CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D.C., nueve (9) de septiembre de dos mil veintidós (2022) Radicación número: 11001-03-15-000-2022-03137-01 Actor: Pedro León Ruge Roncancio Demandado: Tribunal Administrativo del Cauca ACCION DE TUTELA – Fallo de Segunda Instancia. La Sala decide la impugnación presentada por el señor Pedro León Ruge, a través de apoderado, contra la sentencia de 14 de julio de 2022, proferida por el Consejo de Estado – Sección Quinta, por medio de la cual se declaró improcedente la acción de tutela.
I.
ANTECEDENTES 1. La solicitud y las pretensiones El señor Pedro León Ruge, por medio de apoderado judicial, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, solicitó la protección de sus derechos fundamentales a la igualdad, a la seguridad social y al debido proceso, que estimó lesionados por el Tribunal Administrativo del Cauca, al proferir la sentencia de 19 de agosto de 2021, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el hoy actor en tutela contra la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, con el objeto de que su pension sea reliquidada.
En el escrito de tutela el accionante solicitó: “(…) Solicito por favor se tutelen dichos derechos y en su lugar se revoque la sentencia de segunda instancia y se confírme la sentencia de primera instancia que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda (…)”. 2. Los hechos y las consideraciones del accionante La parte actora expuso como fundamento de su solicitud los hechos que se resumen a continuación[1]: Informó que prestó sus servicios como docente entre el 2 de febrero de 1969 y el 27 de febrero de 2004, por lo que mediante Resolución de 27 de octubre de 2005, la Secretaría de Educación del municipio de Popayán en representación del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, le reconoció su pensión de jubilación. Adujo que el 10 de febrero de 2017, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, para que se declarara la nulidad del acto administrativo que ordenó el reconocimiento de la mesada pensional a su favor y se ordenara la reliquidación de dicha prestación con la inclusión de todos los factores devengados durante el último año de servicio.
Expuso que el conocimiento en primera instancia le correspondió al Juzgadoo Quinto Administrativo del Circuito de Popayán, que mediante sentencia del 17 de septiembre de 2019, accedió parcialmente a las pretensiones, argumentando que su pensión de jubilación se debía regir por las leyes 33 y 62 de 1985, razón por la que dicha prestación debía ser liquidada con el 75% de la totalidad de los factores salariales devengados en el último año de servicio del accionante.
Relató que la contraparte apeló dicha decisión ante el Tribunal Administrativo del Cauca, que a través del fallo de 19 de agosto de 2021, notificado el 10 de septiembre de 2021, revocó la sentencia apelada y, en consecuencia, negó las pretensiones de la demanda, al considerar que el IBL corresponde al promedio de los salarios o rentas sobre los que se cotizó al sistema de seguridad social en pensiones, por lo que no podía tenerse en cuenta la totalidad de los factores devengados en el último año de servicio por el accionante, incluyendo aquellos sobre los que el peticionario no realizó aportes al sistema. 2.1.
Consideraciones de la parte actora Manifestó que el Tribunal Administrativo del Cauca, en la providencia acusada, incurrió en vía de hecho por defecto sustantivo, porque la autoridad judicial accionada aplicó de manera indebida la Ley 33 de 1985, porque tal disposición normativa contempla un régimen de transición dentro del cual se encontraba el accionante, por lo que era procedente la aplicación de la norma anterior, esto es, de la Ley 6 de 1945.
Alegó que también incurrió en un defecto fáctico, por cuanto consideró que el Tribunal no tuvo en cuenta las pruebas allegadas con las que se evidenciaba la fecha de vinculación del accionante al magisterio, de la cual se podía concluir que llevaba más de 15 años para la fecha de entrada en vigencia de la Ley 33 de 1985, que en su sentir no le era aplicable.
Sostuvo que la autoridad judicial accionada desconoció el precedente judicial, entre este la sentencia del 7 de julio de 2011[2], proferida por el Consejo de Estado – Sección Segunda. Agregó que la providencia cuestionada, vulneró su derecho a la igualdad consagrado en el artículo 13 constitucional, porque decidió de manera diferente frente a un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que compartía identidad fáctica y el cual terminó con decisión favorable para otro docente. 3.
Trámite procesal Mediante auto de 16 de junio de 2022, se admitió la tutela y se ordenó notificar a las autoridades accionadas, para los efectos previstos en el artículo 19 del Decreto 2591 de 1991 y vinculó como terceros con interés en las resultas del proceso, al Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Popayán, a la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y a la Fiduciaria La Previsora. 4.
Informe de las entidades accionadas 4.1 El Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Popayán, solicitó que se declarara improcedente el amparo, por cuanto no se cumple con el requisito general de inmediatez. Alegó que la sentencia de segunda instancia fue proferida el 19 de agosto de 2021 y notificada a las partes de manera electrónica el 10 de septiembre de 2021, por lo que transcurrieron más de 7 meses, aún descontando el periodo de vacancia judicial, sin que el actor hubiese acudido a la acción de tutela. 4.2 La Nación – Ministerio de Educación, solicitó que se declarara su falta de legitimación en la causa por pasiva, comoquiera que no ha vulnerado los derechos fundamentales del accionante; y que se declarara improcedente la solicitud de amparo porque en su sentir este no es el mecanismo idóneo para “solicitar el cumplimiento de una decisión judicial. 4.3 La fiduciaria Fiduprevisora, solicitó que se declarara su falta de legitimación en la causa por pasiva.
Lo anterior porque no cuenta con la competencia legal, administrativa ni judicial para decidir sobre el reconocimiento de las prestaciones sociales, por cuanto dicha facultad recae exclusivamente en los entes nominadores, en este caso en las secretarías de educación a nivel nacional. 4.4 El Tribunal Administrativo del Cauca y el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, no se pronunciarion sobre los hechos y consideraciones de la demanda. 5.
La providencia impugnada El Consejo de Estado – Sección Quinta, mediante sentencia de 14 de julio de 2022, declaró improcedente la acción de tutela, argumentando que no superó el requisito de inmediatéz. Sostuvo que, en el presente asunto, la parte accionante cuestiona el fallo de 19 de agosto de 2021, proferido por el Tribunal Administrativo del Cauca, el cual fue notificado a las partes mediante correo electrónico el 10 de septiembre de 2021, sin que se haya presentado solicitud de aclaración o adición respecto de esa sentencia; sin embargo, el actor acude a la acción de tutela hasta el 8 de junio de 2022, es decir, 9 meses después,excediendo el término establecido como razonable para la formulación de las acciones de esta naturaleza (6 meses), sin que justifique su tardanza.
Adujo que en aplicación del inciso tercero del artículo 8º del Decreto 806 de 2020 y el numeral segundo del artículo 205 del CPACA, modificado por el artículo 52 de la Ley 2080 de 2021, la Sala entenderá que la notificación de la sentencia cuestionada se surtió debidamente el 14 de septiembre de 2021, luego la decisión quedó ejecutoriada el 17 de septiembre de 2021 y desde el día siguiente hábil, esto es, 20 de septiembre de 2021, aún así, se interpuso la acción constitucional por fuera del término. Destacó que de conformidad con el artículo 302 del Código General del Proceso, las providencias judiciales quedan debidamente ejecutoriadas y en consecuencia son de obligatorio cumplimiento, dentro de los 3 días siguientes a su notificación. En consecuencia, el término razonable de los 6 meses debe contarse desde el momento en que quedó debidamente ejecutoriada la decisión judicial reprochada y no a partir del auto de obedézcase y cúmplase como lo refiere el accionante.
En relación con la vacancia judicial, explicó que tampoco es procedente tener en cuenta este periodo, en tanto que el término razonable feneció el 22 de marzo de 2022 y no dentro del término en el que los servidores judiciales se encuentran en periodo de descanso, por lo que no se podría adicionar los días de las vacaciones colectivas en cuestión. 6.
La impugnación El accionante impugnó la sentencia del Consejo de Estado – Sección Quinta solicitó su revocatoria y la prosperidad de sus pretensiones, reiterando los argumentos expuestos en el escrito de tutela relacionados con los defectos endilgados[3]. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para conocer la impugnación interpuesta contra el fallo de primera instancia en virtud de lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, en concordancia con el artículo 25 del Acuerdo Nº 080 de 12 de marzo de 2019[4]. 2.
Problema jurídico La Sala debe decidir si revoca la decisión de primera instancia proferida por el Consejo de Estado - Sección Quinta, que declaró improcedente la solicitud de tutela promovida por el señor Pedro León Ruge, en tanto, como lo alega el demandante, la solicitud debe superar el requisito de inmediatez, ser estudiada de fondo y concederse el amparo de los derechos deprecados. 3.
Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales Tratándose de la acción de tutela contra providencias judiciales la postura reiterada y uniforme de la Corte Constitucional[5] y el Consejo de Estado[6] ha sido admitir su procedencia excepcional, siempre que se cumplan los requisitos generales de procedibilidad (exigencias generales) y las causales específicas de procedencia (defectos).
Al respecto, la Corte Constitucional partió de la existencia de una vía de hecho a través de las sentencias C-543 de 1992 y T-079 de 1993, posición que fue redefinida en la sentencia T-949 de 2003, y luego en la sentencia C- 590 de 2005, en la que se fijaron las reglas de procedibilidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, como se conocen actualmente.
Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de unificación por importancia jurídica, del 5 de agosto de 2014, con ponencia del doctor Jorge Octavio Ramírez, precisó que la acción de tutela procede contra providencias judiciales, siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional, así: Requisitos generales: Los requisitos generales de procedibilidad son exigibles en su totalidad, porque la ausencia de alguno de ellos impide el estudio de fondo de la acción de tutela.
Estos requisitos son los siguientes: (i) La cuestión que se discute tiene relevancia constitucional; (ii) se agotaron todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada; (iii) se cumple el requisito de inmediatez; (iv) no se argumentó una irregularidad procesal; (v) se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que controvierten la providencia bajo estudio; y;
(vi) la providencia objeto de la presente acción no fue dictada dentro de una acción de tutela. Causales específicas: Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial son aquellos defectos o errores en los cuales puede incurrir la decisión cuestionada. Son las siguientes[7]: a) Defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de competencia; b) defecto procedimental, el cual ocurre cuando la autoridad judicial actuó al margen del procedimiento establecido; c) defecto fáctico, esto es, cuando el juez no tuvo en cuenta el material probatorio obrante en el expediente para proferir decisión; d) defecto material o sustantivo, el cual se origina en el evento en que se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas, o existe una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) decisión sin motivación; g) desconocimiento del precedente judicial, y h) violación directa de la Constitución Política.
Es importante advertir que si la decisión judicial cuestionada incurrió en alguna de las causales específicas podrá ser razón suficiente para conceder el amparo constitucional. 4. Caso concreto 4.1. Análisis de los requisitos generales de procedibilidad En atención a que la impugnación presentada, que además de reiterar los cargos formulados en el escrito de amparo, se dirige a cuestionar el análisis realizado por el A quo, de cara a la satisfacción del requisito de inmediatez; sea lo primero, entrar a estudiar si efectivamente se cumplió con la carga de interponer la acción de tutela dentro de un plazo razonable y prudencial.
En este punto, la Sala advierte que, en consecuencia, debe estudiar si la acción constitucional cumple con el requisito de inmediatez, teniendo en cuenta el lapso transcurrido entre la emisión de la sentencia de 19 de agosto de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca, y la interposición de este recurso de amparo. En ese sentido, la citada providencia se notificó, mediante mensaje de datos, a través de correo electrónico el 10 de septiembre de 2021, que se entiende surtida el tercer día hábil, esto es el 14 de septiembre de 2021 y ejecutoriada el 17 de septiembre de 2021.
Por su parte la acción de tutela se remitió mediante correo electrónico de 8 de junio de 2022; por lo cual se estima que la solicitud de amparo no fue interpuesta dentro de un plazo razonable desde que se presentó el presunto hecho constitutivo de vulneración o amenaza de los derechos deprecados. Así las cosas, aun cuando el término prudencial es un concepto abstracto, se entiende que si la interposición de la acción de tutela dista excesivamente en el tiempo del presunto hecho vulnerador, es posible inferir que la protección solicitada carece de la urgencia requerida.
La Sala Plena de esta Corporación en sentencia de 5 de agosto de 2014 (C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez)[8], estimó que en tratándose de tutelas contra providencia judicial, la acción constitucional se debe interponer en un término razonable de seis (6) meses a partir de la ocurrencia del presunto hecho vulnerador; al efecto se lee: “(…) Por eso, la Sala Plena, como regla general, acoge un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente.
Se ha estimado como aceptable ese plazo, teniendo en cuenta la naturaleza del acto jurisdiccional, los plazos previstos en la ley para la interposición de los recursos ordinarios y extraordinarios contra las mismas, el derecho a la tutela judicial efectiva y la necesidad de que las situaciones jurídicas resueltas logren certeza y estabilidad (…)”.
Comoquiera que la sentencia de 19 de agosto de 2022, que resolvió la segunda instancia dentro del proceso de nulidad y restablecimiento que originó el asunto sub judice, quedó en firme el 17 de septiembre de 2021, el plazo para interponer la acción constitucional feneció el 17 de marzo de 2022, mientras que el accionante radicó el escrito de tutela el 8 de junio de 2022, es decir más de 8 meses después de la ejecutoria de la providencia cuestionada, razón por la cual no se cumple con el requisito de inmediatez.
No obstante, la Sala estima que el presupuesto de inmediatez encuentra unas atenuaciones cuando se observen situaciones específicas que así lo ameriten; sobre el particular la Corte Constitucional a través de la sentencia T-079 de 2018 (M.P. Carlos Bernal Pulido) dispuso: “A su turno, esta Corporación, de manera reiterada, ha identificado algunos aspectos que permiten determinar la razonabilidad del tiempo transcurrido entre el desconocimiento de la atribución fundamental y el reclamo ante el juez constitucional, entre las cuales se destacan las siguientes: i) Que existan razones válidas para justificar la inactividad de los accionantes.
Pueden ser situaciones de fuerza mayor, caso fortuito y en general la incapacidad del accionante para ejercer la acción en un tiempo razonable. ii) Que la amenaza o la vulneración permanezca en el tiempo, a pesar de que el hecho que la originó sea antiguo. iii) Que la carga de la interposición de la acción de tutela en un plazo razonable, no resulte desproporcionada por una situación de debilidad manifiesta del accionante, por ejemplo, en casos de interdicción, minoría de edad, abandono, o incapacidad física”.
Sin embargo, el accionante no demostró de forma siquiera sumaria que no pudiera acudir a la administración de justicia para interponer la acción de tutela. Asimismo, se destaca que una vez revisados los documentos obrantes en el plenario, no se avizora un perjuicio irremediable que amerite la intervención del juez constitucional atenuando su interposición tardía; tampoco el señor Pedro León Ruge Roncancio, hace manifestación que tenga razón de ser en ese sentido.
Se enfatiza que el carácter extraordinario de la acción de tutela lleva implícito el hecho de que no se pueda interponer tardíamente desde el momento de la vulneración alegada; toda vez que la protección pretendida debe ser inmediata a la consumación del perjuicio o la amenaza de daño. En Suma, la Sala destaca que la acción de tutela fue interpuesta en forma extemporánea, sin que a ese efecto la accionante haya justificado su inactividad, con el fin de propender por la protección de los derechos fundamentales invocados; por el contrario, se destaca que tuvo conocimiento oportuno de la decisión tomada por el Tribunal Administrativo del Cauca, por los medios legalmente establecidos a este efecto y su inactividad respecto a ella, redundó en la producción del presunto daño alegado.
Por lo expuesto, la Sala no encuentra mérito para continuar con el estudio de los requisitos generales de procedencia de tutela contra providencia; en cambio, es claro que el amparo invocado por el señor Pedro León Ruge Roncancio. III. DECISIÓN En atención a las consideraciones anteriormente expuestas, la Sala confirmará la sentencia de 13 de julio de 2022, proferida por el Consejo de Estado – Sección Quinta, que declaró improcedente el amparo solicitado por el accionante, contra el Tribunal Administrativo del Cauca.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Segunda - Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO. - CONFIRMAR la sentencia de 14 de julio de 2022, proferida por el Consejo de Estado - Sección Quinta, dentro de la acción de tutela de la referencia, por las razones expuestas en la parte motiva de la providencia.
SEGUNDO. - Por Secretaría remitir a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador Esta providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE CÉSAR PALOMINO CORTÉS ………… (Firmado electrónicamente) CARMELO PERDOMO CUÉTER…… SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ (En comisión de servicios) (Firmado electrónicamente) ----------------------- [1] Índice 2 del Sistema de Gestion Judicial SAMAI exp. No. 2022-03137-00 [2] M.P Gerardo Arenas Monsalve, expediente 1836-20107 [3] Índice 25 registro del Sistema de Gestión Judicial SAMAI del proceso 2022-03137-00 [4] Reglamento Interno del Consejo de Estado [5] Al respecto ver, entre otras, sentencias T-573 de 1997, T-567 de 1998, T-001 de 1999, T-377 de 2000, T-1009 de 2000, T-852 de 2002, T-453 de 2005, T-061 de 2007, T-079 de 1993,T-231 de 1994, T-001 de 1999, T-814 de 1999,T-522 de 2001, T-842 de 2001, SU-159 de 2002, T-462 de 2003,T-205 de 2004, T-701 de 2004, T-807 de 2004, T-1244 de 2004, T-056 de 2005, T-189 de 2005, T-800 de 2006, T-061 de 2007, T-018 de 2008, T-051 de 2009, T-060 de 2009, T-066 de 2009, T-889 de 2011, T- 010 de 2012, T- 1090 de 2012, T-074 de 2012, T- 399 de 2013, T-482 de 2013, T- 509 de 2013,, T- 254 de 2014, T- 941 de 2014 y T-059 de 2015. [6] Sentencia de unificación por importancia jurídica, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 5 de agosto de 2014.
M.P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Exp. n. º 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ) Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. [7] Sentencias T-352 de 2012, T-103 de 2014, T-125 de 2012, entre otras. [8] Radicado: 11001-03-15-000-2012-02201-01; Accionante: Alpina Productos Alimenticios S.A; Accionado: Consejo de Estado – Sección Primera.