz y C-367 de 2014, M.P: Mauricio González Cuervo Demandante: Jorge Enrique Buitrago Puentes Demandados: Presidencia de la República y otro Radicación: 11001-03-15-000-2023-00735-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co misma19, sino que ésta debe entenderse como una forma para inducir que aquel encauce su conducta hacia el cumplimiento, a través de una medida de reconvención cuya objetivo no es otro que auspiciar la eficacia de la acción impetrada y, con ella, la reivindicación de los derechos quebrantados20.21 (Énfasis del texto original) De manera que, en este caso en concreto es evidente que la orden dada en la sentencia de 2 de marzo de 2023 por la Sección Quinta del Consejo de Estado, ya se cumplió. Ello, en consideración a que mediante el oficio 20235360324321 de 19 de mayo de 2023, se le brindó y notificó la respuesta a las peticiones que elevó el incidentante, los días 24 de octubre de 2022 y 30 de enero de 2023, y por consiguiente cesó la transgresión de su derecho fundamental de petición. De otra parte, se debe aclarar al señor Buitrago Puentes, que el derecho de petición tiene como fundamento que: (i) se responda de manera clara, de fondo, precisa y congruente; y (ii) que se notifique al interesado al correo electrónico suministrado para tal efecto, sin que el amparo implique per se una respuesta favorable a los intereses particulares o subjetivos del peticionario puesto que, una cosa es la garantía en la petición y otra distinta es el derecho a lo pedido, ello en concordancia a la sentencia C-510 de 2004 de la Corte Constitucional22.
Es decir que el hecho de que la respuesta otorgada al peticionario no fuera favorable a sus intereses, no significa que se desconoció el amparo constitucional concedido en la sentencia de 2 de marzo de 2023, por cuanto la orden no involucraba la inclusión de la propuesta del actor en el Plan Nacional de Desarrollo. Así, se advierte que la autoridad accionada dio una respuesta clara y precisa, independientemente que se accediera o no a las pretensiones del tutelante, dado que se le indicó las razones por las cuales no era viable acceder a su propuesta. 2.5.
Conclusión Concluye la sala que en el sub judice no está configurado el elemento objetivo de responsabilidad a efectos de sancionar por desacato al director Nacional de Planeación, el señor Jorge Iván González, pues se acreditó el cumplimiento de la orden impartida en el fallo de tutela de 2 de marzo de 2023. Adicionalmente es pertinente precisar que, comoquiera que no se encontró configurado el elemento objetivo, no hay lugar a analizar el subjetivo.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, en uso de sus facultades constitucionales y legales, 3.
RESUELVE
PRIMERO: ABSTENERSE de imponer sanción por desacato al director Nacional de Planeación, el señor Jorge Iván González. 19 Sentencias T-421 de 2003, M.P.: Marco Gerardo Monroy Cabra, T-368 de 2005, M.P.: Clara Inés Vargas Hernández, T-1113 de 2005, M.P.: Jaime Córdoba Triviño, T-171 de 2009, M.P.: Humberto Antonio Sierra Porto, T-652 de 2010, M.P.: Jorge Iván Palacio Palacio, T-512 de 2011, M.P.: Jorge Iván Palacio Palacio, T-074 de 2012, M.P.: Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, T-280A de 2012, M.P.: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, T-482 de 2013, M.P.: Alberto Rojas Ríos, C-367 de 2014, M.P.: Mauricio González Cuervo, 20 Sobre la naturaleza de la sanción por desacato se pronunció la Corte Constitucional en la sentencia C-092 de 1997, M.P.: Carlos Gaviria Diaz 21 Corte Constitucional; sentencia SU 034 de 2018;
Magistrado Ponente: Alberto Rojas Ríos. 22 Magistrado Ponente Álvaro Tafur Galvis. Demandante: Jorge Enrique Buitrago Puentes Demandados: Presidencia de la República y otro Radicación: 11001-03-15-000-2023-00735-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SEGUNDO: NOTIFICAR en forma personal al director Nacional de Planeación, señor Jorge Iván González, a las partes y terceros intervinientes dentro del proceso.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente (Firmado electrónicamente) PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado (Firmado electrónicamente) ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada (Firmado electrónicamente) CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado “Esta providencia fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme con lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.”