CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Bogotá D.C., veinticinco (25) de junio de dos mil veintiséis (2026) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2026-01598-01 Demandante: DIANA CAROLINA VILLADA GARZÓN Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA, SALA CUARTA DE DECISIÓN Temas: Tutela contra providencia judicial.
Requisito de relevancia constitucional. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la sala a resolver la impugnación presentada por la parte actora contra la sentencia del 13 de abril de 2026, por medio de la cual el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B negó el amparo solicitado. I.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda El 27 de febrero de 20261, la señora Diana Carolina Villada Garzón, actuando a través de apoderada judicial, interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Cuarta de Decisión, con el fin de que se protegieran sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, al acceso a la administración de justicia, a la tutela judicial efectiva y al principio de favorabilidad.
Consideró vulneradas las mencionadas garantías con ocasión de la sentencia del 28 de agosto de 2025, que confirmó el fallo del 28 de marzo de 2025 proferido por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Pereira, que denegó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, proceso identificado con el radicado 66001-33-33-007-2024-00273-00/02, promovido por la actora contra la Nación – Ministerio de Educación y el departamento de Risaralda. 1.2.
Pretensiones En consecuencia, la accionante elevó las siguientes pretensiones2: 1. Se declare que el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA en la sentencia proferida el día 28 DE AGOSTO DE 2025, en el expediente radicado bajo número 66001333300720240027300, transgredió los derechos: fundamentales al DEBIDO 1 Samai, índice 2 del proceso con radicado 11001-03-15-000-2026-01598-00. 2 Samai, índice 2 del proceso con radicado 11001-03-15-000-2026-01598-00.
Demandante: Diana Carolina Villada Garzón Demandado: Tribunal Administrativo de Risaralda Radicado: 11001-03-15-000-2026-01598-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 PROCESO, IGUALDAD, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, TUTELA JUDICIAL EFECTIVA y PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD del (la) señor (a) DIANA CAROLINA VILLADA GARZON, por considerar que las razones de la decisión no se ajustan a la jurisprudencia emitida por las Altas Cortes, el marco normativo aplicable al caso y, el material probatorio obrante en el proceso ordinario. 2.
Como consecuencia de la anterior declaración, se ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA dejar sin efectos la providencia referida en el numeral anterior y se profiera una nueva con una debida interpretación de la norma aplicable al debate jurídico y. analizando de manera concreta la situación particular del (la) docente DIANA CAROLINA VILLADA GARZON a la luz de los argumentos planteados en la demanda ordinaria y, los hechos debidamente probados en el debate jurídico. 1.3.
Hechos En la acción de tutela se plantearon los siguientes supuestos fácticos: La señora Diana Carolina Villada Garzón ostenta la calidad de docente oficial en la categoría 3CM del escalafón docente, regulado por el Decreto Ley 1278 de 20023 que dispuso incrementos iguales para el personal vigente durante los años 2005, 2006 y 2007.
Pese a esto, según la recurrente, en el año 2008 se decretaron aumentos porcentuales inequitativos en la asignación básica salarial sin un soporte fáctico, jurídico o técnico que justificara tal diferenciación. Lo anterior, debido a que los docentes ubicados en el nivel 3DM del escalafón fueron favorecidos con un incremento del 44,89%, mientras que aquellos que están en la categoría 3CM únicamente obtuvieron el 32,71%, lo que demuestra una diferencia de 12,18 puntos porcentuales, situación que refleja un trato desigual e indiscriminado.
Expuso que presentó una reclamación administrativa ante la Nación – Ministerio de Educación Nacional y la Secretaría de Educación del departamento de Risaralda, con el propósito de que se reconociera a su favor el pago de la suma de dinero originada por la desigualdad en los aumentos salariales. Sin embargo, el Ministerio de Educación Nacional negó las pretensiones formuladas mediante el oficio (sin número) del 28 de febrero de 2024, y la entidad territorial guardó silencio.
Señaló que promovió el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional y el departamento de Risaralda, en el cual solicitó: (i) la inaplicación por ilegalidad del Decreto 284 de 20244, que fijó la escala salarial del personal docente; (ii) la declaratoria de nulidad de los actos administrativos expedidos por las entidades demandadas; y (iii) el reconocimiento y pago de las diferencias salariales causadas en los tres años anteriores a la presentación de la reclamación administrativa y las que se produzcan a futuro.
Adujo que el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Pereira, el 28 de marzo de 2025, dictó sentencia de primera instancia y negó las pretensiones de la demanda, al concluir que ninguno de los cargos de ilegalidad expuestos resultaron acreditados en el proceso y que el porcentaje reconocido por el Gobierno Nacional a 3 «Por el cual se expide el Estatuto de Profesionalización Docente». 4 «Por el cual se modifica la remuneración de los servidores públicos y directivos docentes al servicio del Estado en los niveles de preescolar, básica y media y se dictan otras disposiciones de carácter salarial para el sector educativo estatal».
Demandante: Diana Carolina Villada Garzón Demandado: Tribunal Administrativo de Risaralda Radicado: 11001-03-15-000-2026-01598-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 los docentes ubicados en el escalafón 3DM se justificó por los niveles académicos y demás criterios de preparación y méritos que ostentaban, lo que no era similar a las condiciones de la recurrente.
Precisó que interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión, que fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Cuarta de Decisión en sentencia del 28 de agosto de 2025, mediante la cual se confirmó la decisión de primera instancia al considerar que no se probaron las causales de nulidad sustanciales alegadas, toda vez que los docentes del nivel 3DM y 3CM no son sujetos ubicados en plano de igualdad y, por lo tanto, no existía un imperativo normativo o jurisprudencial para predicar que existía la obligación de realizar los aumentos salariales de forma similar. 1.4.
Sustento de la petición Aseguró que la providencia cuestionada incurrió en defecto sustantivo, al no realizar una interpretación adecuada de los postulados normativos que prevén el régimen salarial de los docentes y se apartó de los lineamientos constitucionales y legales que reglamentan el tema. Argumentó que se desconoció el artículo 13 de la Constitución Política, la Ley 4 de 19925 y el Decreto Ley 1278 de 20026, por cuanto incurrió en una justificación de un trato desigual en materia de los incrementos salariales de los docentes de las categorías 3DM y 3CM, pues dicha diferencia carecía de sustento objetivo.
Alegó que, para el Tribunal Administrativo de Risaralda, las discrepancias en los incrementos salariales del año 20087 obedecían a criterios objetivos y razonables, como la formación académica, la experiencia y la ubicación en el escalafón, pero no tuvo en consideración los principios de igualdad y progresividad. Enfatizó que se desconoció el presente constitucional plasmado en la sentencia C – 1064 de 2001 de la Corte Constitucional que menciona que los tratos diferenciados en material salarial deben fundamentarse en una justificación objetiva, de manera que imposibilita incrementos que generen brechas irrazonables sin fundamento técnico o normativo.
Concluyó que se configuró un defecto fáctico, puesto que en el expediente no se aportó prueba que demostrara la existencia de razones válidas que justificaran la decisión de otorgar porcentajes diferentes al incremento salarial de los docentes. 1.5. Actuaciones procesales en primera instancia Mediante auto de 3 de marzo de 20268, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B admitió la acción constitucional y ordenó: (i) notificar a la autoridad demandada;
(ii) vincular, en calidad de terceros con interés, al Juzgado Séptimo 5 «Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones (…)». 6 «Por el cual se expide el Estatuto de Profesionalización Docente». 7 Para la categoría de 3DM el incremento era del 44,89% y para la 3CM correspondía al 32,71%. 8 Samai, índice 5 del proceso con radicado 11001-03-15-000-2026-01598-00.
Demandante: Diana Carolina Villada Garzón Demandado: Tribunal Administrativo de Risaralda Radicado: 11001-03-15-000-2026-01598-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Administrativo del Circuito Judicial de Pereira, a la Nación – Ministerio de Educación Nacional y al departamento de Risaralda;
(iii) comunicar de la providencia a la Agencia Nacional Jurídica del Estado; (iii) requerir al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Cali9 y al Tribunal Administrativo de Risaralda para que alleguen copia digital del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho objeto de controversia. 1.5.1. Intervenciones Realizadas las respectivas comunicaciones, se presentaron las siguientes intervenciones: 1.5.1.1.
Departamento de Risaralda10 En el informe rendido solicitó declarar la improcedencia y, de manera subsidiaria, negar la solicitud de la tutela interpuesta, por cuanto: (i) aclaró que la Secretaría de Educación de Risaralda no fue la autoridad que emitió la decisión cuestionada y tampoco ostenta competencia para modificar los fallos judiciales;
(ii) recordó que la tutela contra providencia judicial tiene un carácter excepcional y que en el presente caso no se configuró defecto alguno que justifique su procedencia; y (iii) aseguró que la entidad tiene la obligación de acatar las decisiones judiciales en firme y que la supuesta vulneración proviene de una decisión judicial y no de un acto administrativo que haya expedido. 1.5.1.2.
Ministerio de Educación Nacional11 Sostuvo que no se evidenció algún tipo de vulneración, ni se reunieron los requisitos para controvertir una sentencia a través de la herramienta constitucional, puesto que la inconformidad de la recurrente correspondió a una discusión de legalidad carente de relevancia constitucional. De esta manera, solicitó que se declarara la improcedencia de la acción de tutela. 1.5.1.3.
Tribunal Administrativo de Risaralda Guardó silencio en la mencionada etapa procesal, así como los demás terceros interesados. 1.6. Sentencia de primera instancia El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B en sentencia del 13 de abril de 202612, denegó el amparo de tutela al considerar que no se desconocieron las garantías de la accionante por las siguientes razones: (i) El Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Cuarta de Decisión efectuó un estudio del caso teniendo en cuenta el Decreto Ley 1278 de 2002, que 9 En el auto admisorio se hizo referencia al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Cali; pese a esto, la vinculación en calidad de tercero se hizo efectivamente al Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Pereira, como se aprecia en el índice 9 del proceso con radicado 11001-03-15-000-2026-01598-00. 10 Samai, índice 11 del proceso con radicado 11001-03-15-000-2026-01598-00. 11 Samai, índice 12 del proceso con radicado 11001-03-15-000-2026-01598-00. 12 Samai, índice 17 del proceso con radicado 11001-03-15-000-2026-01598-00.
Demandante: Diana Carolina Villada Garzón Demandado: Tribunal Administrativo de Risaralda Radicado: 11001-03-15-000-2026-01598-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 establece el Estatuto de Profesionalización Docente, y analizó el valor del aumento salarial a los docentes en los grados 3DM y 3CM, conforme a los decretos de los años 2008, 2009 y 2011.
(ii) El juez natural se pronunció sobre cada uno de los reparos de la demandante, en resumen, consideró los argumentos acerca de: (a) la excepción de inconstitucionalidad; (b) el escalafón docente; (c) el régimen salarial y prestacional de los docentes; (d) el incremento salarial de los empleados públicos; (e) la carga de la prueba; y (f) el principio de igualdad.
(iii) Se evidenció un desacuerdo, por parte de la señora Villada Garzón, con las consideraciones efectuadas por el juez, de manera que lo pretendido era efectuar un nuevo estudio de legalidad que no procede dentro de la acción de tutela. Además, afirmó que los aumentos porcentuales de los años 2008, 2009 y 2011 no conllevaron a una desmejora de derechos adquiridos, ya que a pesar de que dichos incrementos fueron menores para el grado 3CM, esto obedeció a su menor rango dentro del escalafón y se trató de una diferencia estructurada conforme al sistema de carrera.
(iv) No fue posible establecer la configuración de un defecto sustantivo ni fáctico, pues las razones que dieron origen al establecimiento de los salarios obedecieron a lo mencionado por el Decreto Ley 1278 de 200213 y además, la sentencia recurrida se fundamentó en las normas que regulan la materia y en el material probatorio aportado. 1.7.
Impugnación Mediante escrito presentado el 5 de mayo de 202614 la demandante impugnó el fallo de primera instancia15, solicitó que se revocara el fallo de tutela proferido y se ampararan sus derechos fundamentales al debido proceso, la igualdad, el acceso a la administración de justicia, la tutela judicial efectiva y el principio de favorabilidad, Consideró que la providencia de la acción de tutela en primera instancia se apartó del precedente constitucional que impone un control estricto con respecto a los tratos salariales diferenciados sin justificación objetiva16, ya que se limitó al análisis de una comparación porcentual y normativa, sin exponer por qué la medida obedece a los principios de igualdad y progresividad.
Insistió en que sentencia emitida en sede ordinaria ocurrió un defecto sustantivo, al llevar a cabo una interpretación desproporcionada de las normas17 y al concluir que los incrementos salariales correspondían a la formación y experiencia, lo que vulnera el principio de igualdad y desconoce el objeto de litigio, la irregularidad en los 13 «[…] El Gobierno Nacional, en desarrollo de la Ley 4a de 1992, establecerá la escala única nacional de salarios y el régimen prestacional para los docentes escalafonados, de acuerdo con el grado y nivel que acrediten en el Escalafón Docente de conformidad con el presente decreto; y según el título que acrediten, para los docentes nombrados en provisionalidad o en periodo de prueba; lo mismo que las remuneraciones adicionales para los directivos docentes, de acuerdo con los niveles educativos y el tamaño de la institución educativa que dirijan […]». 14 Samai, índice 21 del proceso con radicado 11001-03-15-000-2026-01598-00. 15 Impugnación que fue presentada dentro del término establecido en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, teniendo en cuenta que el fallo de primera instancia se notificó mediante mensaje de datos enviado el 30 de abril de 2026.
Samai, índice 20 del proceso con radicado 11001-03-15-000-2026- 01598-01. 16 Corte Constitucional de Colombia. Sentencia C – 1064 de 2001 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y Jaime Córdoba Triviño: 10 de octubre de 2001). 17 Específicamente el artículo 13 de la Constitución Política, de la Ley 4 de 1992 y el Decreto Ley 1278 de 2002. Demandante: Diana Carolina Villada Garzón Demandado: Tribunal Administrativo de Risaralda Radicado: 11001-03-15-000-2026-01598-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 incrementos salariales del año 2008.
Asimismo, que desconoció el mandato de progresividad salarial, omitió realizar un estudio riguroso de proporcionalidad de la medida y pasó por alto el precedente constitucional de la sentencia C – 1064 de 2001 que establece la justificación objetiva de cualquier trato salarial diferenciado entre los grados del escalafón docente. Afirmó que igualmente ocurrió un defecto fáctico, por cuanto no hubo prueba alguna que demostrara la existencia de motivos válidos que sustenten los incrementos salariales diferenciados en el año 2008, dado que los decretos no contaron con razones técnicas, presupuestales o de política pública y tampoco adjuntaron estudios que demostraran la necesidad de una medida similar.
Expuso que el Tribunal Administrativo de Risaralda no analizó si los decretos del 2008 contaban con un respaldo técnico, ni examinó la afectación generada por los incrementos, de manera que la decisión judicial se convierte en un acto carente de fundamento jurídico. Finalmente, concluyó que se llevó a cabo una decisión basada en supuestos no demostrados, lo que viola el debido proceso, el derecho a la igualdad, el acceso a la administración de justicia y la tutela judicial efectiva.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia Esta Sección es competente para conocer de la impugnación presentada por la parte actora contra la providencia dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B del 13 de abril de 2026, según lo previsto en los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, este último modificado por el artículo 1 del Decreto 333 de 2021, así como en el Acuerdo 80 de 12 de marzo de 201918. 2.2.
Problema jurídico Corresponde a la sala verificar si hay lugar a confirmar, revocar o modificar el fallo proferido en primera instancia, para lo cual se debe examinar si el Tribunal Administrativo de Risaralda, vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, al acceso a la administración de justicia y a la tutela judicial efectiva, junto con el principio de favorabilidad de la señora Diana Carolina Villada Garzón, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 66001-33-33-007- 2024-00273-00/02.
Para resolver este problema, se analizarán los siguientes aspectos: (i) el criterio de la sección sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y; de encontrarse superados los requisitos adjetivos de procedibilidad, (ii) el fondo del reclamo. 2.3. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 201219, unificó la diversidad de criterios que la corporación tenía respecto a la 18 Modificado por el Acuerdo 434 de 2024. 19 M.P. María Elizabeth García González, rad. 11001-03-15-000-2009-01328-01.
Demandante: Diana Carolina Villada Garzón Demandado: Tribunal Administrativo de Risaralda Radicado: 11001-03-15-000-2026-01598-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y concluyó: (…) [S]i bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente.
Conforme al anterior precedente, la corporación modificó su criterio sobre la procedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, es necesario estudiar aquellas que se presenten contra providencia judicial y analizar si se vulnera algún derecho fundamental, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento por la jurisprudencia, como expresamente lo indicó la decisión de unificación. Así, para la sala ahora es importante precisar bajo qué parámetros se hará ese estudio, pues la sentencia de unificación se refirió a los «(…) fijados hasta el momento jurisprudencialmente (…)».
En efecto, sabido es que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 constitucional y, por ende, la procedencia de esta acción no puede ser ajena a esas características. La Corte Constitucional se ha referido en forma amplia a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, los cuales dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparo –procedencia sustantiva– o que impiden efectivamente adentrarnos en el fondo del asunto –procedencia adjetiva–.
En ese orden, primero se verifica que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedibilidad. Estos requisitos son: (i) que sea relevante constitucionalmente; (ii) que no se trate de tutela contra tutela; (iii) inmediatez; y (iv) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.
Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la sección declarará improcedente el amparo solicitado y no entrará a analizar el fondo del asunto. Por el contrario, cumplidos esos parámetros corresponderá adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo se requerirá: (i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión; y (ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Cabe reiterar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una «tercera instancia» que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. 2.3.1.
Con lo que respecta al requisito de la relevancia constitucional, la Corte Demandante: Diana Carolina Villada Garzón Demandado: Tribunal Administrativo de Risaralda Radicado: 11001-03-15-000-2026-01598-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Constitucional en la sentencia SU – 215 de 2022 explicó que, dado que las sentencias hacen tránsito a cosa juzgada, cuando se presente un mecanismo de amparo constitucional contra una decisión judicial «( ) el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada».
En ese sentido, el alto tribunal constitucional precisó que cuando se cuestiona una providencia de una alta corte, el análisis de procedencia debe ser más restrictivo, teniendo en cuenta que la decisión fue proferida por un órgano de cierre. En ese sentido, el alto tribunal constitucional consideró que la tutela implica un juicio de validez y no una corrección del fallo objeto de reparo, por lo que no se puede utilizar este instrumento como una instancia adicional para discutir cuestiones probatorias o formas de interpretación de las normas que se zanjaron por el juez natural.
A su vez, la citada corporación indicó que el requisito de la relevancia constitucional «protege el carácter subsidiario de la acción de tutela, las competencias tanto del juez de tutela como del ordinario, y previene que la tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para reabrir debates meramente legales» y explicó en detalle los criterios que se deben tener en cuenta para verificar si se supera esta exigencia, los cuales son: ( ) (i) [Q]ue el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales.
En el presente caso, la demandante controvierte la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Cuarta de Decisión, mediante la cual se confirmó la decisión de negar las pretensiones de la demanda que promovió para que se dejaran sin efectos los actos que no accedieron a su solicitud de reconocimiento de la diferencia en el incremento salarial para el grado 3CM en el escalafón docente en comparación con el grado 3DM, previa inaplicación por ilegalidad del Decreto 284 de 2024.
Desde esta perspectiva, la accionante consideró que la providencia en cuestión incurrió en los siguientes defectos: (i) Defecto sustantivo: debido a la interpretación «abiertamente irrazonable y desproporcionada del artículo 13 de la Constitución, la Ley 4 de 1992 y el Decreto Ley 1278 de 2002», pues no se analizó si el Gobierno Nacional cumplió con el deber legal de sustentar con razones objetivas el trato discriminatorio que se originó en materia salarial entre los profesores del nivel 3CM y 3DM, tampoco examinó la proporcionalidad de la medida y desconoció el principio de igualdad, así como el mandato de progresividad salarial.
(ii) Defecto fáctico: a causa de la indebida valoración probatoria respecto del debate jurídico planteado, dado que no se acreditó en el curso del proceso Demandante: Diana Carolina Villada Garzón Demandado: Tribunal Administrativo de Risaralda Radicado: 11001-03-15-000-2026-01598-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 que existieran fundamentos técnicos y jurídicos que justificaran el incremento salarial desigual del año 2008.
(iii) El desconocimiento del precedente: en virtud de que se inaplicó lo contenido en la sentencia C-1064 de 2001, proferida por la Corte Constitucional, consistente en la exigencia que tenía el Gobierno Nacional de presentar una motivación objetiva y constitucionalmente válida para realizar un aumento salarial desigual. De cara a la configuración del defecto sustantivo, advierte la sala que los argumentos planteados no superan el requisito de relevancia constitucional, toda vez que la controversia se dirige a cuestionar el raciocinio de la autoridad judicial accionada, al no compartir la conclusión a la que arribó en la providencia que dio origen a la presente acción, sin que se proponga un debate que evidencie de manera razonable, una vulneración desproporcionada de los derechos fundamentales invocados.
Para esta sección, lo pretendido por la señora Villada Garzón, al plantear la configuración del defecto sustantivo es convertir la tutela en una instancia adicional al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional y el departamento de Risaralda, con el fin de reabrir el debate que versa sobre una cuestión de interpretación meramente legal.
Nótese que la recurrente se limitó a señalar que la corporación enjuiciada validó el trato inequitativo que se presentó en los incrementos salariales efectuados a los docentes que pertenecen a la categoría 3CM del escalafón, aun cuando en la sentencia debatida se expusieron las razones del porqué en dicho caso no se transgredió el principio de igualdad, además de analizar cada uno de los argumentos contenidos en el recurso de apelación, en los siguientes términos: (i) Excepción de inconstitucionalidad, Luego de hacer un recuento jurisprudencial de la Corte Constitucional acerca del control de constitucionalidad difuso por parte del juez ordinario señaló al final: «En ese orden, son dos los requisitos necesarios para la aplicación de esta excepción: (i) que la norma de inferior jerarquía sea ostensiblemente contradictoria con los mandatos constitucionales, de manera que afecte o vulnere los derechos fundamentales de alguna de las partes en el caso concreto.
Y, (ii) que no exista pronunciamiento judicial de exequibilidad por parte de la Corte Constitucional o de legalidad por el Consejo de Estado, según el caso, sobre la norma respecto de la cual se solicita aplicar la misma.» (ii) Del escalafón docente, después de reseñar el contenido de la Ley 115 de 1994 y del Decreto 1278 de 2022 concluyó que «al ingresar al servicio docente un educador, previa superación del período de prueba, es inscrito en el escalafón en el primer nivel salarial (A), ingresa al grado que corresponda según la formación académica exigida.
Y, para poder reubicarse en los niveles B, C y D, el docente deberá acreditar los años de experiencia requeridos, así como la superación de la evaluación de competencias». (iii) Régimen salarial y prestacional de los docentes: Se efectúa un análisis de las normas constitucionales y legales, en especial el contenido de la Ley 4a de 1992, los Decretos Ley 1278 de 2002, 634 de 2007, 624 de 2088 y 714 de 2008, últimos expedidos en los periodos de discusión. Se toman como base dos grados del escalafón 2BE y 2AE así: Demandante: Diana Carolina Villada Garzón Demandado: Tribunal Administrativo de Risaralda Radicado: 11001-03-15-000-2026-01598-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Frente a lo cual se arriba a la siguiente conclusión: «en ambos períodos el incremento salarial se hizo por encima del IPC del correspondiente año y, además, para el año 2009, al menos en lo que respecta a los grados utilizados para el ejercicio, sí se presentó una diferenciación en el porcentaje de los salarios.
Con todo, será el análisis jurídico probatorio que se haga del caso particular que determinará si tal diferenciación configura los vicios de nulidad de los actos acusados que alega la parte demandante.» (iv) Incremento Salarial de los Empleados Públicos. Se explica el poder adquisitivo que tiene derecho el trabajador, haciendo alusión a la sentencia C-1433 de 2000 de la Corte Constitucional y la expedida por el Consejo de Estado de fecha 28 de junio de 2012 bajo el radicado 05001-23-31-000-2001-02260 01(0584-10), y el 15 de septiembre de 2016 con radicado 76001-23-31-000 2005-04234-01(1204-12).
Finalmente, se concluye: «se establece que todos los empleados públicos tienen un derecho general a que su salario sea incrementado anualmente, con el fin de preservar su poder adquisitivo ante la inflación. Este derecho se fundamenta en el artículo 53 de la constitución, que garantiza un salario mínimo vital y móvil. Sin embargo, la Corte Constitucional ha sostenido de manera reiterada que ningún derecho es absoluto y que, en determinadas circunstancias y cumpliendo con criterios específicos, puede haber limitaciones.
Así ocurre con esta prerrogativa, esto es, el derecho de mantener el poder adquisitivo, puesto que, como no podría hablarse de iguales ante los efectos del fenómeno inflacionario, es aceptable que algunos puedan recibir un incremento salarial mayor que otros; y para determinar el criterio de diferenciación, la Corte Constitucional señaló que un ingreso medio o justo medio constituye un criterio aceptable para diferenciar qué empleados gozan de esa protección reforzada del derecho en mención. Se recuerda, este justo medio ha sido establecido y aceptado en dos (2) salarios mínimos, de modo que quienes devenguen una suma superior a ello, podrán ser objeto de limitación del derecho, siempre que se cumplan con otros parámetros de justificación y razonabilidad; mientras que, si el empleado devenga una suma inferior se convierte en sujeto de protección reforzada, y por ende el incremento de su salario no podrá ser inferior al IPC del año inmediatamente anterior, con el objeto de mantener su poder adquisitivo de forma real.» (v) De la Carga de la Prueba.
Se sostiene que toda decisión judicial debe estar soportada en las pruebas regular y oportunamente allegadas al proceso, por lo cual, no basta entonces con señalar los hechos e indicar las normas, se requiere probar aquellos supuestos, y desvirtuar incluso las pruebas allegadas por la contraparte, actividad que se surte también con los medios legales de prueba.
(vi) Principio de igualdad. De manera posterior a exponer sobre el derecho a la igualdad consagrado en el artículo 13 Superior, así como su definición por parte de la Corte Constitucional, se precisa « de acuerdo con este constructo epistémico-metodológico en los dos niveles señalados, resulta posible determinar si existe realmente una diferencia de trato entre personas o situaciones Demandante: Diana Carolina Villada Garzón Demandado: Tribunal Administrativo de Risaralda Radicado: 11001-03-15-000-2026-01598-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 perfectamente análogas y, en caso afirmativo, si dicho trato desigual se encuentra justificado, en cuyo caso la norma ―junto con la medida que ella establece― se justifica por ser compatible tal criterio de diferenciación con los postulados constitucionales; o en caso contrario, debe ser reprochada tal diferenciación y, por ende, la medida descartada y la norma que la contiene retirada del ordenamiento jurídico (en un examen de constitucionalidad abstracto y concentrado) o inaplicada (en un control concreto y difuso de constitucionalidad); aspecto que será abordado más adelante, en el acápite correspondiente al análisis del caso que convoca.» (vii) Conclusión: Bajo tal panorama, la Sala encuentra que la parte demandante no probó las causales de nulidad sustancial alegadas en relación con los aumentos salariales de los docentes ubicados en diferente grado de escalafón y nivel salarial, para los años 2008, 2009 y 2011, de conformidad con las razones expuestas en las presentes consideraciones; ya que, como se explicó no se trata de sujetos ubicados en plano de igualdad y, por lo tanto, no existe un imperativo normativo o jurisprudencial para predicar que existía la obligación de aumentos iguales.
Como se advierte del texto citado, el Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Cuarta de Decisión, puso de presente las consideraciones que sirvieron de fundamento para concluir que no era posible acceder a las pretensiones de la demandante, pues no encontró vulnerados los preceptos constitucionales de igualdad y de progresividad, comoquiera que el Gobierno Nacional estableció la actualización salarial para los docentes en la vigencia 2008 y 2009 dentro de los límites y las competencias que le fueron conferidas.
En efecto, se constata que, contrario a lo afirmado por la parte accionante, en las decisiones de instancia se realizó un análisis integral sobre la alegada vulneración del derecho a la igualdad, particularmente en lo que respecta a los incrementos salariales diferenciados aplicados en el año 2008 entre grados 3CM y 3DM del escalafón docente.
Para ello, se examinó el régimen especial previsto en el Decreto Ley 1278 de 2002, así como los decretos que fijaron las asignaciones salariales para dicho periodo, valorando las variables de formación, experiencia y progresión dentro del escalafón. De igual forma, se aplicaron los criterios del test de igualdad desarrollados por la Corte Constitucional, conforme a los cuales el trato diferenciado no resulta contrario al ordenamiento cuando recae sobre sujetos que no se encuentran en idénticas condiciones fácticas y jurídicas, como ocurre con los docentes ubicados en distintos niveles del escalafón, 3CM y 3DM en el presente caso, quienes responden a exigencias diferenciadas de cualificación, evaluación y trayectoria.
Contrario a lo señalado por la actora, se evidencia que el objetivo es convertir este mecanismo constitucional en una instancia adicional al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho para reabrir el debate abordado por el juez natural en torno a si su aumento salarial se cimentó en criterios objetivos y, de este modo, revivir una cuestión que fue estudiada por el tribunal demandado.
Lo mismo sucede con el defecto fáctico planteado en la acción de tutela y reiterado en la impugnación, pues tampoco cumple el requisito de relevancia constitucional debido a que la accionante se limitó a señalar que, en la providencia objeto de reproche se realizó una indebida valoración probatoria, en tanto que en el proceso no se acreditaron motivos válidos que respaldaran el incremento desigual ordenado por Demandante: Diana Carolina Villada Garzón Demandado: Tribunal Administrativo de Risaralda Radicado: 11001-03-15-000-2026-01598-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 los decretos objeto de la demanda.
Ciertamente, lo que se cuestiona es el análisis interpretativo realizado por el juez de la causa en relación con los decretos salariales y los criterios que sustentaron la diferenciación, lo cual dista del objeto de la acción de tutela, que no está concebida como un mecanismo para reabrir el debate probatorio ni para sustituir la valoración efectuada por el juez natural.
Cabe resaltar que en las sentencias SU – 128 de 2021 y SU – 215 de 2022 la Corte Constitucional puntualizó que para determinar si un asunto ventilado tiene relevancia constitucional se debe analizar si la solicitud de amparo trasciende la mera «inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales» y que dicho enfoque impide que la tutela sea utilizada indebidamente para debatir «asuntos de índole probatorio o de interpretación de la ley que dieron origen a la controversia judicial».
En otras palabras, la problemática sugerida por la actora no podía limitarse a la inconformidad que tiene con el raciocinio que sustentó la decisión cuestionada para concluir que no existió una vulneración del derecho a la igualdad, por tratarse los docentes del grado 3CM y 3DM de sujetos en condiciones disímiles, pues era necesario que se sugirieran planteamientos que denotaran la existencia de una transgresión desmedida a una garantía constitucional producto de una actuación arbitraria de la corporación accionada.
Lo anterior es de especial importancia, por cuanto el juez de tutela no puede realizar nuevamente el análisis que respaldó la decisión proferida por otra autoridad judicial, especialmente si se tiene en cuenta que los jueces están amparados por los principios de autonomía e independencia judicial que imponen el respeto por la cosa juzgada.
Ahora, si bien la señora Diana Carolina Villada Garzón indicó que en la providencia controvertida se desatendió el precedente contenido en la sentencia C – 1064 de 2001, según el cual, se requiere una justificación motivada para establecer tratos diferenciados en materia salarial, lo cierto es que este cargo refleja la discrepancia que tiene con el alcance interpretativo que le dio el tribunal accionado al criterio allí fijado por la Corte Constitucional.
Además, no satisface el requisito de relevancia constitucional, por cuanto la autoridad judicial accionada mencionó los criterios jurisprudenciales en materia de igualdad, concluyendo que no existía identidad de situaciones entre los docentes comparados, dadas las diferencias en su formación, experiencia y ubicación dentro del escalafón. De modo que, más allá de la presunta transgresión de los derechos fundamentales invocados, lo pretendido por la demandante es revivir un debate que fue zanjado por la autoridad enjuiciada, aun cuando en la providencia cuestionada se trajo a colación que en la sentencia C – 1064 de 2001 se «expuso que el derecho a mantener el poder adquisitivo del salario es relativo» y que, en determinadas circunstancias, puede haber limitaciones.
En este orden de ideas, la recurrente no propuso cuestionamientos que permitan considerar a priori que la problemática descrita amerita algún pronunciamiento Demandante: Diana Carolina Villada Garzón Demandado: Tribunal Administrativo de Risaralda Radicado: 11001-03-15-000-2026-01598-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 adicional y que tiene la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución o determinar el alcance de algún derecho fundamental.
En tal sentido, es necesario reiterar que la acción de tutela contra providencias judiciales no constituye una instancia adicional para reabrir debates ya resueltos por la jurisdicción competente, sino un mecanismo excepcional orientado a corregir decisiones que comporten una vulneración evidente de derechos fundamentales, lo cual no se evidencia en el presente caso.
En consecuencia, la sala revocará el fallo impugnado que denegó el amparo solicitado y, en su lugar, declarará la improcedencia de la acción de tutela por no cumplir el requisito de la relevancia constitucional. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: Revocar la sentencia del 13 de abril de 2026 proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B por medio de la cual se denegó el amparo solicitado y, en su lugar, declarar improcedente la acción de tutela presentada por la señora Diana Carolina Villada Garzón, por no cumplir el requisito de relevancia constitucional.
SEGUNDO: Notificar a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente Ausente con permiso LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada «Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx»