1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá, D.C., treinta (30) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Acción: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-05936-00 Accionante: LOISY MARISELA FERRIN ANGULO Accionado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A Tema: Relevancia constitucional y subsidiariedad SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Esta Sala es competente para asumir el conocimiento de la acción de tutela presentada por la parte actora en contra del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Lo anterior, de conformidad con lo establecido por el Decreto 2591 de 1991, en concordancia con el Decreto 1069 de 2015, modificado por los decretos 333 de 2021 y 799 de 2025, así como el Acuerdo 080 de 2019|1 de la Sala Plena del Consejo de Estado.

Por auto del 6 de octubre de 20252, se admitió la presente acción constitucional. I.

ANTECEDENTES 1.1. Tutela 1. La señora Loisy Marisela Ferrin Angulo, actuando en nombre propio y en representación del menor AJZF, por medio de apoderada judicial, presentó acción de tutela en contra del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Con la solicitud de amparo pretende la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, igualdad, «buena fe, confianza legítima y seguridad jurídica». 2.

Las anteriores garantías constitucionales las estimó vulneradas con ocasión de la sentencia del 19 de junio de 2025, por medio de la cual la autoridad 1 Modificado por el Acuerdo 434 de 2024. 2 Índice 12 de Samai. Mediante este auto se notificó como accionado al Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. A su vez, se ordenó vincular como terceros con interés al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.

Esta última, en los términos del artículo 610 del Código General del Proceso. Accionante: Loisy Marisela Ferrín Angulo Accionado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2025-05936-00 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co judicial accionada revocó el fallo del 25 de septiembre de 2019 proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en el que se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho3 que promovió contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante, UGPP).

En su lugar, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado negó lo solicitado. 3. La parte actora formuló las siguientes pretensiones: 1. Se tutelen los derechos fundamentales a la seguridad social, a la prevalencia de los derechos del menor, a la igualdad, al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, al mínimo vital, de la señora LOYSI MARISELA FERRIN Y EL MENOR AJZF, vulnerados en la sentencia del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, del 19 de junio de 2025, dentro del radicado 76001-23- 33-000-2015-01308-01. 2.

En consecuencia, solicito se deje sin efectos la sentencia del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, del 19 de junio de 2025 (Rad. 76001-23-33-000- 2015-01308-01) (…) 3. En consecuencia, se ordene al Consejo de Estado proferir una nueva decisión teniendo en cuenta la validez formal de la apostilla No. 3262535 conforme a la Convención de La Haya, analizando en conjunto las resoluciones expedidas por el Departamento del Valle del Cauca No. 4937 del 20/11/2014 que reconoció una pensión de sobrevivientes y No. 4701 del 30/10/2014 que reconoció un auxilio funerario, por el fallecimiento del señor ÁNGEL OCTAVIO ZAMBRANO ARELLANO, así como el acta de reconocimiento, identificación y autopsia médico legal expedida por la Fiscalía del Ecuador y el testimonio recepcionado en el proceso de la señora BETTY LÓPEZ, dando por probado el fallecimiento del señor ANGEL OCTAVIO ZAMBRANO ARELLANO, ordenando reconocer y pagar una pensión de sobrevivientes a la accionante LOYSI MARISELA FERRIN, en su condición de Compañera Permanente por estar acredita la convivencia y del menor beneficiario AJZF; es decir, confirmando en todas y cada una de sus partes la sentencia 25/09/2019 proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca, teniendo en cuenta los siguientes aspectos al momento de dictar sentencia: - Que realice una valoración de fondo de la totalidad de las pruebas practicadas durante el proceso, especialmente el registro de defunción apostillado, resoluciones expedidas por el Departamento del Valle del Cauca No. 4937 del 20/11/2014 que reconoció una pensión de sobrevivientes y No. 4701 del 30/10/2014 que reconoció un auxilio funerario, por el fallecimiento del señor ÁNGEL OCTAVIO ZAMBRANO ARELLANO, así como el acta de reconocimiento, identificación y autopsia médico legal expedida por la Fiscalía del Ecuador y el testimonio recepcionado en el proceso de la señora BETTY LÓPEZ - Que realice una valoración de las pruebas conforme a la sana crítica, de manera integral y ajustada a los principios de valoración racional de la prueba. - Que la interpretación y aplicación de las normas se realice de manera sistemática, ajustada al caso concreto y sin desconocimiento de las que regulan el asunto. - Que sustente sus decisiones con aplicación de los pronunciamientos jurisprudenciales, con especial aplicación de las sentencias T777 de 2015 y SU 355 DE 2017. - Que se tenga en cuenta que el hecho de la convivencia del causante con la señora LOYSI MARISELA FERRIN, fue un hecho probado y no fue objeto de discusión por la UGPP, y que el registro de nacimiento del menor AJZF, se tuvo 3 Proceso identificado con el radicado o 76001-23-33-000-2015-01308-00/01 Accionante: Loisy Marisela Ferrín Angulo Accionado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2025-05936-00 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co como plena prueba. 1.2.

Hechos 4. Desde el 8 de febrero de 1993, la señora Ferrín Angulo convivió con el señor Ángel Octavio Zambrano Arellano en calidad de compañera permanente, hasta el 31 de agosto de 2014, fecha en la que este murió. De dicha unión nació el menor AJZF, quien dependía económicamente del causante. 5. Al momento del deceso, el causante devengaba una pensión de jubilación por parte del Departamento del Valle del Cauca y una pensión gracia a cargo de la UGPP. 6.

Mediante Escritura Pública 55 del 29 de enero de 2013, la pareja declaró la existencia de la unión marital de hecho, y se estableció que su domicilio era Quito, Ecuador. Cada mes se trasladaban a Ipiales (Nariño) para realizar el cobro de la pensión del señor Zambrano Arellano y visitar a familiares y amigos. 7. Mediante Resolución 4937 del 20 de noviembre de 2014, el Departamento del Valle del Cauca otorgó la sustitución pensional a la señora Ferrin Angulo, en atención a su calidad de compañera permanente del señor Zambrano Arellano. 8.

Por su parte, el 15 de septiembre de 2014, la actora elevó petición ante la UGPP para que se le reconociera la sustitución de la pensión gracia. Mediante la Resolución 4090 del 31 de enero de 2015, esta autoridad negó lo solicitado, en la medida en que concluyó que el registro de defunción aportado con la solicitud fue expedido en Ecuador sin contar con la apostilla correspondiente.

A su vez, consideró que en el registro civil de nacimiento del menor solo se observaba la firma del registrador. Por medio del Auto ADP 2612 del 25 de marzo de 2015, la UGPP confirmó la negativa. 9. Inconforme con ello, la señora Ferrin Angulo promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la UGPP con el fin de que se declarara la nulidad de dichos actos administrativos.

A título de restablecimiento del derecho, solicitó el reconocimiento y pago a su favor y del menor AJZF de la sustitución pensional a partir del 31 de agosto de 2014, con inclusión del valor indexado y de los respectivos intereses moratorios. 10. Como fundamento del medio de control, expuso la parte actora que el acto demandado contrariaba disposiciones legales y constitucionales que rigen la materia, por lo que habría incurrido en desviación de poder y falsa motivación, al imponer a los beneficiarios del reconocimiento pensional requisitos y exigencias adicionales a los que, por regla general, se exige en estos casos.

Aseguró que el registro aportado está debidamente apostillado por el gobierno ecuatoriano, el cual es competente para llevar a cabo dicho procedimiento. Indicó que, de conformidad con la certificación expedida por el cónsul colombiano en Ecuador, Accionante: Loisy Marisela Ferrín Angulo Accionado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2025-05936-00 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el consulado colombiano carece de competencia para apostillarlo, debido a que es un documento expedido por el gobierno ecuatoriano. 11.

Mediante sentencia del 25 de septiembre de 2019, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca accedió a las pretensiones de la demanda. En relación con el registro civil de nacimiento del menor, indicó que el documento aportado era prueba suficiente para acreditar el parentesco y no podía ser cuestionado dada la presunción de veracidad que establece el ordenamiento.

Con respecto a la convivencia de la señora Loisy Marisela Ferrín Angulo con el causante, valoró la declaración extrajuicio rendida por ellos en el trámite de la unión marital de hecho y la consideró como un documento declarativo de terceros que no requiere ratificación. En tal medida, determinó que la pensión de sobrevivientes debía reconocerse en partes iguales a la actora y su hijo, a partir de la fecha de la muerte del causante. 12.

Inconforme con ello, la UGPP promovió recurso de apelación con fundamento en lo siguiente. A su juicio, no se aportaron los documentos necesarios para que se concediera el derecho pensional, en la medida en que el registro civil de defunción aportado, al haber sido expedido en Ecuador, requería que se aportara debidamente apostillado, requisito que no fue cumplido por la demandante. 13.

Por medio de fallo del 19 de junio de 2025, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, negó las pretensiones del medio de control. En relación con el registro civil de nacimiento allegado para acreditar el vínculo filial entre el menor y el causante, señaló que se debía presumir su validez y que fue inscrito con el cumplimiento de los requisitos necesarios, con fundamento en el artículo 103 del Decreto 1260 de 1970. 14.

Con respecto al medio de convicción para probar el fallecimiento del titular de la pensión, el órgano de cierre en la materia señaló que en el expediente se encontraba el certificado de defunción expedido por Lourdes Monserrate Cedeño Moreira, delegada de la Dirección General de Registro Civil, Identificación y Cedulación de la República del Ecuador.

Precisó que la actora no demostró que dicho documento estuviera debidamente apostillado por el gobierno ecuatoriano, por lo que le asistía razón a la UGPP al advertir la ausencia de este requisito. Aseguró que, pese a que en los anexos se encontraba la apostilla número 3262535, esta correspondía a un certificado de nacimiento y no al registro de defunción. La autoridad judicial verificó esto mediante el servicio «validación de apostilla», facilitado por el Ministerio de Relaciones Exteriores y Movilidad Humana del Ecuador, en su página web oficial. 15.

Indicó que, de conformidad con los artículos 3 y 4 de la Ley 455 de 1998, la autenticidad de la firma del funcionario que suscribe el documento extranjero se verifica mediante la apostilla. A su vez, sostuvo que el artículo 15 de dicha ley establece que la apostilla debe contener la identificación del firmante del Accionante: Loisy Marisela Ferrín Angulo Accionado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2025-05936-00 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co documento que pretende ser certificado.

En virtud de lo anterior, advirtió que la persona que firmó el certificado de defunción –la señora Lourdes Monserrate Cedeño Moreira– no corresponde a quien suscribió el documento público cuya autenticidad se certifica con la apostilla número 3262535 –la señora María Luisa Vizcano López–. Por tanto, concluyó que dicha prueba no estaba debidamente apostillada. 16.

Argumentó que la presentación de la apostilla como anexo al documento que se procura validar no constituye un exceso ritual manifiesto, debido a que su función es garantizar que dicha prueba expedida en el exterior con la que se busca demostrar la muerte del señor Zambrano Arellano, surtiera plenos efectos legales ante las autoridades nacionales.

Sustentó su postura en el artículo 2514 del Código General del Proceso y en la sentencia T-777 de 2015 de la Corte Constitucional, que han reconocido la apostilla como la única formalidad que se exige para probar la autenticidad de la firma y calidad del suscriptor. 1.3. Sustento de la vulneración 17. La parte actora consideró que la autoridad judicial accionada incurrió en defecto sustantivo y en un exceso ritual manifiesto, pues la negativa de las pretensiones en segunda instancia se fundamentó «en un mero formalismo que sacrificó los derechos fundamentales», al considerar que no se había demostrado el fallecimiento del causante.

A su juicio, dado que el Consejo de Estado consideró que la apostilla correspondía a un certificado de nacimiento y no al de defunción, aseguró que se interpretó de manera errónea la Convención de La Haya de 1961, aprobada mediante la Ley 455 de 1998, en la medida en que el artículo 2 de esta norma dispone que la apostilla únicamente certifica la autenticidad de la firma y la calidad del funcionario firmante, no la correspondencia entre el documento y su contenido. 18.

Argumentó que el artículo 3 de dicha ley no establece «más requisitos que el certificado de apostilla, que valida la firma y no el documento, sin que incluyera como requisito de validación la confirmación electrónica, requisito que añadió la Sección Segunda del Consejo de Estado (…) en perjuicio de la accionante». Indicó que, al cuestionar los nombres usados por el gobierno ecuatoriano en sus plataformas, se desnaturalizó el fin de la apostilla establecido en la normatividad en cita.

Agregó que se antepuso «un detalle técnico a la verdad material», con lo que se omitió la prevalencia del derecho sustancial sobre las formas. 4 (…) Los documentos públicos otorgados en país extranjero por funcionario de este o con su intervención, se aportarán apostillados de conformidad con lo establecido en los tratados internacionales ratificados por Colombia.

En el evento de que el país extranjero no sea parte de dicho instrumento internacional, los mencionados documentos deberán presentarse debidamente autenticados por el cónsul o agente diplomático de la República de Colombia en dicho país, y en su defecto por el de una nación amiga. La firma del cónsul o agente diplomático se abonará por el Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia, y si se trata de agentes consulares de un país amigo, se autenticará previamente por el funcionario competente del mismo y los de este por el cónsul colombiano. Los documentos que cumplan con los anteriores requisitos se entenderán otorgados conforme a la ley del respectivo país. Accionante: Loisy Marisela Ferrín Angulo Accionado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2025-05936-00 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19.

Controvirtió la valoración probatoria, al establecer que el hecho de que la firma de la apostilla corresponda a la de la señora Vizcaíno López –funcionaria de legalizaciones– y no a la señora Cedeño Moreira –quien expidió el certificado– «no constituye una irregularidad, sino que refleja fielmente el diseño de la Convención de la Haya».

Insistió en que, considerar lo contrario, implica exigir un requisito inexistente en el derecho internacional y, con ello, desconocer la validez de un documento que cumplía con todas las formalidades. Expuso que lo que garantiza la apostilla es que la firma del funcionario de legalización –quien certifica la validez del documento en el país de origen– es auténtica y que actuó en calidad de funcionario autorizado, motivo por el cual no certifica la firma del funcionario que expidió el certificado. 20.

Aseguró que se incurrió en desconocimiento del precedente establecido en la sentencia SU-355 de 2017, en la cual se estableció que el registro civil no es el único medio idóneo para acreditar la muerte, especialmente cuando concurren circunstancias que dificultan la obtención del documento. Agregó que, para tal efecto, la Corte Constitucional aceptó como prueba suficiente otros documentos oficiales, tales como actas de levantamiento de cadáver, necropsias, certificaciones médicas o resoluciones administrativas que reconocen auxilios funerarios. 21.

Al respecto, sostuvo que en el expediente reposaban otros documentos que no fueron tenidos en cuenta para demostrar el fallecimiento del causante, tales como el acta de autopsia, algunas resoluciones administrativas de auxilio funerario, testimonios y algunas piezas procesales. En tal sentido, consideró que la muerte del causante estaba plenamente probada, por lo que la negativa de la autoridad judicial «basada en un formalismo de la apostilla» configuró también un defecto fáctico. 22.

Indicó que en la sentencia SU-355 de 2017, la Corte Constitucional estableció las siguientes reglas de derecho desconocidas por la autoridad judicial accionada: i) la pensión de sobrevivientes en cabeza de menores de edad es un derecho fundamental autónomo, ligado al mínimo vital y a la prevalencia de sus derechos; ii) en casos de controversias formales, el juez debe aplicar una interpretación pro homine y pro infans, privilegiando «la protección material sobre las formas» y, iii) el rigorismo procesal o probatorio no puede convertirse en barrera para el acceso a la pensión de sobrevivientes de un menor. 23.

Por su parte, aseguró que se llevó a cabo una interpretación «errónea y fragmentaria» de la sentencia T-777 de 2015, al negar los efectos probatorios del registro de defunción aportado en el expediente. Afirmó que, de conformidad con dicha providencia, con la apostilla el documento extranjero adquiere plena eficacia en Colombia y que, en este sentido, los jueces no pueden imponer requisitos adicionales «ni erigir formalismos como barreras para el goce efectivo del derecho».

Añadió que, por tanto, la aplicación de dicha sentencia debió fundamentar el amparo del derecho a la pensión de sobrevivientes de la parte Accionante: Loisy Marisela Ferrín Angulo Accionado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2025-05936-00 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co actora y que, sin embargo, fue usada por la Sección Segunda del Consejo de Estado para negar sus pretensiones. 24.

Indicó que se incurrió en defecto fáctico «por insuficiencia probatoria», en la medida en que el juez omitió el deber de decreto oficioso de pruebas cuando el acervo probatorio resulte insuficiente para esclarecer los hechos relevantes del asunto. Aseguró que la autoridad judicial estaba obligada a disipar las dudas existentes en el caso en concreto mediante la práctica de pruebas adicionales, aunado a que existían en el expediente otras pruebas que acreditaban el fallecimiento del causante. 25.

Enfatizó en que se configuró un defecto procedimental por incongruencia de la sentencia, puesto que, ni en el procedimiento administrativo ni en el trámite judicial, la UGPP hizo alusión a los argumentos que fundamentaron la decisión de segunda instancia y, por tanto, la parte actora los conoció únicamente con la notificación de tal providencia, lo que vulneró su derecho al debido proceso.

Señaló que la UGPP simplemente hizo referencia a que el certificado de defunción no estaba apostillado, pero no indicó que la apostilla padeciera de alguna inconsistencia. Agregó que, a pesar de ello, la negativa de la providencia cuestionada se fundamentó en algo distinto: la invalidez de la apostilla. 26. Indicó que «este cambio sorpresivo desconoció el principio de congruencia procesal y vulneró el derecho a la defensa», debido al «cambio sorpresivo» de la tesis que fundamentó el fallo de segunda instancia, en relación con los argumentos que habían sido expuestos por la UGPP tanto en el procedimiento administrativo, como en el recurso de apelación presentado en el trámite judicial.

A su juicio, «la variación de argumentos en etapas procesales posteriores genera indefensión e incongruencia procesal». Agregó que ello implicó que el juez, al estudiar falencias que no fueron advertidas por la administración en su intervención en el proceso, quebrantó su deber de ejercer un rol imparcial, lo que impidió el ejercicio de una defensa adecuada. 27.

Concluyó que esto implica una incongruencia de la sentencia en la medida en que se desconoció el deber por parte de los jueces consistente en que sus decisiones se fundamenten en los argumentos planteados por las partes «y no en nuevas causales introducidas de manera sorpresiva». En tal medida, sostuvo que la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado «desbordó el marco del litigio». 1.4.

Intervención 28. La UGPP solicitó que se declare la improcedencia de la acción, puesto que el objetivo de la actora es que el juez de tutela revise la legalidad de un asunto ya zanjado y, con ello, usar el mecanismo constitucional como una instancia adicional al proceso. Señaló que la decisión tomada por la autoridad judicial accionada fue acertada, en la medida en que no se incurrió en un defecto Accionante: Loisy Marisela Ferrín Angulo Accionado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2025-05936-00 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sustantivo pues lo dictado se ajustó al ordenamiento jurídico.

Agregó que no se incurrió en vulneración al debido proceso pues el derecho a la defensa y contradicción de la tutelante fue garantizado en el trámite judicial. Concluyó que la señora Ferrín Angulo pretende que se desconozca la cosa juzgada y que se pase por alto que el caso en concreto ya fue definido por el juez natural de la causa. 1.7.

Manifestación de impedimento 29. La magistrada Gloria María Gómez Montoya, mediante escrito del 27 de octubre de 2025, manifestó́ estar impedida para conocer de la acción constitucional del asunto. Consideró que estaba inmersa en la causal 5.º del artículo 56 del Código de Procedimiento Penal. 30. Al respecto, por auto de la misma fecha de la presente providencia, la Sala declaró infundada la causal, pues no se encontró́ acreditado el supuesto de hecho establecido en la norma.

II. CONSIDERACIONES 31. La Sala declarará la improcedencia de la acción de tutela presentada por la señora Loisy Marisela Ferrín Angulo. En tal sentido, se demostrará que en el asunto no se supera los requisitos generales de relevancia constitucional y subsidiariedad. 2.1. Caso concreto 2.1.1. La solicitud de amparo no cumple con los requisitos generales de procedencia de tutela contra providencias judiciales 32.

El Consejo de Estado5 y la Corte Constitucional6, han condicionado la procedencia de las acciones de tutela contra providencias judiciales al cumplimiento de ciertos requisitos generales7 y a la configuración de algún defecto especial8 en el que puede incurrir una autoridad judicial. 5 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 31 de julio de 2012, M.P. María Elizabeth García González, Rad.

No. 11001-03-15-000-2009-01328-01; y, Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 05 de agosto de 2014, M.P. Jorge Octavio Ramírez, Rad. No. 11001-03-15-000-2012-02201-01. 6 Al respecto, ver las siguientes sentencias: SU-111 de 2025; SU-439 de 2024; SU-316 de 2023; SU-388 de 2021; T-461 de 2021; SU-379 de 2019;

T-511 de 2017 y C-590 de 2005. 7 (i) Legitimación en la causa; (ii) relevancia constitucional; (iii)subsidiariedad; (iv) inmediatez; (v) efecto decisivo de la irregularidad procesal; (vi) identificación razonable de los hechos vulneradores del derecho; y (vii) que la acción de tutela no se dirija contra un fallo de la misma naturaleza, una sentencia de control abstracto de constitucionalidad (v.gr., acción pública de inconstitucionalidad o nulidad por inconstitucionalidad) o una sentencia interpretativa proferida por la Sección de Apelación del Tribunal Especial para la Paz. 8 (i) Defecto orgánico;

(ii) defecto procedimental absoluto; (iii) defecto fáctico; (iv) defecto material o sustantivo; (v) error inducido; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente judicial; y (viii) violación directa de la Constitución. Accionante: Loisy Marisela Ferrín Angulo Accionado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2025-05936-00 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 33.

De no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se declara improcedente la solicitud de amparo, sin que se analice el fondo del asunto. Cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala estudiar si se configura uno o más de los defectos especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. 34.

En el caso estudiado, esta Sección considera que la solicitud de amparo no cumple con todos los requisitos de procedibilidad, como pasa a explicarse. 35. Legitimación en la causa. Este presupuesto consiste, de una parte, en que quien promueve la acción sea el titular del derecho o del interés que se invoca como fundamento de las pretensiones que se aducen (activa), y, de otra, en que el accionado sea el sujeto frente a quien deben reclamarse y controvertirse estas (pasiva). 36.

La Sala advierte que la señora Ferrín Angulo está legitimada en la causa por activa, en la medida en que fungió como demandante en el proceso ordinario objeto de esta acción. A su vez, se evidencia que el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A está legitimado en la causa por activa al haber proferido la providencia controvertida en este proceso. 37.

Relevancia constitucional. De conformidad con lo establecido por la Corte Constitucional9, la acreditación de este requisito implica verificar: (i) que el actor cumpla con la carga argumentativa que vislumbre la vulneración de sus derechos fundamentales, ya que no basta con la enunciación de estos; (ii) que el debate propuesto no sea exclusivamente legal, pues este trámite no está dispuesto para resolver las inconformidades del actor frente a la decisión judicial; y, (iii) que no se trate de asuntos puramente económicos en los que no se evidencie tensión alguna entre la providencia reprochada y las garantías constitucionales.

Lo anterior, teniendo en cuenta que el presente mecanismo se desnaturaliza cuando se pretende reabrir los debates jurídicos zanjados por el juez ordinario de la causa, como si de una instancia adicional se tratase. 38. Con fundamento en lo expuesto, se advierte que la acción de tutela no cumple con el requisito de relevancia constitucional puesto que la parte actora presentó argumentos tendientes a buscar una instancia adicional del proceso y, con ello, reabrir discusiones en materia probatoria, normativa y jurisprudencial zanjadas y decididas por el juez natural de la causa que, a su vez, es el órgano de cierre en la materia objeto de este mecanismo. 39.

En primer lugar, la accionante insistió en que la autoridad judicial incurrió en un defecto sustantivo en consonancia con un exceso ritual manifiesto, en síntesis, al interpretar erróneamente los artículos 2 y 3 de la Ley 455 de 1998, aprobatoria de la Convención de La Haya de 1961. Sostuvo que el análisis del juez de segunda instancia implicó la exigencia de un requisito adicional al 9 Sentencia SU-215 de 2022.

Accionante: Loisy Marisela Ferrín Angulo Accionado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2025-05936-00 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co establecido en tales disposiciones, puesto que la apostilla únicamente certifica la autenticidad de la firma y la calidad del funcionario firmante, no la correspondencia entre el documento y su contenido.

En dicha medida, enfatizó en que no le incumbía a la autoridad judicial verificar la calidad del certificado aportado, ni tampoco confirmar su validez de manera electrónica. Indicó que, con ello, se omitió la prevalencia del derecho sustancial sobre las formas. Estas mismas razones fueron expuestas en relación con la presunta interpretación «errónea y fragmentaria» de la sentencia T-777 de 2015 que fundamentó el fallo objeto de este mecanismo. 40.

Al respecto, si bien la tutelante identificó las normas que, a su juicio, la subsección accionada habría desconocido, lo cierto es que lo expuesto en el escrito inicial simplemente da cuenta de una inconformidad con la interpretación y aplicación de las normas que se llevó a cabo en el fallo cuestionado. Los argumentos esbozados no dan cuenta de alguna arbitrariedad o error evidente por parte del operador judicial, puesto que la señora Ferrín Angulo se limitó a exponer la forma en la que, a su juicio, se han debido interpretar las normas aplicables al caso en concreto. 41.

Las razones otorgadas por la interesada, en relación con este defecto formulado, no cuentan con la relevancia constitucional que permitan al juez de tutela llevar a cabo un estudio de fondo del litigio propuesto, en la medida en que lo pretendido es que se efectúe un análisis de corrección sobre el ejercicio hermenéutico del operador judicial, a fin de que se concluya cuál interpretación de las normas aplicadas era la más adecuada.

Por tanto, al respecto se concluye que el litigio propuesto no tiene como finalidad la protección o el desarrollo de derechos fundamentales o garantías constitucionales, puesto que su naturaleza es simplemente la de un debate normativo y legal. 42. A pesar de que la tutelante insistió en que la autoridad judicial incurrió en un exceso ritual manifiesto por incurrir en una prevalencia de las formas sobre el derecho sustancial, esta afirmación obedece simplemente a una inconformidad en el análisis efectuado en la sentencia cuestionada.

Su afirmación únicamente está sustentada en la interpretación que, a su juicio, debió llevar a cabo la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado al momento de proferir el fallo de segunda instancia. En efecto, el «formalismo» que, desde la perspectiva de la demandante, primó sobre la «verdad material» fue el punto central del litigio que se surtió en la segunda instancia del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, esto es, la validez y autenticidad del certificado de defunción que acreditaba la muerte del causante del derecho pensional objeto de tal controversia. 43.

El defecto fáctico alegado corre la misma suerte que los yerros analizados con antelación. Si bien en el escrito de tutela se identificaron las pruebas que habrían sido desatendidas –que, en síntesis, corresponden a la apostilla del certificado de defunción aportado al expediente–, lo cierto es que estos argumentos simplemente dan cuenta de una inconformidad con el proceder Accionante: Loisy Marisela Ferrín Angulo Accionado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2025-05936-00 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co valorativo de la autoridad judicial accionada.

De las razones expuestas no es posible concluir que se haya incurrido en alguna arbitrariedad o error manifiesto en la valoración del certificado de defunción, dado que la formulación de este cargo está directamente relacionada con la interpretación que, a juicio de la señora Ferrín Angulo, se ha debido efectuar de las normas aplicadas al asunto.

Por tanto, ante la falta de relevancia constitucional del defecto sustantivo, el fáctico tampoco cumple con este requisito general de procedencia. 44. Por su parte, el cargo por desconocimiento del precedente no cuenta con la carga requerida para que el juez constitucional lleve a cabo el estudio requerido por la interesada. Si bien en el escrito de tutela se identificó la sentencia que, según la actora, habría sido desconocida y, a su vez, expuso cuáles habrían sido las supuestas reglas de derecho desatendidas por la autoridad judicial, no se expuso en qué sentido estas aplicaban al asunto en concreto.

Lo anterior, en la medida en que no se explicó, mínimamente, las razones por las que la señora Ferrín Angulo considera que los presupuestos fácticos de la providencia de la Corte Constitucional que se habría desconocido son análogos a los estudiados por la subsección accionada y por qué, en tal sentido, dicho precedente debía ser aplicado a la decisión adoptada por esta autoridad judicial. 45.

En dicha medida, las supuestas reglas de derecho identificadas por la actora no pueden ser consideradas como tales para el asunto en concreto, dado que, para ello, es necesario que se explique mínimamente en qué sentido los hechos sobre los cuales la Corte Constitucional adoptó la decisión, guardan similitud con la situación que fue estudiada por la autoridad judicial censurada.

Esto es lo que permite establecer que el asunto versó sobre un litigio en el que se habría desconocido un precedente judicial que debió ser aplicado y, por tanto, ello es lo que posibilita al juez de tutela decidir si se configuró o no una vulneración de derechos fundamentales. 46. Por tanto, es preciso resaltar que, en relación con el cargo por desconocimiento del precedente, esta Sección ha considerado que la parte que invoca este defecto debe cumplir con la carga mínima de identificar: (i) la decisión que considera desatendida;

(ii) la ratio aplicable a la solución del nuevo caso que se somete a la jurisdicción dada la analogía con la litis anterior y (iii) la incidencia de esta en la decisión final que adopte el fallador de instancia. 47. Como fue expuesto con antelación, dado que la parte actora no identificó debidamente en qué sentido el caso conocido por la subsección accionada era análogo al decidido por la Corte Constitucional en su sentencia de unificación, no se satisface la carga mínima argumentativa que permita superar la relevancia constitucional de este defecto. 48.

Por último, se pone de presente que la Corte Constitucional ha reiterado10 10 Al respecto ver, entre otras sentencias: SU-917 de 2010, SU-050 de 2017, SU-573 de 2017, SU-050 de 2018, SU-167 de 2024, T-495 de 2024. Accionante: Loisy Marisela Ferrín Angulo Accionado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2025-05936-00 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que, respecto de las acciones de tutela contra providencias dictadas por altas cortes –como lo es el Consejo de Estado–, las razones presentadas deben cumplir con una carga argumentativa transversal, elemento que se concreta en un estudio más restrictivo y riguroso de los requisitos generales de procedencia, en especial, el de relevancia constitucional.

Esto tiene justificación en que tales corporaciones cumplen un rol especial en el sistema judicial, en la medida en que son los órganos de cierre de las respectivas jurisdicciones. Por tal motivo, la intervención del juez de tutela se justifica exclusivamente cuando la providencia judicial cuestionada sea abiertamente incompatible con el alcance y límite dado por la Corte Constitucional a los derechos fundamentales, o cuando se genere una anomalía en el sistema judicial de tal envergadura que posibilite la procedencia excepcional del mecanismo de amparo. 49.

Dado que, en el asunto en cuestión, se controvierte una providencia dictada por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en su calidad de órgano de cierre en la materia y no se cumplen con los presupuestos establecidos previamente, la acción de tutela se torna improcedente. 50. Subsidiariedad. El artículo 86 de la Constitución Política consagró el carácter subsidiario de la acción de tutela frente a los medios ordinarios de defensa.

En virtud de dicho requisito, la Corte Constitucional ha determinado que la acción de tutela solo procede en dos casos excepcionales11: i) como mecanismo de protección definitivo, si el afectado no dispone de otro medio de defensa judicial idóneo12 y eficaz13; y, ii) como mecanismo de protección transitorio. 51. Uno de los cargos formulados por la actora corresponde a un presunto defecto procedimental por incongruencia externa de la sentencia. A juicio de la parte actora, se habría proferido un fallo ultra petita, en la medida en que se resolvió el asunto con sustento en un cargo que no fue objeto de debate por parte de la UGPP. 52.

Se advierte que este cargo se enmarca en una de las causales de procedibilidad del recurso extraordinario de revisión, contemplada en el numeral 5 del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, a saber, «existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación». 53. El Consejo de Estado14 ha señalado que la vulneración al principio de congruencia da lugar a la nulidad originada en la sentencia, la cual es una de las 11 Corte Constitucional, Sentencia T-183 de 2024. 12 De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, es idóneo si es «materialmente apto para producir el efecto protector de derechos fundamentales».

Al respecto, ver sentencia SU-379 de 2019. 13 La Corte Constitucional ha considerado que la eficacia se refiere a si el mecanismo judicial está diseñado para brindar una protección oportuna a los derechos fundamentales vulnerados. 14 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintidós Especial de Decisión. Sentencia del 02.02.16.

M.P. Alberto Yepes Barreiro. Radicado: 11001-03-15-000-2015-02342-00(REV). Accionante: Loisy Marisela Ferrín Angulo Accionado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2025-05936-00 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co causales que permite la procedencia del recurso extraordinario de revisión, de acuerdo con lo señalado previamente.

En relación con la congruencia externa con la que debe cumplir toda sentencia, a propósito del artículo 170 del Código Contencioso Administrativo (disposición normativa contenida actualmente en el 187 de la Ley 1437 de 2011), señaló el Consejo de Estado15, lo siguiente: Se puede identificar porque en líneas generales es lo que preceptuaba el artículo 170 del C.C.A., y las normas del procesal civil, según los cuales el fallo debe estar en armonía con lo pedido y alegado tanto por la parte demandante como por la parte demandada. 54.

Consideró dicha corporación16 que este principio implica la «conformidad entre la decisión y lo pedido por las partes en la demanda y en su contestación» y, a su vez, busca la protección del derecho al debido proceso y de defensa de las partes, «cuya actuación procesal se dirige a controvertir los argumentos y hechos expuestos en la demanda, tratándose del demandado, y en la contestación, si la posición procesal es la del demandante».

De igual forma, el Consejo de Estado17 ha establecido que este principio así concebido implica que en el trámite del recurso de apelación únicamente se resuelvan, por regla general, las inconformidades formuladas por el apelante contra la providencia de primera instancia. 55. En tal sentido, la congruencia externa de la sentencia desarrolla los conceptos del fallo ultra petita y extra petita, como decisiones que trascienden lo pedido por las partes, tanto en los casos en que se otorgan cosas adicionales a lo solicitado en la demanda o en la apelación –según sea el caso– (sentencia ultra petita), como en las situaciones en las que se reconoce algo que no fue solicitado (fallo extra petita)18. 56.

De tal forma, y sin tomar en consideración la razonabilidad del argumento planteado por la parte actora, esta sala en su calidad de juez constitucional no tiene competencia para determinar si el fallo cuestionado vía tutela adolece de vulneración al principio de congruencia externa de la sentencia, pues dicho estudio corresponde a la autoridad judicial que conoce sobre el recurso extraordinario en cuestión. 57.

Por tanto, se concluye que la presente acción constitucional no supera el requisito de subsidiariedad, toda vez que, frente al reproche expuesto en el escrito de tutela, procede el recurso extraordinario de revisión como mecanismo judicial idóneo y eficaz para la protección de los derechos invocados. Del mismo modo, se pone de presente que la accionante no expuso de forma siquiera 15 Ibidem. 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta.

Sentencia del 26.07.12. M.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez. Radicado: 25000-23-27-000-2008-00228-02(18380). 17 Consejo de Estado, Sala lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. Sentencia del 21.02.19. M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Radicado: 54001-23-33-000-2014-00397-01 (22647) 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta.

Sentencia del 26.07.12. M.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez. Radicado: 25000-23-27-000-2008-00228-02(18380). Accionante: Loisy Marisela Ferrín Angulo Accionado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2025-05936-00 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sumaria los motivos por los cuales este mecanismo extraordinario no cuenta con la idoneidad y eficacia para la resolución de la controversia propuesta y la salvaguarda de sus garantías constitucionales. 58.

Finalmente, tampoco se advierte la existencia de un perjuicio irremediable que haga procedente la acción de tutela como mecanismo transitorio. De los elementos de convicción que obran en el expediente no es posible señalar que la actora se encuentra en una situación de debilidad manifiesta que imprima la necesidad de adoptar órdenes urgentes para la protección de derechos fundamentales. 59.

Así las cosas, la Sala declarará la improcedencia de la acción de tutela de la referencia por no superar los requisitos de relevancia constitucional y subsidiariedad. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.

FALLA PRIMERO: DECLARAR LA IMPROCEDENCIA de la acción de tutela interpuesta por la señora Loisy Marisela Ferrín Angulo.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los terceros vinculados en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

TERCERO: En caso de que no sea impugnada esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión al día siguiente de su ejecutoria.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx