Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., veintiocho (28) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Consejero Ponente: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación núm.: 11001-03-15-000-2025-01989-01 Accionante: EXPRESO LOS PATRIOTAS S.A. Y OTROS Accionados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ Y OTROS Tema: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Se confirma el fallo impugnado que declaró improcedente el mecanismo de amparo por no cumplir con los requisitos de relevancia constitucional y subsidiariedad.

Sentencia de segunda instancia La Sala decide la impugnación presentada por el accionante contra la sentencia de 16 de junio de 2025 proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado. I. LA SOLICITUD DE TUTELA 1. La sociedad Expreso Los Patriotas S.A. y los señores Danilo Alfonso Gil Molina y José Ángel Rodríguez León solicitaron, a través de apoderado, la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y al mínimo vital, cuya vulneración le atribuyeron al Tribunal Administrativo de Boyacá, al Ministerio de Transporte y a los municipios de Tunja y Ventaquemada, con las providencias de 8 de agosto de 2024 y 4 de febrero de 2025 proferidas por autoridad judicial indicada dentro del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos núm. 15001-23-33-000-2019-00249-00, y a las Resoluciones 20243040009805 y 20243040011565 de 6 y 20 de marzo de 2024 expedidas por el Ministerio de Transporte.

II.

HECHOS Y RAZONES DE LA TUTELA 2. De conformidad con lo planteado en el escrito de amparo, los hechos y razones que motivan el ejercicio de la acción de tutela se contraen, en síntesis, a lo siguiente: 2 Radicación: 11001-03-15-000-2025-01989-01 Accionante: Expreso Los Patriotas S.A. y otros 2.1. Manifestó que el señor Ricardo Cifuentes Torres presentó acción popular núm. 15001-23-33-000-2019-00249-00 contra el municipio de Tunja, el municipio de Ventaquemada y el Ministerio de Transporte con el fin de obtener la protección de los derechos colectivos al acceso a los servicios públicos por la operación del Transporte como un servicio de carácter público, “[…] propio de la finalidad social del Estado, sujeto a la intervención y reglamentación de las autoridades competentes para tal fin […]”. 2.2.

Afirmó que, la acción popular le correspondió por reparto al Tribunal Administrativo de Boyacá, autoridad que, mediante sentencia de primera instancia, amparó el derecho colectivo al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna. 2.3. Indicó que los municipios de Tunja y Ventaquemada y el Ministerio de Transporte, interpusieron recurso de apelación, y la Sección Primera del Consejo de Estado, mediante sentencia de 11 de mayo de 2023 modificó los ordinales tercero, cuarto y quinto de la sentencia de primera instancia y confirmó en lo demás la sentencia apelada. 2.4.

Señaló que el Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante auto de 8 de agosto de 2024, declaró el cumplimiento total de la sentencia. 2.5. Informó que contra la decisión indicada supra la empresa Expreso Los Patriotas S.A., presentó recurso de reposición y en subsidio el de apelación, y el Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante auto de 4 de febrero de 2025, dispuso: i) no reponer la decisión, ii) declarar improcedente el recurso de apelación y iii) ordenar el archivo del expediente. 2.6.

Manifestó que se incurrió en un desconocimiento del precedente judicial y en una violación directa de la Constitución. 2.7. Al respecto señaló que “[…] ha desarrollado la actividad de prestación del servicio público de transporte en el trayecto Tunja – Ventaquemada y viceversa desde hace 30 años y el Ministerio de Transporte, en cumplimiento de las sentencias emitidas dentro del referido medio de control, implementó una ruta de influencia, pero sin garantizar la participación de los actores afectados ni tener en cuenta la problemática derivada del fenómeno de conurbación y con deficiencias desde el punto de vista técnico y repercusiones ambientales, es decir, no acató en debida forma las órdenes judiciales […]”.

III. PRETENSIONES 3. El accionante formuló las siguientes pretensiones: “[…]

SEGUNDO: DECLARE LA PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA por el menoscabo de los derechos fundamentales expresados en el cuerpo de la presente demanda. 3 Radicación: 11001-03-15-000-2025-01989-01 Accionante: Expreso Los Patriotas S.A. y otros TERCERO: Señores jueces sírvanse declarar improcedente en el presente asunto la institución de la Ruta de influencia por no contar con los requisitos que consagra la ley.

CUARTO: Como consecuencia de lo antecedente declare por el colegiado como ineficaz el auto proferido por el accionado el día 8 de agosto de 2024, mediante la cual dio por cumplido lo ordenado por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ adiado el 22 de marzo de 2022 y que fuera modificado por la sala de decisión número 4 del CONSEJO DE ESTADO el día 11 de mayo de 2023.

QUINTO: Por tanto, solicito que se declaren ineficaces las resoluciones 20243040009805 del 6 de marzo de 2024 y número20243040011565 del 20 de marzo de 2024 por medio de la cual se resuelve el recurso vertical de apelación.

SEXTO: en consecuencia, sírvase ORDENAR a quien corresponda verifique que la actualización del estudio técnico haya incluido un proceso de participación comunitaria amplio y efectivo, permitiendo que los residentes afectados por la ruta de influencia tengan voz en la planificación y desarrollo del proyecto.

SEPTIMO: ORDENAR quien corresponda verificar que el estudio técnico cumpla con todas las políticas y normativas ambientales aplicables, garantizando una evaluación adecuada de los impactos ambientales y la implementación de medidas de mitigación necesarias.

OCTAVO: ORDENAR quien corresponda Que se realice una verificación rigurosa del cumplimiento de la actualización del estudio técnico y de la implementación de los equipos y seguros adecuados.

NOVENO: ORDENAR quien corresponda en caso de constatarse incumplimientos o deficiencias, que se adopten las medidas correctivas necesarias. […]”. [Mayúscula original del texto] IV. TRÁMITE DE LA TUTELA 4. Mediante auto de 30 de abril de 2025, el magistrado sustanciador de la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado admitió la acción de tutela.

Asimismo, vinculó en calidad de terceros con interés en el resultado del proceso al señor Ricardo Cifuentes Torres, a la Agencia Nacional de Infraestructura - ANI, a la Firma Interventora del Contrato de Concesión No. 377 del 15 de julio de 2002, a las sociedades CSS Constructores S.A, Flota Sugamuxi S.A., Transportes los Muiscas S.A., Autoboy S.A., los Delfines O.C. y Transportes Hunza S.A., la Cooperativa Integral de Transportes Colonial -Cootranscol-, así como a los integrantes de la Unión Temporal Mi Ruta.

V. INTERVENCIONES 5. Una vez efectuadas las notificaciones a las autoridades accionadas y a los vinculados, se allegaron los siguientes informes: 6. El Tribunal Administrativo de Boyacá solicitó declarar la improcedencia de la acción de amparo, en la medida que, como autoridad judicial, “[…] se ciñó a lo expresamente establecido en las órdenes impartidas a las entidades accionadas en 4 Radicación: 11001-03-15-000-2025-01989-01 Accionante: Expreso Los Patriotas S.A. y otros el fallo de la acción popular y las «objeciones» que invocó la empresa Expreso Los Patriotas S.A. debían ser verificadas por el Ministerio de Transporte en la actuación administrativa adelantada ante dicha cartera ministerial […]”. 7.

El Ministerio de Transporte solicitó declarar improcedente la acción de amparo porque el accionante está utilizando de manera indebida el mecanismo de la acción de tutela para reabrir debates legales ya concluidos en los procesos judiciales ordinarios, de igual manera indicó, que es improcedente la acción de tutela contra actos administrativos, en la medida que, “[…] pueden ser resueltos a través de los procedimientos ordinarios previstos en la legislación ordinaria […]”. 8.

La Alcaldía Mayor de Tunja manifestó que la vía idónea para controvertir la legalidad de las resoluciones mencionadas “[…] debe ser la jurisdicción contencioso – administrativa por vía del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho […]”. 9. La Organización Cooperativa de Transportadores Los Delfines, manifestó que comparte lo expuesto en el escrito de tutela, “[…] en razón a que la decisión del Tribunal Administrativo de Boyacá y demás actos administrativos invadieron las competencias determinadas de manera específica e inequívoca al Ministerio de Transporte […]”. 10.

La Agencia Nacional de Infraestructura solicitó su desvinculación de la acción de amparo y, además, “[…] no se avizora de ninguna forma la violación a los derechos fundamentales alegados por el accionante […]”. VI. EL FALLO IMPUGNADO 11. Mediante sentencia de tutela de 16 de junio de 2025, la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado resolvió: “[…]

PRIMERO: NEGAR LA SOLICITUD DE DESVINCULACIÓN formulada por la Agencia Nacional de Infraestructura, por las razones expuestas en la motivación de esta providencia.

SEGUNDO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela de la referencia, en atención a las consideraciones planteadas. […]”. 12. Al respecto consideró: “[…] En ese orden de ideas, el reproche de indebido cumplimiento de la sentencia comporta una simple inconformidad con los autos acusados que no trasciende al ámbito constitucional, pues tiene como fin que se acoja la tesis planteada por los tutelantes frente a la manera como debían acatarse, sin hacer referencia a la motivación que sobre el particular brindó la autoridad judicial.

En este punto, cabe anotar que la tutela no es el mecanismo idóneo para imponer la tesis que defiende la parte actora para que se estime desacatada una sentencia popular, cuando no se comprobó que las conclusiones a las que arribó la autoridad judicial sobre el particular involucraran arbitrariedad alguna. 5 Radicación: 11001-03-15-000-2025-01989-01 Accionante: Expreso Los Patriotas S.A. y otros Tal actuación escapa de la órbita de competencia para la que fue instituida, pues de avalarse ello se usurparía la función del juez natural de la controversia.

En esa medida, la Sala observa que la intención de los accionantes es obtener un pronunciamiento que le resulte favorable a sus intereses, sin tener en cuenta que el juez natural examinó el asunto conforme al material probatorio adosado al plenario. El hecho de que la autoridad judicial accionada no haya decidido del modo pretendido por los tutelantes, no los faculta para que acudan a este mecanismo judicial para imponer el criterio que defienden.

La simple inconformidad de criterios no comporta en sí la acreditación de la afectación constitucional que se requiere para conceder el amparo reclamado. Resulta oportuno anotar que la acción de tutela no se instituyó como una instancia adicional a los procesos, por ende, al juez constitucional le está vedado efectuar un juicio de corrección. 43.

Por otro lado, los tutelantes exponen que las resoluciones emitidas por el Ministerio de Transporte, en cumplimiento de las sentencias populares, no son pasibles de enjuiciamiento en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, al comportar actos administrativos de ejecución. No obstante, la Sala no comparte tal afirmación, en la medida en que, como se anotó en precedencia, la orden impartida a dicha cartera ministerial consistía en resolver sobre la solicitud de ruta de influencia presentada por los municipios de Tunja y Ventaquemada, mas no que se decidiera en determinado sentido. 44.

Por tal razón, lo indicado por la autoridad judicial al respecto no comporta arbitrariedad alguna, en ese sentido, la pretensión de dejar sin efectos dichos actos administrativos también resulta improcedente, al no superar el requisito de subsidiariedad. 45. Al respecto, cabe anotar que la acción de tutela tiene una naturaleza residual y subsidiaria, esto es, que procede en los eventos en que el ordenamiento jurídico no disponga de otro instrumento diferente para obtener la protección constitucional que se invoca, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar la configuración de un perjuicio irremediable (artículo 86 de la Constitución Política).

Con base en lo citado, se tiene que las resoluciones 20243040009805 y 20243040011565 de 6 y 20 de marzo de 2024, respectivamente, del Ministerio de Transporte, conforme a los artículos 137 y 138 del CPACA, son susceptibles de ser sometidas a juicio de legalidad ante la jurisdicción contencioso- administrativa en ejercicio del medio de control de nulidad o nulidad y restablecimiento del derecho, en la oportunidad legal prevista para ese efecto, dentro de los que pueden solicitarse las medidas cautelares que se estimen pertinentes para la protección de sus garantías superiores de acuerdo con los artículos 229 y siguientes ibidem.

Por último, como lo anotó el juez natural, no resulta dable que la empresa tutelante pretenda que se abordara un aspecto, como lo constituye la procedencia o no de la ruta de influencia, en sede de verificación de cumplimiento de la sentencia, cuando lo referente a que se adelantaran las gestiones para su implementación fue ordenado en la sentencia de primera instancia y contra esta decisión judicial aquella no interpuso recurso alguno, pues solamente fue recurrida por los entes territoriales y el Ministerio de Transporte con el objeto de que se extendieran los plazos concedidos para ese fin.

Es decir, no fue objeto de inconformidad lo relativo a que se haya ordenado adelantar dichas gestiones, por lo que no se podía suscitar ese cuestionamiento cuando no fue planteado de manera previa a zanjar de manera definitiva el litigio. 6 Radicación: 11001-03-15-000-2025-01989-01 Accionante: Expreso Los Patriotas S.A. y otros En ese orden de ideas, comoquiera que no se superan los requisitos de relevancia constitucional y subsidiariedad, esta Sala declarará la improcedencia de la solicitud de amparo. […]”.

VII.

FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN 13. El accionante impugnó el fallo de primera instancia. Al respecto señaló: “[…] Por ello, al omitir la corporación accionada aplicar la norma llamada a dirimir la controversia a la luz del caso concreto, se incurren en claros errores in iudicando e in procedendo; pues el fallador plural cuestionado, sin motivación alguna omitió estructurar las razones por las cuales se abstenía de aplicar la norma concebida para tal fin, cercenando el asunto del lindero procesal natural, en la medida que precisamente correspondía a la judicatura llamada a este escenario, verificar que de la actuación del ministerio accionado se profirieran actos administrativos que se acompasaran con lo expresado “en los términos establecidos en los Artículos 2.2.1.1.8.1. y 2.2.1.1.5.5 del Decreto 1079 de 2015.” (resaltado y negrilla por la sala) Así pues, al no contener razones atendibles con relación a la inaplicación de la norma que inexorablemente debe ser aplicada, el auto de archivo se torna en una DECISIÓN CAPRICHOSA De otra parte, las confusas e incompletas resoluciones que propenden el cumplimento del fallo colectivo, en vez de contribuir al desarrollo del transporte, en términos de seguridad y eficiencia, ha servido como punto de confusión propicio, para que empresas de transportes de naturaleza de veredal presten el servicio público de transporte intermunicipal de pasajeros con equipos diseñados para viajes veredales,-, sometiendo a un grave riesgo al derecho más importante del pasajero el derecho a la vida, el cual se predica en conexidad con la seguridad al usuario por lo que se atenta gravemente con en principio que inspira la prestación del servicio de transporte, cual es la seguridad del pasajero.

Ergo, en la medida que se de por cumplida la orden determinada en el fallo de 2023, que ordenaba la culminación del proceso de implementación de la ruta de influencia, se estaría dejando huérfano al pasajero y a la deriva administrativa, sometiendo sus bienes mas valiosos como su integridad física en conexidad con la vida y demás pertenencias a los avatares que implica la prestación del servicio de transporte sin las mínimas condiciones de seguridad que pregona la ley para su procedencia. […]”. [Negrilla y mayúscula del texto original] VIII.

CONSIDERACIONES DE LA SALA VIII.1. Competencia de la Sala 14. Esta Sala de Decisión es competente para conocer de la presente acción de tutela, de conformidad con lo establecido en el Decreto Ley núm. 2591 de 19 de noviembre de 19911, en concordancia con el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto núm. 1069 de 26 de mayo de 20152, modificado por el artículo 1º del Decreto núm. 333 1 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”. 2 “Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector justicia y del derecho”. 7 Radicación: 11001-03-15-000-2025-01989-01 Accionante: Expreso Los Patriotas S.A. y otros de 6 de abril de 20213, y el artículo 13 del Acuerdo núm. 080 de 12 de marzo de 20194, modificado por el Acuerdo núm. 434 de 10 de diciembre de 20245.

VIII.2. Cuestión previa 15. Los Consejeros de Estado doctores Oswaldo Giraldo López y Nubia Margoth Peña Garzón manifestaron encontrarse incursos en la causal de impedimento prevista en el numeral 6. del artículo 56 de la Ley 906 de 31 de agosto de 20046, por las siguientes razones: 15.1. Mediante escrito de 19 de agosto de 2025 el doctor Oswaldo Giraldo López manifestó: “[…] Los hechos que pueden dar lugar a la configuración de la causal invocada se sustentan en que, en mi calidad de Magistrado de la Sección Primera de esta Corporación, participé en la aprobación de la sentencia del 11 de mayo de 2023, mediante la cual se modificaron los ordinales tercero, cuarto y quinto de la providencia del 22 de marzo de 2022, que ordenó a los alcaldes de Tunja y Ventaquemada adelantar las gestiones necesarias para solicitar al Ministerio de Transporte la autorización de una ruta de influencia hasta el Puente de Boyacá. Ello es relevante, pues en la acción de tutela bajo examen controvierte las providencias, mediante los cuales el Tribunal declaró el cumplimiento de los anotados fallos […]”. 15.2.

En escrito de 19 de agosto de 2025 la doctora Nubia Margoth Peña Garzón señaló: “[…] La acción de tutela de la referencia está encaminada a que se deje sin efecto, entre otras, la providencia de 8 de agosto de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, dentro del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos identificado con el número único de radicación 2019-00249-01, que declaró el cumplimiento de la sentencia de 11 de mayo de 2023, dictada en segunda instancia por la Sección Primera de esta Corporación. En virtud de lo anterior y debido a que suscribí la sentencia de segundo grado dentro del mencionado medio de control, objeto de tutela, considero que me encuentro incursa en la causal de impedimento prevista en el artículo 56, numeral 6, del Código de Procedimiento Penal […]”. 16.

En razón a que los Consejeros de Estado doctores Oswaldo Giraldo López y Nubia Margoth Peña Garzón suscribieron la providencia de 11 de mayo de 2023, la Sala concluye que se encuentra configurada la causal de impedimento prevista en el numeral 6.7 del artículo 56 de la Ley 906 de 31 de agosto de 2004, norma aplicable por remisión del artículo 39 del Decreto Ley 2591 de 1991. 17.

En consecuencia, se aceptarán los impedimentos manifestados. 3 “Por la cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 4 Por el cual se expide el Reglamento Interno del Consejo de Estado. 5 Por medio del cual se modifican los artículos 13, 67, 80, 81 y 82 del Acuerdo 080 de 2019, y se le adicionan los artículos 83, 84, 85, 86, 87, 88, 89 y 90. 6 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Penal”. 7 “[…] 6.

Que el funcionario haya dictado la providencia de cuya revisión se trata, o hubiere participado dentro del proceso, o sea cónyuge o compañero o compañera permanente o pariente dentro del cuarto grado de consanguinidad o civil, o segundo de afinidad, del funcionario que dictó la providencia a revisar […]”. 8 Radicación: 11001-03-15-000-2025-01989-01 Accionante: Expreso Los Patriotas S.A. y otros VIII.3.

Problemas jurídicos 18. De acuerdo con la situación fáctica plantada, y teniendo en cuenta que corresponde al juez de tutela, en segunda instancia, verificar si el fallo impugnado debe ser confirmado, modificado o revocado, la Sala debe establecer: a) Si en el presente asunto se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela.

Y, si ello es así, se deberá: b) Determinar si las providencias aquí enjuiciadas vulneraron los derechos fundamentales invocados por la parte accionante, al haber incurrido, presuntamente en un desconocimiento del precedente judicial y en una violación directa de la Constitución. VIII.4. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.

Requisitos generales y especiales de procedibilidad 19. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 20128, cambió su postura inicial y decidió asumir el estudio de fondo de las acciones de tutela dirigidas en contra de providencias judiciales violatorias de derechos fundamentales siguiendo los lineamientos dispuestos por la Corte Constitucional y su propia jurisprudencia. 20.

Ahora bien, la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, estableció los siguientes presupuestos generales y especiales para que proceda la acción de tutela en contra de decisiones judiciales: 21. Como requisitos generales de procedibilidad fijó: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el agotamiento de todos los medios de defensa judicial, salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que ésta tenga efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de vulneración y su alegación en el proceso; y vi) que la acción no se dirija contra un fallo de tutela, salvo las excepciones previstas en la sentencia SU-627 de 2015. 22.

Como requisitos especiales de procedencia del amparo, y que permiten al juez constitucional dejar sin efectos una providencia judicial9, la sentencia C-590 de 2005 estableció la existencia de los siguientes defectos: orgánico, procedimental absoluto, fáctico, material o sustantivo, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente judicial y violación directa de la Constitución10. 8 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Radicación: 2009-01328-01(IJ), sentencia de 31 de julio de 2012.

Consejera Ponente: Dra. María Elizabeth García González. 9 Corte Constitucional, Sala Novena de Revisión, Sentencia T-619 de 3 de septiembre de 2009, Magistrado Jorge Iván Palacio Palacio. 10 Defecto orgánico, que tiene lugar cuando el funcionario judicial que emite la decisión carece, de manera absoluta, de jurisdicción o competencia para ello.

Defecto procedimental absoluto, que tiene lugar cuando el juez actuó al margen del procedimiento establecido. 9 Radicación: 11001-03-15-000-2025-01989-01 Accionante: Expreso Los Patriotas S.A. y otros 23. De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial, en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo lugar, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales explicados, permitiéndole de esta manera “[…] dejar sin efecto o modular la decisión […]”11 que encaje en dichos parámetros. 24.

Se trata, entonces, de una rigurosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional. 25.

El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, radicado: 11001- 03-15-000-2012-02201-01. VIII.5. El caso concreto 26. La sociedad Expreso Los Patriotas S.A. y los señores Danilo Alfonso Gil Molina y José Ángel Rodríguez León solicitaron, a través de apoderado, la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y al mínimo vital, cuya vulneración le atribuyeron al Tribunal Administrativo de Boyacá, al Ministerio de Transporte y a los municipios de Tunja y Ventaquemada, con las providencias de 8 de agosto de 2024 y 4 de febrero de 2025 proferidas por autoridad judicial indicada dentro del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos núm. 15001-23-33-000-2019-00249-00, y a las Resoluciones 20243040009805 y 20243040011565 de 6 y 20 de marzo de 2024 expedidas por el Ministerio de Transporte. 27.

Precisado lo anterior, la Sala estudiará el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, en especial, los requisitos de relevancia constitucional y de subsidiariedad. Defecto fáctico, que surge cuando la providencia judicial carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión, valora erradamente los elementos de juicio; o da por demostrada una situación fáctica sin existir evidencia probatoria de la misma.

Defecto material o sustantivo, existe cuando las decisiones se fundamentan en normas inexistentes o inconstitucionales, o que presentan una evidente contradicción entre los fundamentos y la decisión. Error inducido, que se presenta cuando la autoridad judicial ha sido engañada por las partes o intervinientes y ese engaño lo llevó a tomar una determinación que afecta derechos fundamentales.

Decisión sin motivación, que tiene lugar cuando el funcionario judicial no expone los fundamentos fácticos y jurídicos de la decisión adoptada en la parte resolutiva de la providencia judicial. Desconocimiento del precedente, que se origina cuando el juez ordinario desconoce o limita el alcance dado por esta Corte Constitucional a una disposición constitucional o derecho fundamental, apartándose del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.

Violación directa de la Constitución, que se presenta cuando la actuación de la autoridad se opone de manera directa a las normas establecidas en la Constitución Política. 11 Corte Constitucional, Sala Segunda de Revisión, Sentencia T- 225 del 23 de marzo de 2010, Magistrado Ponente: Dr. Mauricio González Cuervo. 10 Radicación: 11001-03-15-000-2025-01989-01 Accionante: Expreso Los Patriotas S.A. y otros 28.

En ese sentido, frente a las providencias de 8 de agosto de 2024 y 4 de febrero de 2025 se estudiará el requisito general de relevancia constitucional y en relación con las resoluciones 20243040009805 y 20243040011565 del 6 y 20 de marzo de 2024, expedidas por el Ministerio de Transporte, se analizará el cumplimiento del requisito general de subsidiariedad.

VIII.5.1. Del incumplimiento de los requisitos generales de procedencia de relevancia constitucional y subsidiariedad 29. En cuanto atañe al requisito de procedencia de la relevancia constitucional, cabe recordar que este se entiende cumplido cuando se acredita que el asunto gira en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental12 y no cuando guarda relación con asuntos de carácter meramente legal o de contenido económico que deberán ser definidos por otras jurisdicciones13. 30.

Ahora bien, en las acciones de tutela contra providencias judiciales14, el referido requisito se cumple siempre que se evidencie, a primera vista, la afectación o vulneración de las garantías constitucionales o núcleo esencial de los derechos fundamentales y se descarte el uso del mecanismo de amparo como una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces15. 31.

Así, en cuanto a la relevancia constitucional de una controversia, la Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia de unificación16, sostuvo que: “[…] La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales.

No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales. A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional […]”. [Negrilla fuera del texto] 12 Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-590 del 8 de junio de 2005, exp.

No. D-5428, Magistrado Ponente: Dr. Jaime Córdoba Triviño. 13 Corte Constitucional, Sentencias SU-439 de 13 de julio de 2017 (M.P. Alberto Rojas Ríos) y T-458 de 29 de agosto de 2016 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva). 14 Donde sin lugar a dudas se exige una carga argumentativa lo suficientemente sólida y consistente para efectos de atacar y/o cuestionar el contenido de una decisión judicial. 15 Corte Constitucional, sentencia de tutela No. T-102 de 16 de febrero de 2006 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto).

En igual sentido, ver sentencias T-075-18, T-451-18, T-422-18 y T-248-18. 16 Consejo de Estado, Sala Plena, Sentencia de 5 de agosto de 2014, exp. No. 2012-02201-01, C.P. Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 11 Radicación: 11001-03-15-000-2025-01989-01 Accionante: Expreso Los Patriotas S.A. y otros 32. La Corte Constitucional en la sentencia SU – 215 de 202217 precisó, en relación con el alcance del requisito de la relevancia constitucional, cuáles eran los deberes del juez constitucional: “[…] [E]l juez debe analizar: (i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;

(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales. […] a. El caso no tiene la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental 42.

Con respecto a este requisito, la accionante no explicó cómo la resolución del caso ayuda a interpretar, aplicar o desarrollar la Constitución Política o el núcleo esencial de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. […] b. El caso involucra un debate jurídico eminentemente legal 45.

Aunque la acción de tutela interpuesta por PRTI hace referencia a la violación de derechos fundamentales, principalmente al debido proceso y al acceso efectivo a la administración de justicia, lo cierto es que la solicitud de amparo está construida sobre lo que el demandante considera es una mejor interpretación de una norma de naturaleza legal y, en particular, sobre la pretensión de que se acoja su lectura con respecto a la exención definida en literal e) del artículo 481 del Estatuto Tributario. […] c. El caso plantea una discusión preponderantemente económica 65.

Como ya se mencionó la Corte ha sido clara en señalar que un asunto carece de relevancia constitucional cuando el contenido de la controversia es exclusivamente económico pues esta no involucra el interés general sino uno estrictamente privado o particular. Esto no significa, claro está, que jamás proceda la tutela contra sentencias en un asunto de naturaleza económica, pues eventualmente en este tipo de casos se puede llegar a comprometer algún derecho fundamental.

Así, por ejemplo en acciones de tutela formuladas contra providencias judiciales en las que se discute: (i) el reconocimiento de derechos pensionales; (ii) pretensiones de reparación directa; (iii) laudos arbitrales (…) entre otras materias que implican pretensiones económicas, la Corte ha reconocido la relevancia constitucional del asunto siempre que se advierta con claridad que la acción de tutela está dirigida a obtener la protección de un derecho fundamental y no a reabrir la discusión definida ante los jueces ordinarios. […] 17 Corte Constitucional.

Sala Plena. Sentencia SU-215 de 2022, M.P. Natalia Ángel Cabo; 16 de junio de 2022. 12 Radicación: 11001-03-15-000-2025-01989-01 Accionante: Expreso Los Patriotas S.A. y otros d. La acción de tutela no cumple con la carga argumentativa y explicativa rígida pues no se demuestra una grave violación de los derechos fundamentales […]”. [Negrilla original del texto y subrayado fuera del texto] 33.

Valga destacar que el anterior criterio fue reiterado por la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional en reciente sentencia T-075 de 22 de marzo de 202318. 34. Por ende, y de conformidad con la jurisprudencia de la Sala Plena del Consejo de Estado, para que exista relevancia constitucional deben concurrir los siguientes elementos: i) que de la carga argumentativa expuesta por la accionante se pueda concluir que hay una presunta vulneración de derechos fundamentales, y ii) que la discusión planteada en sede de tutela no gire en torno a una inconformidad respecto de la mera legalidad de la decisión analizada o sobre cuestiones de apreciación judicial que no involucre derechos fundamentales19. 35.

De acuerdo con la jurisprudencia, no basta con que la parte accionante invoque el texto constitucional o la simple enunciación de la supuesta vulneración de uno o varios derechos fundamentales por parte de la autoridad accionada; sino que dicho atentado debe ser explicado y fundamentado desde la óptica de la protección que la Constitución Política ofrece a estos bienes jurídicos superiores. 36.

Previa indicación de las anteriores premisas se tiene que en el caso objeto de estudio la parte accionante alega que las autoridades judiciales accionadas vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia y mínimo vital, por haber incurrido, presuntamente, en desconocimiento del precedente judicial y en una violación directa de la Constitución. 37.

Refirió que “[…] ha desarrollado la actividad de prestación del servicio público de transporte en el trayecto Tunja – Ventaquemada y viceversa desde hace 30 años y el Ministerio de Transporte, en cumplimiento de las sentencias emitidas dentro del referido medio de control, implementó una ruta de influencia, pero sin garantizar la participación de los actores afectados ni tener en cuenta la problemática derivada del fenómeno de conurbación y con deficiencias desde el punto de vista técnico y repercusiones ambientales, es decir, no acató en debida forma las órdenes judiciales […]”. 38.

En criterio de esta Sala, la controversia sobre las decisiones de 8 de agosto de 2024 y 4 de febrero de 2025 carece de relevancia constitucional porque la parte accionante pretende utilizar este mecanismo como una tercera instancia, con lo que busca reabrir la discusión que fue resuelta por el juez natural. 18 Corte Constitucional.

Sala Séptima de revisión. Sentencia T-075 de 2023, M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera; 22 de marzo de 2023. 19 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección primera. Rad. núm.: 2015-00283-01, C.P. Guillermo Vargas Ayala; 8 de octubre de 2015. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera.

Rad. núm.: 2016-002244-00, C.P. Guillermo Vargas Ayala; 3 de noviembre de 2016. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Rad. núm.: 2016-01063-00, C.P. Guillermo Vargas Ayala; 17 de noviembre de 2016. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Rad. núm.: 2016-02862-00, C.P. Guillermo Vargas Ayala; 17 de noviembre de 2016.

Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Rad. núm.: 2016- 03249-00, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; 9 de febrero de 2017. 13 Radicación: 11001-03-15-000-2025-01989-01 Accionante: Expreso Los Patriotas S.A. y otros 39. Esta Sección ha venido sosteniendo, en forma pacífica, que para que un asunto supere el requisito general de relevancia constitucional es indispensable que la discusión planteada en sede de tutela se haga desde una óptica constitucional.

Para ello es necesario que el accionante motive suficientemente las razones por las que considera que la decisión judicial le ocasiona una “afectación desproporcionada a sus derechos fundamentales”. 40. Se considera que la parte accionante no está exponiendo que las providencias cuestionadas hayan incurrido en una arbitrariedad judicial, sino que el motivo de su inconformidad consiste en que el Tribunal Administrativo de Boyacá declaró el cumplimiento del fallo proferido dentro del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivo con el número de radicación 15001-23-33-000-2019- 00249-00/01. 41.

La Sección Primera del Consejo de Estado en la sentencia de 11 de mayo de 2023 señaló lo siguiente: “[…] Conforme con lo previsto en el artículo 2.2.1.1.2.1 del Decreto 1079 de 2015, son autoridades de tránsito en su respectiva Jurisdicción los alcaldes municipales y/o distritales, según sea el caso; y son aquellos a quienes corresponde la función de autorizar la prestación del servicio de transporte dentro de su correspondiente territorio, el cual será brindado por una empresa de transporte debidamente autorizada para ello.

Por lo anterior, y según lo establecido en el artículo 2.2.1.1.5.1. del Decreto 1079 de 2015, el radio de acción de las empresas habilitadas para prestar el servicio público de transporte terrestre será el de la entidad territorial competente que adjudique dicho servicio dentro de su jurisdicción. Ahora, el artículo 2.2.1.1.8.1. del Decreto 1079 de 2015 prevé que en los casos en que se requiera la autorización de una ruta que comunique dos municipios contiguos que no formen parte de un área metropolitana, dichos entes territoriales deberán formular una solicitud ante el Ministerio de Transporte con la finalidad de que ésta sea autorizada a través de la figura denominada ruta de influencia. Siendo ello así, la Sala advierte que corresponde tanto a los municipios de TUNJA como de VENTAQUEMADA autorizar las correspondientes rutas de transporte dentro de sus jurisdicciones para que las empresas de transporte habilitadas para tal efecto presten el servicio; y que en caso de que se requiera de una ruta que atraviese la jurisdicción de ambos entes territoriales, el MINISTERIO deberá autorizarla como ruta de influencia, previa solicitud de los entes territoriales, circunstancia de la cual se desprende que corresponde a dichos municipios, como autoridades de tránsito, garantizar la cobertura en la prestación del servicio público de transporte terrestre.

En el caso concreto, de la revisión del expediente se advierte que la única ruta de transporte público autorizada para prestar el servicio en el sector objeto de la acción popular corresponde a la núm. 19 ARBOLEDA - LIMITE PERÍMETRO TUNJA - (RETORNO BTS, VDA. BARÓN GALLERO - SECTOR SAN ANTONIO), la cual, debido al diseño de la doble calzada que atraviesa la ciudad de TUNJA, solamente permite el acceso hasta el último retorno situado dentro de la jurisdicción de la ciudad que está ubicado en la vereda Barón Gallero, sector San Antonio, por lo que en la actualidad no cubre 5.65 km de sus límites con el municipio de VENTAQUEMADA, particularmente respecto de la Vereda de Puente de Boyacá. 14 Radicación: 11001-03-15-000-2025-01989-01 Accionante: Expreso Los Patriotas S.A. y otros Asimismo, se observa que los municipios de TUNJA y VENTAQUEMADA tienen conocimiento de la anterior problemática; y que la primera alternativa viable formulada corresponde a que ambos entes territoriales, de forma mancomunada, soliciten ante el MINISTERIO la autorización de una ruta de influencia que cubra dicho trayecto, la cual no ha sido presentada por éstos.

De lo expuesto, se concluye que le asistió razón al Tribunal al declarar trasgredido el derecho colectivo al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna de las personas que se desplazan entre la Vereda de Puente de Boyacá y Tunja, habida cuenta que se demostró que la problemática relativa al acceso al servicio de transporte terrestre colectivo no ha sido solucionada por parte de los municipios demandados, pese a que en su calidad de autoridades de tránsito no han adoptado las medidas necesarias encaminadas a garantizar la cobertura de la prestación del servicio respecto de la población afectada.

Lo anterior, desvirtúa la afirmación del municipio de VENTAQUEMADA en el sentido de que no trasgredió el derecho colectivo invocado, por cuanto, a su juicio, el servicio público de transporte terrestre colectivo está siendo prestado en el sector, máxime si no allegó prueba alguna que acredite su dicho, lo cual lleva a la Sala a confirmar la providencia recurrida. […] De acuerdo con lo precedente, la Sala considera que hay lugar a ampliar el término otorgado por el Tribunal para que las entidades territoriales accionadas presenten, ante el Ministerio de Transporte, la autorización de la ruta de influencia que opere desde el Municipio de Tunja hasta el Puente de Boyacá, habida cuenta que para dar cumplimiento a la orden es necesario agotar el debido proceso de planeación y de coordinación entre los dos municipios para aportar toda la información requerida para tal fin.

Por ello, la Sala modificará el ordinal tercero de la providencia recurrida en el sentido de otorgarle a los municipios de VENTAQUEMADA y TUNJA un plazo de tres (3) meses, contado a partir de la notificación de esta providencia, para que soliciten la correspondiente ruta de influencia que opere desde el Municipio de Tunja hasta el Puente de Boyacá. Ahora, en lo que tiene que ver con la responsabilidad del MINISTERIO, la Sala observa que el artículo 6° de la Ley 489 de 199820 establece lo siguiente: […] Teniendo en cuenta lo anterior, se advierte que pese a que la trasgresión del derecho colectivo al acceso a los servicios públicos y que su prestación sea eficiente y oportuna de los habitantes de la vereda de Puente de Boyacá no obedece a una omisión por parte del MINISTERIO, la realidad es que las medidas encaminadas a garantizar su protección dependen de su actuación en conjunto con los municipios de TUNJA y VENTAQUEMADA, circunstancia por la que en virtud del principio de coordinación y colaboración, le asistió razón al Tribunal al imponerle la orden de pronunciarse sobre la solicitud de ruta de influencia que formulen los municipios accionados, en el marco de su competencia establecida en el artículo 2.2.1.1.8.1. del Decreto 1079 de 2015. 20 "Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones". 15 Radicación: 11001-03-15-000-2025-01989-01 Accionante: Expreso Los Patriotas S.A. y otros Finalmente, la Sala considera que también debe ampliarse el término otorgado por el Tribunal para que el MINISTERIO resuelva sobre la autorización de ruta de influencia para la prestación del servicio de transporte público de pasajeros entre los mencionados entes territoriales, toda vez que de la lectura en conjunto de las leyes 105 de 1995 y 136 de 1996 y de la revisión del oficio núm. 20170110009391 de 26 de julio de 2017 se advierte que corresponde a la entidad demandada realizar el análisis correspondiente de las características de prestación del servicio, esto es, los equipos; el esquema para la fijación de tarifas; la inexistencia de oferta autorizada; que la nueva ruta no genere paralelismo o interferencia total o parcial con alguna ruta previamente autorizada, ni que afecte rutas intermedias, todo ello con la finalidad de resolver sobre la procedencia de la petición, resultando insuficiente el término originalmente otorgado por el a quo.

Por ello, la Sala modificará el ordinal cuarto de la providencia recurrida en el sentido de otorgarle al MINISTERIO un plazo de dos (2) meses, contado a partir de la radicación de la solicitud de ruta de influencia que presenten los municipios de Tunja y Ventaquemada, para que resuelva sobre la autorización de ruta de influencia para la prestación del servicio de transporte público de pasajeros, que corresponda a la ruta entre el Municipio de Tunja hasta el Puente de Boyacá. […]”. 42.

A su vez en la providencia de 8 de agosto de 2024 que declaró el cumplimiento del fallo de acción popular, el Tribunal Administrativo de Boyacá indicó lo siguiente: “[…] En auto previo del 26 de abril de 2024, el despacho dispuso requerir al Ministerio de Transporte – Dirección de Tránsito y Transporte a efectos de que informara el trámite impartido al recurso de apelación interpuesto por la empresa Expreso Los Patriotas S.A., contra la Resolución No. 20233040034395 del 11 de agosto de 2023, por medio de la cual se determinó la ruta de influencia, objeto de esta acción popular, recurso que le fue remitido por la Subdirección de dicha cartera el 14 de marzo de 2024.

Mediante oficio con Radicado MT No.: 20244150486331 del 30 de abril de 202421, el director territorial Boyacá del Ministerio de Transporte informó que a través de la Resolución No. 20243040011565 del 20 de marzo de 202422, se resolvió el recurso de apelación, determinando en su artículo primero lo siguiente: […] Señaló que lo anterior, se da en cumplimiento a las sentencias proferidas en el proceso de la referencia, que ordenaron al Ministerio de Transporte resolver sobre la autorización de la ruta de influencia para la prestación del servicio de transporte público de pasajeros, entre el municipio de Tunja hasta el Puente de Boyacá. […] Adicional a lo anterior, se observa que mediante memorial radicado el 15 de mayo de 202423, el apoderado de la empresa Expreso Los Patriotas S.A., solicitó que se verifique la observancia y el cumplimiento riguroso de los fallos judiciales proferidos en este proceso, pues, a su juicio, no se han acatado por parte de las entidades accionadas, en razón a lo siguiente: […] 21 Archivo 263, anotación 212 – SAMAI. 22 Archivo 266, anotación 212 – SAMAI. 23 Anotación 216 – SAMAI. 16 Radicación: 11001-03-15-000-2025-01989-01 Accionante: Expreso Los Patriotas S.A. y otros CONSIDERACIONES DEL DESPACHO Se destacan las órdenes impartidas en esta acción popular, a través de la sentencia de segunda instancia proferida el 11 de mayo de 2023 por el Consejo de Estado24, la cual modificó los numerales tercero a quinto del fallo proferido por este Tribunal el 22 de marzo de 202225, en los siguientes términos: […] Así, en el trámite adelantado por el despacho de cara a la verificación de cumplimiento del fallo referido, se encuentran acreditadas en el expediente las siguientes actuaciones: […] Conforme al contexto anterior, en lo que respecta al pronunciamiento de la empresa Expreso Los Patriotas S.A., advierte el despacho que los argumentos relacionados con la ausencia del fenómeno de conurbación y con la no configuración del concepto de municipio contiguo, se encuentran dirigidos a afirmar que no procede la determinación de una ruta de influencia entre Tunja y Ventaquemada y viceversa, aspectos que debieron ser debatidos en el trámite de la acción popular de la referencia y no con posterioridad a que se profirieran los fallos que ordenaron precisamente que se estableciera dicha ruta.

La empresa en mención fue vinculada a la parte pasiva de esta acción26, sin que se observe que hubiese interpuesto recurso de apelación contra la sentencia de primer grado. En cuanto al argumento de desactualización del estudio técnico que sirvió de base para la solicitud de la ruta de influencia, elevada por los alcaldes de los municipios de Tunja y Ventaquemada al Ministerio de Transporte, se precisa que las sentencias objeto de verificación de cumplimiento, ordenaron tener «como plan de ejecución las áreas de extensión comprendidas en el estudio técnico que en el año 2017 fuera presentado por el Municipio de Tunja, conforme obra a folios 137 y 138 del archivo 0002 expediente SAMAI, estudio que además deberá elaborarse con énfasis en las características de la demanda y la oferta, para adoptar las medidas conducentes a satisfacer las necesidades de movilización, conforme a los derroteros legales, como componente definitivo para determinar la demanda y la oferta de las rutas a otorgar o adecuar y contener especificaciones de recorrido, horarios, frecuencias y demás aspectos operativos, en los términos establecidos en los Artículos 2.2.1.1.8.1. y 2.2.1.1.5.5 del Decreto 1079 de 2015.» (Negrita fuera de texto).

Frente a la primera parte resaltada, se observa que, del estudio técnico elaborado en 2017, únicamente debía tenerse como referencia las áreas de extensión27 y en lo demás, sí debía elaborarse un «nuevo» estudio, con énfasis en la demanda y la oferta de las rutas, especificando recorrido, horarios, frecuencias y demás aspectos operativos, como en efecto procedieron los municipios accionados, tal y como dan cuenta los anexos que componen el estudio técnico elaborado recientemente28, cuya recolección de datos se efectuó con fecha 2022 y que se consolidaron en el documento denominado «Subsanación Estudio para la Aprobación de Ruta de Influencia entre el Municipio de Tunja y el Municipio de Ventaquemada29. 24 Archivo 11, anotación 151 – SAMAI. 25 Anotación 92 – SAMAI. 26 Folios 170-174, archivo 0002, anotación 70 expediente electrónico - SAMAI. 27 Folios 137-138, archivo 0002, anotación 70 expediente electrónico – SAMAI. 28 Carpeta 2.3., anotación 189 – SAMAI. 29 Archivo 2.2, anotación 189 – SAMAI. 17 Radicación: 11001-03-15-000-2025-01989-01 Accionante: Expreso Los Patriotas S.A. y otros Además, en cuanto al contenido del estudio técnico señalado por la empresa Expreso Los Patriotas S.A., se observa que el Ministerio de Transporte, desde 2017 (oficio No. 20170110009391 del 26 de julio de 2017)24, precisó a los municipios accionados el contenido o los requisitos mínimos que debía contener la solicitud de ruta de influencia, teniendo como referente el artículo 2.2.1.1.8.1 del Decreto 1079 de 2015 (propuesta de una decisión integral de transporte en cuanto a las características de prestación del servicio, de los equipos y el esquema para la fijación de tarifas).

Los requisitos fueron verificados por la cartera ministerial accionada y a quien legalmente corresponde dicha función a efectos de determinar la ruta de influencia30. Y, así mismo, se observa que en el fallo de primer grado claramente se estableció las entidades responsables de su cumplimiento (municipios de Tunja y Ventaquemada y Ministerio de Transporte), bajo la siguiente precisión: […] En esa medida, para el despacho no resultan procedentes las peticiones elevadas por la empresa Expreso Los Patriotas S.A. en la etapa de verificación de cumplimiento del fallo, máxime que sobre el particular se pronunció el Ministerio de Transporte al resolver el recurso de reposición y en subsidio el de apelación interpuesto por dicha empresa contra la resolución que determinó la ruta de influencia ordenada en esta acción. Finalmente, en lo que respecta al último informe remitido por el Ministerio de Transporte, así como al concepto rendido por la agente del Ministerio Público, tal y como se relacionó en precedencia, evidencia el despacho que se encuentra en firme la decisión que determinó la ruta de influencia para la prestación del servicio público de transporte entre los municipios de Tunja – Ventaquemada y viceversa, pues como se precisó en auto anterior del 26 de abril de 202426, la única actuación que se encontraba pendiente era la resolución de los recursos de apelación interpuestos, por lo que, es claro para este Tribunal el cumplimiento total del fallo de primera instancia proferido por esta Corporación y modificado por el Consejo de Estado.

Por tanto, se declarará el cumplimiento total del fallo objeto de verificación y, en consecuencia, se dispondrá el archivo definitivo del expediente […]”. 43. Contra la providencia citada supra la sociedad accionante presentó recurso de reposición y en subsidio de apelación y mediante auto de 4 de febrero de 2025 el Tribunal Administrativo de Boyacá resolvió lo siguiente: “[…] No es cierto que la empresa Expreso Los Patriotas S.A. no discuta, en primer lugar, la implementación «en sí misma» de la ruta de influencia entre los municipios de Tunja y Ventaquemada y viceversa, ordenada en el fallo proferido dentro de esta acción popular, pues insiste en el recurso que no se configura en este caso el fenómeno de la conurbación, el cual, afirma, impide que se determine dicha ruta.

Como quiera que la orden de implementación de la ruta en mención fue impartida en sentencia de primera instancia y, al encontrarse la empresa recurrente vinculada a la parte pasiva de este proceso, tenía a su 30 Ley 1079 de 2015. «ARTÍCULO 2.2.1.1.8.1. Ruta de influencia. Es aquella que comunica municipios contiguos sujetos a una influencia recíproca del orden poblacional, social y económica, que no hacen parte de un área metropolitana definida por la ley, requiriendo que las características de prestación del servicio, los equipos y las tarifas sean semejantes a los del servicio urbano. Su determinación estará a cargo del Ministerio de Transporte, previa solicitud conjunta de las autoridades locales en materia de transporte de los municipios involucrados, quienes propondrán una decisión integral de transporte en cuanto a las características de prestación del servicio, de los equipos y el esquema para la fijación de tarifas.» (Subraya fuera de texto). 18 Radicación: 11001-03-15-000-2025-01989-01 Accionante: Expreso Los Patriotas S.A. y otros alcance el recurso de apelación contra dicha decisión, sin que se advierta la interposición del mismo.

Ahora, en cuanto a las objeciones que señala de tipo técnico y jurídico, efectivamente, tal y como lo refiere en el recurso debían ser verificadas por la entidad competente para ello, esto es, el Ministerio de Transporte en la actuación administrativa adelantada ante dicha cartera ministerial, a la luz de lo dispuesto en el artículo 2.2.1.1.8.1 de la Ley 1079 de 2015, que señala que la determinación de la ruta de influencia «estará a cargo del Ministerio de Transporte, previa solicitud conjunta de las autoridades locales en materia de transporte de los municipios involucrados, quienes propondrán una decisión integral de transporte en cuanto a las características de prestación del servicio, de los equipos y el esquema para la fijación de tarifas», como efectivamente sucedió: […] • Los argumentos invocados por la empresa ahora recurrente, fueron resueltos de forma negativa por parte el Ministerio de Transporte a través de las Resoluciones No. 20243040009805 del 6 de marzo de 2024 (recurso de reposición)31 y No. 20243040011565 del 20 de marzo de 2024 (recurso de apelación)32.

Como se observa, la empresa Expreso Los Patriotas S.A. puso de presente al Ministerio de Transporte los reparos frente a la determinación de la ruta de influencia que se ordenó en los fallos proferidos en la presente acción y frente a los cuales se pronunció dicho ministerio, se insiste, en el marco de sus competencias legales (art. 2.2.1.1.8.1 L.1079/15) y conforme fue establecido en las sentencias emitidas, encontrándose en firme la autorización e implementación de dicha ruta, por lo que, si la empresa recurrente se encontraba en desacuerdo con lo decidido por el Ministerio de Transporte, debió acudir al medio de control dispuesto para el efecto y debatir la legalidad de los actos administrativos proferidos, lo cual no correspondía analizar a este juez en el marco de la verificación del cumplimiento de los fallos que se profirieron en la acción popular de la referencia. Por lo anterior, no se repondrá el auto recurrido [ ]”. […] “[ ]

PRIMERO: NO REPONER el auto proferido el 8 de agosto de 2024, mediante el cual se resolvió declarar el cumplimiento total de los fallos objeto de verificación y archivar el expediente de forma definitiva, conforme a las razones expuestas en la parte motiva de este proveído.

SEGUNDO: DECLARAR improcedente el recurso de apelación, interpuesto como subsidiario al de reposición, contra el auto proferido el 8 de agosto de 2024, por las razones expuestas en precedencia.

TERCERO: En firme este auto, dese cumplimiento a lo dispuesto en el numeral tercero del auto del 8 de agosto de 202433. […]”. [Negrilla original del texto] 44. Las transcripciones anteriores permiten evidenciar que el debate planteado en esta sede constitucional fue analizado por la autoridad judicial y no se observa que la decisión controvertida hubiese sido arbitraria o, se hubiesen desconocido los 31 Documento terminado en 2, anotación 204 – SAMAI. 32 Archivo 266, anotación 212 – SAMAI. 33 “TERCERO: En firme este auto, ARCHIVAR el expediente de forma definitiva, dejándose las anotaciones del caso en el Sistema Samai”. 19 Radicación: 11001-03-15-000-2025-01989-01 Accionante: Expreso Los Patriotas S.A. y otros derechos fundamentales de la parte accionante en el trámite del proceso dentro del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos. 45.

En tal virtud, vale la pena señalar que la acción de “[…] tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado […]”34. 46. Significa lo expuesto, en palabras de la Corte Constitucional, que este “[…] mecanismo de amparo constitucional […]” no puede ser “[…] utilizado indebidamente como una instancia adicional para discutir los asuntos de índole probatorio o de interpretación de la ley que dieron origen a la controversia judicial”; ya que en “el marco de cada proceso, las partes cuentan con los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios dispuestos por el legislador para combatir las decisiones de los jueces que estimen arbitrarias o incompatibles con sus derechos […]”35.

En esa medida, “[…] [s]i luego de agotar dichos recursos persiste una clara arbitrariedad judicial, solo en ese caso se encuentra habilitada la tutela contra providencias judiciales […]”36. 47. En relación con las resoluciones 20243040009805 y 20243040011565 del 6 y 20 de marzo de 2024, expedidas por el Ministerio de Transporte, la accionante aduce que no era procedente declarar una “[…] ruta de influencia […]” porque: (i) el municipio de Ventaquemada no tiene “[…] la calidad de municipio contiguo […]”, (ii) “[…] no consulta los presupuestos y requisitos que la legislación aplicables [sic] requiere […]”, (iii) se vulneraron sus derechos al debido proceso, a la igualdad y a la participación, y (iv) se omitió realizar un estudio de impacto ambiental. 48.

El juez de primera instancia concluyó que el caso sub examine no cumplía con el requisito general de procedencia de subsidiariedad porque contra los actos administrativos mencionados, el accionante tendría a su disposición otro medio judicial de defensa. 49. En el escrito de impugnación la parte accionante insistió que las resoluciones controvertidas eran actos de ejecución expedidos en cumplimiento de una orden judicial, por lo que no son susceptibles de control judicial. 50.

Esta Sección comparte la conclusión a la que arribó el juez de primera instancia. En efecto, los cuestionamientos realizados a los actos administrativos expedidos por el Ministerio de Transporte pueden ser planteados ante el juez de lo contencioso administrativo. 51. Aunque las Resoluciones 20243040009805 y 20243040011565 del 6 y 20 de marzo de 2024 se expidieron para dar cumplimiento a una sentencia de acción popular, la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que excepcionalmente estos actos serían susceptibles de control judicial cuando crean, modifican o 34 Corte Constitucional.

Sala Plena. Sentencia SU-215 de 2022, M.P. Natalia Ángel Cabo; 16 de junio de 2022. 35 Ibidem. 36 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia SU- 026 DE 2021, Exp. No. 7.826.947, M.P. Cristina Pardo Schlesinger; 5 de febrero de 2021. 20 Radicación: 11001-03-15-000-2025-01989-01 Accionante: Expreso Los Patriotas S.A. y otros extinguen una situación jurídica, en tanto que no se limitan a dar cumplimiento a una orden judicial. 52.

Al respecto, se sostuvo en la sentencia de 30 de mayo de 202437: “[…] 2.2.2. Actos administrativos de ejecución susceptibles de control de legalidad por vía judicial El acto administrativo es toda declaración unilateral de la voluntad de la administración pública o de un particular, efectuada en ejercicio de la función administrativa otorgada por la constitución o la ley, capaz de producir efectos jurídicos directos o definitivos, es decir el mecanismo por el cual la administración crea, modifica o extingue una situación jurídica determinada. […] Las múltiples manifestaciones de la actividad de la administración pública han hecho que la jurisdicción y la doctrina delimiten conceptualmente el acto administrativo con el fin de determinar la susceptibilidad de su control de legalidad por vía judicial.

En ese orden hay tres tipos de actos a saber: el primero, denominado acto preparatorio o de trámite, por medio del cual, si bien la administración no resuelve el fondo de la controversia, si da impulso a la actuación administrativa a fin de llevarla hasta su culminación38; el segundo, corresponde a los actos definitivos, es decir aquel que resuelve o decide directa o indirectamente el fondo de un asunto; y el tercero, que ha sido previsto como acto de ejecución, a través del cual la administración se limita a dar cumplimiento a una orden judicial o administrativa.

Ciertamente, respecto de este último tipo de actos esta Corporación, de manera reiterada39 ha determinado que, por si solos, no son enjuiciables ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, por cuanto, cualquiera fuere la forma en que se manifieste, dicho acto no crea, modifica o extingue situación jurídica alguna. Así las cosas, para esta Sala es claro que los actos de ejecución son aquellos a través de los cuales la administración ejecuta las órdenes impartidas por una autoridad judicial o administrativa, razón por la cual no son controlables judicialmente, ya que no contienen la expresión de la voluntad de la administración, sino que, por el contrario, se limitan a materializar esas decisiones.

Distinto es que de su contenido se pueda advertir que la administración se apartó de lo dispuesto por la autoridad y, como consecuencia, creó, modificó o extinguió una situación jurídica particular lo que impondría considerar que se trata de un verdadero acto administrativo susceptible de control. […]”. 37 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, Sentencia de 30 de mayo de 2024, Exp., núm. 25000-23-42-000-2015-05289-01 (3060-2022).

C.P.: Juan Enrique Bedoya. 38 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 13 de noviembre de 1997, expediente 3762, M.P. Libardo Rodríguez Rodríguez. 39 Sobre el particular ver: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 9 de agosto de 1991, expediente CE-SEC3-EXP1191-N5934, M.P. Julio césar Uribe Acosta; Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 4 de septiembre de 1997, expediente 4598, M.P. Ernesto Rafael Ariza Muñoz;

Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 27 de septiembre de 2007, expediente 25000- 23-25-000-1999-03741-01 (7392-05), M.P. Alejandro Ordoñez Maldonado; Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 5 de junio de 2014, expediente 11001-03-25-000-2011-00015-00 (0044-11), M.P. Bertha lucía Ramírez de Páez. Consejo de Estado, Sección Segunda, providencia 4 de noviembre de 2010, expediente 25000-23- 25-000-2003-01124-02 (1712-2008), M.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila;

Consejo de Estado, Sección Segunda, providencia 4 de noviembre de 2010, expediente 15001-23-31-000-2002-01595- 02 (1717-2009), M.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila; Corte Constitucional, sentencias T-446 de 2013, T-153 de 2015, T-464 de 2015 y T-228 de 2016 21 Radicación: 11001-03-15-000-2025-01989-01 Accionante: Expreso Los Patriotas S.A. y otros 53.

Las Resoluciones cuestionadas determinaron una ruta de influencia y a juicio de la parte accionante dicha decisión desconoció las normas superiores en las que debía fundarse y vulneró su derecho al debido proceso y a la defensa. De manera que en principio los accionantes consideran que los actos administrativos se han apartado de la orden judicial impartida en el proceso de acción popular. 54.

En virtud de lo expuesto, la Sala considera que la parte accionante tiene a su disposición otro medio de defensa a través del cual puede controvertir los actos que aduce como causantes de la vulneración de sus garantías constitucionales. 55. Por lo anterior, se confirmará el fallo impugnado que declaró la improcedencia de la solicitud de amparo, por las razones expuestas en esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:

PRIMERO: ACEPTAR los impedimentos manifestados por los Consejeros de Estado doctores Oswaldo Giraldo López y Nubia Margoth Peña Garzón, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: CONFIRMAR la sentencia de 16 de junio de 2025, proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.

CUARTO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Consejero de Estado GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado 22 Radicación: 11001-03-15-000-2025-01989-01 Accionante: Expreso Los Patriotas S.A. y otros EDGARDO JOSÉ MAYA VILLAZÓN Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.