Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., veintitrés (23) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 20001-23-33-000-2018-00146-01 (3771-2022) Demandante: Nurys Leodid Cárcamo Orta Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Reconocimiento de pensión gracia. Tiempos de servicio docente en plazas del orden nacionalizado en interinidad y territorial cofinanciado por el FIS.
Valor probatorio de las copias simples. Aplicación de sentencias de unificación del 21 de junio de 2018 y del 11 de agosto de 2022. REVOCA SENTENCIA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el diez (10) de febrero de dos mil veintidós (2022) por el Tribunal Administrativo del Cesar, por medio de la cual negó las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES La señora Nurys Leodid Cárcamo Orta instauró demanda1 en contra de la UGPP en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes PRETENSIONES Que se declare la nulidad de las Resoluciones: (i) RDP 044289 del 25 de noviembre de 2017, y (ii) RDP 006047 del 15 de febrero de 2018; por medio de las cuales la UGPP negó el reconocimiento de la pensión gracia a favor de la demandante y confirmó tal decisión respectivamente al resolver el recurso de apelación. Que, a título de restablecimiento del derecho, se condene a la UGPP a reconocer, 1 Ver expediente digital en el índice 2 de SAMAI.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicado: 20001-23-33-000-2018-00146-01 (3771-2022) liquidar y pagar la mencionada prerrogativa a la actora conforme a las previsiones de la Ley 114 de 1913, en cuantía del 75% de los factores salariales percibidos por esta durante el año anterior a la adquisición del estatus jurídico, así como el retroactivo debidamente actualizado de las mesadas adeudadas desde esa fecha.
Que la autoridad demandada asuma las costas del proceso conforme al artículo 188 del CPACA, y que dé cumplimiento al fallo de acuerdo con los artículos 189, 192, 194 y 195 ibidem.
HECHOS Los hechos en que se fundamentó la demanda pueden resumirse de la siguiente manera: Que la accionante nació el 4 de enero de 1958. Que en su vida laboral estuvo vinculada al magisterio del departamento del Cesar como docente nombrada para cubrir unas licencias entre el 9 y el 25 de octubre de 1978, así como del 13 de marzo al 12 de abril de 1979.
Que luego tuvo un nombramiento por parte del municipio de Curumaní para ejercer el cargo de maestra de dicha entidad territorial, ello en una plaza cofinanciada con el Fondo para la Inversión Social (FIS), la cual ejerció desde el 19 de octubre de 1994 hasta el 14 de julio de 2017. Que, el 27 de junio de 2016 radicó una petición ante la UGPP a fin de que le fuera reconocida la pensión gracia, pero dicha entidad negó lo reclamado a través de la Resolución RDP 044289 del 25 de noviembre de 2017, aduciendo que la docente solo presentó copias simples de algunas certificaciones laborales que no permiten tener demostrado el tiempo de servicio alegado en su reclamación. Que presentó recurso de apelación contra dicha decisión, el cual fue resuelto mediante la Resolución RDP 006047 del 15 de febrero de 2018, en el sentido de confirmar en todas y cada una de las partes el acto inicial.
NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN Que con los actos administrativos demandados se transgredieron los artículos: 1 y 4 de la Ley 114 de 1913; 6 de la Ley 116 de 1928; 4 de la Ley 4.ª de 1966; 15 de la Ley 91 de 1989, 1 del Decreto 2285 de 1955; y 5 del Decreto 224 de 1972. Que contrario a lo estimado por la UGPP, con los documentos obrantes en el expediente administrativo quedó plenamente probada la calidad de docente nacionalizada, vinculada antes del 31 de diciembre de 1980, ello ante la veracidad de los documentos aportados al proceso, razón por la cual, a la fecha de la Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicado: 20001-23-33-000-2018-00146-01 (3771-2022) radicación de la petición ya superaba 20 años de trabajo y más de 50 años de edad, lo que permite asumir que sí cumplía con los requisitos exigidos por la Ley 114 de 1913 para ser titular de la pensión gracia. TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA El 9 de agosto de 2018 fue admitida la demanda,2 la cual se notificó a la UGPP, quien manifestó3 que, el accionante aportó certificación laboral donde registra haber laborado como educador para el departamento del Cesar antes de 1980 por medio de licencias, sin embargo, esta documentación presenta inconsistencias en los nombramientos y posesión de los cargos ocupados.
Que, además, el periodo de vinculación de 1994 está revestido de carácter nacional, razón por la cual tal tiempo no puede ser computado para efectos de la pensión gracia, por cuanto dicha prerrogativa fue creada con la finalidad de equiparar los ingresos de los docentes provinciales con los que devengaban ingresos percibidos por la Nación, por lo que la motivación de los actos demandados es correcta.
Propuso como excepciones las que denominó: (i) falta de requisitos pensionales (pensión gracia) o inexistencia de obligación, y (ii) prescripción. El 5 de junio de 2019 se celebró la audiencia inicial4 en la que se indicó que el tribunal no advirtió irregularidad que originara nulidad de lo actuado. De las excepciones consideró que no existían previas o mixtas que tuvieran que resolverse en esta etapa procesal.
Se fijó el litigio con base en las pretensiones, los hechos y los argumentos de defensa. Adicionalmente, se declaró la falta de ánimo conciliatorio, se efectuó el decreto de pruebas y se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para conceptuar. SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN5 El Tribunal Administrativo del Cesar mediante sentencia del 10 de febrero de 2022 negó las pretensiones de la demanda.
Que la actora aportó copia del certificado de tiempo de servicio expedido por la Secretaría de Educación Departamental, en el que consta su vinculación desde el 19 de octubre de 1994 hasta el 14 de julio de 2017, así como copia del Decreto de Nombramiento 260 del 19 de octubre de 1994, por lo que se tiene acreditado que laboró como docente nombrada por el municipio de Curumaní durante 23 años 8 meses y 25 días. 2 Ver el mismo índice. 3 Ver el mismo índice. 4 Ver el mismo índice. 5 Ver el mismo índice.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicado: 20001-23-33-000-2018-00146-01 (3771-2022) Que frente a la demostración de un vínculo como educadora antes del 31 de diciembre de 1980, la parte activa aportó como soporte documental la copia del formato de único de expedición del certificado de historia laboral en el que se indicó que fue nombrada docente nacionalizada en la escuela Mixta La Cruz de Curumaní donde se posesionó el 12 de marzo de 1979, ello sin que se registre en el documento cuanto tiempo laboró. Que también figura que laboró desde el 9 hasta el 25 de octubre de 1978 por un lapso de 15 días.
No obstante, se allegó copia de este mismo certificado actualizado con fecha 14 de agosto de 2017, en el cual aparece que fue posesionada desde el 13 de marzo de 1979 y luego laboró entre el 13 de marzo de 1978 y el 12 de abril de 1979, por 30 días en la Escuela Urbana San José. Que la UGPP oportunamente colocó en conocimiento del apoderado una serie de inconsistencias en las certificaciones aportadas, lo que implicó que se negara la pensión gracia. Que, al respecto, debe diferenciarse entre la autenticidad del documento y la veracidad de su contenido, puesto que puede haber sido expedido por el funcionario competente y cumplir con los requisitos previstos en la ley o serle aplicable la presunción de autenticidad, pero la existencia de errores en su información impide obtener certeza sobre lo allí plasmado.
Que dicha circunstancia hace inviable la valoración de los documentos aportados como pruebas, ya que no existe certidumbre sobre lo que estos manifiestan y tampoco se observa una explicación lógica de los datos consignados, toda vez que, según ellos, los actos administrativos de nombramiento fueron proferidos con posterioridad a la posesión y a la efectiva prestación del servicio, sin que la respuesta dada por la entidad aclare en alguna medida lo ocurrido.
Que como no se acreditó el hecho de que la accionante detentó una vinculación como educadora con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, siendo este uno de los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, se hacía necesario negar las pretensiones de la demanda. RECURSO DE APELACIÓN6 La parte demandante impugnó la sentencia de primera instancia a fin de que esta sea revocada y se acceda a sus pretensiones.
Para el efecto afirmó que, los actos de nombramiento aportados al expediente contenidos en las Resoluciones 1794 del 22 de diciembre de 1978, 479 del 28 de febrero de 1990 expedidas por la Gobernación del Cesar, y Decreto 260 del 19 de octubre de 1994 expedido por la Alcaldía de Curumaní (Cesar) son pruebas que gozan de autenticidad y veracidad, pues fueron expedidas por la entidad competente y cumplen los requisitos de ley, las cuales sirven para corroborar los tiempos de servicio y el tipo de vinculación 6 Ver el mismo índice.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicado: 20001-23-33-000-2018-00146-01 (3771-2022) como docente de la actora. Que, si bien es cierto, al cotejar la información entre los certificados de historia laboral y los actos administrativos de nombramiento allegados al expediente, se evidencian algunas divergencias en la información, estas obedecen a la falta de medios expeditos para la expedición de documentos en esa época, tal y como lo explicó la Secretaría de Educación de Cesar en oficio CSD - ex - 204 del 11 de mayo de 2017, documento del cual se aportó copia al escrito de la demanda.
Que, por tanto, no es dable concluir que los espacios temporales que se presentan entre las fechas de posesión, inicio de labores y/o expedición de actos de vinculación, resten autenticidad o veracidad a los datos consignados en lo certificados expedidos por el ente territorial y mucho menos puedan significar el desconocimiento de los periodos efectivamente laborados por la reclamante.
Que, respecto a la afirmación de que la "carga de la prueba que recae en cabeza del demandante”, debe tenerse en cuenta que tal y como quedó demostrado con el acervo probatorio aportado al expediente, tal obligación fue debidamente asumida por la parte activa, quien desde el agotamiento de la actuación administrativa y junto con la demanda acompañó todos y cada uno de los documentos con los que se comprobaba en debida forma los tiempos de servicios laborados por la docente.
TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA El 2 de agosto de 20227 se admitió el recurso de apelación y se dispuso que, una vez ejecutoriada esta decisión, el expediente pasaría a Despacho para dictar sentencia sin necesidad de traslados y se advirtió que el Ministerio Público podría emitir concepto hasta antes de que el proceso ingresara al mismo.
En la oportunidad para pronunciarse, las partes guardaron silencio. El Ministerio Público se abstuvo de intervenir en el trámite de segunda instancia. CONSIDERACIONES DE LA SALA El problema que debe resolver la Subsección es determinar si el demandante cumplió con la totalidad de los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, especialmente los relativos a acreditar una o varias vinculaciones como maestro oficial con carácter territorial o nacionalizado durante al menos 20 años de servicio, e igualmente algún período en tal calidad anterior al 31 de diciembre de 1980.
Marco normativo y jurisprudencial 7 Ver índice 4 de SAMAI. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Radicado: 20001-23-33-000-2018-00146-01 (3771-2022) Inicialmente, debe destacarse que la pensión gracia ostenta esa denominación, ya que es un beneficio que no requiere efectuar cotizaciones de ninguna clase, sino, entre otros requisitos, esencialmente demostrar la acumulación de un tiempo de servicio al Estado, tal como se determinó en la Ley 114 de 1913, que en su artículo 1.° señaló que: «Los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley […]» Por su parte, el artículo 3.° de dicha norma estableció que: «Los veinte años de servicio podrán contarse computando servicios en diversas épocas y se tendrán en cuenta los prestados en cualquier tiempo anterior a la ley que la creó», mientras que el artículo 4.º consagró que, para gozar de la gracia de la pensión, se torna indispensable que el reclamante demuestre el cumplimiento de los siguientes postulados: «[…] Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.
Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.
Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.» Con base en lo anterior, es claro que un maestro de primaria podía recibir de manera simultánea una pensión de carácter departamental y una nacional, pero en ningún caso dos pensiones de este último orden.
La pensión gracia se extendió a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de la instrucción pública en virtud del artículo 6.° de la Ley 116 de 1928, pero solo aquellos que laboraran en colegios departamentales o municipales, planteamiento que se deriva de la prohibición «[…] de recibir dos pensiones nacionales y que conserva su vigencia, pues la ley 116 citada, en su artículo 6° señaló que el beneficio se concretaría […] En los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que esta complementan […].
Lo que supone el cumplimiento de los requisitos consagrados en el numeral cuarto de esta Ley»8. Con la expedición de la Ley 37 de 1933 se extendió el alcance de este derecho a los maestros de establecimiento de enseñanza secundaria, pero no se efectuaron modificaciones o adiciones a los requisitos previamente consagrados para el efecto. 8 Consejo de Estado, Sección Segunda-Subsección- A, Sentencia de 11 de octubre de 2007, C. P. Dr. Gustavo Gómez Aranguren, expediente 0417-07.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Radicado: 20001-23-33-000-2018-00146-01 (3771-2022) De otro lado, la Ley 24 de 1947 consagró que: «Cuando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año».
De hecho, la Ley 4.ª de 1966, en su artículo 4.º, modificó la Ley 24 de 1947, indicando que: «la pensión de gracia se liquidará con base en el 75% del promedio mensual obteniendo en el último año de servicio». Ahora bien, sobre la prerrogativa bajo estudio también resulta necesario precisar como marco normativo aplicable al caso, que mediante la Ley 43 de 1975 se desarrolló en Colombia el proceso de nacionalización de la educación, comprendido desde el 1.º de enero de 1976 hasta el 31 de diciembre de 1980.
Bajo tal contexto fue expedida con posterioridad la Ley 91 de 1989, por medio de la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en la que a través del artículo 15 se reiteró el derecho a la pensión gracia para los docentes oficiales en los siguientes términos: «ARTÍCULO 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1° de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] 2.
Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1° de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o. de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.» Al respecto, la jurisprudencia de esta corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condiciones, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, excluyendo a los docentes nacionales de su reconocimiento.
Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 19979 señaló que: «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, 9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Radicado: 20001-23-33-000-2018-00146-01 (3771-2022) como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].» (Negrilla fuera de texto).
En lo que referente a la naturaleza de la vinculación del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201810 planteó una serie de lineamientos interpretativos de obligatoria observancia en materia de reconocimiento de la pensión gracia, de los cuales, frente al interrogante de si los docentes ostentan la condición de educadores nacionales solo por el hecho de que los recursos para el pago de sus acreencias laborales provengan del presupuesto general de la Nación, se arribó a las siguientes conclusiones: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. 10 Proceso identificado con radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014), de Gladys Amanda Hernández Triana contra la UGPP.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Radicado: 20001-23-33-000-2018-00146-01 (3771-2022) vi) Prueba de calidad de docente territorial. Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» (Resaltado del texto original) En atención a lo descrito hasta este punto, se advierte que el carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa es lo verdaderamente importante para el reconocimiento de la pensión gracia, al margen del origen de los recursos que financian el pago de los salarios y prestaciones de los educadores.
Incluso, también resulta evidente que para efectos de determinar si un docente es nacional, territorial o nacionalizado, debe verificarse la naturaleza de la plaza a ocupar, lo cual se puede advertir, entre otros, observando quién y bajo qué competencia se expide el acto administrativo de nombramiento, valga decir, si se da por parte de los alcaldes o gobernadores directamente en calidad de empleadores, con independencia de los recursos que se utilicen para su financiación, o si lo propio ocurre en virtud de una autorización legal mediante la cual dichas autoridades administran al personal de educadores en nombre y representación del Ministerio de Educación Nacional conforme a los artículos 9 y 10 de la Ley 29 de 1989.
Finalmente, debe recalcarse que en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE- S2-2022 del 11 de agosto de 2022,11 la Sección Segunda también fijó como regla jurisprudencial sobre la interpretación que debe darse al artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento». 11 Proceso identificado con radicación 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), de Hirma Nubia Jiménez Lozano contra la UGPP.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Radicado: 20001-23-33-000-2018-00146-01 (3771-2022) Se precisa además que las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución en sede administrativa y judicial.
En tal sentido, conforme a la normativa y la línea jurisprudencial expuesta, se concluye que para consolidar el derecho a la pensión gracia, el docente oficial debe cumplir con los siguientes requisitos: i) Que acredite 50 años de edad. ii) Que laboró como maestro oficial durante 20 años en establecimientos educativos oficiales de orden exclusivamente territorial, es decir, distritales, departamentales o municipales, esto en primaria o en secundaria, bien sea como normalista, inspector de instrucción pública, o incluso en calidad de educador nacionalizado, con posibilidad de adicionar períodos en uno u otro cargo, pero de ninguna manera acumulando o relacionando tiempos de servicio a la Nación, los cuales, en todo caso, no son aquellos en los que hubiese existido financiación de las acreencias laborales a través del Sistema General de Participaciones, sino en los que se advierta que el nombramiento fue efectuado directamente por el Ministerio de Educación Nacional, o por un alcalde o gobernador pero en representación del Gobierno Nacional. iii) Que haya ostentado alguna vinculación bajo las anteriores calidades con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. iv) Que haya demostrado buena conducta en su labor, desempeñada con honradez y consagración. Sobre el docente en interinidad Según el criterio ampliamente decantado por el Consejo de Estado, los tiempos prestados como docente en interinidad también deben contabilizarse para efectos de la pensión. Así, en sentencia del 14 de noviembre de 201512 se precisó: «Respecto de la vinculación del demandante como docente interino, debe reiterarse que las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928 concibieron la prestación gracia de jubilación como una dádiva o recompensa a favor de quienes ejercieran la actividad docente en el nivel territorial, razón por la cual, y conforme lo disponen las normas en cita y la jurisprudencia de esta Corporación, la única exigencia válida para efectos de reconocer la prestación pensional en cita es haber acreditado 20 años al servicio de la docencia oficial sin importar la modalidad de la vinculación, siempre que esta responda a cualquiera de las previstas en la ley. 12 Radicado: 52001233300020130005801 (2636-2014) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Radicado: 20001-23-33-000-2018-00146-01 (3771-2022) En efecto, si bien el ordenamiento jurídico no define expresamente la naturaleza de la interinidad, como una forma de proveer cargos docentes, esta Corporación ha precisado que dicha figura debe entenderse como el mecanismo mediante el cual la administración, ante la imposibilidad de contar con docentes de carrera, designa con carácter transitorio a personas instruidas en el ejercicio de la referida actividad, en atención a la necesidad y urgencia de garantizar la efectiva prestación de los servicios educativos.
Lo anterior, en todo caso, constituye una forma de vinculación a la administración, en cumplimiento de las formalidades previstas en la ley, esto es, a través de la toma de posesión de un cargo docente dando lugar, en consecuencia, a la configuración de una relación legal y reglamentaria con carácter autónomo, tal y como ocurrió en el caso del señor (…)» (Negrillas fuera de texto original).
Resolución del caso concreto Con el fin de definir litigios como el presente, resulta necesario verificar el cumplimiento de las exigencias previstas en la normativa aplicable para consolidar el derecho a la pensión gracia. Pues bien, frente al primer requisito enunciado anteriormente relacionado con la edad, se observa que la actora nació el 4 de enero de 1958,13 de modo que cumplió los 50 años el 4 de enero de 2008.
Para el segundo requisito atinente a la acumulación de 20 años de servicio de la reclamante como docente territorial o nacionalizada, (el cual es punto de debate en esta instancia), se realiza el siguiente estudio sobre los tiempos de labor acreditados en la presente causa judicial: • (i) Del 9 al 25 de octubre de 1978, y, (ii) del 13 de marzo al 12 de abril de 1979 (en interinidad) En lo que atañe a la vinculación a la docencia en interinidad, resulta adecuado recordar que para reconocer la pensión gracia, la Ley 114 de 1913, entre otros requisitos, esencialmente exige la acreditación de 20 años de servicio como docente oficial del orden territorial o nacionalizado, ello sin que cobre relevancia la forma en que se materializó la prestación de la labor aludida, es decir, sin que deba tenerse en cuenta o excluirse un tiempo en razón del nombramiento en propiedad o provisional por carrera administrativa, o incluso si solo lo fue de manera temporal para cubrir una licencia, situación que ha sido reiterada por la misma jurisprudencia de esta Corporación.14 13 Según copias de la cédula de ciudadanía y del registro civil de nacimiento obrantes en el expediente digital del índice 2 de SAMAI. 14 Al respecto ver sentencias del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A del 5 de octubre de 2023 dictada en el proceso con radicado 25000-23-42-000-2015-01035-01 (2607-2017), y del 21 de septiembre de 2023 proferida en el proceso con radicado 63001-23-33-000-2014- 00092-01 (1980-2016).
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Radicado: 20001-23-33-000-2018-00146-01 (3771-2022) En tal sentido, para la Subsección es claro que quienes acrediten el ejercicio de la labor docente mediante vinculaciones territoriales o nacionalizadas, tienen derecho a que tales tiempos se computen al verificar el cumplimiento del requisito de 20 años de servicio, incluso cuando esos lapsos se hubiesen concretado bajo la modalidad de interinidad, pues no influye ni distorsiona la naturaleza de la relación legal y reglamentaria, ni el efectivo desempeño de funciones como educador que son las que finalmente otorgan el derecho.
Ahora, conforme a los Formatos Únicos para la Expedición de Certificado de Historia Laboral emitidos el 14 de julio y el 14 de agosto de 2017 por la Secretaría de Educación Departamental del Cesar,15 efectivamente se tiene demostrado que la demandante laboró como docente interina durante los períodos bajo estudio, ello ocupando unas plazas que en dichos documentos se asegura que fueron nacionalizadas.
Pues bien, sobre el punto se destaca que en el expediente reposan las Resoluciones 001794 del 22 de diciembre de 1978, y, 000479 del 28 de febrero de 1980,16 por medio de las cuales el gobernador del departamento del Cesar concedió unas licencias de maternidad a múltiples docentes, por lo que, al mismo tiempo, en reemplazo de Luisa Diaz Granados de Torrenegra y de Denis Cárcamo respectivamente, nombró a la accionante para que se desempeñara como tal, primero entre el 9 y el 25 de octubre de 1978, y luego del 13 de marzo al 12 de abril de 1979.
De hecho, las fechas de inicio en mención se tienen plenamente probadas, pues de las actas correspondientes a ambos nombramientos, se aprecia que, si bien la reclamante tomó posesión de los cargos en fechas posteriores, esto lo hizo con efectos fiscales desde el 9 de octubre de 1978 y el 13 de marzo de 1979, tal como se expresó en cada documento, donde además se precisó que lo haría a lo largo de los lapsos descritos en cada acto administrativo de vinculación, los cuales coinciden perfectamente en datos frente a los anunciados con anterioridad.
Esta situación demuestra que, contrario a las tesis de la UGPP y del tribunal de origen, la parte activa sí acreditó con pruebas pertinentes, útiles y conducentes, tanto sus vínculos temporales como la prestación material del servicio durante los interregnos bajo estudio, pues las resoluciones de nombramiento, las actas de posesión y las certificaciones coinciden y corroboran plenamente y de manera inequívoca que la demandante sí laboró como docente oficial al servicio del departamento del Cesar en dichos tiempos, lo que implica afirmar que no era adecuado negar el reconocimiento pensional solo por el argumento de una supuesta falta de actividad probatoria o de incumplimiento de la carga de la prueba. 15 Ver expediente digital en el índice 2 de SAMAI. 16 Ver el mismo índice.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Radicado: 20001-23-33-000-2018-00146-01 (3771-2022) Acerca de este punto la Subsección precisa que, en razón de la libertad probatoria sin formalidades de que trata el artículo 165 del CGP, así como en atención a las posibilidades de contradicción de los medios de convicción en el proceso judicial, no es acertado asegurar que a los elementos referidos anteriormente se les deba disminuir valor demostrativo por tratarse de copias simples o por no estar generados bajo una formalidad específica como lo exigió la entidad demandada en vía administrativa.
Incluso, por haber sido aportadas, decretadas y practicadas como pruebas, lo que se deduce es que estos documentos cumplen con la carga probatoria de la parte actora prevista en el artículo 167 ibidem, de manera que tienen que ser estudiados conforme a las reglas de la sana crítica a fin de extraer todas las circunstancias de hecho y de derecho que permitan tener como cierto los supuestos de la demanda, tal como previamente ya lo ha estimado esta corporación en casos similares.17 Aclarado lo anterior, la Sala encuentra a partir de los aludidos actos administrativos de nombramiento que, en ambas decisiones intervino directamente con su aval el delegado del Ministerio de Educación ante el FER del departamento del Cesar, pues aquel firmó las resoluciones que, además, fueron proferidas por el máximo representante del ente territorial, es decir, evidenciando que la plaza sería de la planta de personal de este último, pero administrada y financiada con los recursos gestionados por el primero. Bajo este contexto se puede concluir que la demandante sí fue maestra oficial nacionalizada durante los interregnos en comento, pues el Consejo de Estado18 ha precisado sobre esta clasificación que: «El carácter nacionalizado de la designación […] encuentra respaldo en el artículo 1 de la Ley 91 de 1989, en tanto dispone que son nacionalizados aquellos «docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975».
Sobre el particular es pertinente señalar que, en lo referente a la diferenciación y clasificación de las vinculaciones docentes, fue la misma Ley 91 de 1989 la que en su artículo 1.º consagró lo siguiente: «ARTÍCULO 1. Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: […] Personal nacionalizado.
Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. […]» (Líneas intencionales). 17 Posición que ya fue planteada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B; por ejemplo, en sentencia del 30 de mayo de 2019.
Radicado: 13001-23-33-000-2013-00709-01 (4114-2016). 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 13 de julio de 2023. Radicado: 25000 23 42 000 2019 00093 01 (3408–2021) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Radicado: 20001-23-33-000-2018-00146-01 (3771-2022) Con base en lo anterior, se observa que las vinculaciones de la apelante durante los tiempos analizados ocurrieron por decisión directa del gobernador del departamento del Cesar, es decir, por una autoridad territorial, pero todo con el fin de que aquella ocupara unas plazas de su planta de personal, autorizada, aprobada, administrada y financiada presupuestalmente por el Fondo Educativo Regional a través del delegado del Ministerio de Educación y con recursos del SGP.
En ese orden de ideas, resulta adecuado concluir que los cargos desempeñados por la reclamante fueron creados o transformados en vigencia y cumplimiento del artículo 10 de la Ley 43 de 1975 y bajo los postulados del artículo 6.° de dicha norma, en virtud de los cuales, los ingresos para atender el proceso de nacionalización serían administrados por el mencionado FER, con sujeción a los planes que en su momento debía establecer la mencionada cartera gubernamental.
En todo caso, lo cierto es que en ningún aparte de los actos administrativos de nombramiento se advierte que las posiciones ejercidas por la recurrente hayan sido de aquellas previstas para la estructura funcional de la Nación, ni que esta entidad le haya conferido autorización expresa al departamento del Cesar para que la nombrara como su maestra, pues no se verifica intervención directa de dicha autoridad ministerial en lo que respecta a la decisión, sino solo la de su delegado, pero exclusivamente para asegurar la financiación a través del SGP.
Lo anterior entonces se ajusta a la regla jurisprudencial interpretativa en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018 cuando se indicó lo siguiente: «[…] se entiende por personal nacionalizado (i) aquel que siendo territorial antes del 1.° de enero de 1976 fue objeto del proceso de nacionalización iniciado con la expedición de la Ley 43 de 1975; y (i) los que a partir de esa fecha se hayan vinculado a una plaza de aquellas que fueron nacionalizadas en virtud, también, del aludido proceso adelantado por la norma en cuestión (Ley 43 de 1975). v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. […]».
En consecuencia, los tiempos de labor oficial de la demandante como educadora estatal interina de naturaleza nacionalizada, comprendidos entre el 9 y el 25 de octubre de 1978, así como del 13 de marzo al 12 de abril de 1979 (1 mes y 16 días), sí pueden ser tenidos en cuenta para cumplir la exigencia de 20 años de servicio necesarios para acceder a la prerrogativa solicitada.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Radicado: 20001-23-33-000-2018-00146-01 (3771-2022) • Del 19 de octubre de 1994 al 14 de julio de 2017 De acuerdo con el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral generado por la Secretaría de Educación Departamental del Cesar el 14 de julio de 2017,19 se tiene probado que la accionante laboró como docente al servicio del municipio de Curumaní, exactamente durante este lapso sometido a análisis, bajo una relación legal y reglamentaria que se aduce era del orden municipal.
En el expediente también obra el Decreto 260 del 19 de octubre de 1994,20 por medio del cual el alcalde de la referida entidad territorial nombró en propiedad a la reclamante en el cargo de docente perteneciente a la planta de personal derivada del Convenio Interadministrativo celebrado con la Fiduciaria del Estado, reemplazado por el Convenio Adicional 01-94 suscrito con el Fondo de Cofinanciación para la Inversión Social (FIS).
Pues bien, de esta prueba lo primero que se logra verificar que en la referida designación no hubo manifestación alguna de la voluntad del Ministerio de Educación, así como tampoco se indicó un fundamento de autorización o facultad de dicha cartera gubernamental para que el ente territorial profiriera esa decisión en nombre y representación de la Nación. Ahora, aunque el alcalde de Curumaní realizó el nombramiento por las atribuciones legales conferidas en la Ley 29 de 1989, se resalta que si bien el alcance de la disposición normativa señalada es relativo a la desconcentración administrativa al asignar como función a cargo de los alcaldes y gobernadores la de nombrar, trasladar, remover, controlar y, en general, administrar el personal docente y administrativo de los establecimientos nacionales y nacionalizados, no se puede concluir automáticamente que un nombramiento efectuado con sustento en aquel postulado tiene alguna de esas dos connotaciones, al menos hasta tanto no se verifiquen las demás causas y contextos de la vinculación para determinar la naturaleza de la plaza ocupada.
Del análisis del acto de nombramiento, se aprecia que el mismo se emitió con el propósito de incluir a la accionante en una plaza cofinanciada de la planta de personal de una autoridad municipal, la cual fue creada por la autorización del Departamento Nacional de Planeación que aprobó la disponibilidad presupuestal para la cofinanciación de las plazas docentes a cargo de los recursos del Fondo de Cofinanciación para la inversión Social, FIS, el cual, según el artículo 2 del Decreto 2132 de 1992 tiene como objeto exclusivo: «cofinanciar la ejecución en forma descentralizada de programas y proyectos presentados por las entidades territoriales, incluidos los que contemplen subsidios a la demanda, en materia de 19 Ver expediente digital en el índice 2 de SAMAI. 20 Ver el mismo índice.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Radicado: 20001-23-33-000-2018-00146-01 (3771-2022) salud, educación, cultura, recreación, deportes y atención de grupos vulnerables de la población.»(…) Las plazas cofinanciadas deben analizarse a la luz de las siguientes normas con el fin de determinar la naturaleza de la vinculación del docente.
El artículo 110 de la Ley 21 de 199221 consagró que: «Los recursos para la cofinanciación de maestros cuyo objeto es facilitar nombramientos por parte de los entes locales procederán previo convenio entre la Nación, Ministerio de Educación Nacional y el respectivo distrito, departamento o municipio. Publicada la presente Ley todos los municipios del país elaborarán en un plazo de tres meses el plan de desarrollo educativo con base en el cual se procederá a la creación de plazas de maestros.
Los maestros deben ser nombrados por los alcaldes donde se haya municipalizado la educación.» A su vez, los artículos 4 y 5 del Decreto 206 de 199322 señalaron: «Artículo 4. Cofinanciación para el pago de maestros. Con los recursos asignados en el Presupuesto Nacional para efectos de cofinanciar el pago de maestros de primaria y secundaria, se financiarán, en promedio, hasta el 70% del costo de cada educador que sea contratado por las entidades territoriales.
Para el año 1993 estos recursos serán ejecutados por el Ministerio de Educación al igual que los recursos para cofinanciar infraestructura educativa. Artículo 5. Reglamentación de convenios, Ley 21 de 1992. El Ministerio de Educación Nacional, antes del 31 de marzo de 1993, reglamentará los convenios a que hace referencia el artículo 110 de la Ley 21 de 1992.» El artículo 2 del Decreto 196 de 199523 definió como docentes territoriales aquellos educadores financiados o cofinanciados por la Nación - Ministerio de Educación Nacional, mediante convenios y que se encuentren vinculados a plazas departamentales o municipales.
Por su parte, el artículo 4º. del mencionado Decreto 196 de 1995 estableció lo siguiente: «Docentes departamentales y municipales financiados o cofinanciados por la Nación -Ministerio de Educación Nacional. Los docentes departamentales y municipales 21 Por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y la Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 1993. 22 Por medio del cual se reglamentan los artículos 31 y 32 de la Ley 38 de 1989. 23 Por medio del cual se reglamentan parcialmente el artículo 6 de la Ley 60 de 1993 y el artículo 176 de la Ley 115 de 1994, relacionados con la incorporación o afiliación de docentes al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y se dictan otras disposiciones.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 Radicado: 20001-23-33-000-2018-00146-01 (3771-2022) financiados o cofinanciados por la Nación-Ministerio de Educación Nacional mediante convenios, serán afiliados o Incorporados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, bajo el régimen de la Ley 91 de 1989 y sus Decretos reglamentarios 1775 y 2563 de 1990 o de las disposiciones que modifiquen el régimen indicado, previo el cumplimiento de los requisitos económicos y formales establecidos para el efecto.
Los docentes así vinculados que previamente se encuentren afiliados a una caja de previsión o entidad que haga sus veces, quedarán eximidos de los requisitos económicos de afiliación al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales de Magisterio. Las prestaciones sociales de los docentes financiados y cofinanciados serán de cargo de la respectiva entidad territorial y los recursos para su cancelación se regirán por lo que disponga el correspondiente convenio de financiación o de cofinanciación. Las entidades territoriales, las cajas de previsión o las entidades que hagan sus veces, girarán directamente los recursos al Fondo Nacional de prestaciones Sociales del Magisterio.
Parágrafo. - Una vez se venzan los términos de los convenios de plazas financiadas cofinanciadas, los derechos salariales y prestacionales se pagarán con cargo al situado fiscal.» Del anterior análisis normativo, se concluye que los maestros cofinanciados por la Nación son docentes territoriales, por lo tanto, sus prestaciones estarían a cargo de la entidad territorial respectiva.
Sobre la naturaleza de la vinculación de los educadores cofinanciados, esta corporación en sentencia del 11 de abril de 2018,24 luego de analizar las normas citadas, precisó lo siguiente: «De conformidad con lo anterior y en virtud a que las normas definen a los docentes cofinanciados como docentes departamentales, distritales o municipales dependiendo del ente que los hubiera vinculado, la Sala considera que como el demandante fue vinculado como docente cofinanciado por el Municipio (sic) de San Sebastián de Mariquita desde 1994, se debe entender que dicha vinculación se dio como municipal y por consiguiente tiene derecho a que dichos tiempos sean tenidos en cuenta para el reconocimiento de la pensión mensual vitalicia de jubilación gracia.25 » En definitiva, el asunto bajo examen se ajusta al anterior análisis normativo y jurisprudencial, considerando que la actora fue nombrada por el alcalde del municipio de Curumaní como docente en carrera en virtud de la creación de plazas cofinanciadas.
Por tanto, su vinculación durante el lapso transcurrido entre el 19 de octubre de 1994 al 14 de julio de 2017 (22 años, 8 meses y 25 días), debe entenderse que fue de carácter territorial, de manera que, este tiempo sumado al de los primeros 24 Radicado 190012333000201500392 01 (2235-2017). 25 Criterio reiterado por esta Sección en sentencias del 17 de julio de 2020, 13 de abril de 2023, 20 de abril de 2023 y 11 de mayo de 2023 y en sentencia SU-559 de 1997 de la Corte Constitucional en donde señaló que aquellos docentes cofinanciados también eran considerados como de orden territorial.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 Radicado: 20001-23-33-000-2018-00146-01 (3771-2022) períodos analizados anteriormente, permiten tener por satisfecho el requisito de los 20 años de labor oficial educativa mediante vínculos compatibles para acceder a la pensión gracia, pues en total, la apelante acumuló 22 años, 10 meses y 11 días que le permiten consolidar el derecho reclamado.
Sobre el tercer requisito referente a la necesidad de demostrar alguna relación legal y reglamentaria en una plaza de iguales naturalezas jurídicas a las mencionadas antes, previo al 31 de diciembre de 1980, lo propio se deriva de que la accionante se desempeñó como tal al servicio del departamento del Cesar en virtud de dos nombramientos del orden nacionalizado comprendidos entre el 9 y el 25 de octubre de 1978, y, del 13 de marzo al 12 de abril de 1979, es decir, en un interregno previo a la primera fecha en comento, por lo que está colmada la exigencia analizada.
En punto a cumplir el cuarto requisito que se circunscribe a la verificación de la buena conducta de la demandante, entendida como el ejercicio del cargo con honradez y consagración, se resalta que este aspecto no se discutió en sede administrativa ni en primera instancia, por lo que se presume la buena fe de la interesada en cuanto a la acreditación de este requerimiento normativo.
Con base en lo expuesto, se estima que el tribunal de primera instancia no acertó en el fallo apelado al denegar el reconocimiento de la prerrogativa solicitada por la parte activa, de suerte que habrá de revocarse dicha providencia para acceder a las pretensiones de la demanda. Por lo mismo, también se hace necesario efectuar un examen sobre el fenómeno prescriptivo de las mesadas reclamadas.
Análisis de la prescripción El Consejo de Estado26 ha señalado que la estructuración de la mentada figura requiere que transcurra un determinado lapso durante el cual no se hayan ejercido las acciones correspondientes para reclamar los derechos que considera vulnerados. Ese tiempo se cuenta por 3 años desde que la obligación se haya hecho exigible, con una posibilidad de interrupción del término por un lapso igual, tal como lo indica el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969 aplicable al presente caso.
Pues bien, para determinar el momento de exigibilidad del derecho a restablecer a partir de la cual debe comenzar a contabilizarse el término referido en el presente caso, tendrá que considerarse el hecho de que esta fecha se concretó desde el 2 de septiembre de 2014 cuando la reclamante acreditó los 20 años de servicio,27 esto 26 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 15 de noviembre de 2012, número interno: 1446-2012. 27 Según el siguiente cálculo: DESDE HASTA AÑOS MESES DÍAS 9/10/1978 25/10/1978 0 0 16 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 Radicado: 20001-23-33-000-2018-00146-01 (3771-2022) es, posterior al cumplimiento de los 50 años de edad (4 de enero de 2008)28, pues ese primer momento fue en el que acreditó la totalidad de requisitos para consolidar la prerrogativa bajo estudio.
Ahora, tal como se verifica en la parte considerativa de la Resolución RDP 0044289 del 25 de noviembre de 201729, la accionante presentó la petición de reconocimiento pensional ante la UGPP el 11 de agosto de 2017 y radicó la demanda el 21 de mayo de 2018,30 es decir, dentro del término de los 3 primeros años contados a partir de la fecha del estatus y de la interrupción, razón por la cual no se configuró el fenómeno analizado.
Con fundamento en lo expuesto, se revocará la sentencia apelada y, en su lugar, se declarará la nulidad de los actos reprochados a fin de ordenar el reconocimiento y pago de la pensión gracia reclamada por la parte activa, ello en cuantía del 75% del promedio de los factores salariales devengados por la actora en el año anterior a la consolidación del estatus jurídico (2 de septiembre de 2013 a 1.º de septiembre de 2014), con efectividad desde el 2 de septiembre de 2014.
La referida liquidación es consonante con los artículos 4 de la Ley 4 de 1966, 5 del Decreto 1743 de 1966 y los lineamientos jurisprudenciales trazados por esta corporación frente al monto de la prestación, esto es, que «la pensión gracia debe liquidarse con base en los emolumentos devengados durante el año anterior a la adquisición del estatus pensional».31 La suma de dinero que resulte de la condena anterior se ajustará al valor presente de acuerdo con el artículo 187 del CPACA y la fórmula adoptada por el Consejo de Estado, según la cual: R= RH Índice Final Índice inicial En la que el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (RH), que es lo dejado de percibir por la parte demandante por concepto de mesadas pensionales, por el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE, vigente a la ejecutoria de la sentencia, por el índice vigente a la fecha en que la parte actora obtuvo el estatus pensional.
Por 13/03/1979 12/04/1979 0 0 30 19/10/1994 2/09/2014 19 10 14 TOTAL 19 + 1 = 20 AÑOS 10 + 2 = 12 MESES (1 AÑO) 60 (2 MESES) 28 Dado que nació el 4 de enero de 1958. 29 Ver expediente digital en el índice 2 de SAMAI. 30 Ver sello de radicación en el mismo índice. 31 Al respecto pueden consultarse las siguientes sentencias de la Sección Segunda del Consejo de Estado: i) del 25 de enero de 2007, radicado: 25000-23-25-000-2002-08879-01 (2748-05); ii) del 22 de marzo de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2014-03987-02 (1663-17); iii) del 14 de agosto de 2020, radicado: 15001-23-33- 000-2014-00462-01 (1644-19).
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 Radicado: 20001-23-33-000-2018-00146-01 (3771-2022) tratarse de prestaciones de tracto sucesivo, la indexación deberá hacerse mes por mes. De la condena en costas: análisis de primera y segunda instancia Sobre la imposición de dicha carga, es importante aclarar que la jurisprudencia de la Subsección A del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo valorativo consagrado en el artículo 188 del CPACA, según el cual en toda sentencia el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe.
No obstante, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que se indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal. Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A aclara que adoptó una nueva postura en la cual, en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normativa se deberá analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ello, si se presentó o no carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2.º del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.
Ahora, pese a que se está revocando la decisión del juez de origen, la Sala en consideración al numeral 4.° del artículo 365 del CGP32 que refiere a la condena en costas en ambas instancias a la parte que resulte vencida en segunda, decide aplicar en su lugar el criterio previamente enunciado y observa que de los argumentos planteados en la contestación de la demanda y en el trámite de primera no se presenta una falta de sustento jurídico que dé lugar a la imposición de dicha carga.
Contrario a ello la parte demandada propuso argumentos razonables en defensa jurídica de sus intereses y fue luego del debate jurídico y probatorio que se determinó en esta oportunidad la procedencia del derecho, por lo que no se impondrá tal condena en ninguna de las instancias. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: REVOCAR la sentencia apelada que negó las pretensiones de la demanda.
En su lugar, 32 «[…] Artículo 365. Condena en costas En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: […] 4. Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias. […]» Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 Radicado: 20001-23-33-000-2018-00146-01 (3771-2022)
SEGUNDO: DECLARAR LA NULIDAD de las Resoluciones RDP 044289 del 25 de noviembre de 2017 y RDP 006047 del 15 de febrero de 2018, por medio de las cuales se negó el reconocimiento y pago la pensión gracia a favor de la demandante.
TERCERO: A título de restablecimiento del derecho, SE CONDENA a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), a reconocer y pagar la pensión gracia a favor de la señora Nurys Leodid Cárcamo Orta, ello en cuantía del 75% del promedio de los factores salariales devengados por esta durante el año anterior a la consolidación del estatus jurídico pensional (2 de septiembre de 2013 a 1.º de septiembre de 2014), con efectividad desde el 2 de septiembre de 2014.
La suma de dinero que resulte de la condena anterior se ajustará conforme a las previsiones planteadas en la parte considerativa del fallo.
CUARTO: ABSTENERSE de condenar en costas a la entidad demandada según lo manifestado en la parte motiva de la sentencia.
QUINTO: RECONOCER PERSONERÍA como mandatario general de la UGPP al abogado Omar Trujillo Polanía, y como apoderada sustituta a la abogada Ana María Londoño, ambos portadores de las tarjetas profesionales 201.792 y 354.136 respectivamente, ello conforme a los poderes que se observan en el índice 19 de SAMAI.
SEXTO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente