CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejera ponente: María del Pilar Bahamón Falla Bogotá D.C., 2 de julio de 2025 Número único: 11001-03-06-000-2025-00216-00 Referencia: conflicto negativo de competencias administrativas. Partes: Procuraduría General de la Nación – Procuraduría Regional de Instrucción del Valle del Cauca y el Concejo Distrital de Santiago de Cali Asunto: autoridad competente para designar personero Distrital ad hoc de Santiago de Cali La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 39 y 112 numeral 10, de la Ley 1437 de 20111, respectivamente modificados por los artículos 2º y 19 de la Ley 2080 de 20212, procede a resolver el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I. ANTECEDENTES3 1.
Mediante escrito del 5 de febrero de 2025, el señor Gerardo Mendoza Castrillón en su calidad de personero Distrital de Santiago de Cali, presentó recusación contra la personera delegada Daniela Romero Patiño, bajo la causal 1 del artículo 11 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo4 (CPACA), por la existencia de un presunto conflicto de intereses que se configuró porque la referida personera desempeñó de forma concomitante el cargo de personera delegada de la Dirección Operativa de Vigilancia de la Conducta Oficial (DOVCO) de la Personería 1 «Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo». 2 «Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -ley 1437 de 2011- y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción». 3 La información que se señala en este acápite reposa en el expediente del conflicto número 11001-03-06- 000-2025-00216-00 expediente digital SAMAI. 4 ARTÍCULO 11.
Conflictos de interés y causales de impedimento y recusación. Cuando el interés general propio de la función pública entre en conflicto con el interés particular y directo del servidor público, este deberá declararse impedido. Todo servidor público que deba adelantar o sustanciar actuaciones administrativas, realizar investigaciones, practicar pruebas o pronunciar decisiones definitivas podrá ser recusado si no manifiesta su impedimento por: 1.
Tener interés particular y directo en la regulación, gestión, control o decisión del asunto, o tenerlo su cónyuge, compañero o compañera permanente, o alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil, o su socio o socios de hecho o de derecho. Radicación 11001030600020250021600 Distrital de Santiago de Cali, y miembro suplente de la Junta Directiva de la Asociación Sindical de Empleados Públicos para la Protección Laboral y Social- ASEMP.
En consecuencia, en el entender del recusante, la señora Romero Patiño incurrió en la prohibición legal que establece el artículo 389 del Código Sustantivo del Trabajo5, modificado por el artículo 53 de la Ley 50 de 19906. 2. Mediante escrito del 12 de febrero de 2025, la personera delegada se pronunció sobre el asunto, en el sentido de no aceptar la recusación presentada en su contra. 3.
Mediante proveído del 14 de febrero de 2025, el señor Gerardo Mendoza Castrillón, personero Distrital de Santiago de Cali, remitió a la Procuraduría Regional de Instrucción del Valle del Cauca la recusación que presentó en contra de la señora Daniela Romero Patiño, personera delegada de dicho municipio, y la no aceptación de la recusación por parte de la personera.
Lo anterior, en cumplimiento del procedimiento establecido en el artículo 12 del CPACA7, el cual, para el trámite de los impedimentos y recusaciones «impone remitir el expediente a su superior jerárquico o, en ausencia de este, a la entidad que ejerce el control disciplinario sobre el recusante». En consecuencia, solicitó a la Procuraduría Regional de Instrucción del Valle del Cauca resolver la referida recusación. 4.
Si bien la petición formal del personero fue que la Procuraduría Regional resolviera la recusación presentada por él en contra de la personera delegada, mediante Auto del 17 de febrero de 2025, la Procuraduría Regional de Instrucción del Valle del Cauca la consideró y tramitó como una declaración de impedimento y decidió lo siguiente:
PRIMERO: Declarar fundada la causal de impedimento contenida en el numeral 11 del artículo 11 de la Ley 1437 de 2011, presentada por el doctor, GERARDO MENDOZA CASTRILLÓN, Personero Distrital de Santiago de Cali, con el propósito de apartarse del 5 ARTICULO 389. EMPLEADOS DIRECTIVOS. <Artículo modificado por el artículo 53 de la Ley 50 de 1990.
El nuevo texto es el siguiente:> No pueden formar parte de la junta directiva de un sindicato, ni ser designados funcionarios del mismo, los afiliados que representen al empleador frente a sus trabajadores, ni los altos empleados directivos de las empresas. Es nula la elección que recaiga en uno de tales afiliados, y el que debidamente electo, entre después a desempeñar alguno de los empleos referidos, dejará ipso facto vacante su cargo sindical., 6 Ley 50 de 1990 (diciembre 28), «Por la cual se introducen reformas al Código Sustantivo del Trabajo y se dictan otras disposiciones». 7 ARTÍCULO 12.
Trámite de los impedimentos y recusaciones. En caso de impedimento el servidor enviará dentro de los tres (3) días siguientes a su conocimiento la actuación con escrito motivado al superior, o si no lo tuviere, a la cabeza del respectivo sector administrativo. A falta de todos los anteriores, al Procurador General de la Nación cuando se trate de autoridades nacionales o del Alcalde Mayor del Distrito Capital, o al procurador regional en el caso de las autoridades territoriales. […].
Radicación 11001030600020250021600 conocimiento de la decisión acerca de la recusación por el mismo presentada en contra de sus personeros delegados DANIELA PATIÑO y LUIS FELIPE CAMPO SAAVEDRA8.
SEGUNDO: Remítase copia del presente auto y de todo el expediente administrativo al Concejo Distrital de Santiago de Cali, […], para la designación de un Personero Ad-Hoc para los efectos de la presente decisión. Para arribar a estas decisiones, entre otros argumentos, la Procuraduría Regional de Instrucción señaló que, de conformidad al organigrama de la Personería Distrital de Santiago de Cali, dispuesto mediante el Acuerdo 0251 de 2008 expedido por el Concejo de Cali9, los personeros delegados de Santiago de Cali, entre ellas la señora Daniela Romero Patiño, son subalternos del personero distrital.
Por lo tanto, en su análisis consideró que, en el personero distrital, señor Gerardo Mendoza Castrillón, confluían la calidad de recusante y de responsable de resolver la recusación presentada en contra de la citada personera delegada y, en consecuencia, era procedente que se separara de su cargo para la solución de la referida recusación. 5.
Mediante escrito del 2 de abril de 2025, el señor Edison Lucumí Lucumí, en calidad de presidente del Concejo Distrital de Santiago de Cali, se declaró no competente para nombrar el personero ad hoc y planteó ante la Sala de Consulta y Servicio Civil conflicto negativo de competencias entre ese órgano colegiado y la Procuraduría Regional de Instrucción del Valle del Cauca, sobre la autoridad competente para designar personero ad hoc Distrital de Santiago de Cali para resolver la recusación presentada en contra de la personera delegada, Daniela Romero Patiño. II.
ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado en su inciso 3º por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021, la Secretaría de la Sala fijó el edicto número 202 por el término de cinco días para la presentación de alegatos o consideraciones por parte de las autoridades involucradas y personas interesadas en el trámite del conflicto.
Según constancia secretarial del 9 de abril de 2025, se comunicó sobre el inicio de este trámite a la Procuraduría General de la Nación, a la Procuraduría Regional de Instrucción 8 En los documentos que reposan en el expediente digital del conflicto 11001030600020250021600 no se advierte copia de la recusación presentada contra el señor Luis Felipe Campo Saavedra ni tampoco la copia de no aceptación de ésta; sin embargo, la Procuraduría Regional de Instrucción del Valle del Cauca en su decisión de declarar fundado el impedimento del señor Gerardo Mendoza Castrillón, personero Distrital de Santiago de Cali, hace referencia a dichos documentos.
De igual forma el señor Gerardo Mendoza Castrillón en los alegatos que presentó en el este asunto, también se refirió al trámite de recusación que presentó contra el citado señor Campo Saavedra. 9 «Por medio del cual se adecua una nueva estructura administrativa en la personería municipal de Santiago de Cali, se ajusta la planta de cargos, se fija la escala salarial y dictan otras disposiciones».
Radicación 11001030600020250021600 del Valle del Cauca, al Concejo Distrital de Santiago de Cali, al señor Edison Lucumí Lucumí presidente del Concejo Distrital de Santiago de Cali, al señor Gerardo Mendoza Castrillón personero Distrital de Santiago de Cali y, a los señores Daniela Romero Patiño y Luis Felipe Campo Saavedra (recusados).
Conforme consta en informe secretarial del 2 de mayo de 2025, la Personería Distrital de Santiago de Cali y, la señora Daniela Romero Patiño (recusada) presentaron consideraciones, mientras que las demás autoridades involucradas y particulares interesados guardaron silencio. III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES 1. Concejo Distrital de Santiago de Cali Esta corporación no presentó alegatos; sin embargo, sus argumentos para negar su competencia sobre la designación de personero ad hoc, para que conozca y decida la recusación presentada en contra de la personera delegada Daniela Romero Patiño, se extraen del escrito del 2 de abril de 2025, mediante el cual, planteó el presente conflicto de competencia administrativa.
Señaló que, de acuerdo con las disposiciones del artículo 12 de la Ley 1437 de 2011, en el trámite de recusaciones e impedimentos, deberá resolver el asunto el superior jerárquico de los recusados, o la cabeza del respectivo sector administrativo; condiciones éstas que no ostenta el Concejo Distrital de Santiago de Cali, como corporación político- administrativa, en tanto no es superior jerárquico ni funcional del personero distrital, ni tampoco es la cabeza del sector administrativo del Distrito de Santiago de Cali, conforme las competencias y funciones establecidas por la Constitución y la Ley.
Adujo que, el Concejo Distrital de Santiago de Cali tiene facultades normativas, de control político y de aprobación del presupuesto, pero no de administración ni de nominación de cargos en la Personería Distrital de Santiago de Cali, salvo en la elección del personero distrital en los términos del artículo 170 de la Ley 136 de 1994. Al respecto, precisa que esta atribución se limita a la elección ordinaria del titular del cargo y no se extiende a la designación de funcionarios ad hoc en situaciones de recusación o impedimento, y, en tal sentido dicha corporación se ve imposibilitada para realizar el nombramiento de un personero ad hoc, que resuelva la recusación remitida inicialmente a la Procuraduría Regional de Instrucción del Valle del Cauca.
Finalmente manifestó que, de conformidad con el numeral 9 del artículo 75B del Decreto 262 del 2000, la procuraduría regional ostenta la competencia para conocer y resolver los impedimentos y recusaciones contra los funcionarios de su dependencia, los personeros y los procuradores provinciales y distritales, en casos distintos a las que se presenten en ejercicio de Ia función disciplinaria.
Radicación 11001030600020250021600 2. Procuraduría Regional de Instrucción del Valle del Cauca Esta entidad no presentó alegatos, por lo cual, se retoman los argumentos que expuso en el Auto del 17 de febrero de 2025, mediante el cual declaró fundada la causal de impedimento contenida en el numeral 11 del artículo 11 de la Ley 1437 de 2011, en favor del señor Gerardo Mendoza Castrillón, personero Distrital de Santiago de Cali.
En dicho proveído se dispuso un acápite denominado de la designación de personero distrital ad hoc de Santiago de Cali, en el cual, se trajo a colación lo analizado por la Sala de Consulta y Civil en la decisión 2023-00057, sobre el asunto, a saber: Entonces, cuando aceptado el impedimento o la recusación no es factible determinar quién corresponde conocer del asunto, los artículos 30 del C.C.A. y 12 del CPACA resuelven la dificultad autorizando la designación de un funcionario ad hoc, es decir, se remiten a la función nominadora pues es en ejercicio de esta que se ha de hacer tal designación. Como quien decide el impedimento o la recusación no es necesariamente idéntico a quien tiene la competencia nominadora, si las normas en comento confirieran a aquel de manera automática esa función, desconocerían prima facie las competencias constitucionales y legales en materia de nombramientos y generarían eventuales causales de anulación de la respectiva actuación. En este orden de ideas expuso que, de conformidad con el artículo 170 de la Ley 136 de 1994, modificada por el artículo 4 de la Ley 2422 de 2024, la autoridad nominadora para elegir personero distrital de Santiago de Cali es el Concejo Distrital de dicho municipio, en consecuencia, al tenor de dicha normativa y de la decisión de la Sala de Consulta resolvió remitir el expediente al citado Concejo Distrital de Santiago de Cali para la designación de personero ad hoc. 3.
Personería Distrital de Santiago de Cali En escrito de alegatos del 28 de abril de 2025, el personero Distrital de Santiago de Cali manifestó que, a diferencia de lo tramitado y resuelto por la Procuraduría, en ningún momento presentó impedimento alguno para resolver la recusación presentado por él mismo en contra de la personera delegada, sino que, atendiendo a lo consignado en el numeral 9 del artículo 75B del Decreto 262 de 200010, adicionado por el artículo 21 del 10ARTÍCULO 75B.
COMPETENCIAS Y FUNCIONES COMUNES A LAS PROCURADURÍAS REGIONALES. <Artículo adicionado por el artículo 21 del Decreto Ley 1851 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> Los procuradores regionales tienen las siguientes competencias y funciones comunes: […]. 8. Conocer y resolver los impedimentos manifestados por los servidores públicos que desempeñen funciones dentro de su circunscripción territorial y carezcan de superior jerárquico, así como las recusaciones que contra ellos se formulen, de conformidad con lo Radicación 11001030600020250021600 Decreto Ley 1851 de 2021, esto es, que el personero distrital no tiene superior jerárquico dentro del ente territorial (por mandato constitucional y legal), remitió la recusación y su no aceptación por parte de la recusada a la procuraduría regional, para que la resolviera. 4.
Señora Daniela Romero Patiño (personera delegada recusada) En escrito de alegatos recibido en la Secretaría de la Sala el 2 de mayo de 2025, vía correo electrónico, no se pronunció sobre la competencia en el presente asunto. Sus consideraciones están referidas al asunto de fondo cuyo conocimiento dio origen al conflicto de competencia, frente al cual insistió en que, no existe evidencia de que su participación en la junta directiva del sindicato de UNETE haya generado interferencia alguna en sus funciones.
Y que, en caso de presentarse un proceso disciplinario en el que pudiera estar comprometida su imparcialidad, se declararía impedida conforme a lo previsto en los artículos 11 y 12 de la Ley 1437 de 2011. IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia En el presente caso, la Sala está habilitada para emitir un pronunciamiento de fondo en el presente conflicto de competencias considerando lo siguiente: 1.1.
Regla especial de competencia en procesos disciplinarios El artículo 99 de la Ley 1952 de 2019, Código General Disciplinario regula el procedimiento aplicable ante un conflicto de competencias, suscitado entre autoridades que tengan un superior común, cuando estas rechazan o reclaman la facultad para conocer de una actuación disciplinaria.
Esta situación no es aplicable en el caso bajo estudio, debido a que las partes de este proceso, a saber, Procuraduría General de la Nación – Procuraduría Regional de Instrucción del Valle del Cauca y el Concejo Distrital de Santiago de Cali, no tienen un superior común, dado que son autoridades del orden nacional, autónomas e independientes.
En consecuencia, la Sala procede a estudiar si resulta aplicable la regla general de resolución de conflictos de competencia prevista en el CPACA y, en caso afirmativo, emitirá un pronunciamiento de fondo sobre este asunto. 1.2. Regla general de resolución de conflictos de competencia administrativa De conformidad con los artículos 39 y 112, numeral 10, de la Ley 1437 de 2011, modificados por los artículos 2 y 19 de la Ley 2080 de 2021, respectivamente, la Sala está dispuesto en el artículo del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. […].
Radicación 11001030600020250021600 habilitada para emitir un pronunciamiento de fondo ante un conflicto de competencias cuando: i) al menos una de las autoridades sea del orden nacional, o si se trata de autoridades del nivel territorial, que no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo; ii) se encuentre en curso una actuación o asunto de naturaleza administrativa, particular y concreta; y iii) se evidencie el reclamo o rechazo de la competencia simultáneo o sucesivo.
En el caso bajo estudio se encuentran cumplidos estos requisitos debido a que: i) una de las autoridades en conflicto es del orden nacional, a saber, la Procuraduría General de la Nación, que actúa a través de la Procuraduría Regional de Instrucción del Valle del Cauca; ii) el conflicto está referido a una actuación administrativa, particular y concreta, relativa a determinar la autoridad competente para la designación de personero distrital ad hoc de Santiago de Cali para resolver una recusación; y iii) Las dos autoridades inmiscuidas en el asunto, Procuraduría General de la Nación, a través, de la Procuraduría Regional de Instrucción del Valle del Cauca y Concejo Distrital de Santiago de Cali, negaron la competencia, sucesivamente, para adelantar o continuar con la actuación correspondiente. 2.
Términos legales El procedimiento establecido en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, prevé que, mientras se resuelve el conflicto de competencia, se suspenderán los términos de las actuaciones administrativas, los cuales comenzarán a correr a partir del día siguiente de la comunicación de esta decisión, y así se declarará en la parte resolutiva11. 3.
Aclaración previa La función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo se efectúa a partir del análisis de los supuestos fácticos y los documentos que forman parte del expediente. En este sentido, las eventuales alusiones que se hagan al caso concreto serán las necesarias para establecer las reglas de competencia. Esta Sala no puede pronunciarse sobre los derechos que se reclaman ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime el conflicto.
Corresponderá a la autoridad que sea declarada competente la verificación de las situaciones de hecho y de derecho para decidir de fondo sobre el asunto de la referencia. 4. Problema jurídico y síntesis del conflicto 11 Este mandato es armónico con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones.
Radicación 11001030600020250021600 En el presente caso, la Sala debe definir cuál es la autoridad competente para designar personero Distrital ad hoc de Santiago de Cali, a efectos de conocer la recusación presentada en contra de la personera delegada Daniela Romero Patiño. La Procuraduría Regional de Instrucción del Valle del Cauca manifiesta que dicha función le compete a la entidad nominadora del personero Distrital de Santiago de Cali, esto es, al Concejo Distrital de Santiago de Cali, de conformidad al artículo 170 de la Ley 136 de 1994, modificada por el artículo 4 de la Ley 2422 de 2024.
Al respecto, se debe precisar que la negativa de competencia por parte de la Procuraduría General de la Nación se deriva de la remisión que hizo del asunto al Concejo Distrital de Santiago de Cali, bajo la consideración que, conforme los precedentes de la Sala de Consulta y Servicio Civil, entre estos, el conflicto 2023-00057, la autoridad que debe nombrar a un funcionario ad hoc para pronunciarse sobre una recusación es el nominador del respectivo cargo, según lo dispuesto en los artículos 30 del C.C.A. y 12 del CPACA.
Por lo tanto, la Procuraduría no procedió a realizar el nombramiento y los remitió por competencia al Concejo Distrital. Por su parte, el Concejo Distrital de Santiago de Cali expresa que su potestad nominadora se limita a la elección ordinaria del titular del cargo de personero distrital y, no se extiende a la designación de funcionarios ad hoc en situaciones de recusación o impedimento.
Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala analizará los siguientes temas: i) Elección de los personeros distritales y municipales ii) Funciones de las procuradurías regionales para resolver impedimentos. Reiteración iii) Interpretación y aplicación del artículo 12 del CPACA. Reiteración iv) Caso concreto 5. Análisis de la normativa aplicable al conflicto planteado 5.1.
Elección de los personeros distritales y municipales Dentro de la estructura del Estado, definida por la Constitución Política de 1991, se encuentra el Ministerio Público, como un órgano de control12 cuyo director supremo es el Procurador General de la Nación13. A dicho órgano le corresponde la guarda y promoción de los derechos humanos, la protección del interés público y la vigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas.
Estas funciones son ejercidas por el Procurador General de la Nación, por el Defensor del Pueblo, por los procuradores delegados y los agentes del ministerio público, ante las autoridades jurisdiccionales14 y 12 Constitución Política de Colombia de 1991, artículo 117. 13 Constitución Política de Colombia de 1991, artículo 275. 14 Ibidem, artículo 118 Radicación 11001030600020250021600 administrativas, por los personeros municipales y por los demás funcionarios que determine la ley15.
De acuerdo con el numeral 8 del artículo 313 de la Constitución Política, a los concejos les corresponde, entre otras, elegir al personero para el período que fije la ley. Sobre la naturaleza del cargo de personero municipal o distrital, el artículo 169 de la Ley 136 de 1994 indica que, le ccorresponde, en cumplimiento de sus funciones de Ministerio Público, la guarda y promoción de los derechos humanos, la protección del interés público y la vigilancia de la conducta de quienes desempeñan funciones públicas.
Respecto de la elección de personero municipal o distrital el artículo 170 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 4 de la Ley 2422 de 2024 dispone que:
ARTÍCULO 170. ELECCIÓN. <Artículo modificado por el artículo 4 de la Ley 2422 de 2024. El nuevo texto es el siguiente:> Los concejos municipales o distritales según el caso, elegirán personeros para periodos institucionales de cuatro (4) años, dentro de los diez (10) primeros días del mes de enero del año en que inicia su periodo constitucional, previo concurso público de méritos, de conformidad con la ley vigente.
Los personeros así elegidos, iniciarán su periodo el primero de marzo siguiente a su elección y lo concluirán el último día del mes de febrero del cuarto año. Para ser elegido personero municipal se requiere: En los municipios de categorías especial, primera y segunda títulos de abogado y posgrado. En los municipios de tercera, cuarta y quinta categorías, título de abogado.
En las demás categorías podrán participar en el concurso egresados de facultades de derecho, sin embargo, en la calificación del concurso se dará prelación al título de abogado. Para optar al título de abogado, los egresados de las facultades de Derecho, podrán prestar el servicio de práctica jurídica (judicatura) en las personerías municipales o distritales, previa designación que deberá hacer el respectivo decano. Igualmente, para optar al título profesional de carreras afines a la Administración Pública, la psicología, las ciencias económicas, jurídicas o sociales, se podrán realizar las prácticas profesionales o laborales en las personerías municipales o distritales, previa designación y/o autorización de su respectivo decano.
PARÁGRAFO. Las prácticas profesionales o laborales de las que trata el presente artículo deberán desarrollarse según lo dispuesto en la Ley 2043 de 2020 y demás normas que regulen la materia. En consecuencia, de acuerdo con la norma transcrita, los concejos municipales o distritales elegirán como personero a aquel que haya ocupado el primer lugar en la lista de elegibles para dicho cargo, la cual, se conforma por los aspirantes según el orden de mérito, es decir, en función de los puntajes obtenidos en las pruebas aplicadas para dicho fin. 15 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil núm. 11001-03-06-000-2016-00223-00(2321) del 19 de septiembre de 2017.
Radicación 11001030600020250021600 Respecto de los personeros delegados, la citada Ley 134 de 1994, en su artículo 180 dispone que:
ARTÍCULO 180. PERSONERÍAS DELEGADAS. Los concejos, a iniciativa de los personeros y previo concepto favorable de la Procuraduría Delegada para Personeros podrán crear Personerías Delegadas de acuerdo con las necesidades del municipio. En cuanto a las facultades de los personeros distritales y municipales, el artículo 181 de la misma normativa ordena que: […].
Sin perjuicio de las funciones que les asigne la Constitución y la ley, los personeros tendrán la facultad nominadora del personal de su oficina, la función disciplinaría, la facultad de ordenador del gasto asignados a la personería y la iniciativa en la creación, supresión y fusión de los empleos bajo su dependencia, señalarles funciones especiales y fijarles emolumentos con arreglo a los acuerdos correspondientes.
Dicha norma señala varias de las atribuciones del personero, entre estas, la facultad nominadora de su planta de personal, la función disciplinaria, la ordenación del gasto, y particularmente, la iniciativa ante el Concejo municipal o distrital para la creación, supresión y fusión de empleos bajo su dependencia, con la potestad de señalar las funciones especiales a cumplirse en éstos.
En conclusión, las personerías delegadas son creadas por iniciativa de los personeros municipales y distritales y, cumplen las funciones que de forma específica les hayan sido encargadas por los personeros municipales y distritales. 5.2. Funciones de las procuradurías regionales para resolver impedimentos. Reiteración16 Las funciones que se asignaron a las procuradurías regionales originalmente estaban determinadas en el artículo 75B del Decreto Ley 262 de 200017, el cual fue modificado por el artículo 21 del Decreto Ley 1851 de 202118.Se destaca la siguiente: 16 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión núm. 11001030600020220025300 del 23 de marzo de 2023. 17 Decreto 262 de 2000 (Febrero 22) «Por el cual se modifican la estructura y la organización de la Procuraduría General de la Nación y del Instituto de Estudios del Ministerio Público; el régimen de competencias interno de la Procuraduría General; se dictan normas para su funcionamiento; se modifica el régimen de carrera de la Procuraduría General de la Nación, el de inhabilidades e incompatibilidades de sus servidores y se regulan las diversas situaciones administrativas a las que se encuentren sujetos». 18 Decreto Ley 1851 de 20021 (24 de diciembre) «Por el cual se modifican los Decretos ley 262 y 265 de 2000 con el fin de reconfigurar la planta de personal de la Procuraduría General de la Nación, modificar el régimen de competencias internas, crear, fusionar cargos y determinar los funcionarios que los ocupaban a donde pasarán a ocupar los nuevos cargos que se creen, así como la reasignación o cambio de la estructura de funcionamiento y asignación de las diferentes funciones y cargos de los empleados y se dictan otras disposiciones».
Radicación 11001030600020250021600 ARTÍCULO 75B Competencias y funciones comunes a las procuradurías regionales. Los procuradores regionales tienen las siguientes competencias y funciones comunes: […]. 8. Conocer y resolver los impedimentos manifestados por los servidores públicos que desempeñen funciones dentro de su circunscripción territorial y carezcan de superior jerárquico, así como las recusaciones que contra ellos se formulen, de conformidad con lo dispuesto en el Artículo del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. […]. [Subrayas de la Sala].
Se concluye entonces, para el caso concreto, que el legislador otorgó la competencia a las procuradurías regionales para conocer de los impedimentos que formulen los personeros a nivel territorial, ya que estos son servidores públicos sin superior jerárquico y sus funciones se ejercen en una determinada circunscripción territorial. 5.3.
Interpretación y aplicación del artículo 12 del CPACA. Reiteración19 El artículo 12 de la Ley 1437 de 2011 prescribe: Artículo 12. Trámite de los impedimentos y recusaciones. En caso de impedimento el servidor enviará dentro de los tres (3) días siguientes a su conocimiento la actuación con escrito motivado al superior, o si no lo tuviere, a la cabeza del respectivo sector administrativo.
A falta de todos los anteriores, al Procurador General de la Nación cuando se trate de autoridades nacionales o del Alcalde Mayor del Distrito Capital, o al procurador regional en el caso de las autoridades territoriales. La autoridad competente decidirá de plano sobre el impedimento dentro de los diez (10) días siguientes a la fecha de su recibo.
Si acepta el impedimento, determinará a quién corresponde el conocimiento del asunto, pudiendo, si es preciso, designar un funcionario ad hoc. En el mismo acto ordenará la entrega del expediente. Cuando cualquier persona presente una recusación, el recusado manifestará si acepta o no la causal invocada, dentro de los cinco (5) días siguientes a la fecha de su formulación. Vencido este término, se seguirá el trámite señalado en el inciso anterior.
La actuación administrativa se suspenderá desde la manifestación del impedimento o desde la presentación de la recusación, hasta cuando se decida. Sin embargo, el cómputo de los términos para que proceda el silencio administrativo se reiniciará una vez vencidos los plazos a que hace referencia el inciso 1 de este artículo. [Resalta la Sala]. 19 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión núm. 11001030600020220025300 del 23 de marzo de 2023, Decisión núm. 11001-03-06-000-2020-00034-00 del 14 de diciembre de 2020.
Radicación 11001030600020250021600 Sobre la interpretación de esta norma, la Sala se pronunció en el Concepto 2203 de 2014, posteriormente ratificado y ampliado en el Concepto 2273 de 201520. En estos expuso lo siguiente: Concepto 2203 de 2014: […]. Se desconocería la Constitución misma si al órgano de control (en el caso en estudio, por medio del Procurador General de la Nación y de los procuradores regionales) se le asignara la función de nombrar el funcionario ad hoc como efecto directo de la aceptación del trámite de los impedimentos y recusaciones.
Una disposición como esa no solo rompería con la lógica constitucional sino que llevaría a afectar negativamente el ejercicio mismo de la función de control respecto del servidor así designado. (Subrayado de la Sala) Así pues, la especialísima excepcionalidad del artículo 30 del C.C.A., en cuanto a la designación del funcionario ad hoc por la autoridad de control, encontró mayor fuerza en la Constitución de 1991, apreciación que se entiende ínsita en la decisión del legislador del año 2011 de reproducir de manera casi literal el texto del citado artículo 30 en el artículo 12 del CPACA.
Como ya se dijo, no estaba en cuestión el darle a ese código pretendidos alcances en materia de modificar los arreglos constitucionales sobre competencias nominadoras. Concepto 2273 de 2015: […]. En virtud de la aceptación de un impedimento o una recusación es necesario reasignar el conocimiento del asunto de que se trate, o designar funcionario ad hoc.
En principio se supondría que las dos decisiones debieran estar deferidas a la misma autoridad, sea el superior, la cabeza del sector administrativo, el Procurador General de la Nación o los procuradores regionales. Sin embargo, el legislador da un tratamiento especial a la designación del servidor ad hoc que entraría a actuar en lugar del titular, en tanto la establece como una facultad - “pudiendo”- y bajo una condición “si es preciso”. […].
Fue claro entonces y lo es ahora, que las dificultades de interpretación en punto a la identificación de la autoridad competente para designar el funcionario ad hoc, radica en la expresión “si es preciso”. 20 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, conceptos números 2203 del 6 de marzo de 2014 y 2273 del 19 de octubre de 2015.
Radicación 11001030600020250021600 Según las reglas generales de la interpretación de la ley las palabras que esta use “se entenderán en su sentido natural y obvio” salvo que “el legislador las haya definido expresamente para ciertas materias” porque entonces se les dará el significado legal (artículo 28 C.C.); y que “El contexto de la ley servirá para ilustrar el sentido de cada una de sus partes, de manera que haya entre todas ellas la debida correspondencia y armonía. Los pasajes oscuros de una ley pueden ser ilustrados por medio de otras leyes, particularmente si versan sobre el mismo asunto” (artículo 30 C.C.).
En su interpretación gramatical, el vocablo “preciso” es un adjetivo que califica algo como “necesario, indispensable, que es menester para un fin”. Entonces, cuando aceptado el impedimento o la recusación no es factible determinar a quién corresponde conocer del asunto, los artículos 30 del C.C.A. y 12 del CPACA resuelven la dificultad autorizando la designación de un funcionario ad hoc, es decir, se remiten a la función nominadora pues es en ejercicio de esta que se ha de hacer tal designación. (Subrayado de la Sala) Como quien decide el impedimento o la recusación no es necesariamente idéntico a quien tiene la competencia nominadora, si las normas en comento confirieran a aquel de manera automática esa función, desconocerían prima facie las competencias constitucionales y legales en materia de nombramientos y generarían eventuales causales de anulación de la respectiva actuación administrativa.
Ni el CCA ni el CPACA son ordenamientos con capacidad para desvertebrar la Constitución en materia de competencias nominadoras. Estas consecuencias son las mismas bajo los dos marcos constitucionales en los que fueron expedidos respectivamente los artículos 30 del C.C.A. y 12 del CPACA, pero son mucho más claras en vigencia de la Constitución de 1991. […].
Baste agregar en este punto que, tal como se estudió en el concepto 2203, las disposiciones legales que regulan la organización, estructura y funciones de la Procuraduría General de la Nación, del Procurador General y de los Procuradores Regionales21, contemplan la competencia para aceptar los impedimentos y recusaciones relativos a autoridades administrativas pero no incluyen la función de hacer nombramientos ad hoc como consecuencia del ejercicio de esa competencia. De lo explicado en los dos conceptos citados, aplicados a su vez en la Decisión del 27 de noviembre de 201722, pueden extraerse las siguientes conclusiones que resultan relevantes para la solución del presente conflicto de competencias: 21 Constitución Política de Colombia (artículo 118), Ley 489 de 1998 (artículo 59) y Decreto Ley 2893 de 2011 (artículos 2, 6). 22 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.
Decisión núm. 11001030600020220025300 del 23 de marzo de 2023, Decisión 11001-03-06-000-2017-00130-00 del 27 de noviembre de 2017. Radicación 11001030600020250021600 (i) La regla general es que todo servidor público tenga un superior, y que este resuelva las recusaciones o impedimentos que se les presente, en razón a las decisiones que debe tomar en caso de aceptar la recusación o el impedimento alegado.
(ii) Si el servidor público que se declara impedido o contra el cual se formula la recusación no tiene superior, pero la entidad o el organismo al cual pertenece forma parte de algún sector administrativo, la resolución del impedimento o la recusación y, de ser el caso, la designación de un funcionario ad hoc, le corresponde efectuarla al jefe del respectivo sector, esto es, al correspondiente ministro o director de departamento administrativo.
(iii) Si quien se declara impedido o es recusado no tiene superior y la respectiva entidad tampoco forma parte de un sector administrativo, la competencia para resolver el impedimento o la recusación recae en el Procurador General de la Nación, si se trata de un servidor público del orden nacional o del alcalde Mayor de Bogotá, o en los procuradores regionales, cuando se trate de otros servidores del nivel territorial.
(iv) En todo caso, cuando el impedimento o la recusación sean aceptados, no le compete al Procurador General de la Nación ni a los procuradores regionales hacer el nombramiento del funcionario ad hoc, que deba resolver el asunto o continuar con la actuación administrativa, porque ello, trasgrediría la lógica constitucional relativa a la competencia nominadora del respectivo.
Por lo tanto, dicha atribución le corresponde a la autoridad que está encargada de su nominación. 6. El caso concreto Conforme a lo expuesto en el análisis normativo, la Constitución Política, en su artículo 313 y, la Ley 2422 de 2024, modificatoria de la Ley 136 de 1994, artículo 4, establecieron que los concejos distritales o municipales, según corresponda, son las autoridades encargadas de elegir a los personeros.
De acuerdo con lo dispuesto por el artículo 21 del Decreto Ley 1851 de 2021, que adicionó el artículo 75B al Decreto Ley 262 de 2000, el procurador regional tiene la competencia para conocer y resolver los impedimentos o las recusaciones presentado por los personeros del nivel territorial o aquellos planteados frente a estos. En el caso en estudio, el personero Distrital de Santiago de Cali es un funcionario del orden territorial, que fue elegido por el concejo de dicha ciudad, en cumplimiento del artículo 313 de la Constitución y 4 de la Ley 2422 de 2024.
Además, no tiene superior jerárquico ni funcional y no forma parte de sector administrativo alguno. Por ese motivo, la Sala, para decidir el caso, debe retomar la tesis del Concepto 2203 de 2014, ratificado en Concepto 2273 de 2015, sobre cómo se debe aplicar el artículo 12 del CPACA. Radicación 11001030600020250021600 De acuerdo con el análisis de la interpretación y aplicación del artículo 12 del CPACA, la Sala ha reiterado que una vez el procurador acepta el impedimento y no es factible determinar quién está a cargo de la designación del funcionario ad hoc, se debe revisar cuál autoridad cuenta con la función nominadora.
Este ejercicio se realiza porque la autoridad que decide el impedimento no es la llamada a designar al funcionario que deberá conocer del asunto. En este caso, como está demostrado en el expediente, la Procuraduría Regional de Instrucción del Valle del Cauca declaró fundado el impedimento del personero Distrital de Santiago de Cali, para conocer de las recusaciones que dicho personero distrital presentó en contra de la personera delegada Daniela Romero Patiño, porque en él confluían la calidad de recusante y de responsable de resolver la recusación presentada.
Si bien el procurador regional resuelve los impedimentos y recusaciones, cuando el impedimento o la recusación sean aceptados, no le compete hacer la designación del funcionario ad hoc que deba resolver el asunto o continuar con el correspondiente trámite de recusación. Dicha atribución le corresponde a la autoridad que está encargada de la elección del personero, que en este caso es el Concejo Distrital de Santiago de Cali.
Por lo anterior, la Sala declarará competente al Concejo Distrital de Santiago de Cali para la designación del funcionario ad hoc que deberá conocer de la recusación presentadas en contra de la personera delegada distrital de Santiago de Cali, señora Daniela Romero Patiño. De conformidad con lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:
PRIMERO. DECLARAR COMPETENTE al Concejo Distrital de Santiago de Cali para la designación del personero distrital ad hoc, que deberá conocer la recusación presentadas por el señor Gerardo Mendoza Castrillón en contra de la personera delegada distrital de Santiago de Cali, señora Daniela Romero Patiño, conforme las consideraciones expuestas en esta decisión.
SEGUNDO. REMITIR el expediente al Concejo Distrital de Santiago de Cali, para efectos de lo dispuesto en el numeral anterior.
TERCERO. COMUNICAR la presente decisión a Procuraduría General de la Nación, a la Procuraduría Regional de Instrucción del Valle del Cauca, al Concejo Distrital de Santiago de Cali, al señor Edison Lucumí Lucumí presidente del Concejo Distrital de Santiago de Cali, al señor Gerardo Mendoza Castrillón personero Distrital de Santiago de Cali y, a los señores Daniela Romero Patiño y Luis Felipe Campo Saavedra (recusados).
Radicación 11001030600020250021600 CUARTO. ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, como lo dispone expresamente el inciso tercero del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021.
QUINTO. ADVERTIR que los términos legales se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión. La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Presidenta de la Sala Consejera de Estado (Con aclaración de voto) JUAN MANUEL LAVERDE ALVAREZ JOHN JAIRO MORALES ALZATE Consejero de Estado Consejero de Estado LEIDI CAROLINA HUASCA ARANA Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.