73001333300020150072702 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá D.C., dieciocho (18) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 73001-33-33-000-2015-00727-02 (2186-2021) Demandante: Adriana María Sánchez Leal Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, Seccional Ibagué Tema: prima especial, artículo 14 de la Ley 4 de 1992.

Juez municipal, promiscuo y circuito. Reiteración jurisprudencial. Subtema 1: reliquidación de prestaciones por reducción del salario base de liquidación. Procedencia. Sentencia SUJ-016-CE-S2-2019 del 2 de septiembre de 2019. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, el 16 de julio de 2019, que accedió a las pretensiones de la demanda.

I. SÍNTESIS DEL CASO Adriana María Sánchez Leal, en calidad de juez en distintos despachos judiciales, presentó demanda contra la Nación, Rama Judicial, Dirección Seccional de Administración Judicial de Ibagué, con el propósito de obtener la reliquidación y pago de la prima especial, así como de las prestaciones sociales con base en el 100% de la remuneración mensual devengada.

La Dirección Seccional de Administración Judicial negó la solicitud al considerar que la prima especial no tiene carácter salarial. La demandante afirmó que los actos administrativos que negaron la petición son nulos, porque desconocieron la naturaleza salarial de la prima especial y la jurisprudencia del Consejo de Estado. II.

ANTECEDENTES 2.1. La demanda 1. Adriana María Sánchez Leal, mediante apoderado judicial, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación, Rama Judicial, Consejo Superior de la Judicatura, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, el 4 de noviembre de 2014, con las siguientes: Radicación: 73001-33-33-000-2015-00727-02 (2186-2021) Demandante: Adriana María Sánchez Leal Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 2.1.1.

Pretensiones (i) Declarar la nulidad del oficio DSAJ 000334 del 22 de mayo de 2014, proferido por la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Ibagué, mediante el cual se negó la reliquidación del salario y de las prestaciones sociales de Adriana María Sánchez Leal, teniendo como base el 100% de su asignación básica, con la inclusión del 30% a título de prima especial, durante el periodo en que ejerció el cargo de juez promiscuo municipal de Coyaima.

(ii) Condenar a la Nación, Rama Judicial, Dirección Seccional de Administración Judicial a reconocer, reliquidar y pagar a Adriana María Sánchez Leal desde el 1 de diciembre de 2011 hasta la fecha de la sentencia y adelante mientras permanezca vinculada todas sus prestaciones sociales, salariales y laborales, prima de navidad, prima de servicios, vacaciones, cesantías, prima de vacaciones, seguridad social en salud y pensión, bonificación por servicios, prestados y demás prestaciones, emolumentos y derechos laborales, que se puedan ver incididos y que en el futuro se establezcan y causen durante su vinculación como Juez, teniendo como base para la liquidación el 100% de su sueldo básico mensual legal, incluyendo en la base de liquidación el 30% de la asignación básica mensual, que no se ha tenido en cuenta, porque este porcentaje del salario básico la administración lo ha considerado como la prima especial sin carácter salarial, prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992.

(iii) Condenar a la Nación, Rama Judicial, Dirección Seccional de Administración Judicial a reconocer, reliquidar y pagar a la demandante desde el 1 de diciembre de 2011 hasta la fecha de la sentencia y adelante, el valor de las diferencias salariales, laborales y prestacionales existentes entre la liquidación que hasta ahora le ha hecho la administración con el 70% del salario básico y el valor que resulte de reliquidar todas sus prestaciones sociales y laborales, prima de navidad, prima de servicios, vacaciones, cesantías, prima de vacaciones, seguridad social en salud y pensión, bonificación por servicios, prestados y demás prestaciones, emolumentos y derechos laborales, que se puedan ver incididos y que en el futuro se establezcan y causen durante su vinculación como Juez, teniendo como base para la liquidación el 100% de su sueldo básico mensual legal, incluyendo en la base de liquidación el 30% de la asignación básica mensual, que no se ha tenido en cuenta, porque este porcentaje del salario básico la administración lo ha considerado como la prima especial sin carácter salarial, prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992.

(iv) Condenar a la demandada a reconocer y pagar a la accionante desde el 1 de diciembre de 2011 hasta la fecha de la sentencia y en adelante, la prima especial sin carácter salarial, prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, equivalente al 30% de la remuneración básica que hasta ahora no se le ha reconocido ni cancelado, como agregado, adición, incremento o sobresueldo a la remuneración legal mensual.

(v) Condenar a la entidad accionada a reconocer y pagar a la demandante desde el 1 de diciembre de 2011 hasta la fecha de la sentencia y en adelante, el Radicación: 73001-33-33-000-2015-00727-02 (2186-2021) Demandante: Adriana María Sánchez Leal Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 30% del sueldo básico que hasta ahora no se le ha cancelado, ya que este porcentaje lo relaciona en los pagos como prima, siendo parte de la remuneración legal mensual.

(vi) Condenar a la Rama Judicial a seguir liquidando y pagando a la actora, todas sus prestaciones sociales y demás emolumentos y derechos laborales con base en el 100% de su remuneración básica mensual legalmente establecida, incluyendo el 30% de la asignación básica mensual, que hasta ahora no computa como salario, sino como prima especial sin carácter salarial.

(vii) Declarar ultra y extra petita por los derechos ciertos e irrenunciables que resulten probados. (viii) Ordenar a la entidad demandada ajustar o actualizar al momento los valores reclamados, conforme con el Índice de Precios al Consumidor (IPC) con el reconocimiento de intereses de conformidad con los artículos 187, 189 y 192 del CPACA1.

(ix) Inaplicar por inconstitucionales los artículos 6 del Decreto 658 de 2008; 8 del Decreto 723 de 2009; 8 del Decreto 1388 de 2010; 8 del Decreto 1039 de 2011; 8 del Decreto 0874 de 2012; 8 del Decreto 1024 de 2013 y el 8 del Decreto 194 de 2014, solo en cuanto le restan el 30% del salario básico de los servidores judiciales que relaciona, para llamarlo prima especial sin carácter salarial, condicionando a que se interpreten en el entendido de que la prima legalmente establecida, se tenga como una adición, incremento o agregado al salario, para adecuarlos a los textos, principios y valores constitucionales y legales así como lo que en el futuro se dicten con el mismo contenido durante el transcurso del proceso. 2.1.2.

Hechos 2. Como fundamento fáctico de las pretensiones, la demandante expuso, en síntesis, lo siguiente2: (i) Adriana María Sánchez Leal está vinculada a la Rama Judicial desde el 1 de diciembre de 2011 hasta la fecha. Desempeña el cargo de juez promiscuo municipal de Coyaima, Tolima. (ii) Desde el año 2011 la accionante recibió la asignación básica y la prima especial, no como una adición de la remuneración, sino como una fracción que no constituía factor salarial.

(iii) Adriana María Sánchez Leal solicitó el pago de las sumas adeudadas por los conceptos mencionados, incluyendo la prima especial, mediante petición presentada el 22 de abril de 2014 ante la Dirección Ejecutiva Seccional de 1 SAMAI, índice 36, ED_C01_01 OTROS- CUADERNO 01 PRINCIPAL(.pdf) NroActua 36, folio 86. 2 SAMAI, índice 36, ED_C01_01 OTROS- CUADERNO 01 PRINCIPAL(.pdf) NroActua 36, folio 87.

Radicación: 73001-33-33-000-2015-00727-02 (2186-2021) Demandante: Adriana María Sánchez Leal Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Administración Judicial. (iv) La Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Ibagué, mediante el oficio DSAJ 000334 del 22 de mayo de 2014, negó la solicitud presentada, al considerar que la prima especial no constituye factor salarial. 2.1.3.

Normas violadas y concepto de violación 3. La demandante citó como normas violadas las siguientes: la Constitución Política, artículos 1, 2, 4, 5, 13, 25, 53 y 209; la Ley 4 de 1992, artículos 2 y 14; la Ley 270 de 1996, artículo 152, numeral 7. 4. En el concepto de violación, la demandante sostuvo que los actos administrativos demandados desconocen la normatividad superior y las decisiones judiciales vigentes, en particular las sentencias de rectificación y unificación jurisprudencial del Consejo de Estado ha estimado que la Rama Judicial toma una parte del salario básico para llamarlo prima, reduce el 30% del salario básico para efectos prestacionales, liquida las prestaciones sociales de los jueces y magistrados de Tribunal con el 70% del sueldo básico sin pagar la prima especial sin carácter salarial equivalente al 30% del salario básico creado por el artículo 14 de la ley 4 de 1992, ordenándole a la administración reliquidar las prestaciones para que las liquide con el 100% del salario básico, donde incluya el 30% en que ha disminuido este para efectos prestacionales y pagar la prima especial prevista en la referida norma, como incremento o adición al salario. 2.2.

Contestación de la demanda 5. El apoderado de la entidad demandada se opuso a las pretensiones y propuso la excepción de «genérica o innominada». 6. Adujo que de conformidad con lo previsto en la Ley 4 de 1992 se considera como prima especial sin carácter salarial el 30% del salario básico mensual y por lo tanto, dicho porcentaje no constituye factor para la liquidación y pago de las prestaciones sociales de la demandante. 7.

Precisó que el Consejo de Estado declaro la nulidad del artículo 7 del Decreto 613 de 2007, esta se trata de una norma aplicable a los funcionarios de las altas cortes, de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y dejó incólume el artículo 6, el cual, si se refiere a los cargos de jueces y magistrados, porque la prima especial para estos no tiene carácter salarial. 8.

Finalmente, sostuvo que la jurisprudencia únicamente sirve como criterio auxiliar de la actividad judicial y en ese sentido las sentencias de nulidad dictadas en otros procesos benefician a quienes fueron parte en el mismo, tal como lo prescribe el artículo 175 del CPACA3. 3 SAMAI, índice 36, ED_C01_01 OTROS- CUADERNO 01 PRINCIPAL(.pdf) NroActua 36, folio 196.

PRIMERO: INAPLICAR por inconstitucionales las siguientes disposiciones: Art. 6º del Decreto 658 de 2008, art. 8º del Decreto 723 de 2009, art. 8º del Decreto 1039 de 2011, art. 8° del Decreto 0874 de 2012, art. 8° del Decreto 1024 de 2013 y el art. 8° del Decreto 194 de 2014.

SEGUNDO: DECLARAR la nulidad del oficio DSAJ 000334 del 22 de mayo de 2014, emanado de la RAMA JUDICIAL – CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA - DIRECCIÓN SECCIONAL DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL DE IBAGUÉ.

TERCERO: CONDENAR a la NACION - RAMA JUDICIAL, a reliquidar, reajustar y pagar a la actora, desde el 31 de octubre de 2011 y hasta la fecha en que cesen los hechos que dan derecho a la prima, la totalidad de sus prestaciones y emolumentos laborales, tales como primas, bonificaciones, cesantías y seguridad social, teniendo como base de liquidación el 100% de la asignación básica legal, incluyendo el 30% de esta que hasta ahora ha considerado como prima.

CUARTO: CONDENAR a la NACION - RAMA JUDICIAL, a reliquidar, reajustar y pagar a la actora, desde el 31 de octubre de 2011 y hasta la fecha en que cesen los hechos que dan derecho a la prima, la suma que resulte como diferencia existente entre lo pagado hasta ahora con el 70% de su remuneración mensual básica y la reliquidación de todas sus prestaciones y emolumentos que resulte teniendo como base de liquidación el 100% de la remuneración básica mensual legal, incluyendo el 30% que hasta ahora ha tenido como prima especial.

QUINTO: CONDENAR a la NACION - RAMA JUDICIAL a reconocer y pagar a la Dra. ADRIANA MARIA SANCHEZ LEAL desde el 31 de octubre de 2011 y hasta la fecha en que cesen los hechos que dan derecho a la prima, la prima especial mensual de servicios, sin carácter salarial en cuantía equivalente al treinta por ciento (30%) de la asignación básica legal mensual, teniéndola como un plus o valor adicional sobre la misma y no como parte integrante como hasta el momento lo ha hecho.

SEXTO: Las sumas que sean reconocidas como consecuencia de esta sentencia, serán actualizadas de acuerdo con la formula anteriormente expuesta y deberán generar intereses moratorios a partir de su ejecutoria, en la forma prevista en los artículos 187 y 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

SÉPTIMO: A esta sentencia se le dará cumplimiento en los términos señalados por los artículos 187, 189 y 192 del Código de Procesamiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

OCTAVO: Sin costas.

NOVENO: Para el cumplimiento de esta sentencia expídanse copias con destino a las partes con las precisiones del artículo 114 del Código General del Proceso y con observancia de lo preceptuado en el Decreto 4689 de 2005. 4 SAMAI, índice 36, ED_C01_01 OTROS- CUADERNO 01 PRINCIPAL(.pdf) NroActua 36, folio 290. Radicación: 73001-33-33-000-2015-00727-02 (2186-2021) Demandante: Adriana María Sánchez Leal Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 10.

Para resolver el asunto, el Tribunal acogió en su integridad la tesis fijada por esta Corporación en la sentencia del 2 de abril de 2009, providencia en la cual se corrigió el alcance erróneo que el Gobierno nacional otorgó a la prima especial al tratarla como un fraccionamiento del salario. En dicha decisión se precisó que la prima constituye un plus o valor adicional de la remuneración básica y extendió este criterio a todos los empleados de la Rama Judicial y reiteró que la prima especial, prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, forma parte del salario básico. 11.

Señaló que las certificaciones laborales allegadas, revelan claramente como en los años 2011 a 2014, la administración judicial le quita al salario básico de la actora un 30% para llamarlo prima, dejando el salario básico en un 70% con el cual liquida todas sus prestaciones. 12. Indicó que la administración incorporó el 30% correspondiente a la prima especial como parte del salario, en lugar de reconocerlo como un valor adicional.

Señaló que esta circunstancia, acreditada con los certificados aportados, constituye motivo suficiente para concluir que el acto administrativo demandado desconoce la Constitución y la Ley, por cuanto afectan los derechos laborales y prestacionales derivados del pago íntegro del salario y de la correspondiente reliquidación. 13. En relación con los aportes al sistema de seguridad social en pensiones, precisó que, si bien la prima constituye una adición al salario básico, de conformidad con el artículo 1º de la Ley 332 de 1996, debe tenerse en cuenta para la liquidación de dichos aportes. 14.

Precisó que no es de recibo lo argumentado por la Rama Judicial en su contestación de demanda en cuanto considera que la declaratoria nulidad del artículo 7° del decreto 618 de 2007 no hace referencia a los jueces y magistrados, que la prima no tiene carácter salarial, que los decretos que consideran el 30% del salario como prima gozan de presunción de legalidad y son de obligatorio cumplimiento. 15.

Concluyó que es claro que el acto administrativo demandado, así como los decretos del gobierno, que consideran el 30% del salario básico como prima especial, son contrarios al ordenamiento superior (ley, constitución y bloque de constitucionalidad), y por ende se accederá a las pretensiones de la demanda, para lo cual, acorde con la jurisprudencia del Honorable Consejo de Estado se inaplicarán las normas que regulan la prima especial de servicios a la actora, en cuanto ordenaron que la misma fuera considerada como un porcentaje de la asignación básica. 16.

Por último, el Tribunal decidió no imponer condena en costas al no configurarse los presupuestos previstos en el artículo 188 del CGP. 2.4. Recurso de apelación 17. La entidad demandada interpuso recurso de apelación con el fin de que se revoque la sentencia, al considerar que la potestad para fijar el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos recae única y exclusivamente en el Gobierno nacional, en virtud de lo dispuesto en la Constitución política y la Ley.

En ese sentido, señaló que, con base en los decretos salariales expedidos de manera anual por el Ejecutivo, la administración judicial ha liquidado las prestaciones sociales de los jueces Radicación: 73001-33-33-000-2015-00727-02 (2186-2021) Demandante: Adriana María Sánchez Leal Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 sobre el 70 % de la remuneración mensual, dado que, conforme a dichas disposiciones, el 30 % restante corresponde a una prima especial que no tiene carácter salarial. 18.

Además, sostuvo que el 30 % correspondiente a la prima especial únicamente constituye factor salarial para efectos del reconocimiento y liquidación de la pensión de jubilación, mas no para el cálculo de otras prestaciones sociales, en virtud de lo dispuesto en la Ley 332 de 1996 y la jurisprudencia proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado. 19.

Dicho lo anterior, la entidad demandada afirmó que han aplicado de manera correcta la Ley 4 de 1992, toda vez que han obrado conforme a lo establecido por el Gobierno nacional. 20. Por último, sostuvo que las decisiones judiciales que declararon la nulidad de los decretos reglamentarios de la prima especial se profirieron en ejercicio de la acción de simple nulidad, la cual solo tiene por objeto la protección del orden jurídico, sin implicar un restablecimiento automático de derechos individuales.

En consecuencia, advirtió que tales pronunciamientos no resultan aplicables de manera directa para reconocer acreencias laborales en favor de la parte demandante. En consecuencia, afirma que dicha Dirección no tiene facultad para interpretar normas, función reservada a los jueces 21. Finalmente, solicitó que en caso de no ser revocada la decisión se declare probada la excepción de prescripción pedida en la contestación de la demanda5. 2.5.

Trámite procesal en segunda instancia 22. Mediante auto del 1 de noviembre de 2022, el conjuez ponente admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de primera instancia6 y mediante proveído del 11 de abril de 2023, se corrió traslado a las partes para sus alegaciones finales y al Ministerio Público para que rinda concepto7. 23.

La parte demandante presentó alegatos de conclusión, en los cuales reiteró los argumentos de la demanda8. 24. La parte demandada presentó alegatos de conclusión, en los cuales reiteró los argumentos de la contestación de la demanda y del recurso de apelación9. Además, cito la sentencia del 2 de septiembre de 2019 para insistir en que, para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso, la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969. 25.

El procurador delegado ante el Consejo de Estado no emitió concepto. 5 SAMAI, índice 36, ED_C01_01 OTROS- CUADERNO 01 PRINCIPAL(.pdf) NroActua 36, folio 321. 6 SAMAI, índice 22. 7 SAMAI, índice 28. 8 SAMAI, índice 29. 9 SAMAI, índice 34. Radicación: 73001-33-33-000-2015-00727-02 (2186-2021) Demandante: Adriana María Sánchez Leal Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 III.

CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 26. El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, es competente para conocer de los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias proferidas en primera instancia por los tribunales administrativos, según lo previsto en el inciso primero del artículo 150 del CPACA. 3.2.

Problemas jurídicos 27. De acuerdo con el marco fijado en el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada, que habilita al juez de segunda instancia para pronunciarse únicamente en relación con los reparos concretos presentados por el apelante10, la Sala procede a resolver los siguientes problemas jurídicos: 28. ¿La prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 constituye factor salarial para liquidar las prestaciones sociales? 29.

¿Determinar si procede la reliquidación y pago de las diferencias salariales y prestacionales producto de la negativa de la entidad a pagar de manera completa y oportuna todos los emolumentos? 30. ¿Procede el restablecimiento del derecho ordenado en primera instancia, pese a que la parte demandada argumentó que las decisiones judiciales que declararon la nulidad de los decretos reglamentarios de la prima especial se profirieron en ejercicio de la acción de simple nulidad, la cual solo tiene por objeto la protección del orden jurídico, sin implicar un restablecimiento automático de derechos individuales? 31.

¿Resulta aplicable la prescripción respecto del reconocimiento y pago de las acreencias laborales y prestacionales derivadas de la prima especial? 3.3. Marco normativo. Reiteración jurisprudencial 32. La Ley 4 de 1992, al establecer los objetivos y criterios que debe observar el Gobierno nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, previó en el artículo 14 la creación de una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del sueldo básico, sin carácter salarial, para los magistrados de tribunales superiores y contencioso-administrativo, los agentes del Ministerio Público delegados ante la rama judicial y los jueces, incluidos los magistrados y fiscales del Tribunal Superior Militar, auditores de guerra y jueces de instrucción penal militar, con efectos a partir del 1 de enero de 1993. 33.

El Gobierno nacional, en virtud de la competencia atribuida por la Ley 4 de 1992, expidió el Decreto 57 de 199311 por medio del cual fijó el régimen salarial y prestacional aplicable a los servidores públicos de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar vinculados a partir de su vigencia y otorgó la posibilidad de acogerse al nuevo régimen 10 CGP, artículos 320 y 328. 11 «Por el cual se dictan normas sobre el régimen salarial y prestacional para los servidores públicos de la rama judicial y de la justicia penal militar».

En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, el decreto referido estableció: ARTÍCULO 1º. El régimen salarial y prestacional establecido en el presente Decreto será de obligatorio cumplimiento para quienes se vinculen al servicio con posterioridad a la vigencia del mismo y no se tendrá en cuenta para la determinación de la remuneración de otros funcionarios de cualquiera de las ramas del Poder Público, organismos o instituciones del Sector Público.

ARTÍCULO 2 º. Los servidores públicos vinculados a la Rama Judicial y a la Justicia Penal Militar podrán optar por una sola vez, antes del 28 de febrero de 1993, por el régimen salarial y prestacional establecido en el presente Decreto. Los servidores públicos que no opten por el régimen aquí establecido continuarán rigiéndose por lo dispuesto en las normas legales vigentes a la fecha. 34.

En ese orden, el Decreto 57 de 1993 estructuró dos regímenes diferenciados: i) el aplicable a quienes se vincularon con posterioridad a su expedición o manifestaron expresamente su voluntad de acogerse a sus disposiciones, y ii) el correspondiente a aquellos servidores que, aunque amparados por la Ley 4ª de 1992, optaron por permanecer en el denominado «régimen salarial no acogido», en cuyo caso las previsiones del decreto no les eran aplicables de manera directa. 35.

Ello por cuanto el régimen de los no acogidos comprendía diversos factores que integraban el salario, entre los cuales se encontraban la «prima de antigüedad» cuyo tope podía alcanzar hasta el 90 % de lo devengado por el superior jerárquico, las «cesantías congeladas» y las «primas de servicio», entre otros beneficios que superaban ampliamente el valor de la prima especial.

Sin embargo, tales beneficios fueron desmontados por el Gobierno Nacional con la expedición del Decreto 57 de 1993. 36. En relación con los servidores no acogidos, a través del Decreto 51 de 1993 el Gobierno Nacional estableció el régimen salarial aplicable a los funcionarios de la Rama Judicial, del Ministerio Público y de la Fiscalía General de la Nación que no se acogieron al nuevo esquema previsto en el Decreto 57 de 1993, en los siguientes términos: ARTÍCULO 9°.

Los funcionarios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4a. de 1992, con excepción de los señalados en el parágrafo de dicho artículo, tendrán derecho a percibir a partir del 1o. de enero de 1993, una prima especial, sin carácter salarial, equivalente al treinta por ciento (30%) del salario básico. La prima a que se refiere el presente artículo, es incompatible con la prima a que hace referencia el artículo 7°. del presente decreto 37.

Con posterioridad, la Ley 332 de 1996 modificó la Ley 4 de 1992, en el sentido de determinar que la prima especial para los servidores mencionados en el artículo 14 de dicha ley (i) formaría parte del ingreso base solo para la liquidación de la pensión de jubilación, con cargo a las cotizaciones correspondientes y (ii) se aplicaría, con las mismas limitaciones12, a los magistrados auxiliares y abogados asistentes de las altas cortes, magistrados de los Consejos Seccionales de la Judicatura, magistrados del 12 Expresión declarada exequible por la Corte Constitucional en sentencia C-444 de 1997.

En los decretos anuales dictados para fijar las normas del régimen salarial y prestacional de los servidores citados, el Gobierno nacional reiteró que la prima especial es un emolumento sin carácter salarial equivalente al «treinta por ciento (30%) del salario básico mensual» de los magistrados de los tribunales de todo orden, de los jueces y de los demás servidores enunciados en las leyes 4 de 1992 y 332 de 1996.

Asimismo, determinó que la prima especial reconocida a quienes ejercen los cargos de secretario general y magistrado auxiliar de las altas cortes, entre otros, equivale al treinta por ciento (30%) de la «remuneración mensual». 39. En el primer análisis de legalidad de los decretos anuales que fijaron las normas sobre el régimen salarial y prestacional para los servidores de la rama judicial, esta Sección, mediante sentencia del 9 de marzo de 2006, decidió negar la nulidad deprecada con el argumento de que «el espíritu de la Ley 4ª de 1992 al cual se acogió de manera fidedigna el Gobierno nacional en los apartes de los actos acusados, consistió en “quitarle” a una porción de la asignación básica efectos salariales y reflexionó que como toda asignación básica per se comporta efectos salariales decidió denominarla prima en orden a evitar confusiones generadoras de controversias jurídicas»13. 40.

En el segundo estudio de legalidad, la Sección, mediante sentencia del 2 de abril de 2009, presentó una «rectificación jurisprudencial» en el sentido de precisar que «el control jerárquico» entre los decretos expedidos anualmente por el Gobierno nacional para fijar las normas del régimen salariales y prestacional de los servidores de la rama judicial, de la justicia penal militar y de la procuraduría, «no puede de manera alguna ser de mera literalidad o de simple confrontación formal de normatividad, pues como la Sala ahora lo sostiene, la naturaleza misma de la ley marco obliga a que el control de los decretos que la desarrollan deba necesariamente ser de contenido»14. 41.

Conforme con el «examen de valor» o de contenido de la norma acusada de nulidad, la Sala concluyó que «el artículo 7° del Decreto No. 618 de 2007, al tomar un 30% de la remuneración del funcionario para restarle su valor a título de prima especial sin carácter salarial, materialmente condensa una situación de violación a los contenidos y valores establecidos en la Ley 4ª de 1992 y por lo tanto habrá necesidad de excluirlo del ordenamiento jurídico».

Asimismo, frente a los efectos de la nulidad señaló que al desaparecer la prima como una fracción de la remuneración mensual se descarga «el castigo de dicho 30% que, conforme a los términos de la norma invalidada, restringía en ese porcentaje las consecuencias prestacionales de tales servidores». 42. En una tercera ocasión, la Sala de conjueces, por medio de sentencia del 29 de abril de 2014, declaró la nulidad de los artículos que fijaban el porcentaje de la prima especial como una fracción de la remuneración mensual prevista en múltiples decretos dictado por el Gobierno nacional, al encontrar que contravinieron lo dispuesto en el literal a) del artículo 2 de la Ley 4 de 1992, según el cual, «en ningún caso» el Gobierno 13 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 9 de marzo de 2006, exp. 11001-03-25-000-2003-00057- 00(121-03). 14 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 2 de abril de 2009, exp. 11001-03-25-000-2007-00098- 00(1831-07).

Radicación: 73001-33-33-000-2015-00727-02 (2186-2021) Demandante: Adriana María Sánchez Leal Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 nacional puede desmejorar los salarios y prestaciones sociales de los servidores del Estado. «Sin embargo, los decretos demandados interpretaron erróneamente y aplicaron indebidamente la Ley 4ª de 1992 al haber mermado el salario de un grupo de servidores públicos, razón suficiente para determinar que son contrarios a la Constitución y la Ley, así como para declarar su nulidad»15.

La nulidad dispuesta en esa ocasión tuvo el mismo efecto señalado en la sentencia del 2 de abril de 200916. 43. Por último, la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia del 2 de septiembre de 2019 dictada en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, reiteró la tesis expuesta en las sentencias que declararon la nulidad de los artículos que fijaban el porcentaje de la prima especial, al considerar que, «a partir de la expedición de los Decretos 51, 54 y 57 de 1993; 104, 106 y 107 de 1994; 26, 43 y 47 de 1995; 4, 35 y 36 de 1996 y sucesivos», el Gobierno nacional ha considerado como prima «lo que en realidad constituye el 30 % del salario de los funcionarios y empleados que tienen derecho a ella, quitándoles la posibilidad de que ese 30 % que, se reitera, es parte de su salario básico y/o asignación básica»17.

En este escenario, fijó las reglas de interpretación del artículo 14 de la ley 4 de 1992, en el siguiente orden: 1. La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor.

La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de la pensión de jubilación. 2. Todos los beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 15 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 29 de abril de 2014, exp. 11001-03-25-000-2007-00087- 00(1686-07). «Declárase la nulidad, con los efectos previstos en la parte motiva de esta sentencia, de los siguientes Artículos: 9º del Decreto 51 de 1993; 9º y 10º del Decreto 54 de 1993; 6º del Decreto 57 de 1993; 9º del Decreto 104 de 1994; 6º del Decreto 106 de 1994; 9º y 10º del Decreto 107 de 1994; 10º y 11º del Decreto 26 de 1995; 7º del Decreto 43 de 1995; 9º del Decreto 47 de 1995; 9º del Decreto 34 de 1996; 10º, 12º y 14º del Decreto 35 de 1996; 6º del Decreto 36 de 1996; 9º del Decreto 47 de 1997; 9º, 11º y 13º del Decreto 56 de 1997; 6º del Decreto 76 de 1997; 6º del Decreto 64 de 1998; 9º del Decreto 65 de 1998; 9º, 11º y 13º del Decreto 67 de 1998; 9º, 11º y 13º del Decreto 37 de 1999; 9º del Decreto 43 de 1999; 6º del Decreto 44 de 1999; 9º, 11º y 13 del Decreto 2734 de 2000; 9º del Decreto 2739 de 2000; 7º del Decreto 2740 de 2000; 9º del Decreto 1474 de 2001; 7º del Decreto 1475 de 2001; 9º, 11º y 13º del Decreto 1482 de 2001; 7º del Decreto 2720 de 2001; 9º del Decreto 2724 de 2001; 9º, 11º y 13º del Decreto 2730 de 2001; 6º del Decreto 673 de 2002; 9º del Decreto 682 de 2002; 8º, 10º y 12º del Decreto 683 de 2002; 8º, 10º y 12º del Decreto 3548 de 2003; 9º del Decreto 3568 de 2003; 6º del Decreto 3569 de 2003; 8º, 10º y 12º del Decreto 4169 de 2004; 9º del Decreto 4171 de 2004; 6º del Decreto 4172 de 2004; 8º, 10º y 12º del Decreto 933 de 2005; 9 del Decreto 935 de 2005; 6º del Decreto 936 de 2005; 9º del Decreto 388 de 2006; 6 del Decreto 389 de 2006; 8º, 10º y 12º del Decreto 392 de 2006; 9º del Decreto 617 de 2007; 6º del Decreto 618 de 2007; 8º, 10º y 12º del Decreto 621 de 2007; y los Arts. 8º, 9º, y 11 del Decreto 3048 de 2007. 16 «(…) es decir, no puede el intérprete de ninguna manera suponer que al desaparecer la prima especial sin carácter salarial equivalente al 30% de la remuneración mensual de tales empleados, su asignación para la época en que tuvo vigencia el Decreto, sea del 70% de la escala remuneratoria allí prevista, se trata sencillamente de descargar el castigo de dicho 30%, que conforme a los términos de la norma invalidada, restringía en ese porcentaje las consecuencias prestacionales de tales servidores». 17 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 2 de septiembre de 2019, 41001-23-33-000-2016-00041- 02(2204-18).

Radicación: 73001-33-33-000-2015-00727-02 (2186-2021) Demandante: Adriana María Sánchez Leal Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 3. Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial. 4.

Los demás beneficiarlos de la prima especial de servicios que no estén sometidos a límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional. 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1968 y 1848 de 1969. 6.

La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías. Este 80% es un piso y un techo. 44. Con posterioridad, la Sala de Conjueces de la Sección Segunda de esta corporación profirió sentencia el 9 de abril de 202418, en la que declaró la nulidad de los artículos 6 del Decreto 658 de 2008, 8 de los decretos 723 de 2009, 1388 de 2010, 1039 de 2011, 0874 de 2012, 1024 de 2013, 194 de 2014, 9 del Decreto 657 de 2008 y 4 de los decretos 722 de 2009, 1405 de 2010, 1041 de 2011, 848 de 2012, 1034 de 2013, 204 de 2014, 1105 de 2015, 234 de 2016, 1003 de 2017 y del 338 de 2018, en tanto establecieron que «la prima especial, creada por el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, como una parte del salario y no como un pago adicional equivalente al 30% del salario».

Debido a lo anterior, consideró que estos decretos replicaron el contenido de las disposiciones anuladas mediante la sentencia del 29 de abril de 2014, proferidas entre los años 1997 a 2007. 45. Por su parte, en esta providencia negó la nulidad de los artículos 1 y 2 de los decretos 1257 de 2015, 245 de 2016, 1013 de 2017 y 337 de 2018, que dispusieron reajustes salariales, porque la demandante no planteó un argumento específico para disponer su retiro del ordenamiento jurídico. 46.

Frente a la prescripción de la prima especial, la sentencia citó los artículos 41 del Decreto 3135 de 1968 y 102 del Decreto 1848 de 1969, para establecer que el cómputo de dicho término supone la definición de dos aspectos, a saber: «(i) el momento en que el derecho se tornó exigible y (ii) el momento en que se interrumpió la prescripción, para, a partir de la última fecha (presentación del reclamo escrito), contar 3 años hacia atrás y reconocer como debido por pagar solo los 3 años anteriores a la interrupción». 47.

En lo atinente a la exigibilidad precisó que «el hecho constitutivo del derecho a la prima especial que se reclama se hizo exigible con la entrada en vigor del decreto que reglamentó primigeniamente la Ley 4 de 1992 (…) En consecuencia, desde el 7 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Sala de Conjueces, sentencia del 9 de abril de 2024, exp. 11001032500020190060900 (4735-2019).

Expresado en otras palabras, no fue con la ejecutoria de la sentencia del 29 de abril de 2014 que surgió el derecho a interrumpir la prescripción, dada su naturaleza declarativa». 3.4. Caso concreto 48. El certificado expedido por la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial, el 20 de junio de 201419, acredita los «la relación de sueldos» realizados a Adriana María Sánchez Leal durante el periodo comprendido entre el 1 de enero de 2011 al 30 de junio de 2014, por concepto de sueldo básico mensual, bonificación por servicios prestados, prima especial de servicios, prima de vacaciones, vacaciones, bonificación judicial, prima de navidad, bonificación de actividad judicial, prima de productividad, aportes a seguridad social. 49.

De igual manera, la certificación anteriormente referida, hace constar que la demandante ejerció varios cargos en la Rama Judicial, pero se vinculó como juez promiscuo municipal, desde el 1 de diciembre de 2011 hasta la fecha de la certificación, esto es, 30 de junio de 2014, así como los salarios percibidos durante dicho periodo, bajo el régimen de acogido.

A manera de ejemplo se relacionarán algunos años, de la siguiente manera: Vigencia Sueldo mensual Prima especial Total sueldo + prima especial Remuneración Gobierno nacional (Régimen de no acogidos) Decreto fijó remuneración mensual 2012 $3.421.148 $1.026.345 $4.447.493 $4.447.493 Decreto 874 de 2012 2013 $3.538.836 $1.061.656 $4.600.487 $4.600.487 Decreto 1024 de 2013 50.

A partir de lo anterior, para la Sala es claro que a la demandante se le pagaron los salarios y las prestaciones con una base salarial reducida en el 30 % el cual se pagaba a título de prima especial, fraccionamiento que la entidad estimó procedente porque los decretos salariales expedidos por el Gobierno nacional prevén esa reducción. 51.

Así, por ejemplo, el Decreto 874 de 2012, vigente para el periodo reclamado por la demandante, por medio del cual el Gobierno nacional dictó disposiciones en materia salarial y prestacional para los empleados públicos de la rama judicial y de la justicia penal militar dispuso lo siguiente: ARTÍCULO 8°. En cumplimiento de lo dispuesto en al artículo 14 de la Ley 4a de 1992, se considerará como Prima, sin carácter salarial, el treinta por ciento (30%) del salario básico mensual de los Magistrados Auxiliares de las Altas Cortes, de los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, de los Jueces de la República, de los Coordinadores de Juzgado Penal de Circuito Especializado, de los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, los Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar. 52.

Al respecto, es del caso reiterar que el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 previó la 19 SAMAI, índice 36, ED_C01_01 OTROS- CUADERNO 01 PRINCIPAL(.pdf) NroActua 36, folio 20. Radicación: 73001-33-33-000-2015-00727-02 (2186-2021) Demandante: Adriana María Sánchez Leal Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 creación de una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del sueldo básico, sin carácter salarial.

La Ley 332 de 1996, que modificó la Ley 4 de 1992, estableció que la prima especial formaría parte del ingreso base solo para la liquidación de la pensión de jubilación. Asimismo, los decretos anuales dictados por el Gobierno nacional para fijar las normas del régimen salarial y prestacional reiteraron que la prima especial es un emolumento sin carácter salarial, equivalente al «treinta por ciento (30%) del salario básico mensual».

En el mismo sentido, esta Sección, en la sentencia del 2 de septiembre de 2019, señaló que «[l]a prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de la pensión de jubilación». 53. En punto del reconocimiento y pago de la prima especial, y la reliquidación de prestaciones en sede administrativa se encuentra acreditado que la actora presentó reclamación administrativa el 22 de abril de 201420, para lograr el reconocimiento y pago de la asignación básica mensual incluyendo el 30% que le fue descontado y la reliquidación de todas las prestaciones sobre el 100 % de la remuneración, incluyendo en la base de liquidación el 30 % de la prima especial. 54.

La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, mediante el oficio DSAJ- 000334 del 22 de mayo de 201421 resolvió de forma negativa la solicitud del accionante. 55. En atención a lo expuesto, la Sala concluye que la demandante se encuentra en una situación fáctica y jurídica análoga a la que dio origen a la sentencia proferida por la Sala de Conjueces el 2 de septiembre de 2019.

En consecuencia, le asiste el derecho al reconocimiento de sus ingresos mensuales, calculados sobre la base del salario básico más el 30% de este, correspondiente a la prima especial de servicios contenida en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992. 56. Dicho esto, la Sala considera necesario precisar la naturaleza de la prima especial y su procedencia para liquidar las prestaciones sociales de los servidores de la Rama Judicial, en atención a los argumentos planteados por la parte demandada en el recurso de apelación. 57.

Al respecto, es pertinente resaltar que el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 creó una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del sueldo básico, sin carácter salarial, para los magistrados de tribunales superiores y contencioso-administrativos, los agentes del Ministerio Público delegados ante la rama judicial y para los jueces, incluidos los magistrados y fiscales del Tribunal Superior Militar, auditores de guerra y jueces de instrucción penal militar. 58.

La Corte Constitucional, mediante sentencia C-279 de 1996, se pronunció sobre la constitucionalidad de algunos apartes del artículo 14 de la Ley 4 de 1992, en los que se estableció que la prima especial de servicios no tenía carácter salarial, y declaró la exequibilidad de tales expresiones, con fundamento en lo siguiente: «El legislador conserva una cierta libertad para establecer, qué componentes constituyen salario, así como la de definir y desarrollar el concepto de salario, pues es de su competencia desarrollar la Constitución. El considerar que los pagos por primas técnicas 20 SAMAI, índice 36, ED_C01_01 OTROS- CUADERNO 01 PRINCIPAL(.pdf) NroActua 36, folio 11. 21 SAMAI, índice 36, ED_C01_01 OTROS- CUADERNO 01 PRINCIPAL(.pdf) NroActua 36, folio 17.

Radicación: 73001-33-33-000-2015-00727-02 (2186-2021) Demandante: Adriana María Sánchez Leal Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 y especiales no sean factor salarial, no lesiona derechos de los trabajadores, y no implica una omisión o un incorrecto desarrollo del especial deber de protección que el Estado tiene en relación con el derecho al trabajo, ni se aparta de los deberes que Colombia ha adquirido ante la comunidad internacional». 59.

En este punto, es importante tener en cuenta que la Ley 332 de 1996 modificó la Ley 4 de 1992, en el sentido de determinar que la prima especial prevista en el artículo 14 de dicha ley para los funcionarios mencionados en la norma, formaría «parte del ingreso base de la cotización únicamente para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación», con cargo a las cotizaciones correspondientes. 60.

Acorde con lo mencionado, la Sala de conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia del 12 de septiembre de 201831, se pronunció sobre la incidencia de la prima especial en las prestaciones sociales de los servidores de la Rama Judicial e indicó que: «En cuanto a las prestaciones sociales, la prima especial de servicios consagrada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 no es un factor salarial, de manera que ella no debe ser sumada ni excluida para establecer la base sobre la cual se van a liquidar las prestaciones sociales.

Dichas prestaciones deben ser liquidadas sólo sobre la base del 100% del salario básico mensual». 61. En similar sentido, la sentencia del 2 de septiembre de 201932, dictada por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, se refirió al asunto, así: «La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de la pensión de jubilación». 62.

Asimismo, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado33, mediante concepto del 15 de diciembre de 2021, advirtió que la prima especial, únicamente, tiene naturaleza salarial para determinar las cotizaciones al sistema general de seguridad social en pensiones, en los siguientes términos: 1. Respecto de la prima especial de que trata el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992: Corresponde a un beneficio que debe reconocerse y pagarse permanentemente en el curso de la relación laboral, como una suma adicional a la asignación o ingreso básico y, en segundo lugar, que de conformidad con el artículo 1º de la Ley 332 de 1996 a esta prima especial se le atribuyó naturaleza salarial pero únicamente “para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación, para lo cual se harán las cotizaciones de pensiones establecidas por la ley.”.

Así las cosas, por carecer de naturaleza salarial, la prima especial de que trata el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, modificado por el artículo 1º de la Ley 332 de 1996 y aclarado por el artículo 1º de la Ley 476 de 1998, no debe tomarse como base del ingreso de los destinatarios allí indicados, para efectos de liquidar las prestaciones sociales, salvo la pensión de jubilación. [Negrilla fuera del texto original]. 63.

De acuerdo con lo anterior, se tiene que el legislador en ejercicio de su libertad de configuración normativa decidió que la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 para los funcionarios de la Rama Judicial, tendría una naturaleza salarial limitada, únicamente, para determinar el ingreso base de la cotización para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación, sin que fuera posible tomar este emolumento como un factor para liquidar las prestaciones sociales.

Radicación: 73001-33-33-000-2015-00727-02 (2186-2021) Demandante: Adriana María Sánchez Leal Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 64. Así las cosas, la liquidación de las prestaciones sociales de los servidores judiciales beneficiarios de la prima especial tiene como base el 100% de la remuneración básica que le corresponde al funcionario sin otorgarle a la prima especial un carácter salarial para efectos distintos de la pensión de jubilación, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 1 de la Ley 332 de 1996 y los criterios jurisprudenciales existentes sobre la materia. 65.

En este orden, resulta claro que la reliquidación las prestaciones sociales, laborales y emolumentos con base en el 100 % de la remuneración, no desconoce el mandato legal ni le otorga el carácter de factor salarial a la prima especial, lo que hace es restituir el porcentaje que le fue fraccionado del salario para garantizar que la base de liquidación de las prestaciones se determine conforme con lo dispuesto en la ley. 66.

En consecuencia, no cabe duda de que Adriana María Sánchez Leal en su condición de juez promiscuo municipal es beneficiaria de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992. La reliquidación de las cotizaciones o aportes hechos al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones debe realizarse, desde el 1 de diciembre de 2011 y, en adelante, sin que en ningún caso sus ingresos superen el porcentaje máximo fijado por el Gobierno nacional. 67.

Por otro lado, en relación con el argumento de la Rama Judicial sobre que las decisiones judiciales que declararon la nulidad de los decretos reglamentarios de la prima especial se profirieron en ejercicio de la acción de simple nulidad, la cual solo tiene por objeto la protección del orden jurídico, sin implicar un restablecimiento automático de derechos individuales, la Sala destaca al respecto, que la situación estudiada en el caso concreto es similar a la que se analizó en la sentencia SUJ-016- S2-19, proferida el 2 de septiembre de 2019 por esta corporación, en la cual se precisó que la prima especial es un incremento del salario básico, y que los beneficiarios de dicho concepto «tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sobre el 100% de [la asignación básica], es decir, con la inclusión del 30% que había sido excluido a título de prima especial». 68.

Asimismo, en la referida decisión se hizo referencia a la sentencia del 29 de abril de 2014, en la que se declaró la nulidad parcial de los decretos emitidos por el Gobierno nacional entre 1993 y 2007, que establecieron que el 30% correspondiente a la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 hacía parte del salario.

Al respecto, se explicó que, a partir de dicha situación, se dio una interpretación errada por parte de las entidades encargadas de aplicarlos, por cuanto consideraron que el 30% del salario correspondía a la prima y el 70% restante a la asignación básica. En ese orden, indicó que la forma de liquidación que se ajustaba a los principios constitucionales de progresividad, favorabilidad y no progresividad era la reconocer como prima especial el 30% del 100% del salario, es decir, como una adición de la asignación básica mensual. 69.

En consecuencia, el hecho de que la Rama Judicial considerara que actuó conforme a derecho al actuar en cumplimiento de los decretos salariales expedidos por el Gobierno nacional, lo cierto que es lo hizo bajo una interpretación errónea, contraria a las normas superiores que pretenden desarrollar aquellos, la cual debe ser corregida para garantizar los principios mencionados, particularmente, en escenarios en el que está demostrado que se fraccionó la remuneración mensual, se pagó el 30% Radicación: 73001-33-33-000-2015-00727-02 (2186-2021) Demandante: Adriana María Sánchez Leal Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 de esta a título de prima especial, y liquidaron las prestaciones sociales sobre el 70% restante. 70.

En esa medida, tal y como lo indicó el Tribunal Administrativo del Tolima en primera instancia, le asiste el derecho a la actora a la reliquidación calculada sobre la base del salario básico más el 30% de este, correspondiente a la prima especial de servicios contenida en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992. Así las cosas, la respuesta al segundo problema jurídico es negativa. 71.

Ahora bien, la Sala precisa que lo anterior no significa que se modifique el régimen salarial, puesto que la demandante pretendió obtener el reconocimiento de un derecho legalmente previsto como es la inclusión del 30% como parte del ingreso base de liquidación. Por lo tanto, esta solicitud no implica una modificación normativa, sino la corrección de una interpretación errónea, que excluyó indebidamente dicho porcentaje de la remuneración básica mensual, al otorgarle la denominación de prima especial de servicios. 72.

Seguidamente, en punto a la prescripción extintiva, la Sala considera que este aspecto puntual fue definido por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda al proferir la sentencia SUJ-016-CE-S2-2019 del 2 de septiembre de 2019, en la cual dispuso lo siguiente frente a la prescripción de la prima especial: Es criterio de la Sala que, en el caso de la prima especial de servicios, la constitución del derecho ocurrió en el primero de los eventos previamente señalados, es decir, su exigibilidad se predica desde el momento de la entrada en vigencia de la Ley 4 de 1992 que la creó y con la expedición del decreto que la reglamentó primigeniamente, esto es, el Decreto 57 de 1993. […] Por lo anterior, el hecho constitutivo del derecho a la prima especial que se reclama se hizo exigible con la entrada en vigor del decreto que reglamentó primigeniamente la Ley 4 de 1992, es decir, es decir, a partir del 7 de enero de 1993, fecha de entrada en vigencia del Decreto 57 de 1993[ ].

En consecuencia, desde el 7 de enero de 1993 los interesados podrían haber interrumpido la prescripción trienal. Expresado en otras palabras, no fue con la ejecutoria de la sentencia del 29 de abril de 2014 que surgió el derecho a interrumpir la prescripción, dada su naturaleza declarativa. 73. En este orden de ideas, en aplicación del anterior precedente, y en consonancia con los decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969, la Sala considera que la exigibilidad del derecho surgió desde que la prima especial de servicios se reglamentó —Decreto 57 de 1993—; de modo que, el término de prescripción del derecho a tal emolumento, se interrumpe con la presentación de la reclamación administrativa; y no, a partir de la ejecutoria de la sentencia del 29 de abril de 2014, que declaró la nulidad de los decretos reglamentarios salariales expedidos del año 1993 a 2007.

Ello, toda vez que esta última sentencia es declarativa y no constitutiva del derecho. 74. En estos términos, al estar demostrado que la demandante presentó reclamación administrativa el 22 de abril de 201422 ante la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Ibagué, no operó la prescripción extintiva 22SAMAI, índice 36, ED_C01_01 OTROS- CUADERNO 01 PRINCIPAL(.pdf) NroActua 36, folio 11.

Por último, la Sala de Conjueces de la Sección Segunda de esta corporación profirió sentencia el 9 de abril de 202423, en la que declaró la nulidad de los artículos 6 del Decreto 658 de 2008, 8 de los decretos 723 de 2009, 1388 de 2010, 1039 de 2011, 0874 de 2012, 1024 de 2013, 194 de 2014, 9 del Decreto 657 de 2008 y 4 de los decretos 722 de 2009, 1405 de 2010, 1041 de 2011, 848 de 2012, 1034 de 2013, 204 de 2014, 1105 de 2015, 234 de 2016, 1003 de 2017 y del 338 de 2018, en tanto establecieron que «la prima especial, creada por el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, como una parte del salario y no como un pago adicional equivalente al 30% del salario».

Debido a lo anterior, consideró que estos decretos replicaron el contenido de las disposiciones anuladas mediante la sentencia del 29 de abril de 2014, proferidas entre los años 1997 a 2007. 76. Por su parte, en esta providencia negó la nulidad de los artículos 1 y 2 de los decretos 1257 de 2915, 245 de 2016, 1013 de 2017 y 337 de 2018, que dispusieron reajustes salariales, porque el demandante no planteó un argumento específico para disponer su retiro del ordenamiento jurídico. 3.5.

Costas 77. La Sala, en lo atinente, la presente providencia, por razones de seguridad jurídica e igualdad, acoge el criterio de interpretación mayoritario24 de la Subsección sobre el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, consistente en que para decretar la condena debe verificarse que la parte vencida actuó de manera temeraria o de mala fe. 78.

Por lo tanto, no hay lugar en esta instancia a imponer dicha condena, en atención a que no se advierte que la entidad demandada haya incurrido en las anteriores conductas. 3.6. Conclusión 79. En atención a lo expuesto, la Sala concluye que habrá lugar a confirmar parcialmente la sentencia de primera instancia que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, reconoció el pago y reliquidación de salarios, prestaciones sociales, y no condenó en costas. 23 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Sala de Conjueces, sentencia del 9 de abril de 2024, exp. 11001032500020190060900 (4735-2019). 24 La magistrada ponente considera que para condenar en costas a la parte vencida debe acudirse a un criterio objetivo valorativo por varias a razones a saber: (i) El artículo 188 del CPACA mantiene vigente la regla de procedencia en materia de costas para el proceso de lo contencioso administrativo.

(ii) Dicho artículo 188 no excluye la aplicación del CGP, por ejemplo, el artículo 365, según el cual solo habrá lugar a costas «cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación». (iii) La temeridad o mala fe deben ser valoradas por el juez en el escenario previsto en el artículo 80 del CGP, con el propósito de determinar la eventual responsabilidad patrimonial de las partes, «sin perjuicio de las costas».

(iv) El inciso segundo del artículo 188 no elimina el criterio objetivo, por el contrario, amplia su espectro al considerar que en los asuntos en los que se ventila un interés público, antes exceptuados, es posible imponer condena en costas «cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». (v) Los parámetros antes enunciados son producto de una interpretación finalista y sistemática de las normas citadas, sin perjuicio de las de carácter especial como los artículos 265 a 269 del CPACA.

Lo expuesto en consonancia con la sentencia SU-241 de 2024 de la Corte Constitucional, que a propósito del régimen de costas en el CPACA indicó que «puede concluirse que para imponer la condena en costas el juez ya no tiene en cuenta la conducta temeraria o de mala fe de las partes a la hora de condenar en costas, sino la derrota en el proceso y la prueba de su causación, esto es, un criterio objetivo- valorativo.”.

En el mismo sentido: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de abril de 2016, rad. 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-14). Radicación: 73001-33-33-000-2015-00727-02 (2186-2021) Demandante: Adriana María Sánchez Leal Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 80.

Así mismo, se adicionará un inciso al ordinal quinto, para precisar que la entidad deberá tener en cuenta los pagos realizados con ocasión de la entrada en vigor del Decreto 272 de 2021, conforme con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Igualmente, hay que adicionar la orden de realizar el pago de los aportes o cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, desde el 1 de diciembre de 2011 y durante los periodos en que desempeñó los empleos para los cuales se estableció la mencionada prestación, siempre que la entidad no los hubiera realizado, únicamente para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación teniendo como ingreso base de liquidación el 100% de la remuneración mensual más el 30 % correspondiente a la prima especial de servicios.

Finalmente, se estima pertinente adicionar el fallo impugnado, en el sentido de aclarar que lo reconocido con ocasión del proceso de la referencia, será procedente siempre y cuando las sumas a pagar por concepto de las reliquidaciones ordenadas no se hayan cancelado por la entidad previamente. Por lo que corresponde a esta hacer la verificación correspondiente.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso– Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO. CONFIRMAR parcialmente la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo del Tolima el 16 de julio de 2019, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO. MODIFICAR los ordinales tercero, cuarto y quinto de la sentencia apelada, en el sentido de precisar que los reconocimientos respectivos son desde el 1 de diciembre de 2011, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.

TERCERO: MODIFICAR el ordinal tercero de la sentencia de primera instancia, para precisar la entidad deberá reliquidar y pagar las cotizaciones o aportes hechos al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones a nombre de Adriana María Sánchez Leal, durante los periodos en que desempeñó los empleos para los cuales se estableció la mencionada prestación, siempre que la entidad no los hubiera realizado, únicamente para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación teniendo como ingreso base de liquidación el 100 % de la remuneración mensual más el 30 % correspondiente a la prima especial de servicios.

CUARTO: ADICIONAR un inciso al ordinal quinto de la anterior providencia, el cual quedará así: […] Además, la entidad deberá tener en cuenta los pagos realizados con ocasión de la entrada en vigor del Decreto 272 de 2021 y sin que en ningún caso supere el tope salarial fijado por el Gobierno nacional para cada anualidad, conforme con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Radicación: 73001-33-33-000-2015-00727-02 (2186-2021) Demandante: Adriana María Sánchez Leal Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 QUINTO: ADICIONAR un inciso al ordinal sexto de la providencia apelada, el cual quedará así: […] Lo reconocido con ocasión de este proceso, será procedente siempre y cuando las sumas a pagar por concepto de las reliquidaciones ordenadas no se hayan cancelado por la entidad previamente.

Por lo que corresponde a esta hacer la verificación correspondiente.

SEXTO. Sin condena en costas en esta instancia.

SÉPTIMO. Devolver el expediente al Tribunal de origen, previas anotaciones en el aplicativo SAMAI. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, a través del siguiente enlace https://Samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx.