Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., trece (13) de julio de dos mil veintitrés (2023) Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de 22 de noviembre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección C), mediante la cual negó las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.
I.
ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 70 a 85). La señora Gloria Dexter Portilla de Villamil, a través de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Unidad Administradora Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.1.1 Pretensiones.
Se declare la nulidad parcial de las Resoluciones 28914 de 23 de septiembre y RDP 36934 de 5 de diciembre, ambas de 2014, con las que la UGPP reliquidó la pensión de jubilación a la actora. A título de restablecimiento del derecho, se ordene a la accionada reajustar su pensión de jubilación «sin la limitante de 25 salarios mínimos legales mensuales prevista en el Decreto 510 de marzo 05 de 2003 y sin aplicación de la prescripción trienal […], teniendo como base el 75% del salario más alto devengado en el último año incluyendo en la misma la liquidación de la bonificación por compensación al igual que las doceavas partes por concepto de la bonificación por servicios y las primas de navidad, vacaciones y servicios […], además, los reajustes legales para las anualidades posteriores y que se cubran las diferencias de los valores que resulten a la fecha del mismo» (sic), y con el equivalente al 100% del valor de la bonificación por servicios prestados y no con su doceava parte; cumplir la sentencia en los términos de ley y sufragar las costas procesales. 1.1.2 Fundamentos fácticos.
Relata la actora que, mediante Resolución 22590 de 9 de octubre de 2000, la entonces Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) le reconoció pensión de jubilación reajustada con Resolución 4077 de 3 de marzo de 2003. Que entre el 24 de octubre de 2002 y el 6 de abril de 2003 prestó sus servicios a la Rama Judicial como magistrada del Tribunal Superior de Bogotá (sala penal) y, a través de sentencia de 10 de octubre de 2011, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca le concedió el reajuste de las prestaciones devengadas equivalente al 80% de los ingresos que por todo concepto devengaban los magistrados de altas cortes; posteriormente, deprecó de la accionada la reliquidación de su pensión de jubilación, a la que se accedió de manera parcial por los actos acusados y se le aplicó el tope de los 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes. 1.1.3 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.
Cita como normas violadas por los actos administrativos demandados los artículos 2 y 53 de la Constitución Política; 21 y 127 del Código Sustantivo del Trabajo, 10 del Código Civil,14 de la Ley 50 de 1990 y 6 del Decreto 546 de 1971; y el Decreto 4040 de 2004. Arguye que la UGPP «[…] ignoró lo que en relación con las limitantes ha sostenido el H. Consejo de Estado: “El artículo 15 del Decreto 546 de 1971 dispone que las pensiones se causan desde que se han cumplido la edad y el tiempo de servicios si son ordinarias o especiales: O sea que la pensión de jubilación del demandante, se causó cuando ostentaba la calidad de Consejero de Estado.
Al haberle sido reconocida la prestación mediante resolución 6581 de 30 de noviembre de 1989, hallándose en ejercicio del cargo, el derecho pensionad se consolido bajo el régimen especial contemplado en el decreto 546 de 1971. La pensión debe conservarse con sus características substanciales, sin que sea dable alterar elementos que la hacen “especial”.
Es por ello que consolidado el derecho bajo el régimen especial previsto en el Decreto 546 de 1971, la prestación adquiere firmeza y no puede estar sometida a modificaciones posteriores, SOBRE TODO PARA IMPONERLE LIMITES NO PREVISTOS EN LA NORMA ESPECIAL”» (sic). 1.2 Contestación de la demanda (ff. 119 a 133). La entidad demandada, por intermedio de apoderado, se opuso a las pretensiones de la demanda y frente a los hechos, afirmó que no le constan; formuló las excepciones denominadas cosa juzgada, ineptitud sustantiva de la demanda, prescripción y pago.
Asevera que «[…] los actos administrativos proferidos por la CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL, con los cuales la prestación fue reliquidada con el 75% de la asignación mensual más elevada que le corresponde durante el último año de servicio, aplicando en su integridad lo establecido en el artículo 6 del decreto 546 de 1971 y con la estimación de las doceavas partes referidas a las primas de navidad y vacaciones de las demás partidas que se deben incluir de acuerdo con las prescripciones legales existentes de conformidad con el fallo de tutela proferido por el JUZGADO VEINTIDOS PENAL DEL CIRCU OGOTÁ D.C. el 05 de febrero de 2002, fueron proferidos dando aplicación a lo ordenado, es decir, son actos administrativos de ejecución» (sic), no obstante, «[e]n Acta N°119 del 23 de mayo de 2013, el Comité estudia el comunicado de la Corte Constitucional de la Sentencia C-258 de 2013, Del texto comunicado de la sentencia queda claro que a partir del día 1º de julio de 2013, no pueden existir mesadas de más de 25 SMLMV» (sic). 1.3 La providencia apelada (ff. 189 a 200).
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección C), en sentencia de 22 de noviembre de 2017, negó las súplicas de la demanda (sin condena en costas), al estimar que «[…] considerar que el régimen de transición abarca la posibilidad de que a sus beneficiarios no se les aplique el tope de la pensión, excede la protección pretendida, entendida como el derecho a pensionarse conforme a la normatividad existente antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, y atentaría contra la sostenibilidad fiscal del Estado.
Así las cosas, no es sensato mantener el reconocimiento de pensiones con ventajas desproporcionadas frente a la verdadera historia laboral del beneficiario, máxime cuando la intención del legislador, avalada por la Corte Constitucional como guardiana de la Norma Suprema, ha sido la de establecer un tope máximo para tales prestaciones, sin excepción alguna, independientemente de que el Acto Legislativo 01 de 2005 haya respetado los derechos adquiridos, únicamente en cuanto a los requisitos de edad, tiempo y monto» (sic).
Concluye que «[l]os actos administrativos se ajustan a derecho, en tanto limitaron al máximo legal, el valor mensual percibido por concepto de pensión, aduciendo para ello razones de tipo legal y jurisprudencial perfectamente aplicables a la situación de la actora, quien hace parte de un pequeño y privilegiado grupo de ciudadanos que perciben una mesada pensional de 25 salarios mínimos, subsidiada en su mayoría por el Estado» (sic). 1.4 El recurso de apelación (ff. 210 a 221).
Inconforme con la anterior decisión, la actora, mediante apoderado, interpuso recurso de apelación, porque «[…] no puede menos que concluirse que las determinaciones adoptadas por la Corte Constitucional, solo se refieren al régimen demandado, es decir, el artículo 17 de la ley 4 de 1992 que establece un régimen pensional, de reajustes y sustituciones para los representantes y senadores, aplicable igualmente a otros servidores públicos en virtud de distintas normas;
Por lo tanto, las decisiones adoptadas en la mentada sentencia por ningún motivo puede afectar los derechos pensionales legalmente reconocidos con base en otros regímenes especiales, tal es el caso de las decretadas con sustento en el régimen especial de la Rama Judicial y el Ministerio Público - Decreto 546 de 1971- porque sería contrario a la configuración constitucional de la acción que la Corte extendiera su análisis a otros regímenes dispuestos por disposiciones distintas al artículo 17 de la ley 4 de 1992.
Así lo entendió la Corte en el capítulo 3.9.3.1 de la sentencia cuando afirma lo siguiente: “Los funcionarios de la rama judicial están regidos por un régimen especial diferente al de los miembros del Congreso. Éste es regulado, entre otras normas, por el Decreto 546 de 1971. Las normas de dicho régimen no fueron demandadas en este proceso y la Corte se ha abstenido de hacer integración normativa.
Tampoco la ha hecho respecto de otros regímenes especiales”. Lo anterior está indicando que la Corte entendió que cada régimen especial está regido por disposiciones distintas a las del régimen demandado y por supuesto, cada uno de ellos ameritaría un análisis diferente» (sic para toda la cita). II. TRÁMITE PROCESAL. El recurso de apelación fue concedido mediante proveído 7 de febrero de 2018 (f. 223) y admitido por esta Corporación a través de auto de 29 de junio de 2022 (f. 236), en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 201 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitida la alzada contra la sentencia de instancia, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, con auto de 13 de diciembre de 2022 (f. 38, para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, oportunidad aprovechada por las primeras. 2.1.1 Parte demandada.
La accionada, por conducto de apoderado, itera los argumentos del escrito de contestación del libelo introductorio y menciona que, «[…] conforme lo estableció el Tribunal, debe aplicarse el tope de las mesadas pensiones en los términos indicados en la sentencia C 258 de 2013 (SU 210 DE 2017), y demás jurisprudencia concordante, esto es, el tope máximo de 25 SMLMV, no solo porque esta sentencia así lo prevé, sino porque desde hace varios años el legislador se encargó de establecer esta limitante, conforme se puede observar de la sentencia C 089 y C 155 de 1997, en las que se precisó que en aquellos casos en los que se apliquen normas pensionales especiales en las cuales no se determinen limites pensionales, deben aplicarse los topes señalados en reglas generales, lo que podemos observar en el curso de nuestra legislación» (sic). 2.1.2 Parte actora.
Por medio de apoderado, insiste en los reparos de la apelación y concluye que «[…] en cada caso en particular se debe determinar, en primer lugar, si la persona adquirió o no el derecho bajo la égida del régimen pensional especial del decreto ley 546 de 1971; y en segundo lugar, en cumplimiento de lo ordenado en el parágrafo 1° del acto legislativo 01 de 2005, que modificó el artículo 48 de la Carta, se deberá establecer si el derecho pensional se consolido antes del 31 de julio de 2010.
Toda vez que a partir de esa fecha “No podrán causarse pensiones superiores a veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes con cargo a recursos de naturaleza pública “Para tales efectos ha de tenerse en cuenta que según el inciso 4° del artículo 1° del mentado acto legislativo la pensión se adquiere cuando se cumple “la edad, el tiempo de servicio, las semanas de cotización o el capital necesario, así como las demás condiciones que señala la ley.” Conforme a lo anterior, las suma de dinero que se dejó de pagar […] cuando en forma ilegal la entidad demandada al reliquidación la pensión […] la ajustó de conformidad con las reglas aplicables al valor mínimo o máximo de la pensión, según corresponda, vigentes para la época de efectividad, por lo que la suma que reconoció fue de $ 8.300.000 pesos, efectiva a partir del 25 de abril de 2003, pero con efectos fiscales a partir del 09 de junio de 2011 por prescripción, deberá ser reconocida, que es precisamente lo que se demanda en este proceso» (sic para toda la cita).
III. CONSIDERACIONES. 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA a esta Corporación le compete conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación, corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si a la actora, en su condición de beneficiaria del régimen pensional especial previsto en el Decreto 546 de 1971, le asiste derecho a que su pensión sea reliquidada y pagada sin atender los topes máximos fijados en el régimen general y en la sentencia C-258 de 2013, proferida por la Corte Constitucional. 3.3 Marco jurídico.
En punto a la resolución del problema jurídico planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta respecto del caso concreto. Lo primero que ha de anotarse es que, con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993, ya habían normas que fijaban umbrales máximos para el reconocimiento y pago de mesadas, dentro de las que se encontraban (i) la Ley 4ª de 1976, cuyo artículo 2º previó que «[l]as pensiones a que se refiere el [a]rtículo anterior[] […] no podrán ser inferiores al salario mínimo mensual más alto, ni superiores a 22 veces este mismo salario»; y (ii) la Ley 71 de 19 de diciembre de 1988 y el Decreto 1160 de 1989 (reglamentario de aquella), que impusieron un nuevo límite de 15 salarios mínimos legales mensuales vigentes (smlmv) [artículos 2 y 3, en su orden].
Luego, la Ley 100 de 1993, en su artículo 18, estableció que «[c]uando el Gobierno Nacional limite la base de cotización a 20 salarios mínimos, el monto de las pensiones en el Régimen de Prima Media con Prestación Definida no podrá ser superior a dicho valor». En atención a lo expuesto en precedencia, el presidente de la República expidió el Decreto 314 de 4 de febrero de 1994, «[p]or el cual se limita la base de cotización obligatoria del Sistema General de Pensiones», en el que dispuso que «[…] el monto de las pensiones de vejez, de invalidez y de sobrevivientes, para los afiliados al Régimen Solidario de Prima Media con Prestación Definida, no podrá ser superior a veinte (20) salarios mínimos legales mensuales» (artículo 2º).
Posteriormente, con la Ley 797 de 2003, el legislador modificó el inciso 4º del artículo 18 de la Ley 100 de 1993, en el sentido de que «[e]l límite de la base de cotización será de veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes para trabajadores del sector público y privado. Cuando se devenguen mensualmente más de veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes la base de cotización será reglamentada por el gobierno nacional y podrá ser hasta de 45 salarios mínimos legales mensuales para garantizar pensiones hasta de veinticinco (25) salarios mínimos legales».
La anterior normativa fue reglamentada por el Decreto 510 de 2003, que en su artículo 3 determinó que «[l]a base de cotización del Sistema General de Pensiones será como mínimo en todos los casos de un salario mínimo legal mensual vigente, y máximo de 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes, límite este que le es aplicable al Sistema de Seguridad Social en Salud.
Este límite se aplicará a las cotizaciones cuyo pago debe efectuarse a partir del mes de marzo». A través del Acto legislativo 1 de 2005, se elevó a rango constitucional el límite para el reconocimiento pensional a 25 smlmv, así: Artículo 1o. Se adicionan los siguientes incisos y parágrafos al artículo 48 de la Constitución Política: […] Parágrafo 1o.
A partir del 31 de julio de 2010, no podrán causarse pensiones superiores a veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes, con cargo a recursos de naturaleza pública. […] Según la Corte Constitucional, resulta legítimo que la ley señale topes máximos al monto de la pensión, sin que por ello el derecho a la seguridad social se entienda afectado, pues aquellos «[…] que ha consagrado el legislador […] a lo largo de los últimos años, son medidas que, precisamente, toman en consideración fenómenos económicos y sociales con un indudable propósito de desarrollar principios básicos fundamentales dentro de la creación de un complejo sistema de seguridad social tendiente a garantizar los derechos irrenunciables de la persona, acorde a un sistema que comprende obligaciones del Estado y la sociedad, las instituciones y los recursos destinados a garantizar la cobertura de las prestaciones de carácter económico de salud y servicios complementarios, mediante un servicio público eficiente, universal, solidario, integral, unitario y participativo, cuya dirección, coordinación y control está a cargo del Estado y prestado por entidades públicas o privadas en los términos y condiciones establecidas en las leyes».
Por otra parte, cabe recordar que uno de los objetivos de la Ley 100 de 1993, «[p]or la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones», fue, entre otros, unificar la normativa en cuanto a la diversidad de regímenes pensionales especiales existentes. No obstante lo anterior y con el propósito de evitar menoscabar derechos a personas que se encontraban próximas a ser pensionadas o tuviesen cierto tiempo de servicio, se previó el régimen de transición, consagrado en el artículo 36 de la referida Ley 100 de 1993.
En efecto, en dicha norma se dispuso que las personas que al momento de entrar en vigor el sistema de seguridad social integral (1° de abril de 1994) contaran con 35 o más años de edad si son mujeres o 40 o más si son hombres, o 15 o más años de servicios cotizados, se les reconocerá la pensión de jubilación de conformidad con el régimen anterior al cual se encontraban afiliados.
Precisamente, uno de los sistemas especiales anteriores a la Ley 100 de 1993 es el establecido para los funcionarios y empleados de la Rama Judicial y el Ministerio Público, contenido en el Decreto 546 de 27 de marzo de 1971, que preceptuó: Artículo 6º. Los funcionarios y empleados a que se refiere este Decreto, tendrán derecho al llegar a los 55 años de edad, si son hombres y de 50, si son mujeres, y cumplir 20 años de servicio continuos o discontinuos, anteriores o posteriores a la vigencia de este Decreto, de los cuales por lo menos 10 lo hayan sido exclusivamente a la Rama Jurisdiccional o al Ministerio Público, o a ambas actividades, a una pensión ordinaria vitalicia de jubilación equivalente al 75% de la asignación mensual más elevada que hubiere devengado en el último año de servicio en las actividades citadas.
Empero, esa normativa no fijó límite máximo a los montos de las pensiones reconocidas en virtud del descrito régimen especial pensional; sin embargo, tal omisión no es óbice para sustraerse de aplicar los precitados umbrales pensionales, en la medida en que, conforme lo expuso la Corte Constitucional en fallos C-258 de 2013 y T-360 de 2018, estos «[…] son un límite existente desde antes de la expedición el [sic] Acto Legislativo 01 de 2005 y que su incorporación en el texto superior mediante su artículo 48 busca establecer los topes “para todas las mesadas pensionales con cargo a los recursos de naturaleza pública”, con el fin último de “limitar y reducir los subsidios que el Estado destina a la financiación de las pensiones más altas, muchas de ellas originadas en los regímenes pensionales especiales vigentes antes de la expedición de la Ley 100 de 1993”», de manera que deviene «[…] desproporcionado y contrario a los principios constitucionales del Estado Social de Derecho y a los que inspiran el sistema general de pensiones, la interpretación conforme a la cual las mesadas de quienes se encuentran en transición no están sujetas a tope”».
Sobre el particular, la referida Corporación, en sentencia T-73 de 2019, dijo: 112. Ciertamente, el régimen de transición establecido por la Ley 100 de 1993 tuvo por objeto respetar las expectativas legítimas de las personas que aspiraban a obtener su derecho a la pensión con fundamento en los requisitos de la norma anterior. Con todo, si bien en el artículo 36 de la citada disposición se previó una transición para garantizar únicamente los aspectos del régimen especial relacionados con la edad, monto -entendido como tasa de remplazo- y número de semanas o tiempo de servicio, también se implementaron unos nuevos requisitos para el derecho a la pensión aplicables a toda la población. 113.
En esa medida, aspectos diferentes a los anteriormente señalados no se ampararon con la transición. De ello resulta claro que el tope pensional no fue un aspecto cobijado por la transición, pues la Ley 100 de 1993 y normas concordantes establecieron límites sobre la materia. […] 122. En ese sentido, el marco jurídico constitucional, legal y jurisprudencial sistemáticamente ha establecido que las mesadas pensionales están sujetas a un tope máximo, lo cual tiene alcance respecto a las pensiones reconocidas en virtud del Decreto 546 de 1971 […]. 123.
En línea con lo anterior, resulta regresivo y, además contrario al marco jurídico aludido, considerar que las pensiones reconocidas en virtud de regímenes especiales, como los de la Rama Judicial y del Ministerio Público, carecen de límites […]. En suma, desde 1976 la legislación nacional ha fijado valores máximos para el pago de mesadas pensionales, prescripciones que resultan aplicables a los regímenes especiales.
Por tanto, a las pensiones les son aplicables los topes consignados en las normas vigentes al momento de su causación, sin que sea dable oponerse a ellos so pretexto de que los regímenes especiales que los cobijan no los prevean o autoricen expresamente. 3.3 Caso concreto. El material probatorio traído al plenario da cuenta de la situación respecto de los hechos a los cuales se refiere la presente demanda, en tal virtud, se destaca: Resolución 22590 de 9 de octubre de 2000, confirmada por Resolución 5453 de 19 de noviembre de 2001, por medio de la cual la entonces Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) reconoció a la actora pensión de jubilación en cuantía de $2.167.315,79, de conformidad con lo previsto en la Ley 33 de 1985, con inclusión de la «asignación básica, bonificación por servicios prestados, prima especial y gastos de representación», a partir del 1° de septiembre de 1999, condicionada al retiro definitivo del servicio.
Asimismo, indica que la demandante nació el 5 de octubre de 1946 y trabajó para la Rama Judicial del 14 de noviembre de 1974 al 30 de agosto de 1999 (ff. 21 a 23 y 33 a 38 c. antecedentes administrativos). Fallo de tutela proferido el 5 de febrero de 2003 por el Juzgado Veintidós Penal del Circuito de Bogotá (ff. 44 a 56 c. antecedentes administrativos), por el cual se amparan los derechos fundamentales al debido proceso, vida digna y seguridad social de la acá accionante y se ordena a Cajanal reajustar su mesada pensional con el «75% de la asignación mensual más elevada que le corresponde durante el último año de servicio, aplicando en su integridad lo establecido en el artículo 6° del decreto 546 de 1971, con estimación de las doceavas partes referidas a las primas de navidad, vacaciones y de las demás partidas que se deben incluir de acuerdo con las prescripciones legales existentes» (sic).
Resolución 4077 de 3 de marzo de 2003 (ff. 64 a 67 c. antecedentes administrativos), por la cual Cajanal da cumplimiento a la precitada providencia y reajusta la mesada pensional de la actora conforme al Decreto 546 de 1971, con base en los factores salariales de asignación básica, bonificación por servicios prestados, gastos de representación y las primas especial, de servicios, por compensación, de vacaciones y de navidad.
Certificaciones emanadas de las secretarías generales del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá el 1° de julio de 2014, según la cual la demandante se desempeñó en el cargo de Juez Cincuenta y Dos Penal del Circuito de Bogotá del 1° de enero de 1993 al 23 de octubre de 2003; y de la Corte Suprema de Justicia de 17 de junio de 2014, en la que se indica que la demandante ejerció el cargo de magistrada de la sala penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, en encargo, entre el 24 de octubre y el 25 noviembre de 2002, y en provisionalidad, del 26 de noviembre de 2002 al 6 de abril de 2003 (ff. 30 y 31).
Sentencia de 10 de octubre de 2011 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sala de conjueces), mediante la cual se ordena a «[…] la Nación, Rama Judicial – Consejo Superior de la Judicatura, reconocer y pagar a la demandante […] la bonificación por compensación establecida en el artículo 1 del Decreto 610 de 1998, equivalente al 80% de los ingresos que por todo concepto percibieron los Magistrados de las Altas Cortes en la época comprendida entre el 24 de octubre de 2002 y el 6 de abril de 2003» (sic) [ff. 179 a 184 c. anexo que contiene el proceso 2004-05973].
Resolución RDP 28914 de 23 de septiembre de 2014, por conducto de la cual la UGPP reajustó la pensión de la accionante en cuantía de $10.085.420, en atención a la Resolución 3014 de 11 de abril del mismo año, mediante la cual la Rama Judicial, en cumplimiento de la decisión citada en la letra que antecede, reconoció la bonificación por compensación a la actora entre el 24 de octubre de 2002 y el 6 de abril de 2003 y emitió nuevo certificado de factores salariales el 28 de mayo de 2014.
No obstante, se ajusta «[…] de conformidad con las reglas aplicables al valor mínimo o máximo de la pensión, según corresponda, vigentes para la fecha de efectividad, por la cual la suma a reconocer será de $8.300.000 […]», con efectos fiscales a partir del 25 de abril de 2003, por prescripción trienal, y condicionada a demostrar el retiro definitivo del servicio (ff. 76 a 78 c. antecedentes administrativos).
Resolución RDP 36934 de 5 de diciembre de 2014, por la cual se resuelve un recurso de apelación y se confirma la precitada Resolución RDP 28914 de 23 de septiembre del mismo año, en la cual se hace alusión al artículo 3 del Decreto 510 de 2003, como fundamento legal para limitar la mesada pensional de la accionante a 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes, que para el año 2003 son $8.300.000 (ff. 81 y 82 c. antecedentes administrativos).
De las pruebas anteriormente enunciadas se desprende que (i) la demandante nació el 5 de octubre de 1946 y trabajó por más de 20 años para la Rama Judicial (del 14 de noviembre de 1974 al 30 de agosto de 1999), por lo que la entonces Cajanal, mediante Resolución 22590 de 9 de octubre de 2000, le reconoció pensión de jubilación en cuantía de $2.167.315,79, de conformidad con lo previsto en la Ley 33 de 1985, con inclusión de la «asignación básica, bonificación por servicios prestados, prima especial y gastos de representación», a partir del 1° de septiembre de 1999, condicionada al retiro definitivo del servicio, la cual fue reajustada con Resolución 4077 de 3 de marzo de 2003, en cumplimiento de un fallo de tutela, conforme al Decreto 546 de 1971, con base en los factores salariales de asignación básica, bonificación por servicios prestados, gastos de representación y primas especial, de servicios, por compensación, de vacaciones y de navidad;
(ii) prestó servicios como Juez Cincuenta y Dos Penal del Circuito de Bogotá del 1° de enero de 1993 al 23 de octubre de 2003 y como magistrada de la sala penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, en encargo, entre el 24 de octubre y el 25 noviembre de 2002, y en provisionalidad, del 26 de noviembre de 2002 al 6 de abril de 2003.
También se halla acreditado que (iii) a través de sentencia de 10 de octubre de 2011, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sala de conjueces) ordenó a «[…] la Nación, Rama Judicial – Consejo Superior de la Judicatura, reconocer y pagar a la demandante […] la bonificación por compensación establecida en el artículo 1 del Decreto 610 de 1998, equivalente al 80% de los ingresos que por todo concepto percibieron los Magistrados de las Altas Cortes en la época comprendida entre el 24 de octubre de 2002 y el 6 de abril de 2003»;
(iv) por Resolución RDP 28914 de 23 de septiembre de 2014, la UGPP reliquidó la pensión de la accionante en cuantía de $10.085.420, en atención a la Resolución 3014 de 11 de abril del mismo año, por la que la Rama Judicial, en cumplimiento de la anterior decisión, le reconoció la bonificación por compensación entre el 24 de octubre de 2002 y el 6 de abril de 2003 y emitió nuevo certificado de factores salariales el 28 de mayo de 2014.
No obstante, se ajusta «[…] de conformidad con las reglas aplicables al valor mínimo o máximo de la pensión., según corresponda, vigentes para la fecha de efectividad, por la cual la suma a reconocer será de $8.300.000 […]»; y (v) la decisión anterior fue objeto del recurso de apelación y confirmada con Resolución RDP 36934 de 5 de diciembre de 2014, en la cual se hace alusión al artículo 3 del Decreto 510 de 2003, como fundamento legal para limitar la mesada pensional de la accionante a 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes, que para el 2003 son $8.300.000.
Sobre el particular, ha de advertirse, en primer lugar, que la demandante es beneficiaria del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, comoquiera que para el 1º de abril de 1994 tenía más de 35 años de edad y más de 15 de servicios, en consecuencia, su pensión de jubilación se le reconoció en atención al régimen pensional especial consagrado en el Decreto 546 de 1971 (artículo 6), para los funcionarios y empleados de la Rama Judicial y del Ministerio Público.
Ahora bien, la entidad demandada, por medio de Resolución RDP 28914 de 23 de septiembre de 2014, reliquidó la pensión de la accionante con inclusión de la bonificación por compensación que le fue reconocida con sentencia de 10 de octubre de 2011 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, entre el 24 de octubre de 2002 y el 6 de abril de 2003, pero la ajustó en cuantía de $8.300.000, toda vez que superaba el tope de los 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes establecido en el artículo 18 de la Ley 100 de 1993 y el Acto legislativo 1 de 2005, pues para el 25 de abril de 2003 (fecha de efectividad del derecho pensional) el salario mínimo equivalía a $332.000 y el IBL de su prestación sumó $10.085.420.
Así las cosas, aun cuando a la actora se le haya reconocido la pensión de jubilación en atención al régimen pensional especial consagrado en el Decreto 546 de 1971 (artículo 6), el cual ciertamente no contiene previsión alguna sobre topes máximos aplicables a las mesadas, ese aspecto fue regulado en la Ley 797 de 2003, que modificó el inciso 4º del artículo 18 de la Ley 100 de 1993, y resultaba indispensable aplicar el aludido límite.
En este orden de ideas, para la Sala, la entidad demandada no efectuó una indebida liquidación de la pensión de la accionante, habida cuenta de que independientemente del régimen especial pensional que rija esa prestación, lo importante es que esta se financia con recursos públicos y debe respetar el límite de cuantía que prevé la Constitución Política y la ley, en aras de salvaguardar los principios de sostenibilidad financiera, solidaridad e igualdad.
En ese entendimiento, esta Corporación encuentra que la actuación de la entidad accionada estuvo ajustada a las normas que regulan la materia y la jurisprudencia que las desarrolla, habida cuenta de que actuó en acatamiento de la Constitución Política y la ley. Por consiguiente, contrario a lo aducido por la recurrente, el tope máximo fijado en la sentencia C-258 de 2013 aplica para la totalidad de las pensiones reconocidas en Colombia, incluidas aquellas concedidas en virtud del Decreto 546 de 1971; empero, para ello también son determinantes las normas en vigor al momento en que se adquirió el estatus pensional, pues para la accionante las disposiciones aplicables eran las previstas en el artículo 18 de la Ley 100 de 1993, con la reforma introducida por el artículo 5 de la Ley 797 de 2003, que prevén un límite de 25 smlmv.
Con base en los razonamientos que se dejan consignados, en armonía con los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia, que negó las pretensiones de la demanda. En relación con la condena en costas, se pronunció esta Corporación, en sentencia de 1º. de diciembre de 2016, así: En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188.
Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr.
Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).
En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.
Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).
Así las cosas, frente al resultado adverso a los intereses de la demandante, se tiene que ejerció de forma legítima el reclamo por la vía judicial del derecho que le asistía de acceder a la pensión gracia, pues con base en el ordenamiento que la rige y los lineamientos jurisprudenciales en la materia, así lo consideró. Por tanto, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte demandante, no se impondrá condena en costas.
Por último, comoquiera que quien se halla habilitado para ello confirió poder en nombre de la UGPP, se reconocerá personería al profesional del derecho destinatario de aquél. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1º.
Confírmase la sentencia de 22 de noviembre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección C), que negó las súplicas de la demanda en el proceso instaurado por la señora Gloria Dexter Portilla de Villamil contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), conforme a lo expuesto en la parte motiva. 2°.
Sin condena en costas en esta instancia. 3°. Reconócese personería al abogado Jhon Jairo Bustos Espinosa, con cédula de ciudadanía 1.136.883.951 y tarjeta profesional 291.382 del Consejo Superior de la Judicatura, para representar a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), en los términos del poder obrante en el sistema de gestión judicial Samai. 4°.
Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en Sala de la fecha.