41001233300020180013101 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., veinte (20) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 41001-23-33-000-2018-00131-01 (1008-2021) Demandante: Islena Arteaga Urrea Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Reconocimiento de pensión gracia. Tiempos de servicio docente en plazas del orden territorial y nacionalizado.

Aplicación de sentencias de unificación del 21 de junio de 2018 y del 11 de agosto de 2022. REVOCA SENTENCIA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el veintiuno (21) de julio de dos mil veinte (2020) por el Tribunal Administrativo del Huila, por medio de la cual negó las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES La señora ISLENA ARTEAGA URREA instauró demanda en contra de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes PRETENSIONES1 Que se declare la nulidad de la Resolución 59924 del 27 de diciembre de 2007, por medio de la cual se negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia a favor de la demandante.

Que se condene a la UGPP a reconocer y pagar la mencionada prerrogativa a partir 1 Folios 4 a 5. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicado: 41001-23-33-000-2018-00131-01 (1008-2021) del 10 de enero de 2004, con todos los factores salariales devengados por la reclamante durante el año anterior a la adquisición del estatus jurídico, así como el retroactivo, debidamente actualizado, de las mesadas adeudadas por dicho concepto y la cancelación de los intereses moratorios.

Que se ordene a la parte pasiva dar cumplimiento al fallo en los términos del artículo 198, 192 y 195 del CPACA, y que esta asuma las costas y agencias en derecho a que haya lugar. HECHOS2 Los hechos en que se fundamenta la demanda pueden resumirse de la siguiente manera: Que la demandante nació el 17 de febrero de 1949. Que laboró por más de 20 años, iniciando como docente nacionalizado desde el 26 de enero de 1967 hasta el 17 de julio de 1978, y posteriormente como territorial desde el 2 de mayo de 1997 hasta el 15 de abril de 2012.

Que, el 28 de julio de 2007, la señora Arteaga Urrea solicitó ante la UGPP el reconocimiento y pago de la pensión gracia por haber laborado durante más de 20 años al servicio del magisterio. Que la entidad demandada negó lo reclamado a través de la Resolución No. 59924 del 27 de diciembre de 2007 y que contra dicho acto no procedía el recurso de apelación, por lo que quedó agotada la vía gubernativa.

NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN3 La parte activa asegura que con los actos administrativos demandados se transgreden los artículos: 2, 4, 13, 25, 29, 46, 48, 53, 58, 209 y 228 de la Constitución Política; las leyes 4° de 1966, 114 de 1913 y 337 de 1933. Que la actora cumple con los 20 años de servicio en la docencia oficial en el orden nacionalizado y territorial, y con una vinculación previa a 1980.

Que, conforme al material probatorio allegado, es claro que su vinculación no es de carácter nacional, pues no fue nombrada por el Gobierno Nacional-Ministerio de Educación, sino por la autoridad territorial. Que los dineros del Situado Fiscal que se giran a las entidades territoriales, pasan a ser parte de sus propios recursos. 2 Folios 5 a 6. 3 Folios 6 a 11.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicado: 41001-23-33-000-2018-00131-01 (1008-2021) TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida mediante auto del 18 de abril de 20184 y notificada a la UGPP5, quien radicó memorial de contestación6 en el que expuso que, el periodo laborado por la demandante entre el 2 de mayo de 1997 hasta el 15 de abril de 2012 fue acreditado como nacional, por tanto, la docente no cuenta con 20 años de servicio al no ser posible computar el lapso mencionado.

Propuso como excepciones7 las que denominó: (i) inexistencia de la obligación demandada, (ii) ausencia de vicios en el acto administrativo demandado, (iii) prescripción, y (iv) la innominada o genérica. En la audiencia inicial8 se indicó que la excepción de prescripción junto con las demás excepciones propuestas sería resuelta en la sentencia. Se fijó el litigio estableciéndose el objeto de la demanda y las pretensiones frente a las cuales se orientaría la decisión, se señaló que no existía ánimo conciliatorio, se efectuó el decreto de pruebas, se solicitaron pruebas de oficio y se fijó fecha para audiencia de pruebas.

En la audiencia de pruebas9, se incorporó el material probatorio allegado, se prescindió de la audiencia de alegaciones y juzgamiento y se ordenó la presentación de los alegatos de conclusión de forma escrita. SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN10 El Tribunal Administrativo del Huila dictó sentencia escrita el 21 de julio de 2020, a través de la cual negó las pretensiones de la demanda.

Para ello argumentó que, al verificar las pruebas aportadas, el tiempo prestado por la docente resultó insuficiente para acceder a la prestación solicitada, pues, aunque se vinculara antes del 1 de febrero de 1980 como docente territorial o nacionalizada, el tiempo laborado entre el 2 de mayo de 1997 al 15 de abril de 2012 se ejerció en una plaza nacional, esto a pesar de que el nombramiento de la actora se realizara con cargo a los recursos del situado fiscal, toda vez que, en el mismo decreto de nombramiento se establece que el Ministerio de Educación Nacional aprobó la plaza docente.

Que, por incumplir con el requisito de tiempo de servicios, no se realizó el análisis de los demás requisitos. 4 Folio 87. 5 Folio 103. 6 Folios 105 a 108. 7 Folio 105. 8 Folios 145 a 147. 9 Folios 158 a 159 y 175 a 176 10 Folios 190 a 196. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicado: 41001-23-33-000-2018-00131-01 (1008-2021) EL RECURSO DE APELACIÓN11 La parte demandante en su escrito de apelación solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia a fin de que se acceda a sus pretensiones.

Para ello adujo que, en el año 1997 el nombramiento fue realizado por el gobernador del departamento del Huila, y que, a su vez, la decisión del a quo desconoce que el nombramiento fue con cargo al Situado Fiscal, por lo que su vinculación fue territorial y no nacional. Que se interpretó de manera errónea la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, la cual es clara al establecer que los recursos del Situado Fiscal, del Sistema General de Participaciones o de los Fondos Educativos Regionales, pertenecen a las entidades territoriales y no convierten a un docente territorial o nacionalizado en uno nacional.

Que la naturaleza de la plaza depende de la autoridad que suscribe el acto administrativo de nombramiento y de los recursos con los que financia la misma y que bajo esta premisa, claramente se demuestra que ejerció sus labores como docente del orden territorial. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La parte demandada12 presentó escrito de alegaciones finales en el que reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda.

La demandante guardó silencio13. POSICIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO14 La Procuraduría Segunda delegada ante esta Corporación, solicitó revocar la sentencia apelada, toda vez que la demandante se vinculó con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 y cumplió con los 20 años de servicio en calidad de docente territorial, considerando que el Decreto 489 de 1997 por medio del cual se nombró a la accionante, fue suscrito por el funcionario que delegó el Gobernador y que por el hecho de que el mismo acto lo firmara el representante del Ministerio de Educación Nacional, tal intervención no desnaturaliza la calidad docente territorial.

Además, afirma que, la financiación de la plaza con recursos del Situado Fiscal no afecta la calidad de la plaza a ocupar, esto según la subregla 3 de la sentencia de 11Ver expediente digital en el índice 2 de SAMAI, archivo nombrado: 5ED_ACTUACIONES_001RECURSOAPELACIONDEMANDANTE(.PDF) NroActua 2 12 Ver expediente digital en el índice 13 y 14 de SAMAI. 13 Según constancia secretarial visible a folio 209 del expediente. 14 Ver expediente digital en el índice 15 de SAMAI.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicado: 41001-23-33-000-2018-00131-01 (1008-2021) unificación del 21 de junio de 2018, que definió que tales recursos pasan a ser parte de la entidad territorial. Finalizó advirtiendo que no se configura la prescripción de las mesadas, pues la reclamante solicitó el reconocimiento del derecho dentro de los 3 años siguientes a la fecha en que cumplió el estatus.

CONSIDERACIONES DE LA SALA El problema que debe resolver la Subsección es el de determinar si la actora cumplió con la totalidad de los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, especialmente el relativo a mantener una o varias vinculaciones con carácter territorial o nacionalizado durante todo el tiempo de servicio, en particular una con anterioridad al 31 de diciembre de 1980.

Marco normativo y jurisprudencial Inicialmente, debe destacarse que la pensión gracia ostenta esa denominación, habida cuenta de que es un beneficio que no requiere efectuar cotizaciones de ninguna clase, sino, entre otros requisitos, esencialmente demostrar la acumulación de un tiempo de servicio al Estado, tal como se determinó en la Ley 114 de 1913, que en su artículo 1.° señaló que: «Los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley […]» Por su parte, el artículo 3.° de dicha norma estableció que: «Los veinte años de servicio podrán contarse computando servicios en diversas épocas y se tendrán en cuenta los prestados en cualquier tiempo anterior a la ley que la creó», mientras que el artículo 4.º consagró que, para gozar de la gracia de la pensión, se torna indispensable que el reclamante demuestre el cumplimiento de los siguientes postulados: «[…] Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.

Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.

Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.» Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Radicado: 41001-23-33-000-2018-00131-01 (1008-2021) Con base en lo anterior, es claro que un maestro de primaria podía recibir de manera simultánea una pensión de carácter departamental y una nacional, pero en ningún caso dos pensiones de este último orden.

La pensión gracia se extendió a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de la instrucción pública en virtud del artículo 6.° de la Ley 116 de 1928, pero solo aquellos que laboraran en colegios departamentales o municipales, planteamiento que se deriva de la prohibición «[…] de recibir dos pensiones nacionales y que conserva su vigencia, pues la ley 116 citada, en su artículo 6° señaló que el beneficio se concretaría […] En los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que esta complementan […].

Lo que supone el cumplimiento de los requisitos consagrados en el numeral cuarto de esta Ley»15. Con la expedición de la Ley 37 de 1933 se extendió el alcance de este derecho a los maestros de establecimiento de enseñanza secundaria, pero no se efectuaron modificaciones o adiciones a los requisitos previamente consagrados para el efecto.

De otro lado, la Ley 24 de 1947 consagró que: «Cuando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año». De hecho, la Ley 4.ª de 1966, en su artículo 4.º, modificó la Ley 24 de 1947, indicando que: «la pensión de gracia se liquidará con base en el 75% del promedio mensual obteniendo en el último año de servicio».

Ahora bien, sobre la prerrogativa bajo estudio también resulta necesario precisar como marco normativo aplicable al caso, que mediante la Ley 43 de 1975 se desarrolló en Colombia el proceso de nacionalización de la educación, comprendido desde el 1.º de enero de 1976 hasta el 31 de diciembre de 1980. Bajo tal contexto fue expedida con posterioridad la Ley 91 de 1989, por medio de la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en la que a través del artículo 15 se reiteró el derecho a la pensión gracia para los docentes oficiales en los siguientes términos: «ARTÍCULO 15.

A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1° de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: (..) 2. Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión 15 Consejo de Estado, Sección Segunda-Subsección- A, Sentencia de 11 de octubre de 2007, C. P. Dr. Gustavo Gómez Aranguren, expediente 0417-07. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Radicado: 41001-23-33-000-2018-00131-01 (1008-2021) Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1° de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o. de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.» Al respecto, la jurisprudencia de esta corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condiciones, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, excluyendo a los docentes nacionales de su reconocimiento.

Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 199716 señaló que: «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].» (Negrilla fuera de texto).

En lo que referente a la naturaleza de la vinculación del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201817 planteó una serie de lineamientos interpretativos de obligatoria observancia en materia de reconocimiento de la pensión gracia, de los cuales, frente al interrogante de si los docentes ostentan la condición de educadores nacionales solo por el hecho de que los recursos para el pago de sus acreencias laborales provengan del presupuesto general de la Nación, se arribó a las siguientes conclusiones: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los 16 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón. 17 Proceso identificado con radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014), de Gladys Amanda Hernández Triana contra la UGPP.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Radicado: 41001-23-33-000-2018-00131-01 (1008-2021) entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» (Resaltado del texto original) En atención a lo descrito hasta este punto, se advierte que el carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa es lo verdaderamente importante para el reconocimiento de la pensión gracia, al margen del origen de los recursos que financian el pago de los salarios y prestaciones de los educadores.

Incluso, también resulta evidente que para efectos de determinar si un docente es nacional, territorial o nacionalizado, debe verificarse la naturaleza de la plaza a ocupar, lo cual se puede advertir, entre otros, observando quién y bajo qué competencia se expide el acto administrativo de nombramiento, valga decir, si se da por parte de los alcaldes o gobernadores directamente en calidad de Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Radicado: 41001-23-33-000-2018-00131-01 (1008-2021) empleadores, con independencia de los recursos que se utilicen para su financiación, o si lo propio ocurre en virtud de una autorización legal mediante la cual dichas autoridades administran al personal de educadores en nombre y representación del Ministerio de Educación Nacional conforme a los artículos 9 y 10 de la Ley 29 de 1989.

Finalmente, debe recalcarse que en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE- S2-2022 del 11 de agosto de 2022,18 la Sección Segunda también fijó como regla jurisprudencial sobre la interpretación que debe darse al artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».

Se precisa además que las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución en sede administrativa y judicial. En tal sentido, conforme a la normativa y la línea jurisprudencial expuesta, se concluye que para consolidar el derecho a la pensión gracia, el docente oficial debe cumplir con los siguientes requisitos: i) Que acredite 50 años de edad. ii) Que laboró como maestro oficial durante 20 años en establecimientos educativos oficiales de orden exclusivamente territorial, es decir, distritales, departamentales o municipales, esto en primaria o en secundaria, bien sea como normalista, inspector de instrucción pública, o incluso en calidad de educador nacionalizado, con posibilidad de adicionar períodos en uno u otro cargo, pero de ninguna manera acumulando o relacionando tiempos de servicio a la Nación, los cuales, en todo caso, no son aquellos en los que hubiese existido financiación de las acreencias laborales a través del Sistema General de Participaciones, sino en los que se advierta que el nombramiento fue efectuado directamente por el Ministerio de Educación Nacional, o por el un alcalde o gobernador pero en representación del Gobierno Nacional. iii) Que haya ostentado alguna vinculación bajo las anteriores calidades con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. 18 Proceso identificado con radicación 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), de Hirma Nubia Jiménez Lozano contra la UGPP.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Radicado: 41001-23-33-000-2018-00131-01 (1008-2021) iv) Que haya demostrado buena conducta en su labor, desempeñada con honradez y consagración. Resolución del caso concreto Con el fin de definir litigios como el presente, resulta necesario verificar el cumplimiento de las exigencias previstas en la normativa aplicable para consolidar el derecho a la pensión gracia. Pues bien, frente al primer requisito enunciado anteriormente relacionado con la edad, se observa que la señora Islena Arteaga Urrea nació el 17 de febrero de 194919, de modo que cumplió los 50 años el 17 de febrero de 1999.

El segundo requisito atinente a la acumulación de 20 años de servicio de la reclamante como docente territorial o nacionalizada, (el cual es punto de debate en esta instancia), se realiza el siguiente estudio sobre los tiempos de labor acreditados en la presente causa judicial. • Periodo I: del 26 de enero de 1967 hasta 16 de julio de 1978 Conforme al Certificado de Tiempo de Servicio No. 32.56820, emitido por la Secretaría de Educación del Huila, efectivamente se tiene demostrado que la demandante laboró de manera interrumpida así: (i) del 26 enero de 1967 al 31 de diciembre de 1967, (ii) del 15 de enero de 1968 al 31 de diciembre de 1968, (iii) del 13 de febrero de 1969 al 31 de diciembre de 1969, (iv) del 10 de febrero de 1971 al 16 de julio de 1978. 19 Según copia de la cédula de ciudadanía, obrantes a folio 18. 20 Folio 55 vuelto.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Radicado: 41001-23-33-000-2018-00131-01 (1008-2021) Respecto a plaza ocupada, se observa que no se allegó el decreto nombramiento de la actora relacionado con el periodo a analizar, en tal medida, es necesario analizar en conjunto todos los documentos aportados a la actuación, y no focalizarse solamente en el decreto a través del cual se nombró a la demandante porque a la luz de las disposiciones que gobiernan la pensión gracia, la naturaleza de la relación legal y reglamentaria de un docente es posible extraerla a partir de otros medios probatorios como las certificaciones, acompañadas de la respectiva valoración bajo elementos propios de la sana crítica, pues tal posibilidad incluso fue contemplada por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018 cuando señaló: «[…] vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. […]» Pese a que la citada jurisprudencia refiere específicamente a la vinculación territorial, lo anterior no es óbice para extender tal criterio a las diferentes plazas que pueden ocupar los docentes, bien sea territorial, nacionalizada o nacional, siendo factible acreditar cualquier tipo de vinculación con los medios probatorios allí señalados.

En ese orden de ideas, como sustento del tipo de relación legal y reglamentaria sostenida por la demandante, del Certificado de Tiempo de Servicio ya mencionado se desprende que la docente laboró como nacionalizada durante el tiempo analizado. Además, se tiene que tal calidad y el referido interregno no fue objeto de debate entre las partes.

En consecuencia, el tiempo de labor oficial de la demandante como educadora estatal entre: (i) 26 enero de 1967 y 31 de diciembre de 1967, (ii) 15 de enero de 1968 y 31 de diciembre de 1968, (iii) 13 de febrero de 1969 y 31 de diciembre de 1969, (iv) 10 de febrero de 1971 y 16 de julio de 1978 (10 años, 2 meses y 12 días), puede considerarse para cumplir la exigencia de 20 años de servicio necesarios para acceder a la prestación solicitada. • Periodo II: del 2 de mayo de 1997 al 15 de abril de 2012 Se encuentra en el expediente el Certificado de Información Laboral emitido el 18 de febrero de 201421 y el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral emitido 26 de noviembre de 201822, y efectivamente se tiene 21 Folio 46. 22 Folios 155 a 156.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Radicado: 41001-23-33-000-2018-00131-01 (1008-2021) demostrado que la demandante laboró desde el 2 de mayo de 1997 hasta el 4 de mayo de 2012, advirtiendo que el Certificado de Información Laboral referido indica una vinculación nacional.

Pues bien, sobre el punto se destaca que en el expediente reposa el Decreto 0489 del 2 de mayo de 199723 por medio del cual gobernador del departamento del Huila delegando sus funciones al secretario de educación, nombró a 67 educadores, entre ellos a la accionante como educadora CDR San Isidro, Garzón, cargo del que tomó posesión desde el mismo día en el que fue emitido el Decreto24.

En el referido acto se observa que la decisión fue adoptada con la intervención del representante del Ministerio de Educación ante el FER de dicha entidad territorial, participando directamente con su firma en el decreto; incluso en la parte considerativa, claramente se indica que las 67 plazas vacantes estaban aprobadas por el Ministerio de Educación Nacional y que el mencionado representante del MEN expidió la certificación de idoneidad y disponibilidad presupuestal para el nombramiento de los educadores, tal como se aprecia de las siguientes imágenes: De estas pruebas es dable precisar inicialmente que, el aludido Decreto 0489 se sustentó en el artículo 10 de la Ley 29 de 1989, el cual consagra que, 23 Folios 19 a 28. 24 Folio 29.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Radicado: 41001-23-33-000-2018-00131-01 (1008-2021) «Artículo 10º.- Los Gobernadores, Intendentes y Comisarios, asumirán temporalmente las atribuciones contenidas en el artículo anterior cuando financiera y/o administrativamente un municipio no pudiera asumir tal responsabilidad.» A su vez, el artículo 9 de dicha norma expresa que: «[…] Se asigna al Alcalde Mayor del Distrito Especial de Bogotá, y a los alcaldes municipales, las funciones de nombrar, trasladar, remover, controlar y, en general administrar el personal docente y administrativo de los establecimientos educativos nacionales o nacionalizados, plazas oficiales de colegios cooperativos, privados, jornadas adicionales, teniendo en cuenta las normas del Estatuto Docente y la Carrera Administrativa vigentes y que expidan en adelante el Congreso y el Gobierno Nacional, ajustándose a los cargos vacantes de las plantas de personal que apruebe el Gobierno Nacional y las disponibilidades presupuestales correspondientes. […]» (Negrilla y subrayado fuera de texto).

Recordemos que el alcance de dicho precepto es relativo a la desconcentración administrativa al asignar como función a cargo de los alcaldes, la de nombrar, trasladar, remover, controlar y, en general, administrar el personal docente y administrativo de los establecimientos nacionales y nacionalizados, y que además se deben verificar las causas y contextos de la vinculación para determinar la connotación de la plaza ocupada.

Pues bien, en el presente caso, no se observa una intervención directa del Ministerio de Educación Nacional en la vinculación ni el ejercicio de la autoridad territorial en calidad de representante de la mencionada cartera, por el contrario, sí se evidencia una participación del delegado ante el FER, permitiendo concluir lo anterior que la naturaleza jurídica de la plaza ocupada por la recurrente durante el período bajo examen se corrobora como nacionalizada.

A partir de lo expuesto, resulta que la demandante fue maestra oficial nacionalizada durante el período estudiado y no nacional como fue certificado y como lo estimó el juez de primera instancia, para lo cual es adecuado resaltar que el Consejo de Estado21 ha precisado sobre la primera clasificación aludida que: «El carácter nacionalizado de la designación […] encuentra respaldo en el artículo 1 de la Ley 91 de 1989, en tanto dispone que son nacionalizados aquellos «docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975».

Es pertinente señalar que en lo que respecta a la diferenciación y clasificación de las vinculaciones docentes, fue la misma Ley 91 de 1989 la que en su artículo 1.º consagró lo siguiente: «ARTÍCULO 1. Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: Personal nacional.

Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Radicado: 41001-23-33-000-2018-00131-01 (1008-2021) Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975.

Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.» (Líneas intencionales). Con base en lo anterior, se observa que el nombramiento de la actora en el interregno bajo análisis, tuvo lugar por decisión del gobernador del Huila, ello con la indicación de que hubo una intervención del delegado del FER con fines de financiación de la plaza ocupada por aquella, por lo que se concluye que esta fue creada o transformada en vigencia y cumplimiento del artículo 10 de la Ley 43 de 1975 y bajo los postulados del artículo 6.° de dicha norma, en virtud del cual, los recursos para atender el proceso de nacionalización serían administrados por los Fondos Educativos Regionales (FER) con sujeción a los planes que en su momento debía establecer el Ministerio de Educación. Ahora, si bien para este período el certificado laboral sostiene que la relación legal y reglamentaria fue nacional, confirmando tal situación el a quo, lo cierto es que en ningún aparte del acto administrativo de nombramiento se advierte que el cargo ejercido por la reclamante corresponda a una plaza creada por el Ministerio de Educación Nacional, por el contrario, lo que se verifica en el lapso bajo estudio es que: i) la posición a desempeñar está prevista en la planta de personal de la entidad territorial en comento, pero creada o autorizada para suplirse por la aprobación del respectivo Fondo Educativo Regional; ii) existe intervención el delegado del Ministerio de Educación, sin que ello signifique necesariamente que la docente sea del orden nacional, más aún cuando se observa que el trámite de vinculación fue realizado ante la máxima autoridad administrativa del departamento; y en todo caso, iii) la decisión fue proferida en una fecha posterior al 1.° de enero de 1976 cuando estuvo vigente el proceso de nacionalización de la educación en virtud de la Ley 43 de 1975.

En concordancia con lo anterior, no es de recibo el argumento del tribunal de primera instancia para considerar como nacional la plaza ocupada por la docente, al soportar tal afirmación en la parte considerativa del decreto de nombramiento que establece que la planta de cargos fue aprobada por el MEN, ya que en oposición a su valoración, tal aprobación confirma la naturaleza nacionalizada del cargo, pues los mismos postulados de la Ley 43 de 1975 por la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria, establecen que la creación de plazas por parte de los departamentos, municipios y otros, con cargo a la Nación, deberán ser autorizadas por el Ministerio de Educación Nacional.

Además, en cuanto a la indebida interpretación de la sentencia de unificación por parte del tribunal de primera instancia, respecto a la financiación de la plaza, cuando Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Radicado: 41001-23-33-000-2018-00131-01 (1008-2021) la labor docente asignada sea con cargo a los recursos de la Nación administrados por los Fondos Educativos Regionales, se puede concluir que la plaza fue creada u ocupada en virtud de los presupuestos de la Ley 43 de 1975, esto conforme a la regla de unificación establecida en la sentencia del 21 de junio de 2018 respecto al origen de los recursos: «Origen de los recursos de la entidad nominadora.

(líneas intencionales)». En consecuencia, al no encontrar razones que justifiquen prescindir del tiempo laborado por la demandante como docente nacionalizada durante el lapso transcurrido entre el 2 de mayo de 1997 y el 15 de abril de 2012 (14 años, 11 meses y 14 días), observa la Sala que, junto con los demás lapsos estudiados previamente, la reclamante satisfizo el requisito de cumplir más de 20 años al servicio educativo como maestra del orden territorial y nacionalizado.

Con base en el referido recuento fáctico, se estima que los períodos computables de la señora Arteaga Urrea en plazas como docente oficial, se acreditaron de la siguiente forma: DESDE HASTA AÑOS MESES DÍAS TOTAL TIEMPO DE SERVICIO 26/01/1967 16/07/1978 10 2 12 24 AÑOS, 13 MESES Y 26 DÍAS 2/05/1997 15/04/2012 14 11 14 TOTAL 24 13 26 Seguidamente, sobre el tercer requisito referente a la necesidad de demostrar alguna vinculación en una plaza docente de iguales calidades a las mencionadas con anterioridad, ello previo al 31 de diciembre de 1980, lo propio se deriva sin dificultad del hecho de que la actora efectivamente se desempeñó como tal al servicio del departamento del Huila, desde el 26 enero de 1967 al 31 de diciembre de 1967; es decir, en unos lapsos anteriores a la primera data en comento, por lo que se encuentra colmada la exigencia objeto de análisis.

En punto de cumplir el cuarto requisito que se circunscribe a la verificación de la buena conducta de la accionante, entendida como el ejercicio del cargo con honradez y consagración, se resalta que este aspecto no se discutió en sede administrativa, ni en primera instancia ni mucho menos mediante el recurso de Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Radicado: 41001-23-33-000-2018-00131-01 (1008-2021) apelación analizado en esta oportunidad, por lo que se presume la buena fe de la interesada en cuanto a la acreditación de este requerimiento normativo.

Con base en lo expuesto, se estima que el tribunal de primera instancia no fue acertado en el fallo apelado para denegar el reconocimiento de la prestación solicitada por la demandante, de suerte que habrá de revocarse dicha providencia para acceder a las pretensiones de la demanda. Por lo mismo, también se hace necesario efectuar un examen sobre el fenómeno prescriptivo de las mesadas reclamadas.

Análisis de la prescripción Sobre el particular, el Consejo de Estado25 ha señalado que la estructuración de la mentada figura requiere que transcurra un determinado lapso durante el cual no se hayan ejercido las acciones correspondientes para reclamar los derechos que considera vulnerados. Ese tiempo se cuenta por 3 años desde que la obligación se haya hecho exigible, con una posibilidad de interrupción del término por un lapso igual, tal como lo indica el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969 aplicable al presente caso.

Pues bien, para determinar el momento de exigibilidad del derecho a restablecer a partir de la cual debe comenzar a contabilizarse el término referido en el presente caso, tendrá que considerarse el hecho de que esta fecha se concretó desde el 19 de febrero de 200726 cuando la actora acreditó los 20 años de servicio, esto es, posterior al cumplimiento de los 50 años de edad (17 de febrero de 1999), pues ese primer momento fue en el que acreditó la totalidad de requisitos para consolidar la prerrogativa bajo estudio.

Ahora bien, tal como se verifica de la parte considerativa de la Resolución 59924 del 27 de diciembre de 200727 la señora Islena Arteaga reclamó el 28 de julio de 2007 ante la parte demandada el derecho pensional en mención, y a su vez, radicó la demanda el 22 de marzo de 201828, esto es, por fuera del término de los 3 años siguientes a la fecha de interrupción del fenómeno bajo estudio, el cual terminaba el 28 de julio de 2010, por lo que en el presente caso, es claro que se configuró la excepción en comento y en consecuencia prescribieron las mesadas anteriores al 25 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 15 de noviembre de 2012, número interno: 1446-2012. 26 Según el siguiente cálculo: DESDE HASTA AÑOS MESES DIAS 26/01/1967 16/07/1978 10 2 12 2/05/1997 19/02/2007 9 9 18 TOTAL TIEMPO 19+1= 20 AÑOS 11+ 1= 12 (1 AÑO) 30 (1 MES) 27 Folios 16 a 17. 28 Ver sello de radicación a folio 15 del expediente y acta individual de reparto a folio 85.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 Radicado: 41001-23-33-000-2018-00131-01 (1008-2021) 22 de marzo de 2015, conforme a lo previsto en el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969. Con fundamento en lo expuesto anteriormente, se revocará la sentencia apelada y, en su lugar, se declarará la nulidad de los actos acusados para ordenar el reconocimiento y pago de la pensión gracia reclamada por la parte activa, ello en cuantía del 75% del promedio de los factores salariales devengados por la demandante en el año anterior a la consolidación de su estatus pensional, comprendido entre el 19 de febrero de 2006 y el 18 de febrero de 2007, con efectividad desde el 19 de febrero de 2007, pero con efectos fiscales desde el 22 de marzo de 2015 por prescripción trienal de mesadas.

La referida liquidación es consonante con los artículos 4 de la Ley 4 de 1966, 5 del Decreto 1743 de 1966 y los lineamientos jurisprudenciales trazados por esta corporación frente al monto de la prestación, esto es, que «la pensión gracia debe liquidarse con base en los emolumentos devengados durante el año anterior a la adquisición del estatus pensional».29 La suma de dinero que resulte de la condena anterior se ajustará al valor presente de acuerdo con el artículo 187 del CPACA y la fórmula adoptada por el Consejo de Estado, según la cual: R= RH Índice Final Índice inicial En la que el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (RH), que es lo dejado de percibir por la parte demandante por concepto de mesadas pensionales, por el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE, vigente a la ejecutoria de la sentencia, por el índice vigente a la fecha en que la parte actora obtuvo el estatus pensional.

Por tratarse de prestaciones de tracto sucesivo, la indexación deberá hacerse mes por mes. Condena en costas de segunda instancia Sobre la imposición de dicha carga, es importante aclarar que la jurisprudencia de la Subsección A del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo valorativo consagrado en el artículo 188 del CPACA, según el cual en toda sentencia el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe.

No obstante, dicho 29 Al respecto pueden consultarse las siguientes sentencias de la Sección Segunda del Consejo de Estado: i) del 25 de enero de 2007, radicado: 25000-23-25-000-2002-08879-01 (2748-05); ii) del 22 de marzo de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2014-03987-02 (1663-17); iii) del 14 de agosto de 2020, radicado: 15001-23-33- 000-2014-00462-01 (1644-19).

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 Radicado: 41001-23-33-000-2018-00131-01 (1008-2021) criterio fue variado con la adición introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que se indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal.

Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A aclara que adoptó una nueva postura en la cual, en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normativa se deberá analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ello, si se presentó o no carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2.º del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.

En el presente caso, pese a que se está revocando la decisión de primera instancia, la Sala aplicando el criterio enunciado, observa que de los fundamentos planteados en la contestación de la demanda y en el trámite de primera instancia no se presenta una carencia de fundamentación legal que dé lugar a la condena en costas. Contrario a ello, la parte demandada propuso argumentos razonables en defensa jurídica de sus intereses y fue luego del debate jurídico y probatorio que se determinó en segunda instancia la procedencia del derecho, por lo que no se impondrá condena en costas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: REVOCAR la sentencia apelada que negó las pretensiones de la demanda. En su lugar, SEGUNDO: DECLARAR LA NULIDAD de la Resolución 59924 del 27 de diciembre de 2007, por medio de la cual se negó el reconocimiento y pago la pensión gracia a favor de la demandante.

TERCERO: A título de restablecimiento del derecho, SE CONDENA a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), a reconocer y pagar la pensión gracia a favor de la señora Islena Arteaga Urrea, ello en cuantía del 75% del promedio de los factores salariales devengados por esta en el año anterior a la consolidación de su estatus pensional, comprendido entre el 19 de febrero de 2006 y el 18 de febrero de 2007, con efectividad desde el 19 de febrero de 2007, pero con efectos fiscales desde el 22 de marzo de 2015 por prescripción trienal de mesadas.

La suma de dinero que resulte de la condena anterior se ajustará conforme a las previsiones planteadas en la parte considerativa del fallo. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 Radicado: 41001-23-33-000-2018-00131-01 (1008-2021)

CUARTO: ABSTENERSE de condenar en costas a la entidad demandada según lo manifestado en la parte motiva de la sentencia.

QUINTO: SE ACEPTA LA RENUNCIA como apoderada de la UGPP a la abogada Gloria Ximena Arellano Calderón, portadora de la tarjeta profesional 123.175 del Consejo Superior de la Judicatura, de conformidad con el memorial obrante en el índice 29 de la plataforma SAMAI. En su lugar, SE RECONOCE PERSONERÍA a la abogada Yury Tatiana Novoa Peñaloza, portadora de la tarjeta profesional 268.119 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderada sustituta de la demandada, en los términos y para los efectos del poder de sustitución conferido por la apoderada principal la Dra. Marcela Patricia Ceballos Osorio, ello conforme al respectivo memorial obrante en el índice 33 de la plataforma SAMAI.

SEXTO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Ausente con permiso