CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A CONSEJERA PONENTE: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., tres (3) de febrero de dos mil veintitrés (2023) Radicación número: 68001-23-31-000-2013-00748-01 (68.569) Actor: MUNICIPIO DE BARRANCABERMEJA Demandado: JULIO CÉSAR ARDILA TORRES Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPETICIÓN Temas: ACCIÓN DE REPETICIÓN / OPORTUNIDAD – condena proferida en un proceso tramitado en vigencia del CCA – término de caducidad – fecha en la que se realiza el pago o, a más tardar, desde el vencimiento del plazo para proceder de conformidad / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA – la suscripción del acto que fue declarado nulo y que dio origen a la condena, pese a que fue suscrito por el secretario de gobierno encargado de las funciones de alcalde, no implica que contra el exalcalde no pueda adelantarse la acción de repetición, pues, según la jurisprudencia de esta Corporación, el encargo por desplazamiento del funcionario titular por necesidades del servicio a territorio fuera de su sede no permite sostener que se presenta delegación, vacancia temporal o definitiva, situaciones en las cuales el encargado sí asumiría la plenitud de las atribuciones propias de la investidura / COMPETENCIA DEL JUEZ DE SEGUNDA INSTANCIA – se ciñe a los cargos formulados contra el fallo del a quo por el apelante único – el recurso de apelación no puede utilizarse para alterar la causa petendi / PRESUNCIÓN DE CULPA GRAVE DEL EXAGENTE – Ley 678 de 2001 – violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho – no se probó el hecho base de la presunción alegada / COSTAS – resulta improcedente su imposición. La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte accionante contra la sentencia del 21 de octubre de 2021, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Santander denegó las pretensiones de la demanda.
I. SÍNTESIS DEL CASO El municipio de Barrancabermeja demandó en repetición al ex alcalde Julio César Ardila Torres, con el fin de que se le ordenara reintegrar la suma que pagó en cumplimiento de la sentencia dictada en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 2002-1291, a través de la cual se declaró nulo el acto administrativo que ordenó la supresión del cargo que ocupaba la señora Lilia Rebeca Torres Niz y, a título de restablecimiento del derecho, se dispuso el reconocimiento y pago de los emolumentos laborales que esta dejó de devengar durante su desvinculación, así como su reintegro.
Radicación número: 68001-23-31-000-2013-00748-01 (68.569) Actor: MUNICIPIO DE BARRANCABERMEJA Demandado: JULIO CÉSAR ARDILA TORRES Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPETICIÓN 2 I.
ANTECEDENTES 1. Demanda El 8 de noviembre de 2006 (fl. 37 del c.1), el municipio de Barrancabermeja, por conducto de apoderado judicial (fls. 1 del c.1), presentó demanda de repetición contra el exalcalde Julio César Ardila Torres, a fin de que se le condenara a rembolsar la suma de $119’350.441, que tuvo que pagar en cumplimiento de la condena impuesta el 31 de enero de 2005 por la Sala de Descongestión para los Tribunales Administrativos de Santander, Norte de Santander y Cesar, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 2002-1291.
En concreto, la entidad demandante pidió que se efectuaran las siguientes declaraciones y condenas (fls. 29 – 30 del c.1): 1. Que el señor Julio César Ardila Torres, en su calidad de ex alcalde del municipio de Barrancabermeja, es administrativamente responsable de los perjuicios materiales y morales causados al municipio de Barrancabermeja por su conducta dolosa y gravemente culposa en el ejercicio de sus funciones públicas, durante el período que se desempeñó en dicho cargo. 2.
Condenar al señor Julio César Ardila a pagar al municipio de Barrancabermeja (…), los perjuicios (…), los cuales se estiman como mínimo en la suma de $119’350.441, más los intereses moratorios. 3. La condena respectiva será actualizada de conformidad con lo previsto en el artículo 178 del CCA, aplicando en la liquidación la variación promedio mensual del índice de precios al consumidor, desde la fecha de ocurrencia de los hechos hasta la de ejecutoria del correspondiente fallo definitivo (…).
Del escueto escrito de la demanda, se extrae que el señor Julio César Ardila Torres fue elegido como alcalde del municipio de Barrancabermeja para el período comprendido entre el 1° de enero de 2001 y el 31 de diciembre de 2003, mandato en el que expidió el Decreto 237 del 27 de noviembre de 2001, mediante el cual se estableció la estructura administrativa del municipio.
A través de Decreto 4 del 14 de enero de 2002, el demandado nombró al secretario de gobierno Abelardo Rueda Tobón como alcalde encargado, quien, por medio de Decreto 5 de esa misma fecha, adoptó la nueva planta de personal de la administración central y suprimió algunos cargos, entre estos, el ocupado por la señora Lilia Rebeca Torres Niz, razón por la cual esta presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de que se declarara la nulidad de los actos administrativos mencionados y se le reconocieran y pagaran sus sueldos y prestaciones sociales, además de que se ordenara su reintegro al cargo que ocupaba o a otro de igual o superior jerarquía. Radicación número: 68001-23-31-000-2013-00748-01 (68.569) Actor: MUNICIPIO DE BARRANCABERMEJA Demandado: JULIO CÉSAR ARDILA TORRES Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPETICIÓN 3 En sentencia del 31 de enero de 2005, la Sala de Descongestión para los Tribunales Administrativos de Santander, Norte de Santander y Cesar “concluyó que el alcalde infringió la ley en función del tiempo para expedir los actos demandados, es decir, incurrió en causal de incompetencia”, por manera que condenó al municipio de Barrancabermeja a pagar $119’350.441 a favor de la demandante en ese proceso y ordenó su reintegro al cargo que desempeñaba.
En criterio del accionante, el señor Julio César Ardila Torres actuó con “dolo y con culpa grave” por violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho, dado que existió “negligencia y descuido para reestructurar la planta de personal (…), aduciendo que se fundamentaba en un estudio técnico sin tenerlo y que pretendía mejorar el servicio (Ley 443 de 1998)”. 2.
Trámite de primera instancia 2.1. El 16 de diciembre de 2013, el Tribunal Administrativo de Santander admitió la demanda y ordenó surtir las notificaciones de ley1 (fls. 183 – 184 del c.1) 2.2. El señor Julio César Ardila Torres contestó la demanda y se opuso a las pretensiones formuladas en su contra. Para tal efecto, manifestó que el Decreto 5 del 14 de enero de 2002, mediante el cual se suprimió el cargo de la señora Lilia Rebeca Torres Niz y fue declarado nulo, no fue suscrito por él, sino por el secretario de gobierno, a quien le había encargado sus funciones mientras se desplazaba a atender otras actividades fuera del municipio.
Sostuvo que el fundamento para imponer la condena por la que se repite estuvo relacionado con la aparente incompetencia para expedir el acto administrativo referido, en la medida en que se dijo que la autorización temporal que le había otorgado el Concejo Municipal para reestructurar la planta de personal no estaba vigente para la fecha que en la que se dictó el mismo; sin embargo, destacó que esa conducta no fue reprochada en el escrito inicial y, en todo caso, la jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado ha definido que los alcaldes y gobernadores no necesitan tal aval para suprimir cargos.
Destacó que la entidad territorial no se esforzó en recurrir la sentencia dictada en sede de nulidad y restablecimiento del derecho para así verificar si sus actuaciones fueron o no contrarias a la ley, pero resaltó que, con independencia de ello, el 1 El 2 de febrero de 2007, el Tribunal Administrativo de Santander remitió el asunto a los Juzgados Administrativos de Barrancabermeja (fls. 38 – 41 del c.1), por tanto, el 26 de agosto de 2007, el Juzgado Único de Barrancabermeja admitió la demanda (fl. 52 del c.1), pero, el 13 de marzo de 2013, declaró su falta de competencia para conocer el asunto y envió el expediente al Tribunal Administrativo de Santander (fls. 174 – 176 del c.1).
Radicación número: 68001-23-31-000-2013-00748-01 (68.569) Actor: MUNICIPIO DE BARRANCABERMEJA Demandado: JULIO CÉSAR ARDILA TORRES Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPETICIÓN 4 proceso de reestructuración administrativa contó con el estudio técnico de la Escuela Superior de Administración Pública –ESAP–. Por último, formuló las excepciones de (i) falta de legitimación en la causa por pasiva;
(ii) ausencia de culpa grave del demandado; y (iii) culpa exclusiva de la víctima (fls. 217 – 225 del c.1). 2.3. Concluido el período probatorio, en decisión del 30 de septiembre 20212, el a quo corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para que, si lo consideraba pertinente, rindiera concepto (anexo 3 del expediente digital). 2.4.
El demandado expresó que suscribió un convenio interadministrativo con la ESAP para la elaboración del estudio técnico exigido por la Ley 443 de 1998 y los Decretos 1572 y 2504 de 1998 y, con fundamento en el mismo, se expidieron los actos administrativos que establecieron la estructura administrativa, fijaron la escala salarial y adoptaron la nueva planta de personal de la entidad territorial, con miras a cumplir las necesidades del servicio y la modernización requerida.
Destacó que, si bien la ESAP entregó los proyectos de los actos administrativos para modificar la estructura administrativa, lo cierto era que, antes de suscribir los decretos respectivos, solicitó la aprobación del Comité Ejecutor de la Alcaldía, conformado por los secretarios jurídico, general, privado y de gobierno, es decir, que no se trató de un actuar apresurado.
Aseguró que su obrar no fue constitutivo de culpa grave ni dolo, apoyado en los siguientes razonamientos (anexo 4 del expediente digital): (…) En ningún momento existió la intención por parte del exalcalde de realizar un hecho ajeno a las finalidades del servicio y por el contrario el funcionario actuó con suma diligencia, cuidado, eficiencia y transparencia al efectuar el convenio interadministrativo de cooperación 0342-01 con la única institución del Estado experta en el tema y la cual recomienda la ley, como lo es la ESAP (Artículo 41 ley 443 de 1998).
La expedición del Decreto 237 del 27 de noviembre de 2001 se fundamentó en el estudio técnico (…) por ello no obró con desviación de poder ni la motivación de estos contiene vicios, ni falsa motivación, pues el estudio si se realizó y con fundamento en el mismo se expidió el Decreto 237 de 2001. (…) El interés no era sacar funcionarios ni transgredir la ley, solamente se buscaba adecuar la estructura administrativa con el fin de garantizar la eficiencia y la racionalidad de la gestión pública, de evitar duplicidad de funciones y actividades, y, asegurar la unidad en la concepción y ejercicio de la función, teniendo en cuenta las necesidades del servicio y la necesidad de modernización de la institución 2 Se observa que en el proceso se formuló una adición frente a las pruebas decretadas en primera instancia, así como que el expediente fue enviado varias veces a despachos de descongestión. Radicación número: 68001-23-31-000-2013-00748-01 (68.569) Actor: MUNICIPIO DE BARRANCABERMEJA Demandado: JULIO CÉSAR ARDILA TORRES Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPETICIÓN 5 (…) Los actos administrativos (Decreto 237 de 2001 y Decreto 005 de 2002) son fruto del estudio técnico realizado por la ESAP.
Por ello, es que la verdad establecida en este proceso no es otra, sino que para la fecha en que nacieron a la vida jurídica ya existían los estudios técnicos. (…) Al realizar los estudios técnicos, proyectar, elaborar y presentar para la firma del alcalde los Decretos y que su contenido obedecía a las necesidades del servicio y modernización, llevando al alcalde a cooperar mediante su firma.
Muy pocas personas conocen sobre las formalidades, requisitos, normatividad y actuaciones que se requiere para efectuar reestructuraciones administrativas, de allí que la ley menciona a la ESAP, reconociendo su idoneidad y capacidad para elaborar el estudio técnico y cooperar en las actuaciones que conllevan una reestructuración administrativa.
(…) el demandado asesorado, aconsejado y guiado por la ESAP en aspectos que aquel no conoce, es lógico que se atenga o deposite su confianza, suscribiendo los actos que le exija la entidad con miras a lograr el objetivo de modernizar la Administración Municipal. Tampoco existe falta de competencia pues para la reestructuración administrativa se actuó acorde a las facultades pro témpore que le otorgó el Concejo Municipal al alcalde y la modificación de la planta de personal era una función propia del alcalde. 2.5.
La parte actora radicó memorial de “alegaciones finales”, pero no se tuvo en cuenta, porque se presentó de manera extemporánea3. El Ministerio Público guardó silencio. 3. Sentencia de primera instancia En sentencia del 21 de octubre de 2021, el Tribunal Administrativo de Santander negó las súplicas de la demanda, al estimar que, aunque se acreditaron los requisitos objetivos de la acción de repetición, no se probó el presupuesto subjetivo.
En primer término, consideró que había lugar a analizar la conducta del demandado a partir de la presunción de dolo del numeral 1 del artículo 5 de la Ley 678 de 2011, esto es, “falsa motivación”, –pese a que está no fue invocada en la demanda–, en consideración a lo siguiente: (…) La referida presunción se configura en el presente caso, tal y como se deduce de lo expuesto en la sentencia de condena, mediante la cual, la Sala de Descongestión para los Tribunales Administrativos de Santander, Norte de Santander y Cesar declaró la nulidad del decreto por el cual se reestructuró la planta de personal de la Alcaldía de Barrancabermeja, concluyendo que el mencionado acto había sido proferido en ausencia del estudio técnico en que debía sustentarse.
Existe certeza que el Decreto 005 del 14 de enero de 2002, que suprimió el cargo que ocupaba la Lilia Rebeca Torres Niz, se sustentó en el Decreto No. 237 de 2001, decreto este que a su vez fue declarado nulo por el Tribunal Administrativo de Santander mediante sentencia del 20 de mayo de 2004 por haber incurrido en falsa motivación, decisión que fue confirmada por el Consejo de Estado con providencia del 17 de abril de 2008. 3 Se allegó dos días antes de expedirse el fallo de primera instancia, esto es, cuando la etapa procesal pertinente había culminado.
Radicación número: 68001-23-31-000-2013-00748-01 (68.569) Actor: MUNICIPIO DE BARRANCABERMEJA Demandado: JULIO CÉSAR ARDILA TORRES Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPETICIÓN 6 En segundo término, después de valorar las pruebas aportadas al plenario, concluyó que estaba “desvirtuada la presunción de dolo”; no obstante, sus argumentos estuvieron dirigidos más a desdibujar una conducta culposa del demandado.
Esto fue lo único que puso de presente (anexo 8 del expediente digital): (…) Los actos administrativos que dispusieron de la supresión del “empleo de la señora Ruth Aurora Fiallo Mármol [persona que no fue la demandante del proceso de nulidad y restablecimiento], esto es, los Decretos 005 del 14 de enero de 2002 y 010 del 15 de enero del mismo año -declarados nulos por esta jurisdicción y que dieron lugar al pago de la condena por cuyo reembolso se repite en esta oportunidad- fueron proferidos contando con los estudios técnicos exigidos por el artículo 41 de la Ley 443 de 1998. 4.
Recurso de apelación El municipio de Barrancabermeja apeló la anterior decisión y expresó que, contrario a lo sostenido por el juez de primer grado, la conducta del demandado se enmarcaba en las presunciones contempladas en los artículos 5 y 6 de la Ley 678 de 2001, las cuales no fueron desvirtuadas por aquel. Resaltó que de las pruebas obrantes al plenario se podía inferir que el señor Julio César Ardila Torres expidió el acto administrativo que originó la condena en su contra con “desviación de poder” y “violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho”, por cuanto modificó la planta de personal de la administración central ignorando lo dispuesto en el artículo 41 de la Ley 443 de 1998 y su Decreto Reglamentario 1562 de 1998, así como lo previsto en el artículo 149 del Decreto 1572 de 1998, modificado por el artículo 7 del Decreto 2504 de 1998, preceptos que regulaban el procedimiento para la modificación de las plantas de personal, en especial, la elaboración de los estudios técnicos y la justificación del mejoramiento del servicio (anexo 10 del expediente digital). 5.
Trámite de segunda instancia En autos del 12 de julio y del 29 de agosto de 2022, esta Corporación admitió el recurso de apelación y dio traslado a las partes para que presentaran alegatos de conclusión y al agente del Ministerio Público para que rindiera concepto, respectivamente (anexos 16 y 22 del expediente digital), oportunidad en la que la entidad estatal formuló el mismo escrito del recurso de apelación (anexo 24 del expediente digital), mientras que el Ministerio Público y la parte actora no intervinieron en esta etapa procesal.
Radicación número: 68001-23-31-000-2013-00748-01 (68.569) Actor: MUNICIPIO DE BARRANCABERMEJA Demandado: JULIO CÉSAR ARDILA TORRES Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPETICIÓN 7 II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para conocer del presente asunto en segunda instancia, en razón del recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, dado que, de conformidad con lo previsto en el artículo 129 del CCA4 y el pronunciamiento de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado5, los procesos de repetición se tramitarán ante el juez o Tribunal que hubiera conocido del proceso antecedente, con independencia de la cuantía y, en segunda instancia, ante su superior jerárquico. 2.
Oportunidad de la acción La norma aplicable de caducidad, para la época en que ocurrieron los hechos que dieron lugar a este proceso, era el numeral 9 del artículo 136 del CCA, conforme a la cual “la acción de repetición caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años, contados a partir del día siguiente de la fecha del pago total efectuado por la entidad”.
La Corte Constitucional, mediante sentencia C-832 de 20016, declaró exequible de forma condicionada el texto transcrito, bajo el entendido de que el término de caducidad de la acción empieza a correr a partir de la fecha en que efectivamente se realice el pago o, a más tardar, desde el vencimiento del plazo de 18 meses previsto en el inciso cuarto del artículo 177 del CCA, plazo que empezaría a contarse después de la ejecutoria de la providencia que ordena el pago.
A su vez, el artículo 11 de la Ley 678 de 2001 dispuso que la acción de repetición caducaba “al vencimiento del plazo de dos (2) años contados a partir del día siguiente al de la fecha de pago total efectuado por la entidad pública (…)”, como esta norma reiteró el contenido normativo del numeral 9 del artículo 136 del CCA, la Corte Constitucional, mediante sentencia C-394 de 20027, precisó que lo señalado en la providencia C-832 de 2001, le resultaba aplicable a la anterior disposición normativa, por cuanto se trataba del mismo contenido material. 4 “Conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos (…)”. 5 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto del 21 de abril de 2009, expediente 25000-23-26-000-2001-02061-01(IJ), M.P. Mauricio Fajardo Gómez. 6 Corte Constitucional, Sala Plena, sentencia C-832 del 8 de abril de 2001, expediente D-3388, M.P. Rodrigo Escobar Gil. 7 Corte Constitucional, Sala Plena, sentencia C-394 del 22 de mayo de 2002, expediente D-3773, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
Radicación número: 68001-23-31-000-2013-00748-01 (68.569) Actor: MUNICIPIO DE BARRANCABERMEJA Demandado: JULIO CÉSAR ARDILA TORRES Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPETICIÓN 8 Así las cosas, lo que resulta determinante para contar el término de caducidad es la fecha del pago o el vencimiento del plazo dispuesto para tal fin, lo que ocurra primero. En el sub lite, la condena que sirve de causa a las pretensiones de repetición debía cumplirse en los términos previstos por los artículos 176 y 177 del CCA, lo que indica que el municipio de Barrancabermeja tenía un plazo de 18 meses para efectuar el pago correspondiente, contados a partir de la ejecutoria del fallo del 31 de enero de 2005, dictado por la Sala de Descongestión para los Tribunales Administrativos de Santander, Norte de Santander y Cesar, pero, como no obra constancia de notificación, se tendrá en cuenta la expedición de la citada providencia. Está probado que el pago total de la condena se efectuó el 2 de junio de 2006 (fls. 78 – 80 del c.1), esto es, antes del vencimiento del plazo de 18 meses referido –1° de agosto de 2006–, por tal razón, el término para acudir ante esta jurisdicción se extendió hasta el 3 de junio de 2008.
Y como la demanda se radicó el 8 de noviembre de 2006 (fl. 37 del c.1), se concluye que la acción de repetición se ejerció dentro de la oportunidad prevista en la ley. 4. Legitimación en la causa 4.1. Legitimación por activa El municipio de Barrancabermeja está legitimado en la causa por activa, en los términos del artículo 8 de la Ley 678 de 2001, por ser la persona jurídica de derecho público directamente perjudicada con el pago de la condena impuesta por la Sala de Descongestión para los Tribunales Administrativos de Santander, Norte de Santander y Cesar. 4.2.
Legitimación por pasiva De conformidad con el artículo 90 de la Constitución Política, en concordancia con lo previsto en el artículo 2 de la Ley 678 de 2001, quien ostente la calidad de agente o ex agente estatal y que, además, su conducta haya causado la condena patrimonial contra el Estado es quien puede ser llamado al juicio de repetición8.
Lo anterior denota dos elementos: uno subjetivo, que atiende a la calidad de la persona vinculada, y otro fáctico, referido al aspecto volitivo de su conducta, último 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 3 de agosto de 2020, expediente 50.489, M.P. Martín Gonzalo Bermúdez Muñoz.
Radicación número: 68001-23-31-000-2013-00748-01 (68.569) Actor: MUNICIPIO DE BARRANCABERMEJA Demandado: JULIO CÉSAR ARDILA TORRES Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPETICIÓN 9 punto que demanda un análisis entre la acción u omisión y el deber legal frente a la responsabilidad que se le imputa al demandado para establecer cuándo un daño le es atribuible.
Por tal razón, la acción u omisión del agente o ex agente del Estado debe estar ligada al hecho que le da base al proceso que finalmente produce la condena patrimonial al Estado. En el caso examinado, el señor Julio César Ardila Torres afirmó que no suscribió el acto administrativo que suprimió el cargo que ocupaba la señora Lilia Rebeca Torres Niz; que dicho acto fue expedido por el secretario de gobierno del municipio, a quien él encargó de las funciones de alcalde municipal para la fecha en la que fue proferido el mismo, por ende, no estaba llamado a comparecer en el sub lite como demandado.
En criterio de la Subsección, el hecho de que el exalcalde demandado no hubiera firmado el acto que se anuló en un proceso de nulidad y restablecimiento y que dio lugar a la condena patrimonial, no lo libera automáticamente de conformar el extremo pasivo en el medio de control de repetición, ya que es claro que (i) participó en todo el proceso de reestructuración que se gestó durante su administración9; y (ii) encargó a un empleado de sus funciones, mientras se desplazaba fuera de su sede territorial10, convalidando con posterioridad sus actuaciones, de ahí que resulta procedente analizar su responsabilidad personal a la luz de esas actuaciones, con el fin de establecer si estas tuvieron injerencia en la causación del daño por el que se repite.
De otra parte, conviene mencionar que, al igual que en esta oportunidad, la Subsección B de esta Sección del Consejo de Estado, en asuntos con supuestos fácticos y jurídicos semejantes al analizado, ha determinado que el señor Julio César Ardila Torres se encuentra legitimado en la causa por pasiva y es procedente 9 Esta acreditado que para ese momento ostentaba la condición de alcalde del municipio de Barrancabermeja. 10 En relación con esta modalidad de encargo, la Sección Primera del Consejo de Estado ha señalado: (…) Es claro que cuando un Gobernador tiene que desplazarse de su sede por razones del servicio, puede encargar a alguno de sus secretarios para que asuma las cuestiones urgentes que surjan durante su ausencia, pero él continúa en ejercicio de su cargo, puesto que no se ha producido una vacante ni definitiva ni temporal.(…) El encargo en comento no es el que se surte cuando se presenta vacancia, ya sea temporal o definitiva, situaciones en las cuales el encargado sí asume la plenitud de las atribuciones propias de la investidura.
En el presente caso no se dieron las dos formas de vacancia, puesto que en sí mismo el desplazamiento del funcionario titular por necesidades del servicio a territorio fuera de su sede no da lugar a ellas. Dicha circunstancia no constituye causal de vacancia del cargo de Gobernador, de suerte que aún dentro de ésta se entiende que se encuentra ejerciendo su destino, y que el encargado ejerce las funciones del Despacho en relación con asuntos urgentes, atendiendo las voces del artículo 93 del decreto 1222 de 1986, disposición similar al artículo 124 de la ley 4ª de 1.913.
El encargado en este evento actúa en representación y no en lugar o sustitución del titular de las competencias. (Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 8 de septiembre de 2005, expediente 2001-00257-01, M.P. María Claudia Rojas). Radicación número: 68001-23-31-000-2013-00748-01 (68.569) Actor: MUNICIPIO DE BARRANCABERMEJA Demandado: JULIO CÉSAR ARDILA TORRES Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPETICIÓN 10 analizar su conducta en relación con el hecho por el cual resultó condenada la entidad territorial11.
Finalmente, la Sala no puede dejar de mencionar que, en los procesos de repetición, la habilitación para el reembolso es potestativa de la entidad que resultó afectada con la condena, es decir, es discrecional en cuanto a que el ente estatal decide frente a qué y a quiénes pretende iniciar el juicio patrimonial; por tanto, si en este caso no se demandó al ex secretario de gobierno ni se intentó su vinculación como litisconsorte, ello no es óbice para que no se analice la conducta del señor Ardila Torres.
De conformidad con lo expuesto, la Sala procederá a estudiar la responsabilidad personal del demandado, previo a la consideración sobre la delimitación del aspecto a examinar en esta instancia. 5. Causa petendi y alcance del recurso de apelación La Sala estima necesario analizar la causa petendi invocada en la demanda y después poner de presente lo decidido por el a quo, así como los cuestionamientos planteados en el recurso de apelación. El municipio de Barrancabermeja señaló que le asistía responsabilidad al señor Julio César Ardila Torres por incurrir en “dolo y culpa grave”, en tanto vulneró manifiesta e inexcusablemente las normas que establecen el procedimiento “para reestructurar la planta de personal (…)”, porque no dispuso de los estudios técnicos exigidos ni respondió al mejoramiento del servicio, lo que, en su sentir, provocó el daño por el cual fue condenado en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
En la sentencia de primera instancia, el Tribunal Administrativo de Santander denegó las pretensiones invocadas, habida cuenta de que el demandando desvirtuó la presunción de “dolo (…) por falsa motivación” que pesaba en su contra, cargo que, a su modo de ver, se deducía de la providencia en la que se declaró la nulidad del Decreto 5 del 14 de enero de 2002, y, además, del fallo del Consejo de Estado que confirmó la declaratoria de nulidad del Decreto 237 de 2001, acto que sirvió de sustentó para suprimir el cargo que ocupaba la señora Lilia Rebeca Torres Niz. 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 3 de agosto de 2020, expediente 50.489, M.P. Martín Gonzalo Bermúdez Muñoz y sentencia del 8 de septiembre de 2021, expediente 55.968, M.P. Alberto Montaña Plata.
En el primer pronunciamiento, la Sala reflexionó de manera explícita sobre el encargo y no declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva. En la segunda decisión, si bien no existió análisis de la legitimación, lo cierto es que se tuvo por superada, al punto de que se emitió decisión de fondo. Radicación número: 68001-23-31-000-2013-00748-01 (68.569) Actor: MUNICIPIO DE BARRANCABERMEJA Demandado: JULIO CÉSAR ARDILA TORRES Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPETICIÓN 11 Como soporte de su decisión, argumentó de manera muy general que “los actos administrativos que dispusieron de la supresión del empleo (…), esto es, los Decretos 005 del 14 de enero de 2002 y 010 del 15 de enero del mismo año - declarados nulos por esta jurisdicción y que dieron lugar al pago de la condena por cuyo reembolso se repite en esta oportunidad- fueron proferidos contando con los estudios técnicos exigidos por el artículo 41 de la Ley 443 de 1998”.
La parte actora en su recurso de apelación subrayó que el señor Julio César Ardila Torres actuó con “dolo y culpa grave”, porque expidió el acto administrativo que ocasionó la condena en su contra con “desviación de poder” y “violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho”, al desconocer varias disposiciones normativas que regulan lo atinente a la modificación de las plantas de personal de las entidades públicas.
La Subsección considera oportuno señalar que (i) el a quo desconoció el principio de congruencia12 cuando dictó la sentencia que ahora es objeto de apelación; y (ii) el recurrente intentó modificar la causa petendi en la alzada, como pasa a explicarse: (i) La Sala advierte que, si bien en principio se afirmó que el demandado incurrió en “dolo y culpa grave”, lo cierto es que realizar una imputación en la que se aleguen dichos aspectos de manera concomitante no resulta viable, dado que no es posible que el funcionario o exfuncionario, al mismo tiempo, quiera el resultado ajeno a las finalidades del servicio y, a su vez, no busque desmejorarlo.
Por tanto, se ha sostenido que, si el caso concreto permite una doble atribución de la conducta respecto de cada actuación desplegada o si la conducta amerita varias imputaciones de ese tipo, el interesado deberá plantear sus pretensiones de manera subsidiaria, porque, de esa forma, el demandado podrá ejercer su derecho de defensa debidamente13.
Así pues, como no se estructuró la demanda con pretensión principal y subsidiaria, la imputación de la demandante sólo podía analizarse bajo una conducta de culpa grave del demandado, pues sólo se sustentó la presunción de violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho, de ahí que el análisis del tribunal debía circunscribirse a dicho aspecto. 12 El artículo 305 del CPC establece: “La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este Código contempla, y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley.
No podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda, ni por causa diferente a la invocada en ésta”. 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 22 de octubre de 2021, expediente 62.110, M.P. María Adriana Marín. Radicación número: 68001-23-31-000-2013-00748-01 (68.569) Actor: MUNICIPIO DE BARRANCABERMEJA Demandado: JULIO CÉSAR ARDILA TORRES Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPETICIÓN 12 Empero, el juez de primera instancia centró su estudio en establecer si el demandado actuó o no con “dolo (…) por falsa motivación”, cuando ni esa ni otra de las causales del artículo 5 de la Ley 678 de 2001 fue invocada o sustentada y tampoco se podía extraer del fallo que impuso la condena patrimonial, pues el acto de administrativo de supresión se anuló por falta de competencia. Igualmente, no era acertado edificar la presunción de responsabilidad del demandado a partir de un fallo que al parecer dictó con posterioridad el Consejo de Estado en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho similar al sub judice, mediante el cual se confirmó la nulidad del Decreto 237 de 2001, sino que debía hacerlo conforme con lo resuelto por la Sala de Descongestión para los Tribunales Administrativos de Santander, Norte de Santander y Cesar, comoquiera que esa fue la determinación que dio lugar a la presente controversia, decisión en la que ni siquiera se abordó el análisis de ese decreto por encontrar configurada la caducidad –se verá más adelante– y, en cualquier caso, esa sentencia no fue apelada, por manera que no tuvo revisión ante esta Corporación. Es decir, el tribunal no estaba habilitado para evaluar la conducta del demandado por un actuar doloso y menos por la causal aludida -aspecto que, por cierto, esta Subsección tampoco puede analizar, en virtud del principio de congruencia-, en la medida en que, se reitera, en la demanda no se fundamentó esa imputación ni correspondía a las bases de la providencia que anuló el acto administrativo que ocasionó la condena patrimonial contra el Estado, esto es, el Decreto 4 del 14 de enero de 2002.
A pesar de que el juez de primer grado erró en definir la causal de la calificación de la conducta del demandado, la Sala observa que, extrañamente, los argumentos para eximirlo de responsabilidad en realidad demarcan una ausencia de culpa grave, pues señaló “los actos fueron proferidos contando con los estudios técnicos exigidos por el artículo 41 de la Ley 443 de 1998”, aspecto que sí fue cuestionado en la alzada y, por ende, permite que la Sala se pronuncie al respecto en esta instancia. (ii) En el recurso de apelación, la parte actora, entre otras cosas, aseguró que el demandado actuó con dolo, en particular, con “desviación de poder”; sin embargo, la Subsección no puede estudiar esa presunción, en la medida en que implicaría modificar la causa petendi de la demanda, pues es claro que no se pidió una declaratoria de responsabilidad por este concepto y tampoco puede deducirse de la sentencia del 31 de enero de 2005, dictada por la Sala de Descongestión para los Tribunales Administrativos de Santander, Norte de Santander y Cesar.
Radicación número: 68001-23-31-000-2013-00748-01 (68.569) Actor: MUNICIPIO DE BARRANCABERMEJA Demandado: JULIO CÉSAR ARDILA TORRES Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPETICIÓN 13 La jurisprudencia de esta Corporación ha sido pacífica en considerar que esta jurisdicción, en las actuaciones que conoce, carece por completo de facultades para variar la causa petendi que se narra en la demanda, es decir, que en procesos de esta naturaleza la sentencia está irremediablemente abocada a resolver sobre si hay o no lugar a declarar la responsabilidad de la administración con base en los antecedentes fácticos descritos en la demanda o su modificación y a los medios de convicción regular y oportunamente agregados al plenario.
Por tanto, cualquier variación del marco fáctico implicaría un desconocimiento flagrante del principio relativo al debido proceso, ya que sorprendería a la parte demandada cuya defensa y medios exceptivos estarían enfocados a rebatir los hechos presentados en la demanda y jamás tendría opción de ejercer en ese caso el legítimo derecho de controvertir y de aportar pruebas tendientes a rebatir los elementos de juicio eventual base de la declaración de responsabilidad y consecuencial condena en su contra, por lo que el juez debe resolver sobre las pretensiones de la demanda, sus fundamentos fácticos y jurídicos con sustento en la prueba regular y oportunamente aportada al proceso conforme con el artículo 305 del CPC14.
En línea con lo anterior, la Sala no tiene competencia para estudiar una conducta dolosa del demandado por desviación de poder, porque la alzada no tiene por objeto que se adicionen o incluyan cargos no esgrimidos en la demanda15. Así que, atendiendo al principio de congruencia y, de acuerdo con el reparo concreto de la apelación, a la Sala le corresponde realizar el juicio de responsabilidad personal contra el señor Julio César Ardila Torres por una eventual culpa grave.
Los demás requisitos para la prosperidad de la pretensión de repetición se encontraron acreditados en primera instancia y no fueron objeto de discrepancia. 6. Culpa grave en cabeza del señor Julio César Ardila Torres Antes de verificar si la conducta que se le atribuyó al demandado puede o no calificarse de gravemente culposa, la Sala expondrá unas consideraciones generales acerca de la presunción de culpa grave prevista en el artículo 6 de la Ley 678 de 2001, norma que es la que resulta aplicable al sub lite, puesto que el hecho que dio origen a la condena ocurrió el 14 de enero de 2002. 14 Consultar, por ejemplo, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 24 de octubre de 2016, expediente 34.357, M.P. Hernán Andrade Rincón, reiterada en decisión del 19 de febrero de 2021, M.P. María Adriana Marín, expediente 54.320. 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, en sentencia del 20 de febrero de 2020, expediente 54.407.
Radicación número: 68001-23-31-000-2013-00748-01 (68.569) Actor: MUNICIPIO DE BARRANCABERMEJA Demandado: JULIO CÉSAR ARDILA TORRES Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPETICIÓN 14 6.1. Presunción de culpa grave contemplada en el artículo 6 de la Ley 678 de 2001 Las presunciones tienen como finalidad tener como cierto o probable un hecho que se infiere a través de un juicio lógico que realiza el legislador o el juez acudiendo a las máximas generales de la experiencia y la sana crítica16, de ahí que se considere que tiene por virtud invertir las condiciones generales de la carga de la prueba en favor de quien la invoca.
Aquellas, pueden considerarse como de tipo legal (iuris tantum), cuando admiten prueba en contrario, o de derecho (iuris et de iure), cuando se considera definitivamente como cierto el hecho presumido y, por el contrario, no es posible desacreditarlo. Así se encuentra plasmado en el artículo 66 del Código Civil: Se dice presumirse el hecho que se deduce de ciertos antecedentes o circunstancias conocidas.
Si estos antecedentes o circunstancias que dan motivo a la presunción son determinados por la ley, la presunción se llama legal. Se permitirá probar la no existencia del hecho que legalmente se presume, aunque sean ciertos los antecedentes o circunstancias de que lo infiere la ley, a menos que la ley misma rechace expresamente esta prueba, supuestos los antecedentes o circunstancias.
Si una cosa, según la expresión de la ley, se presume de derecho, se entiende que es inadmisible la prueba contraria, supuestos los antecedentes o circunstancias. Ahora bien, conviene señalar que cuando el Estado ha sido condenado a la reparación patrimonial de los daños antijurídicos originados en alguna de las hipótesis consignadas en el artículo 6 de la Ley 678 de 2001, el legislador previó una serie de presunciones legales como mecanismos procesales enderezados a tornar efectiva la acción de repetición prevista en la Constitución y así hacer eficaz la responsabilidad civil de los servidores públicos por las condenas que su acción u omisión generen.
La Sala encuentra que las presunciones estipuladas en el artículo 6 la Ley 678 de 2001 tienen naturaleza de legales17 y, por tanto, la entidad demandante tiene la carga de probar únicamente los supuestos de hecho a los que aluden dichas 16 Francesco Carnelutti, La prueba civil, (Buenos Aires: Arayú, 1955), 19. 17 El profesor Betancur Jaramillo cuestiona el nomen iuris adoptado por el legislador de 2001, y afirma que “vistas las definiciones y los eventos que los ponen de presente, habrá de concluir que lo que quiso el legislador fue señalar o calificar unos hechos como dolosos en su artículo 5 y otros, como equivalente a culpa grave, en el siguiente.
En otras palabra, cuando la primera norma enuncia cinco hechos (…) no lo hace a título de antecedentes para que de él se infiera o presuma el dolo, sino que está dando a entender que cuando ocurra cualquiera de los hechos enunciados y probados no es que se presuma el dolo, sino que existe éste (…) Corrobora la idea de que el artículo 5 no establece presunciones sino que enuncia casos de dolo, la definición misma que sobre éste hace en su inciso 1º, al señalar que el agente actúa con dolo cuando el agente quiere la realización de un hecho ajeno a la finalidad del servicio del Estado”.
Betancur Jaramillo, Carlos, Derecho Procesal Administrativo, Medellín, Seña Editora, 2013, p. 124 y 125. Radicación número: 68001-23-31-000-2013-00748-01 (68.569) Actor: MUNICIPIO DE BARRANCABERMEJA Demandado: JULIO CÉSAR ARDILA TORRES Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPETICIÓN 15 normas, puesto que “la parte que niegue el hecho presumido está sujeta a la carga de probar el hecho contrario”18.
Así también lo ha considerado esta Subsección: Las presunciones de culpa grave y de dolo contenidas en la Ley 678 de 2001 son legales. Esto se debe a que así lo consideró la Corte Constitucional en la sentencia C-374 de 2001 al decidir acerca de la constitucionalidad de los artículos 5 y 6 de esa normativa (…). Concluyó la Corte Constitucional que las presunciones que contempla la Ley 678 de 2001 son legales, pues, de haberlas calificado de derecho, la acción de repetición carecería de sentido.
Si se tratara de presunciones de derecho [que no admiten prueba en contra, por fundarse en el orden público], el demandado en una acción de repetición no tendría la oportunidad de demostrar que la conducta que se le reprocha no ocurrió a título de culpa grave o dolo. Simplemente se encontraría en una posición en la cual no podría ejercer su derecho de defensa, lo que implicaría la violación del artículo 29, según el cual toda persona tiene derecho a “presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen en su contra”19.
De tal manera que se comparten las consideraciones expuestas por la Corte Constitucional acerca de que la Ley 678 de 2001 incorporó presunciones legales, toda vez que de esta manera se garantiza el ejercicio del derecho de defensa, como vía para hacer valer la presunción de inocencia en desarrollo de una demanda de repetición, escenario judicial que se instauró precisamente para definir la responsabilidad o no del servidor o ex servidor del Estado20.
En efecto, en los antecedentes legislativos, al tenor de lo dispuesto en el artículo 27 del Código Civil (voluntas legislatoris), se mencionó que el establecimiento de estas presunciones legales tenía por objeto tornar eficaz la acción de repetición e invertir la carga de la prueba, ya que el demandado debe desacreditar el hecho que le da origen a aquella.
Así fue narrado en la ponencia para primer debate en el Senado: [E]l legislador debe facilitar el debate probatorio para no hacer de la acción de repetición una misión imposible. Señalar causales de presunción de dolo y la culpa grave resulta conveniente y necesario, puesto que en el proceso de repetición sólo deberá probarse el supuesto de hecho en que se funda la presunción, con el objeto de invertir la carga de la prueba para hacer de la acción una herramienta efectiva y eficaz.
En otras palabras, resultará suficiente para la parte demandante demostrar una de las causales que se señalan para presumir que el funcionario actuó con dolo o culpa y, por consiguiente, a la parte demandada demostrar que el supuesto de hecho que se alega no se configuró21. Asimismo, la Corte Constitucional lo precisó al estudiar la constitucionalidad, entre otros, del artículo 6 la Ley 678 de 2001, pues indicó que, para hacer efectivo el precepto del artículo 90 de la Constitución Política, con el fin de proteger la moralidad y el patrimonio público, se buscó relevar al Estado de la carga de la 18 Hernando Devis Echandía, Teoría general de la prueba judicial, Tomo II (Bogotá: Temis, 2017), 681. 19 Original de la cita: “El inciso 4º del artículo 29 constitucional señala: Toda persona se presume inocente mientras no se la haya declarado judicialmente culpable.
Quien sea sindicado tiene derecho a la defensa y a la asistencia de un abogado escogido por él, o de oficio, durante la investigación y el juzgamiento; a un debido proceso público sin dilaciones injustificadas; a presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen en su contra; a impugnar la sentencia condenatoria, y a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho”. 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 6 de julio de 2017, expediente 45.203, M.P. Marta Nubia Velásquez Rico, reiterada en decisión del 4 de diciembre de 2020, expediente 65.086, M.P. María Adriana Marín. 21 Congreso de la República, Gaceta del Congreso 14 del 10 de febrero de 2000, página 16.
Radicación número: 68001-23-31-000-2013-00748-01 (68.569) Actor: MUNICIPIO DE BARRANCABERMEJA Demandado: JULIO CÉSAR ARDILA TORRES Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPETICIÓN 16 prueba cuando ejercía la acción de repetición y alegaba en su favor una presunción, como por ejemplo, de culpa grave, sin perjuicio de que la parte demandada pueda desvirtuarla mediante prueba en contrario, ya que aquella no constituye un juicio anticipado que desconozca la presunción de inocencia: (…) Con estas presunciones legales de dolo y culpa grave el legislador busca hacer efectivo el ejercicio de la acción de repetición en la medida en que el Estado, al formular la correspondiente demanda, deberá probar solamente el supuesto fáctico en el que se basa la presunción que alega para que ésta opere, correspondiéndole al demandado la carga de desvirtuar el hecho deducido a fin de eximirse de responsabilidad, con lo cual no sólo se garantiza su derecho de defensa sino que se logra un equilibrio en el debate probatorio que debe surtirse en esta clase de actuaciones, sin que pueda pensarse que por esta circunstancia se vulnera el debido proceso22.
Es claro que, en estos casos, no se compromete el derecho fundamental al debido proceso, toda vez que el agente estatal contra el cual se dirija la acción de repetición siempre podrá presentar pruebas que lo liberen de responsabilidad civil23. Así, por tratarse de una presunción legal, esto es, que admite prueba en contrario, la parte demandada tiene abierta la posibilidad para oponerse y acreditar, en esta sede judicial, o bien la inexistencia del hecho que le da base a la presunción o de las circunstancias en las que se configuró aquel, ya que la presunción “no impide que la parte adversaria lleve al proceso otras pruebas con la finalidad de desvirtuar aquella y demostrar que en realidad esos hechos no han ocurrido.
Si se consigue este objetivo o, por lo menos, que el juez estime inciertos aquellos hechos, no podrá aplicar la presunción”24. Ahora, su previsión legal no constituye una imputación automática de culpabilidad en cabeza del agente contra el cual se dirige la acción de repetición, ya que, si este puede aducir medios de convicción en contrario, ello supone que, para efectos de la acción de repetición, el juez -en estos casos- está en el deber de realizar una nueva evaluación de la conducta del agente.
Por esta razón, el simple hecho de que el legislador suponga en estos eventos la responsabilidad civil del agente o ex funcionario estatal, no impide que esta presunción pueda ser destruida con la presentación de pruebas de descargo. La Sala ha sostenido que la previsión del citado artículo 6 de la Ley 678 de 2001 no entraña que las causales ahí enunciadas sean las únicas respecto de las cuales puede calificarse una conducta como gravemente culposa, puesto que el juez de la acción de repetición podrá deducir otros supuestos de hecho que puedan calificarse 22 Corte Constitucional, sentencia C-374 de 2002. 23 Ibidem. 24 Hernando Devis Echandía, Teoría general de la prueba judicial, Tomo II, 689.
Radicación número: 68001-23-31-000-2013-00748-01 (68.569) Actor: MUNICIPIO DE BARRANCABERMEJA Demandado: JULIO CÉSAR ARDILA TORRES Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPETICIÓN 17 como tales al apreciar el caso puesto a su consideración25, pero en relación con estos últimos no podrá aludirse a la aplicación de una presunción y, por tanto, la entidad estatal estará obligada a probar no solamente el supuesto de hecho de aquella sino, también, la conducta de la actuación del funcionario público. 6.2.
Imputación de la responsabilidad Para resolver este punto, lo primero que se debe tener en cuenta es que el municipio de Barrancabermeja mencionó que la conducta del demandado era gravemente culposa, en los términos del numeral 1 del artículo 6 de la Ley 678 de 2001, dado que el señor Julio César Ardila Torres violó de forma manifiesta e inexcusable aquellas normas de derecho que le eran exigibles, puesto que modificó la planta de personal y suprimió el cargo de la señora Lilia Rebeca Torres Niz, sin contar con los estudios técnicos y con los motivos necesarios para mejorar el servicio, presunción que, a juicio del Tribunal Administrativo de Santander, quedó desvirtuada –aunque a partir de conclusiones descontextualizadas y ligeras–.
En el recurso de apelación, la entidad territorial insistió en la configuración de la culpa grave del demandado, en atención a que de la valoración de los elementos de juicio obrantes al plenario era posible deducir que omitió lo dispuesto en el artículo 41 de la Ley 443 de 1998 y su Decreto Reglamentario 1562 de 1998, así como lo establecido en el artículo 149 del Decreto 1572 de 1998, modificado por el artículo 7 del Decreto 2504 de 1998.
Como se expuso con antelación, quien alegue a su favor una presunción deberá probar plenamente y, a través de medios conducentes, pertinentes y eficaces, los hechos que le dan su origen, puesto que resulta claro que el legislador no pugnó por una suerte de tarifa legal para acreditar aquel supuesto fáctico. En efecto, las presunciones establecidas en la ley sólo serán procedentes y se tendrán por ciertas cuando los hechos en que se funden estén debidamente probados, pero admitirá prueba en contrario cuando la ley lo autorice.
Para la Subsección resulta necesario dejar claro que el hecho que le da sustento a la presunción debe estar completamente probado y no debe dar lugar a duda alguna, para ello podrá acudirse a una valoración integral de las pruebas que obran en el expediente26. 25 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, sentencia de 29 de mayo de 2014, expediente 40.755, M.P. Ramiro de Jesús Pazos Guerrero. 26 Al respecto, se puede consultar Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 31 de agosto de 2006, expediente 28448.
M.P Ruth Stella Correa Palacio. Radicación número: 68001-23-31-000-2013-00748-01 (68.569) Actor: MUNICIPIO DE BARRANCABERMEJA Demandado: JULIO CÉSAR ARDILA TORRES Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPETICIÓN 18 Bajo ese contexto, se enunciarán los hechos que se encuentran probados, en atención a las únicas pruebas obrantes al expediente: - El 8 de junio de 2001, el municipio de Barrancabermeja y la ESAP suscribieron un convenio interadministrativo, cuyo objeto fue que la última entidad elaborara el estudio técnico para la reestructuración de la planta de personal de la administración central, “fundamentado en necesidades del servicio o en razones que propendan por la modernización de la institución” (fls. 226 – 228 del c.1). - Pasados cinco meses, la señora Elsa Peñaloza Bueno, en calidad de coordinadora de asesorías de la ESAP, remitió al demandado, en su condición de alcalde del municipio de Barrancabermeja, el proyecto de los actos administrativos mediante los cuales se proponía la estructura administrativa de la entidad y se fijaba la escala salarial de los empleos, en razón de que el estudio técnico se encontraba en su etapa final.
En esa oportunidad, se indicó que los modelos recomendados estaban “proyectados de acuerdo al desarrollo legal, político e institucional que le permita al municipio cumplir con los principios constitucionales, legales y al plan de desarrollo que recoge su programa de gobierno” (fls. 229 – 266 del c.1). - El 27 de noviembre de 2001, el equipo ejecutor designado por el municipio de Barrancabermeja y el equipo técnico de la ESAP sostuvieron una reunión para discutir sobre los avances del estudio técnico de reestructuración y ajustar el proyecto de los actos administrativos para establecer la nueva planta de personal del municipio.
En el acta se registró (fls. 257 – 268 del c.1): (..) Se reunieron en el despacho de la alcaldía municipal, el equipo ejecutor designado por el doctor Julio Cesar Ardila Torres, Alcalde Municipal, para la ejecución del convenio interadministrativo 0342-01, conformado por el Secretario de Gobierno, Secretario Jurídico, Secretario Privado y el Secretario General quien actúa como supervisor y por parte del equipo técnico de la Escuela Superior de Administración Pública, las doctoras Elsa Peñaloza Bueno, Coordinadora de Asesorías y Leicy Muñoz Ulloa, Profesional de Apoyo.
El fin de la presente reunión es dar a conocer al equipo ejecutor, por parte del equipo técnico conformado para la elaboración del estudio técnico para la reestructuración administrativa del nivel central de la administración municipal, del primer avance del convenio en mención, para las consideraciones que estimen pertinentes acotar.
Este primer avance consiste en entregar a la administración central los proyectos de los actos administrativos por los cuales se establece la estructura administrativa del Municipio de Barrancabermeja y se dictan otras disposiciones y por el cual se fija la escala salarial de la planta de personal de la Alcaldía Municipal de Barrancabermeja.
La doctora Elsa Peñaloza Bueno, Coordinadora del Proyecto, hizo una presentación clara y precisa de la nueva estructura que se recomienda al ejecutivo municipal, la cual es el resultado de un diagnóstico y responde a las necesidades de la administración municipal y al cumplimiento de su misión constitucional y se encuentra sustentado en el documento de estudio técnico que será entregado una vez finalice el proceso.
Radicación número: 68001-23-31-000-2013-00748-01 (68.569) Actor: MUNICIPIO DE BARRANCABERMEJA Demandado: JULIO CÉSAR ARDILA TORRES Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPETICIÓN 19 La nueva estructura se diseñó con el fin de garantizar la eficiencia y la racionalidad de la gestión pública, de evitar duplicidad de funciones y actividades y asegurar la unidad en la concepción y ejercicio de la función pública (…).
La nueva estructura se diseñó con el fin de garantizar la eficiencia y la racionalidad de la gestión pública, de evitar duplicidad de funciones y actividades y asegurar la unidad en la concepción y ejercicio de la función pública. - Mediante Decreto 237 del 27 de noviembre de 2001 2001, el señor Julio César Ardila Torres definió la estructura administrativa de la entidad territorial (cargos, funciones, misiones, obligaciones, etc.) (fls. 269 – 302 del c.1) y, por medio del Decreto 5 del 2002, se suprimió, entre otros cargos de la planta de personal, el ocupado por la señora Lilia Rebeca Torres Niz, considerando que, en virtud del artículo 7 del Decreto 2504 de 1998, existía la necesidad de mejoramiento del servicio; igualmente, porque se habían adelantado los estudios técnicos correspondientes, de acuerdo con lo estipulado en la Ley 443 de 1998 y el Decreto 1572 de 1998 (fls. 148 – 152 del c.1). - En decisión del 30 de octubre de 2003, la Fiscalía General de la Nación se inhibió para iniciar una investigación penal contra el aquí demandado por los punibles de prevaricato por acción y omisión y celebración indebida de contratos, conductas que se relacionaron con la reestructuración administrativa.
Sobre el particular, se expuso (fls. 153 – 158 del c.1): (…) El prevaricato supone la existencia de una relación lógica y causal entre la contradicción de la ley, con la decisión tomada y el ánimo perverso y torcido. En el caso examinado, únicamente se realizaba un estudio con una entidad autorizada como era la ESAP y al establecer que para disminuir el personal debía indemnizar a esas personas, eso tenía que hacerse con cargo al presupuesto, se obró con la prudencia debida y se determinó reubicar el personal, por tanto, no se pagaron indemnizaciones de tal manera que el alcalde actuó con base en las facultades que le permitían actuar como lo hizo.
Cosa distinta hubiera sido que hubiera comprometido de manera irresponsable los dineros del municipio, para ello sí requería autorización del Concejo, no existió disponibilidad presupuestal y no existe, porque no se hizo erogación (…) el procedimiento tenía que hacerse en cumplimiento de la Ley 617 de 2002, que debía acatar el alcalde y lo hizo contando con la ESAP, que merece credibilidad en materia de administración pública.
La celebración indebida de contratos va referida a contratos sin el cumplimiento de los requisitos legales y la condición es que exista un estudio. Este se hizo, pero si el estudio se hace relacionado al convenio no tendría sentido, porque no se puede solicitar un análisis en estas condiciones. Para la reestructuración se necesitaba el estudio.
Solo hubo un procedimiento administrativo que redistribuye la misma planta de personal para lograr una mejor prestación del servicio y esas funciones la ley 136 se las asigna al alcalde, haciéndolo con base en la ley y no el acuerdo que era para suprimir o indemnizar. - El 31 de enero de 2005, la Sala de Descongestión para los Tribunales Administrativos de Santander, Norte de Santander y Cesar resolvió la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por la señora Lilia Rebeca Torres Radicación número: 68001-23-31-000-2013-00748-01 (68.569) Actor: MUNICIPIO DE BARRANCABERMEJA Demandado: JULIO CÉSAR ARDILA TORRES Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPETICIÓN 20 Niz contra el municipio de Barrancabermeja, decisión en la que declaró (i) la caducidad de la acción respecto de los Decretos 237 de 2001 y 238 de 2001; y (ii) la nulidad del Decreto 5 del 14 de enero de 2002, por medio del cual se suprimió el cargo ocupado por la mencionada persona y, a título de restablecimiento del derecho, ordenó el reconocimiento y pago de los emolumentos laborales dejados de percibir desde que se produjo su retiro, así como su reintegro al cargo que ocupaba o a uno similar.
Lo anterior, porque estimó que respecto del tal acto administrativo se configuró la causal de nulidad de incompetencia, teniendo en cuenta que cuando el alcalde encargado firmó el decreto ya se había vencido la facultad extraordinaria que le había otorgado el Concejo Municipal para reformar la planta de personal, situación que, a su parecer, vulneró el artículo 121 de la Constitución Política y las Leyes 136 de 1994 y 617 de 2001.
Así planteó sus razonamientos (fls. 15 – 28 del c.1): (…) El acuerdo 03 del 28 de febrero de 2001 del Concejo Municipal de Barrancabermeja le concede una autorización y facultades extraordinarias al alcalde municipal basándose en la Constitución y las Leyes 136 de 1994 y 617 de 2001; durante el término de seis meses contados a partir de la vigencia de dicho acuerdo.
Por consiguiente, es sólo dentro de ese término que el alcalde podía expedir los Decretos tendientes a realizar las reformas necesarias para tal fin que se había encomendado, y no como se hizo, después de haber vencido el lapso determinado. Razón por la cual el alcalde, por transcurrir el tiempo, ya no era competente para proferir el Decreto 05 de 2001 y al hacerlo realizó un acto para el cual la ley no le otorgaba capacidad jurídica, con ello, además de violar la ley, contrarió el artículo 121 de la Carta Magna.
(…) En el caso sub examine, es claro que la administración al expedir el acto administrativo contenido en el decreto, infringió la ley, toda vez que el alcalde municipal de Barrancabermeja era incompetente, en función del tiempo para expedir el acto administrativo demandado, así las cosas, la Sala advierte que se configura la causal de incompetencia como causal de nulidad de los actos administrativos (…). - El municipio de Barrancabermeja cumplió con las obligaciones impuestas el 4 de mayo y el 2 de junio de 2006 (fls. 75 – 79 del c.1). - La señora Elsa Peñaloza Bueno, quien para la época de los hechos era la coordinadora del convenio interadministrativo suscrito con la ESAP, rindió declaración ante el a quo, diligencia en la que narró (fls. 306 – 312 del c.1): (…) PREGUNTADO.
Sírvase hacer un relato pormenorizado de lo que le conste en relación a los hechos de la demanda. CONTESTÓ. Trabajaba en la Escuela Superior de Administración Pública y el alcalde Julio César Ardila Torres firmó un convenio con la ESAP para hacer un estudio técnico en aras de modificar la planta de personal y hacer una reforma a la estructura administrativa de la entidad.
En desarrollo de este convenio yo fui parte de un equipo de profesionales que conformó la institución para desarrollar ese estudio y de hecho coordinaba la actividad. En desarrollo de ese convenio la ESAP desplazó su equipo a la ciudad de Barrancabermeja y allá trabajamos durante largo rato. Quiero dejar en claro que si alguna cosa dijo el alcalde fue que quería que ese Radicación número: 68001-23-31-000-2013-00748-01 (68.569) Actor: MUNICIPIO DE BARRANCABERMEJA Demandado: JULIO CÉSAR ARDILA TORRES Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPETICIÓN 21 estudio fuera absolutamente técnico, que no tenía compromisos con nadie.
Hicimos un estudio técnico y considero que la escuela es la entidad rectora en esos temas de lo público, es la entidad encargada de orientar a los gobernantes. La escuela organizó un equipo especializado en el tema para abordar el proceso y considero que se hizo un estudio totalmente técnico y estuve pendiente siempre con lo que sucedía. Cuando me enteré del proceso que cursaba de nulidad contra los actos administrativos que se profirieron con ocasión de esa reestructuración. El municipio nunca llamó a la escuela, toda vez que ella debió convocarse pues fue la que llevó a cabo los estudios que dieron origen a los actos administrativos demandados y el municipio incurrió en irresponsabilidad en la defensa.
El municipio pudo contratar con un particular el estudio, pero no lo hizo, contrató con una entidad experta en el tema y quiero dejar en claro eso (…) PREGUNTADO. En su calidad de coordinadora del Convenio Interadministrativo suscrito entre la ESAP y el municipio de Barrancabermeja en el año 2001 para la elaboración del estudio técnico para la nueva estructura y la nueva planta de personal, por favor informe si el mismo se cumplió en su totalidad.
CONTESTÓ. Sí se cumplió en su totalidad, los estudios fueron eminentemente técnicos realizados por profesionales idóneos y la ESAP era la entidad más competente para hacer ese estudio. PREGUNTADO. La Escuela ESAP cumplió con toda la normatividad vigente para el proceso de reestructuración administrativa y proyectar el decreto. CONTESTÓ. Absolutamente, sí había una institución que conociera las normas se llama ESAP, porque una de sus tareas era hacer la divulgación de las normas a nivel territorial y que afectaban las estructuras y plantas de personal.
PREGUNTADO. En qué se sustentó la ESAP para proyectar el Decreto de reestructuración y que recibió el radicado 237 de 2001. CONTESTÓ. En los seis meses estando en el municipio, el estudio se llevó a cabo entrevistando las personas, evaluando la parte financiera del municipio, el diseño de la estructura no fue una improvisación, no fue un estudio a distancia. La idea era optimizar el recurso financiero y el recurso humano, ese era el propósito que se le planteó al municipio para el cumplimiento de sus funciones.
PREGUNTADO. Para expedir el Decreto 005 de 2002, por el cual se adopta la planta de personal se requería hacerlo dentro del término de facultades que otorgó el Concejo Municipal al alcalde para modificar la estructura administrativa, o por ser una función propia del alcalde únicamente se requería del estudio de la modificación de la planta de personal y el rubro presupuestal necesario.
CONTESTÓ. Para la época de los hechos el facultado para modificar la estructura administrativa es el Concejo del municipio y por eso otorgó unas facultades mediante un acuerdo y por eso el decreto de la estructura salió dentro del tiempo de las facultades, pero para la planta de personal era facultad del alcalde del municipio y el requerimiento era un estudio técnico el cual fue realizado y documentado.
PREGUNTADO. La intención de la modificación de la estructura no era hacer despidos, sino ajustar la misma a las necesidades del servicio. CONTESTÓ. Era estrictamente ajustar la planta a las necesidades del servicio, a cumplir con sus funciones de la categoría del municipio de Barrancabermeja y que también que estuviera con la capacidad financiera del municipio.
PREGUNTADO. La declaratoria de nulidad del Decreto 237 de 2001 se debió a un error de la ESAP que realizó el estudio y proyectó el Decreto 237 o fue ocasionado por el alcalde Julio César Ardila Torres o fue por falta de defensa del municipio en el proceso de nulidad. CONTESTÓ. Mi percepción fue falta de defensa, además el alcalde Julio César Ardila Torres expidió el decreto tal y como lo proyectó la escuela (…) PREGUNTADO.
Sírvase decir al despacho cómo aplicó el estudio realizado por el alcalde del municipio de Barrancabermeja. CONTESTÓ. El alcalde profirió el decreto estrictamente del estudio que se realizó por la ESAP, él no hizo modificaciones. Pero por supuesto en todo el proceso durante los seis meses el equipo siempre estuvo al tanto del proceso y el alcalde profirió los actos tal cual como fueron proyectados.
PREGUNTADO. El alcalde durante el estudio tuvo contacto con la ESAP. CONTESTÓ. El alcalde estuvo permanentemente al tanto del estudio. Nos dejó una sala alterna al despacho y siempre estuvo muy atento a las reuniones que programamos para mostrar avances y presentar informes alrededor del tema, con relación a avances, estando pendiente del proceso realizado (…).
Descendiendo al caso objeto de estudio, la Sala advierte que no se acreditó el hecho base de la presunción alegada contra el demandado. Radicación número: 68001-23-31-000-2013-00748-01 (68.569) Actor: MUNICIPIO DE BARRANCABERMEJA Demandado: JULIO CÉSAR ARDILA TORRES Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPETICIÓN 22 En efecto, el municipio de Barrancabermeja señaló que se presumía la conducta gravemente culposa del señor Julio César Ardila Torres, pues con la expedición del acto administrativo que ocasionó la condena se vulneraron de forma manifiesta e inexcusable las normas de derecho –numeral 1 del artículo 6 de la Ley 678 de 2001–, especialmente, las relativas al procedimiento para la modificación de la planta de personal (estudios técnicos y necesidades del servicio), es decir, el artículo 41 de la Ley 443 de 1998 y su Decreto Reglamentario 1562 de 1998, así como el artículo 149 del Decreto 1572 de 1998, modificado por el artículo 7 del Decreto 2504 de 1998, imputación que defendió a lo largo del proceso y que confirmó en el recurso de apelación. No obstante, se tiene que la nulidad del Decreto 5 del 14 de enero de 2002 no devino de la falta de estudios técnicos o de la ausencia de motivos para mejor el servicio, sino por incompetencia, toda vez que cuando el exalcalde expidió el acto administrativo la facultad pro tempore otorgada por el Concejo Municipal ya había fenecido, lo que, desde la perspectiva de la Sala de Descongestión para los Tribunales Administrativos de Santander, Norte de Santander y Cesar, desconoció el artículo 121 de la Constitución Política y las Leyes 136 de 1994 y 617 de 2001.
Así pues, el hecho que la entidad adujo para que se aplicara a su favor la presunción invocada no guarda coherencia con lo expuesto en la sentencia que le puso fin al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, por manera que a partir de esa decisión no puede tenerse por acreditado, conclusión que también se predica de los demás elementos de prueba obrantes al plenario, debido a que no dan cuenta de ello.
Podría pensarse en el hipotético de aplicar la causal del numeral 2 del artículo 6 de la Ley 678 de 2001, que prevé la presunción del actuar gravemente culposo del agente estatal cuando el daño es producto de una “carencia o abuso de competencia para proferir la decisión anulada, determinada por error inexcusable”, evento por el cual sí se anuló el acto de supresión del cargo de la señora Lilia Rebeca Torres Niz; empero, la parte actora circunscribió su imputación, exclusivamente, a otra causal y la fundamentó en argumentos aislados a los del juez del proceso primigenio, lo que no da lugar a interpretación y, por ende, la Sala no puede suplantar la voluntad del municipio.
En todo caso, al margen de que no se hubiera acreditado el supuesto de hecho que daba lugar a aplicar la presunción, la Subsección tampoco observa de las pruebas obrantes al plenario una falta de diligencia y descuido del demandado para expedir el decreto que establecía la nueva estructura administrativa del municipio por Radicación número: 68001-23-31-000-2013-00748-01 (68.569) Actor: MUNICIPIO DE BARRANCABERMEJA Demandado: JULIO CÉSAR ARDILA TORRES Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPETICIÓN 23 ausencia de estudios técnicos que lo soportaran o de motivos para mejorar el servicio, en los términos de las normas citadas por la accionante.
Por el contrario, salta a la vista que el acto administrativo fue expedido contando con dichos documentos, los cuales fueron elaborados por la ESAP, en virtud del convenio interadministrativo que se suscribió para tal fin, además, que el proyecto final fue sometido a discusión por parte de los comités designados para esos efectos y no tuvo modificaciones adicionales por parte del exalcalde, sino que su contenido se replicó tal cual en los actos que integraron el proceso administrativo; asimismo, que el propósito fue “optimizar el recurso financiero y el recurso humano para el cumplimiento de las funciones que demandaba el municipio”.
Así las cosas, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia, a través de la cual se denegaron las pretensiones de la demanda, pero por las razones aquí expuestas. 7. Costas De conformidad con el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, en la sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por el procedimiento civil; no obstante, aquella no procederá si en el proceso se ventila un asunto de “interés público”.
Ahora bien, de conformidad con la sentencia C-832 de 2001, el proceso de repetición, al estar encaminado a la protección del patrimonio público, cuya finalidad es la realización efectiva de los fines y propósitos del Estado Social de Derecho, es uno de aquellos que ventila un interés público. Por esta razón, en esta instancia, no hay lugar a condenar en costas a la parte vencida en este proceso, pese a que se le resolvió de manera desfavorable el recurso de apelación27.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 27 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 12 de agosto de 2019, expediente 63.519, M.P. Marta Nubia Velásquez Rico; sentencia del 3 de octubre de 2019, expediente 49.865 y sentencia del 10 de septiembre de 2020, expediente 64.790.
Radicación número: 68001-23-31-000-2013-00748-01 (68.569) Actor: MUNICIPIO DE BARRANCABERMEJA Demandado: JULIO CÉSAR ARDILA TORRES Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPETICIÓN 24 FALLA:
PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia del 21 de octubre de 2021, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Santander denegó las pretensiones de la demanda, según las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. Sin condena en costas.
TERCERO. Ejecutoriada la presente providencia, a través de la Secretaría de la Sección Tercera, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el siguiente enlace: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Firmado electrónicamente MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO VF