Radicado: 11001-03-15-000-2022-00407-00 Recurrente: Margarita Diana Salas Sánchez 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 16 CONSEJERO PONENTE: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., veintiséis (26) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Radicación: 11001-03-15-000-2022-00407-00 Recurrente: MARGARITA DIANA SALAS SÁNCHEZ Asunto: Causal 5° del artículo 250 del CPACA - nulidad originada en la sentencia SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA La Sala decide en única instancia el recurso extraordinario de revisión formulado contra la sentencia proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado el diecisiete (17) de septiembre de dos mil veinte (2020), dentro del proceso de nulidad simple No. 15001-23-31-000-2012-00238-01 (23936).

I.

ANTECEDENTES 1. Antecedentes relevantes del proceso de nulidad simple (15001-23-31- 000-2012-00238-01). 1.1. El treinta y uno (31) de mayo de dos mil doce (2012), la abogada Margarita Diana Salas Sánchez presentó demanda de nulidad simple contra el artículo 4º del Acuerdo No. 023 de veintinueve (29) de diciembre de dos mil cuatro (2004), “[p]or medio del cual se modifican los acuerdos 083 de 1996, 052 de 1997, 051 de 1999, 034 de 2002 y se dictan otras disposiciones en materia de rentas municipales”, expedido por el Concejo Municipal de Puerto Boyacá, mediante el cual se fijó como hecho generador del impuesto de industria y comercio (ICA), entre otros, las actividades de extracción, transformación de hidrocarburos y gas, sus derivados y similares1. 1 Índice 2 de SAMAI, documento descrito como “ED_ANEXOI(.pdf) NroActua 2”.

La norma demandada establecía: “Artículo 4°. Modifíquese el artículo tercero del acuerdo 052 de 1997, el cual quedará de la siguiente forma: Artículo 3°.- Impuesto de Industria y Comercio. // Hecho Generador. Radicado: 11001-03-15-000-2022-00407-00 Recurrente: Margarita Diana Salas Sánchez 2 Como sustento de su demanda, la accionante invocó como normas vulneradas los artículos 150.12, 287, 313 y 338 de la Constitución Política, 16 del Decreto 1056 de 1953 (Código de Petróleos) y 27 de la Ley 141 de 1994 (régimen de regalías), pues, según afirmó, existe una prohibición general y absoluta que impide que las entidades territoriales graven la exploración y explotación de hidrocarburos, gas, sus derivados y similares; además, alegó la extralimitación en el ejercicio de la potestad tributaria otorgada a dichas entidades y la inobservancia de la jurisprudencia del Consejo de Estado referida a la alegada prohibición, la cual, según indicó, conforme al artículo 114 de la Ley 1395 de 2010 constituía “doctrina probable” que se tornaba obligatoria para resolver el caso concreto. 1.2.

Mediante sentencia de veinticinco (25) de abril de dos mil dieciocho (2018), el Tribunal Administrativo de Boyacá declaró “la nulidad parcial del artículo cuarto del Acuerdo No. 023 de 29 de diciembre de 2004 proferido por el Concejo Municipal de Puerto Boyacá, particularmente en cuanto fijó como hecho generador del impuesto de industria y comercio las actividades de ‘105.

Extracción, transformación de hidrocarburos sus derivados y similares’ y ‘107. Extracción, transformación de Gas y sus derivados’.”2. Para el Tribunal, dicha norma desconocía la prohibición fijada en los artículos 16 del Decreto 1056 de 1953 y 27 de la Ley 141 de 1994, que impide a las entidades territoriales gravar la exploración y explotación del petróleo, el gas, sus derivados y similares3.

Está constituido en cuanto a materia imponible, sobre todas las actividades que se ejerzan, comerciales e industriales o de servicio en el Municipio de Puerto Boyacá, directa y/o indirectamente por personas naturales o jurídicas o por sociedades de hecho, ya sea que se cumplan en forma permanente u ocasional, en inmuebles determinados, con establecimientos de comercio o sin ellos.

Tarifas Industriales: Código Actividad Tarifa 105 Extracción, transformación de hidrocarburos y sus derivados 7 x mil 107 Extracción, transformación de gas y sus derivados 7 x mil 2 Índice 2 de SAMAI, documento descrito como “ED_ANEXOK(.pdf) NroActua 2”. 3 El artículo 16 del Decreto 1056 de 1953 establece: “ARTÍCULO 16. La exploración y explotación del petróleo, el petróleo que se obtenga, sus derivados y su transporte, las maquinarias y demás elementos que se necesitaren para su beneficio y para la construcción y conservación de refinerías y oleoductos, quedan exentos de toda clase de impuestos departamentales y municipales, directos o indirectos, lo mismo que del impuesto fluvial.

(…)”. Por su parte, el artículo 27 de la Ley 141 de 1994 dispone: “ARTÍCULO 27. PROHIBICIÓN A LAS ENTIDADES TERRITORIALES. Salvo las previsiones contenidas en las normas legales vigentes, las entidades territoriales no podrán establecer ningún tipo de gravamen a la explotación de los recursos naturales no renovables.”. Radicado: 11001-03-15-000-2022-00407-00 Recurrente: Margarita Diana Salas Sánchez 3 1.3.

Apelada esta decisión por la entidad demandada, el diecisiete (17) de septiembre de dos mil veinte (2020) la Sección Cuarta del Consejo de Estado revocó la sentencia de primera instancia, al considerar que no se incurrió en la violación de las normas superiores aducidas en la demanda. Para empezar, la Sala precisó que, si bien la norma acusada había sido derogada por el Acuerdo Municipal 023 de 2016, Estatuto Tributario de Puerto Boyacá, adelantaría el estudio de legalidad teniendo en cuenta que mientras estuvo vigente produjo efectos jurídicos y que la finalidad del medio de control que se ejerció consiste en la protección del ordenamiento jurídico en abstracto.

Establecido lo anterior, la autoridad de segunda instancia indicó que la exención del ICA sobre las actividades de extracción y transformación de hidrocarburos, gas, sus derivados y similares, prevista en el artículo 16 del Código de Petróleos y “reafirmada mediante la Ley 141 de 1994, no es de carácter absoluto, toda vez que por cuenta de la Ley 14 de 1983 derivó en una «exención condicional» (…) en el sentido de que los ingresos originados en actividades de explotación de canteras y minas, diferentes de sal, esmeraldas y metales preciosos, pueden ser gravados con el referido tributo cuando el valor a que tenga derecho la jurisdicción municipal por concepto de regalías sea inferior al monto correspondiente a la cuota liquidada por concepto de ICA; de modo que, tanto el cobro del impuesto como de las regalías coexisten.

Pero, en caso de que lo que se pague por regalías sea igual o superior al ICA causado en la jurisdicción municipal, el ingreso percibido por el sujeto pasivo por la realización de dichas actividades estará exento del impuesto”. En ese sentido, sostuvo que lo previsto en el ordinal c) del numeral 2° del artículo 39 de la Ley 14 de 1983 constituía una excepción a la regla general contenida en el artículo 16 del Código de Petróleos, relacionada con la posibilidad de gravar la actividad de exploración y explotación de hidrocarburos y gas con el impuesto de industria y comercio, disposición que fue declarada exequible mediante sentencia C-335 de 1996.

Así, explicó que aunque en sentencia de 26 de septiembre de 2011 (radicación 18213) la Sección Cuarta se había apartado de la línea jurisprudencial previa que aplicaba la exención condicional, para afirmar que en ningún caso los municipios podían gravar la explotación de hidrocarburos, los fundamentos jurídicos esgrimidos en ese fallo habían desaparecido, “porque se estableció que, por las normas Radicado: 11001-03-15-000-2022-00407-00 Recurrente: Margarita Diana Salas Sánchez 4 posteriores a dicha codificación, la exención debatida no tenía un carácter absoluto”, posición que fue avalada por la Corte Constitucional en las sentencias C-669 de 2002 y C-1071 de 2003, en las que se precisó que los cobros por regalías y por el impuesto a la explotación de recursos no renovables, son compatibles y pueden coexistir4.

Así, la Sala precisó que “en el artículo 16 del Código de Petróleos se encuentra una exención general, pero que de modo particular, en cuanto se refiere al impuesto de industria y comercio, el legislador estableció una exención en la letra c. del ordinal 2° del artículo 39, de la Ley 14 de 1983. En consecuencia, para juzgar la juridicidad de normas municipales que gravan con el ICA la actividad de explotación de hidrocarburos y gas, el parámetro de legalidad no está dado por el Código de Petróleos como lo pretende la demandante, sino por el artículo 39 de la Ley 14 de 1983 (codificado en el artículo 259 del Decreto Ley 1333 de 1986), esto, en atención a que es una ley posterior que regula de manera especial la exención respecto del impuesto de industria y comercio, cuyo alcance normativo es respetado por el artículo 27 de la Ley 141 de 1994. // Es por ello que la Sala considera que, con fundamento en la citada norma de la Ley 14 de 1983, los municipios se encuentran facultados para gravar la explotación de canteras y minas (diferentes de sal, esmeraldas y metales preciosos), pero deben abstenerse de realizar el cobro del impuesto cuando las regalías a que tenga derecho la entidad territorial sean iguales o superiores a lo que correspondería pagar por concepto de ICA.

Esta norma de exención es la que no puede ser transgredida por el gravamen establecido en las disposiciones acusadas, sin embargo, dada la naturaleza del supuesto de hecho de la exención, tal presupuesto fáctico solo puede verificarse en casos particulares, sin que de ello derive una ilegalidad de las normas acusadas.”. Con base en lo anterior, concluyó que las normas acusadas no vulneraban las disposiciones superiores alegadas por la demandante. 4 “Artículo 259º.- No obstante lo dispuesto en el artículo anterior, continuarán vigentes: (…) 2.

Las prohibiciones que consagra la Ley 26 de 1904. Además, subsisten para los Departamentos y Municipios las siguientes prohibiciones: (…) c) La de gravar con el impuesto de industria y comercio la explotación de canteras y minas diferentes de sal, esmeraldas y metales preciosos, cuando las regalías o participaciones para el Municipio sean iguales o superiores a lo que corresponderá pagar por concepto del impuesto de industria y comercio;

(…)”. Artículo declarado exequible con la sentencia C-335 de 1996. Radicado: 11001-03-15-000-2022-00407-00 Recurrente: Margarita Diana Salas Sánchez 5 Finalmente, frente al argumento esgrimido por la demandante según el cual, de conformidad con el artículo 114 de la Ley 1395 de 20105, el precedente jurisprudencial del Consejo de Estado referido a que las entidades territoriales no pueden gravar la explotación de los recursos naturales no renovables, constituye “doctrina probable”, la Sección indicó que la citada norma “incorpora en su presupuesto normativo un sujeto calificado para su aplicación, esto es, entidades públicas de cualquier orden que se encarguen de las actividades referidas, y cuya función consiste en la absolución de peticiones o la expedición de actos administrativos, no en la resolución de asuntos judiciales.

Por lo dicho, dicha norma no está dirigida a los organismos jurisdiccionales, que se encuentran sometidas únicamente a la Constitución y a la ley, como fue expresado por la Corte Constitucional en sentencia C-539 de 2001 (…).”6. 1.4. El trece (13) de octubre de dos mil veinte (2020) la demandante solicitó la adición y aclaración de la sentencia, solicitud que fue negada mediante providencia de tres (3) de diciembre de la misma anualidad7. 2.

El recurso extraordinario de revisión El diecisiete (17) de enero de dos mil veintidós (2022)8, la señora Margarita Diana Salas Sánchez, actuando en nombre propio y representándose judicialmente a sí misma, interpuso recurso extraordinario de revisión contra la sentencia de diecisiete (17) de septiembre de dos mil veinte (2020) proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado9, alegando la materialización de la causal de revisión prevista en el numeral 5° del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), esto es, “[e]xistir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación”, lo cual sustentó en tres razones: 5 “ARTÍCULO 114.

Las entidades públicas de cualquier orden, encargadas de reconocer y pagar pensiones de jubilación, prestaciones sociales y salariales de sus trabajadores o afiliados, o comprometidas en daños causados con armas de fuego, vehículos oficiales, daños a reclusos, conscriptos, o en conflictos tributarios o aduaneros, para la solución de peticiones o expedición de actos administrativos, tendrán en cuenta los precedentes jurisprudenciales que en materia ordinaria o contenciosa administrativa, por los mismos hechos y pretensiones, se hubieren proferido en cinco o más casos análogos”. 6 Índice 2 de SAMAI, documento descrito como “ED_ANEXOC(.pdf) NroActua 2”. 7 Índice 2 de SAMAI, documento descrito como “ED_ANEXON(.pdf) NroActua 2”. 8 Índice 2 SAMAI, documento descrito como “ED_CORREO_DIEGOMARIO(.pdf) Nro Actua 2”. 9 Índice 2 SAMAI, documento descrito como “ED_MARGARITASALASRE(.pdf) NroA ctua 2”.

Radicado: 11001-03-15-000-2022-00407-00 Recurrente: Margarita Diana Salas Sánchez 6 i) La configuración de la causal de nulidad prevista en el artículo 133.2 del Código General del Proceso (CGP), la cual opera “[c]uando el juez procede contra providencia ejecutoriada del superior, revive un proceso legalmente concluido o pretermite íntegramente la respectiva instancia”; ii) La falta de modulación de los efectos de la sentencia con la que se cambió de posición jurisprudencial y, iii) La violación del derecho al debido proceso.

Respecto a lo primero, de acuerdo con la recurrente “la sentencia del 17 de septiembre de 2020 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado (Anexo C) procedió en contra de los parámetros establecidos en las sentencias C-669 de 2002 y C-1071 de 2003 de la Corte Constitucional (Anexo D), los cuales en forma clara y expresa, tal y como se explicó y probó en los anteriores hechos B y C, establecieron que el Congreso de la República deberá expedir una nueva ley que autorice y reglamente el cobro de ICA en las actividades de explotación de recursos naturales no renovables de hidrocarburos, todo lo cual indica que el literal C del ordinal 2 del artículo 39 de la Ley 14 de 1983 invocado como fundamento de la sentencia por parte de la Sección Cuarta del Consejo de Estado cuya revisión se solicita en esta oportunidad no es la ley que autorice y reglamente esta ley”.

En ese sentido, sostiene que se desconoció el precedente constitucional, que prevalece frente al de otras jurisdicciones, de conformidad con el cual la facultad de imponer tributos a la explotación de recursos naturales no renovables se encuentra en cabeza del Congreso de la República. Además, afirma que la Sección Cuarta del Consejo de Estado “legisló” al declarar la legalidad del aparte acusado, bajo una interpretación equívoca de las sentencias C-669 de 2002 y C-1071 de 2003, ya que, si bien en ellas se determinó que el Congreso de la República podía establecer, mediante ley, el cobro de impuestos paralelamente al cobro de regalías, hasta el momento ello no ha ocurrido y las distintas iniciativas legislativas que se han promovido para esos efectos, han sido finalmente archivadas.

En este punto, aduce, además, que en la sentencia impugnada se desconoció que “el artículo 27 de la Ley 141 de 1994 indicó expresamente que las entidades territoriales no podrán establecer ningún tipo de gravamen a la explotación de recursos naturales no renovables, luego no es cierto ni es adecuado inferir que este artículo acepte y sea compatible con el mandato de la letra c del ordinal 2 del artículo 39 de la Ley 14 de 1983”.

Radicado: 11001-03-15-000-2022-00407-00 Recurrente: Margarita Diana Salas Sánchez 7 En cuanto al segundo reproche, indica que si bien el Consejo de Estado puede cambiar su posición jurisprudencial, debe modular sus efectos para no generar un escenario de inseguridad jurídica en los contribuyentes, quienes quedaron “expuestos a la imposición de sanciones y pago de intereses moratorios, a pesar de haber actuado de acuerdo con la posición de una alta Corte”, razón por la cual la sentencia impugnada debió tener efectos prospectivos a fin de respetar el principio de confianza legítima y el derecho a la igualdad entre los contribuyentes.

Finalmente, en lo que respecta a la violación al debido proceso, la recurrente señala que la providencia objeto de revisión desatendió el principio de legalidad, lo cual explicó en los siguientes términos: “El derecho al debido proceso se vulnera con la sentencia proferida por varias razones, así: 1. Desconoce el derecho a la igualdad de acuerdo con lo expuesto en el capítulo anterior.

El derecho a la igualdad es una de las garantías inherentes al derecho al debido proceso. 2. Se desconoce la seguridad jurídica, según lo expuesto anteriormente. 3. El Consejo de Estado justifica el cambio de su posición indicando que está acogiendo la interpretación de la Corte Constitucional consistente en considerar que son compatibles las regalías y el impuesto de industria y comercio y que en la Ley 141 de 1994 se reguló la forma de pagar las regalías.

Esta interpretación tiene dos errores de fondo que generan una ilegalidad violatoria del principio de legalidad inmerso en el derecho al debido proceso: a) La Ley 141 de 1994 fue modificada por la Ley 1530 de 2012 que modificó el régimen de regalías y su forma de pago. En consecuencia, cualquier interpretación que se hiciera tenía que tener en cuenta dicha modificación y no simplemente limitarse a citar una norma modificada. b) La Sección Cuarta del Consejo de Estado se atribuyó una potestad legislativa porque el Congreso había desgravado la actividad y frente a lo que ya se había pronunciado manifestando expresamente que: (i) Desde el 2002 había desgravado la actividad;

(ii) Que decidía mantener la desgravación de la actividad. En consecuencia, no hay ninguna norma habilitante que permita entender como sujeta la actividad y por lo tanto se tiene que la sentencia viola el principio de legalidad al no existir ningún sustento legal.” Con fundamento en estas alegaciones, solicita que se declare la nulidad de la sentencia acusada y que se devuelva el proceso para que se dicte una nueva providencia o se rehaga lo actuado, según corresponda.

Radicado: 11001-03-15-000-2022-00407-00 Recurrente: Margarita Diana Salas Sánchez 8 3. Trámite del recurso y oposición 3.1. Por auto de diecisiete (17) de marzo de dos mil veintidós (2022) el Despacho admitió el recurso y ordenó la notificación personal de quienes habían fungido como demandados dentro del proceso ordinario de nulidad, así como del Ministerio Público10. 3.2.

Durante el término de traslado, el cinco (5) de abril de dos mil veintidós (2022), el Municipio de Puerto Boyacá presentó escrito oponiéndose a su prosperidad. En primer lugar, sostuvo que no se configura la causal de nulidad de la sentencia prevista en el artículo 133.2 del CGP, pues en las sentencias C-669 de 2002 y C- 1071 de 2003 se estableció “la coexistencia entre impuestos y regalías, concluyendo que constitucionalmente es compatible el cobro de impuestos a la explotación de recursos no renovables, junto con el cobro de regalías”11.

Además, precisó que no es cierto que en esas providencias se haya exhortado al Congreso de la República a legislar sobre el ICA en las actividades de explotación de recursos naturales no renovables de hidrocarburos. De otra parte, sostiene que “es falso el argumento del recurrente al afirmar que: ‘desde el año 2002 no existe ninguna ley que facultara a los municipios para el cobro del impuesto de industria y comercio a las actividades de explotación de recursos naturales no renovables de hidrocarburos’”, ya que el ordinal c) del numeral 2º del artículo 39 de la Ley 14 de 1983 ⎯que no puede entenderse derogado por la Ley 756 de 2002⎯, así lo permite, según lo precisó la Corte Constitucional en sentencia C-567 de 1995, cuando la regalía resulta ser inferior a lo que correspondería pagar por concepto de ICA. 3.3.

A su turno, el Procurador Quinto Delegado ante el Consejo de Estado rindió el concepto No. 22-104 de siete (7) de abril de dos mil veintidós (2022), solicitando que se declare infundado el recurso extraordinario de revisión12. Para el agente del Ministerio Público, el fallo impugnado sí tuvo en cuenta las sentencias C-669 de 2002 y C-1071 de 2003 de la Corte Constitucional, pues, de 10 Índice 4 de SAMAI. 11 Índice 11 de SAMAI, documento descrito como “RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECT RONICO_CONTESTACIONRECURSO(.pd f) NroActua 11”. 12 Índice 12 de SAMAI.

Radicado: 11001-03-15-000-2022-00407-00 Recurrente: Margarita Diana Salas Sánchez 9 hecho, “el cambio de línea jurisprudencial se hizo precisamente teniendo en cuenta las decisiones de la Corte Constitucional, en donde en un principio se aplicaba su tesis inicial de la que no era posible gravar con el cobro de regalías y con impuesto de industria y comercio la actividad de exploración y explotación de hidrocarburos; no obstante, en pronunciamientos posteriores, la misma Corte Constitucional determinó que el cobro de regalías y de impuestos pueden coexistir, correspondiéndole al legislador determinar las políticas aplicables para determinar la imposición de ambos”; en ese sentido, consideró justificado el cambio de postura jurisprudencial que asumió la Sección Cuarta del Consejo de Estado.

Además, sostuvo que si bien es cierto que es el legislador el que debe regular la forma en que se implementará el cobro de regalías y de impuestos para la explotación de recursos naturales no renovables, ya existe un marco normativo que habilita a los municipios para efectuar el cobro de ICA respecto de tales actividades, solo que con la exigencia de respetar la condición de que, en el evento en que el monto que reciben por concepto de regalías sea igual o superior a lo percibido por concepto de ICA, no pueden proceder con dicho cobro.

Por último, adujo que no se presentó violación al debido proceso, toda vez que la demanda de nulidad versó sobre un acuerdo municipal que mantuvo incólume su presunción de legalidad, produciendo efectos que sus destinatarios conocieron desde su expedición, de manera que no se explica por qué debían entonces modularse los efectos de la decisión impugnada. 3.4.

Por auto de treinta y uno (31) de mayo de dos mil veintidós (2022) el Despacho decretó como pruebas del proceso las documentales aportadas con el recurso extraordinario de las cuales se corrió traslado a las partes sin que se efectuara observación alguna13. 3.5. El trece (13) de junio de dos mil veintidós (2022), el proceso entró al Despacho para adoptar la decisión que en derecho corresponda14. 13 Índice 14 de SAMAI.

Las pruebas documentales decretadas fueron la demanda de nulidad simple, las sentencias de primera y segunda instancia, la solicitud de adición y aclaración de la sentencia y el auto que la resolvió, las sentencias C-669 de 2002 y C-1071 de 2003 de la Corte Constitucional, el Acuerdo No. 023 de 29 de diciembre de 2004, proferido por el Concejo Municipal de Puerto Boyacá (Boyacá), las Gacetas del Congreso No. 462 y 665 de 2010, No. 135 y 500 de 2013 y No. 1196 de 2020, y un recorte de prensa sobre el trámite del proyecto de ley No. 004 de 2012 surtido ante la Cámara de Representantes. 14 Índice 20 de SAMAI.

Radicado: 11001-03-15-000-2022-00407-00 Recurrente: Margarita Diana Salas Sánchez 10 II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala Especial de Decisión No. 16 es competente para tramitar y decidir el presente recurso extraordinario de revisión, en los términos del inciso primero del artículo 249 del CPACA15, en concordancia con lo establecido en el numeral 1º del artículo 29 del Acuerdo 080 de 2019 ꟷReglamento Interno de la Corporaciónꟷ16, por tratarse de un recurso contra una sentencia dictada por una Sección del Consejo de Estado. 2.

Problema jurídico Corresponde a la Sala establecer si la sentencia proferida el diecisiete (17) de septiembre de dos mil veinte (2020) por la Sección Cuarta del Consejo de Estado dentro del proceso de nulidad simple No. 15001-23-31-000-2012-00238-01 (23936), se encuentra incursa en la causal 5ª de revisión contemplada en el artículo 250 del CPACA, esta es, “[e]xistir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. Para tales efectos, la Sala planteará algunas consideraciones generales relacionadas con el recurso extraordinario de revisión y con la causal señalada por la parte recurrente, a partir de lo cual se dará solución al asunto sub examine. 3.

Aspectos generales del recurso extraordinario de revisión El recurso extraordinario de revisión es una herramienta prevista en las diferentes jurisdicciones que tiene como propósito despojar del carácter inmutable y de cosa juzgada que, por regla general, tienen las decisiones judiciales, ante el acaecimiento de circunstancias excepcionales que permiten sostener que determinada sentencia es contraria a derecho.

Así lo definió la Corte Constitucional al concluir que se trata de un mecanismo para evitar “que persistan dentro del ordenamiento jurídico 15 “ARTÍCULO 249. COMPETENCIA. De los recursos de revisión contra las sentencias dictadas por las secciones o subsecciones del Consejo de Estado conocerá la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sin exclusión de la sección que profirió la decisión. (…)”. 16 “ARTÍCULO 29.

Las Salas Especiales de Decisión decidirán los siguientes asuntos de competencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo: // 1. Los recursos extraordinarios de revisión interpuestos contra las sentencias de las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado”. Radicado: 11001-03-15-000-2022-00407-00 Recurrente: Margarita Diana Salas Sánchez 11 sentencias que vulneren el debido proceso, o que no se ajusten al derecho y a la Constitución”17.

En la jurisdicción de lo contencioso administrativo, el recurso extraordinario de revisión se consagró en el artículo 185 del Decreto 01 de 1984 y se mantuvo en la Ley 1437 de 2011, con el propósito de permitir a los jueces reexaminar determinadas sentencias a efectos de establecer si estas son contrarias al ordenamiento jurídico18, siempre que se configure alguna de las causales taxativamente previstas en la ley19.

De acuerdo con lo consagrado en el artículo 248 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, este recurso procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las Secciones y Subsecciones del Consejo de Estado, por los tribunales administrativos y por los jueces administrativos. Se trata, además, de un proceso independiente y autónomo del que dio origen a la sentencia cuya revisión se precisa, de forma que no puede entenderse como una instancia adicional.

En consecuencia, este recurso no es la vía para corregir los yerros probatorios de las partes, ni para reconducir el proceso en hechos, pruebas o argumentos, revivir términos o reabrir el debate surtido en el trámite ordinario20. Adicionalmente, como es un mecanismo excepcional y extraordinario, el análisis de este recurso tiene interpretación restrictiva.

En este sentido, la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado ha señalado que “[c]omo dicho recurso afecta el carácter de inmutable de la sentencia judicial ejecutoriada, las decisiones que se producen, con ocasión de su interposición, son de carácter excepcional, restrictivo y están sometidas a las causales taxativamente previstas en la ley, con el fin de evitar que se convierta en una tercera instancia.”21 (Se resalta). 17 Corte Constitucional, Sala Plena, sentencia C-090 de 1998. 18 Sobre el punto la Corte Constitucional en sentencia C-871 de 2003 señaló que “Con todo, el principio de la cosa juzgada no tiene carácter absoluto pues puede llegar a colisionar con la justicia material del caso concreto.

Para enfrentar tal situación se ha consagrado la acción de revisión, la cual permite en casos excepcionales dejar sin valor una sentencia ejecutoriada en aquellos casos en que hechos o circunstancias posteriores a la decisión judicial revelan que ésta es injusta. En este sentido puede afirmarse que la revisión se opone al principio “res iudicata pro veritate habertur” para evitar que prevalezca una injusticia, pues busca aniquilar los efectos de la cosa juzgada de una sentencia injusta y reabrir un proceso ya fenecido.

Su fin último es, entonces, buscar el imperio de la justicia y verdad material, como fines esenciales del Estado”. 19 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 17 de julio de 2013, radicado 11001-03-15-000-2012-00231-00. 20 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión No. 27, sentencia del 3 de diciembre de 2019, radicado 11001-03-15-000-2018-03791-00 (REV). 21 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 18 de diciembre de 2020, radicación 08001-23-31-000-2011-00639-01 (52456).

Radicado: 11001-03-15-000-2022-00407-00 Recurrente: Margarita Diana Salas Sánchez 12 De allí entonces que este solo proceda en los precisos y estrictos casos previstos en la ley, sin que sea viable para el juez flexibilizar las exigencias para su procedencia o crear unos requisitos o causales distintas, dado que ello no solo desnaturalizaría la excepcionalidad del recurso, sino que atentaría directamente contra la seguridad jurídica. 4.

La causal de revisión contenida en el numeral 5° del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo El numeral 5° del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo contempla como causal de revisión la de “[e]xistir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación.” De la lectura de la norma se desprende que la configuración de la causal demanda, de un lado, que haya tenido lugar una nulidad originada en la sentencia y, del otro, que contra ella no proceda el recurso de apelación. Sin embargo, debido a que el legislador no determinó cuáles son los eventos en los que se considera que se ha configurado una “nulidad originada en la sentencia”, ha sido la jurisprudencia del Consejo de Estado la que ha dotado de contenido esta disposición22.

Así, esta Corporación ha señalado que esa condición se refiere a situaciones “originadas en la misma sentencia recurrida o en circunstancias sobrevinientes con influencia en la decisión, por desconocimiento grave o insaneable de alguna ritualidad sustantiva propia de la actuación”23. En ese sentido, de acuerdo con la posición pacífica del Consejo de Estado, esto implica corroborar: i) que el vicio alegado se originó en la sentencia, es decir, que se materializó con la adopción misma del fallo y no antes, y ii) que la anomalía es de tal magnitud que configura un defecto insanable de la actuación, al punto que, de no presentarse ese yerro, la decisión adoptada hubiese sido distinta24. 22 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión N° 16, sentencia del 5 de mayo de 2020, radicado 11001-03-15-000-2017-02519-00. 23 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 7 de noviembre de 2019, radicado 11001-33-31-035-2008-00180-01. 24 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión N° 26, sentencia del 14 de agosto de 2018, radicado 11001-03-15-000-2014-03093-00;

Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia Radicado: 11001-03-15-000-2022-00407-00 Recurrente: Margarita Diana Salas Sánchez 13 Sobre lo primero, la jurisprudencia de esta Corporación ha establecido que, por regla general, no es posible “alegar como fundamento del recurso, alguna causa de nulidad acaecida en una etapa previa a la sentencia, ya que ‘la proposición de nulidades procesales se encuentra sometida a las reglas de oportunidad y legitimación previstas en el artículo 142 del Código de Procedimiento Civil [hoy, artículo 134 del Código General del Proceso], sin perjuicio del deber que el artículo 145 ibídem, impone al juez de declarar de oficio las nulidades insaneables que observe antes de dictar sentencia’”25.

Sin embargo, en algunos casos se ha aceptado la proposición de la nulidad procesal ocurrida antes de la expedición de la sentencia, siempre y cuando esta no haya podido ser advertida por el recurrente, evento en el que la parte actora debe probar que efectivamente no tuvo la posibilidad de proponer la nulidad en el curso del proceso. En cuanto a la segunda exigencia, este órgano de cierre ha señalado que son dos los grupos de anomalías que pueden dar lugar a un defecto insaneable derivado de la sentencia26: el primero, relacionado con irregularidades que constituyen causal de nulidad del proceso y que solo pudieron ser advertidas en la sentencia y, el segundo, relativo a los vicios que contiene la propia sentencia y que pueden derivar en la vulneración del artículo 29 Superior27.

El primer grupo estaría referido entonces a las causales de nulidad procesal previstas en el CPACA, en el Código de Procedimiento Civil (CPC) o en el Código General del Proceso, siempre y cuando solo hayan podido advertirse en la sentencia. El segundo, a la inobservancia de aspectos procesales de tal transcendencia que tengan impacto en la garantía del debido proceso28, lo cual excluye la posibilidad de formular, por esta vía, cuestionamientos que conciernan al del 18 de noviembre de 2018, radicado 11001-03-25-000-2015-00996-00; y Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión N° 22, sentencia del 3 de diciembre de 2019, radicado 11001-03-15-000-2019- 00894-00. 25 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión N° 13, sentencia del 7 de junio de 2016, radicado 11001-03-15-000-2015-02493-00. 26 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión N° 26, sentencia del 3 de febrero de 2015, radicado 11001-03-15-000-1998-00157-01;

Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión No. 26, sentencia del 3 de febrero de 2015, radicado 11001-03-15-000-2011-01639-00; Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión N° 22, sentencia del 2 de febrero de 2016, radicado 11001-03-15-000-2015- 02342-00, y Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión N° 2, sentencia del 1° de noviembre de 2019, radicado 11001-03-15-000-2013-02216-00. 27 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 16 de julio de 2007, radicado 11001-03-15-000-2007-00653-00.

Se toma el resumen de la causal contenido en el radicado No. 11001-03-15-000-2013-00702-00 y reiterado en la sentencia del 1° de noviembre de 2016 proferida por la Sala Especial de Decisión N° 10, radicado 11001-03-15-000-2012-00230-00. 28 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión N° 15, sentencia del 5 de noviembre de 2019, radicado 11001-03-15-000-2018-01415-00.

Radicado: 11001-03-15-000-2022-00407-00 Recurrente: Margarita Diana Salas Sánchez 14 contenido de la motivación, a la valoración probatoria o a la forma de aplicación de una determinada norma. Así, según la jurisprudencia de esta Corporación29 y a modo enunciativo, una nulidad originada en la sentencia por circunstancias distintas a las causales de nulidad procesal previstas en el CPACA o en el Código General del Proceso puede acaecer en los siguientes eventos: i) cuando se dicta sentencia en un proceso que terminó por desistimiento, transacción, perención o estando legalmente suspendido o interrumpido y antes de la oportunidad para reanudarlo; ii) cuando el fallo aparece firmado por menor o mayor número de magistrados o cuando es adoptado con un número de votos diferente al previsto en la ley; iii) cuando el fallo viola el principio de non reformatio in pejus; iv) cuando la sentencia condena a quien no es parte dentro del proceso; v) cuando el fallo se profiere con falta de competencia o de jurisdicción; vi) cuando se dicta sentencia con pretermisión de las instancias procesales previas; vii) cuando el demandado es condenado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente de la invocada en ésta; viii) cuando la sentencia carece totalmente de motivación, o ix) cuando la sentencia carece de congruencia interna o externa.

En conclusión, la procedencia de la causal de nulidad originada en la sentencia de que trata el numeral 5° del artículo 250 del CPACA impone acreditar, de un lado, que el recurso se interpone contra una sentencia respecto de la cual no procede el recurso de apelación y, del otro, que el fallo a infirmar dio origen a una nulidad procesal de las que tratan las codificaciones procesales o a un defecto con implicaciones graves en la garantía del debido proceso.

Con fundamento en las anteriores consideraciones, pasa la Sala a analizar el asunto sub examine. 5. Caso concreto 29 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión N° 5, sentencia del 3 de febrero de 2015, radicado 11001-03-15-000-2009-00494-00; Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia de 29 de abril de 2015, radicado 2008-35319-00;

Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión N° 26, sentencia del 14 de agosto de 2018, radicado 11001-03-15-000-2014-03093-00; Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión N° 4, sentencia del 23 de julio de 2019, radicado 11001-03-15-000-2018- 04345-00; Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 24 de noviembre de 2019, radicado 11001-03-25-000-2013-00233-00;

Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 24 de noviembre de 2019, radicado 11001-03-25-000-2014-00325-00, y Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión N° 22, sentencia del 3 de diciembre de 2019, radicado 11001-03-15-000-2019-00894-00. Radicado: 11001-03-15-000-2022-00407-00 Recurrente: Margarita Diana Salas Sánchez 15 Conforme con lo explicado en el acápite que precede, corresponde establecer si en la situación objeto de estudio se materializan los supuestos para la procedencia de la causal de revisión contenida en el numeral 5° del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Para empezar, es claro que la sentencia de diecisiete (17) de septiembre de dos mil veinte (2020) no era pasible del recurso de apelación porque esta decisión se produjo, precisamente, al resolver la alzada formulada por la parte demandada dentro de un proceso de nulidad simple, surtiendo así las instancias que previó la ley para ese medio de control.

Ahora bien, como se reseñó, son tres las razones o motivos de nulidad alegados por la parte recurrente que, según su dicho, se habrían materializado al momento de expedir la sentencia acusada: i) La configuración de la causal de nulidad procesal prevista en el numeral 2° del artículo 133 del Código General del Proceso; ii) La falta de modulación de los efectos de la sentencia, al haberse modificado la posición jurisprudencial imperante hasta el momento, y iii) La violación al debido proceso.

Pasa la Sala a examinar cada uno de estos reproches. a) Sobre la causal de nulidad prevista en el artículo 133.2 del CGP Afirma la recurrente que se configuró la causal de nulidad prevista en el numeral 2 del artículo 133 del CGP ⎯de acuerdo con la cual el proceso es nulo, en todo o en parte, “[c]uando el juez procede contra providencia ejecutoriada del superior, revive un proceso legalmente concluido o pretermite íntegramente la respectiva instancia”⎯, pues, según afirma, la Sección Cuarta del Consejo de Estado “procedió en contra de los parámetros establecidos en las sentencias C-669 de 2002 y C-1071 de 2003 de la Corte Constitucional”, al haber llegado, en la providencia acusada, a una conclusión que resultaría contraria a la esbozada por la Corte en los fallos señalados.

Pues bien, de conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado, con esta causal se busca evitar que el inferior actúe en contra de lo dispuesto en providencia Radicado: 11001-03-15-000-2022-00407-00 Recurrente: Margarita Diana Salas Sánchez 16 ejecutoriada del superior, lo cual “tiene su razón de ser en que la administración de justicia está organizada jerárquicamente por instancias y grados de conocimiento del proceso, razón por la cual las decisiones que toma el superior y que se encuentran ejecutoriadas son de obligatorio cumplimiento para el inferior, quien deberá acatarlas así se encuentre en desacuerdo con las mismas”30.

Para que ella se configure, de acuerdo con el tenor literal del artículo en comento, es necesario que i) dentro de un mismo proceso ii) exista una decisión del inferior que desconozca una proferida por el superior jerárquico. En ese sentido, la Corte Suprema de Justicia ha señalado: “Si el motivo de nulidad estriba en que el juez ‘procede contra providencia ejecutoriada del superior’, ello sólo podrá acontecer cuando el juzgador inferior desconoce, de algún modo, lo resuelto por el superior en determinada providencia que haya decidido uno de los recursos legalmente admisibles frente a ella, en el respectivo proceso; desde luego, ello es así, porque la aludida causal de nulidad (…) está encaminada a preservar el orden de los procesos y el acatamiento de las resoluciones judiciales por parte de los jueces de grado inferior, quienes dentro de la competencia funcional que se ejerce en relación con un proceso determinado, deben cumplir las decisiones proferidas por los jueces de grado superior, cuando estos resuelvan los recursos de queja, súplica, apelación, casación y revisión, o en su caso la consulta (…)”31 (se destaca).

A partir de esa premisa, es claro que el supuesto de hecho que alega la recurrente en este caso no se enmarca dentro de la causal de nulidad alegada, pues, en primer lugar, lo que ella aduce es la supuesta inobservancia de decisiones adoptadas en procesos distintos a aquél en el que se produjo el fallo de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, y, además, porque tales decisiones fueron expedidas por una autoridad judicial que no es superior jerárquico de esta Corporación, esto es, por la Corte Constitucional.

Así ha tenido oportunidad de indicarlo el Consejo de Estado en casos análogos al presente; por ejemplo, en auto de dieciocho (18) de mayo de dos mil veinte (2020), dictado dentro del proceso de reparación directa 85001-33-33-002-2014-00144-01 (61033), al decidir una solicitud de nulidad formulada por el alegado 30 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto del 1º de abril de 2009, radicado 52001-23-31-000-2001-00122-01 (32800). 31 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, sentencia del 2 de diciembre de 1999, expediente 5292.

Radicado: 11001-03-15-000-2022-00407-00 Recurrente: Margarita Diana Salas Sánchez 17 desconocimiento de un precedente de la Corte Constitucional, esta Corporación señaló: “En el sub lite no se configura la causal de nulidad analizada, ya que es absolutamente claro que la Corte Constitucional no es juez de instancia en los asuntos contencioso administrativos; además, al igual que el Consejo de Estado tiene categoría de alta corte y, por tales razones, no es su superior funcional y, finalmente, en relación con el asunto de la referencia, con anterioridad a la sentencia del 29 de enero de 2020 de la Sección Tercera, en el proceso de la referencia no se había dictado una orden judicial que le impidiera a la Sala Plena declarar probada la excepción de caducidad”.

En el mismo sentido, la Corte Suprema de Justicia, al resolver un recurso extraordinario de revisión en el que también se alegaba el acaecimiento de la causal de nulidad prevista en el artículo 133.2 del CGP por la supuesta inobservancia de dos decisiones dictadas por la Corte Constitucional, señaló: “Esa expresión [el juez procede contra providencia ejecutoriada del superior] no admite una interpretación diferente a que la decisión desconocida provenga de quien supera en jerarquía al funcionario que dicta la sentencia censurada, siendo producidas ambas en el mismo trámite.

Por ende, los proveídos de cualquier naturaleza en asuntos diferentes al que es objeto de estudio por este sendero excepcional, así tengan una relación conceptual o identidad de tema, no encajan en el supuesto que se indica. La Corte precisó en SC de 31 de mayo de 2006, rad. 1997-10152-01, reiterada en la SRC6958-2014, que: ‘Con relación a la causal de nulidad procesal consagrada en el artículo 140 (num 3º) del C. de P. C., modificado a su vez por el Decreto 2282 de 1989 [hoy artículo 133.2 del CGP], ha dicho repetida y uniformemente esta Sala, que cualquiera que constituya el motivo o irregularidad que al reseñado efecto pueda dar lugar, el mismo ha debido presentarse dentro de la actuación judicial donde se reclama la declaración de existencia del aludido vicio procesal y la imposición de las consecuencias a él inherentes.

Sobre el particular, sostuvo la Corte en oportunidad anterior, que según se infiere de la naturaleza y estructura de los motivos en que se sustenta la causal de nulidad, ‘sólo cabe considerar los vicios procesales que dimanen del mismo proceso o actuación procesal en curso para su configuración; o, lo que es igual, no incluye, para su estructuración los trámites o las providencias judiciales surtidas y dictadas en otros procesos preexistentes a aquél en que se alegan, por significativa que pueda ser la relación o conexidad entre unos y otros’ (sent.

De 2 de diciembre de 1999, exp. 5292). c.-) La calidad de ‘superior’ a que se refiere el precepto referenciado, está vinculado directamente con la forma como están conformadas las jurisdicciones, pues, según el artículo 11 de la Ley 270 de 1996, modificado por el 4º de la Ley 1285 de 2009, La Rama Judicial del Poder Público está constituida por: Radicado: 11001-03-15-000-2022-00407-00 Recurrente: Margarita Diana Salas Sánchez 18 I. Los órganos que integran las distintas jurisdicciones: a) De la Jurisdicción Ordinaria: 1.

Corte Suprema de Justicia. 2. Tribunales Superiores de Distrito Judicial. 3. Juzgados civiles, laborales, penales, penales para adolescentes, de familia, de ejecución de penas, de pequeñas causas y de competencia múltiple, y los demás especializados y promiscuos que se creen conforme a la ley; b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo: 1.

Consejo de Estado. 2. Tribunales Administrativos. 3. Juzgados Administrativos c) De la Jurisdicción Constitucional: 1. Corte Constitucional; d) De la Jurisdicción de Paz: Jueces de Paz (…) (…) De lo dicho se extrae que las decisiones de la Corte Constitucional, sin desconocer la incidencia que tienen en la hermenéutica de la ley como labor reservada a los jueces, no se producen por ser ‘superior funcional’ de estos, sino en virtud de desempeñarse como guardiana de la ‘integridad y supremacía de la Constitución’.

(…) Concretando las anteriores precisiones al aspecto que es materia de análisis, independientemente de los efectos que puedan tener en la jurisdicción ordinaria los pronunciamientos de la constitucional, lo cierto es que el motivo de nulidad a que se refiere el numeral 3 del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil [hoy artículo 133.2 del CGP] invocado en uso del recurso de revisión, no los comprende.

Como la causal se refiere es a decisiones opuestas en un solo proceso, provenientes de dos autoridades de diferente rango dentro de una misma estructura jurisdiccional, si la providencia que se discute es el fallo de una Sala Civil de Tribunal Superior, no puede perderse de vista que su superior jerárquico es la Sala Civil de la Corte Suprema de Justicia y no la Corte Constitucional.

(…) Cualquier reclamo por la desatención de precedentes de la Corte Constitucional o la indebida aplicación de normas por el desconocimiento de sentencias de inexequibilidad, debe ser abordado por los restantes medios idóneos al alcance de los involucrados en el pleito, ajenos a la razón que se propuso en este caso, que no se extiende a disparidades entre esa especial jurisdicción y los pronunciamientos de los jueces ordinarios al administrar justicia. g.-) En esta oportunidad se señalan como desconocidas las ‘sentencias de la Corte Constitucional C-955 y SU-813’, sin embargo, como ya se dejó dicho, a pesar de los alcances generales de la SU-813 de 2007 y los diferentes pronunciamientos de esa alta Corporación sobre la exequibilidad de las normas que rigen la materia, la misma no es ‘superior’ de la autoridad colegiada que produjo el fallo atacado, lo que deriva en la falta de demostración de la razón de inconformidad expresada” (Se resalta)32.

A partir de lo anterior, es claro que, en tanto las sentencias que se reputan contrariadas corresponden a dos providencias dictadas por la Corte Constitucional ⎯C-669 de 2002 y C-1071 de 2003⎯, no se cumplen los requisitos previstos para 32 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, sentencia No. SC12559-2014 del 18 de septiembre de 2014, expediente 11001-02-03-000-2012-02110-00.

Radicado: 11001-03-15-000-2022-00407-00 Recurrente: Margarita Diana Salas Sánchez 19 la procedencia de la causal de nulidad, pues se trata de providencias proferidas en procesos judiciales diferentes por una autoridad judicial que, como se indicó, no es superior funcional del Consejo de Estado. Por lo demás, la Sala advierte que los argumentos relacionados con alegados defectos de interpretación de las sentencias de constitucionalidad atrás señaladas, en los que supuestamente habría incurrido la Sección Cuarta de esta Corporación, pretenden reabrir un debate que ya fue zanjado en las instancias y que es ajeno a este tipo de recursos que, como lo ha indicado el Consejo de Estado, “(…) no es una oportunidad para reabrir un debate propio de las instancias, ni para suplir la deficiencia probatoria.

Tampoco es un medio para cuestionar los fundamentos jurídicos de las providencias. Es decir, el recurso extraordinario de revisión no puede servir para cuestionar la actividad interpretativa del juez33 o para corregir errores in iudicando, sino que fue consagrado para discutir y ventilar hechos procesales específicos que, o incidieron indebidamente en la decisión mediante la cual se resolvió el litigio –como es el caso de los documentos falsos o adulterados-, o no pudieron ser tenidos en cuenta a pesar de ser determinantes para la misma –como ocurre con las pruebas recobradas o la aparición de una persona con mejor derecho-, o fueron sobrevinientes a la decisión y hacen que esta última carezca de razón de ser –como en el caso de la causal cuarta-, o deben poder ser objeto de examen judicial –como cuando existe una nulidad originada en la sentencia y esta no era objeto de recurso de apelación-.

En otros términos, el recurso busca revertir decisiones que fueron ganadas injustamente, esto es, por medios ilícitos o irregulares, pero no para tratar de enmendar lo que, en términos legales y jurisprudenciales se conocen como errores judiciales, es decir, los casos de inadecuada valoración de las pruebas (error de hecho), falta de aplicación de la norma correspondiente o indebida aplicación de la misma (error de derecho).”34 (Negrilla fuera de texto).

Por todo lo anterior, este cargo no está llamado a prosperar. b) Sobre la nulidad por falta de modulación de los efectos de la sentencia 33 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 1° de diciembre de 2010, radicado 11001-03-15-000-2008-00480-00. 34 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, sentencia de 29 de abril de 2015, radicado 25000-23-26-000-1999-00319-01 (26239).

Radicado: 11001-03-15-000-2022-00407-00 Recurrente: Margarita Diana Salas Sánchez 20 La recurrente sostiene que la sentencia es nula por la falta de modulación de los efectos de la decisión, pues ella generó un escenario de inseguridad jurídica para los contribuyentes que, bajo el panorama jurisprudencial que existía antes de la sentencia acusada, entendían que la actividad de exploración y explotación de hidrocarburos estaba exonerada del impuesto de industria y comercio, quedando ahora “expuestos a la imposición de sanciones y pago de intereses moratorios, a pesar de haber actuado de acuerdo con la posición de una alta Corte”.

A su juicio, esto genera una vulneración del principio de confianza legítima de los contribuyentes y del derecho a la igualdad entre aquellos que accedieron a la exoneración del impuesto y quienes se verán obligados a su pago, vulneración que solo puede ser evitada si se determina que la regla fijada en el fallo debe regir hacia el futuro, sin admitir su aplicación a hechos acaecidos con anterioridad a la expedición de la sentencia. Al respecto, lo primero que se advierte es que la recurrente no explicó el por qué la falta de modulación de los efectos de una sentencia constituye una causal de nulidad de las que hacen procedente el recurso extraordinario de revisión, más allá de plantear consideraciones relacionadas con los supuestos efectos que tendría la aplicación inmediata de la sentencia acusada y con lo que, en su opinión, hubiera resultado más conveniente o adecuado en relación con ese punto.

Lo dicho por la recurrente, en realidad, lo que denota es su inconformidad con lo decidido en esa providencia, aspecto que, como ya se anotó, no puede ser controvertido a través de este recurso extraordinario que no es un escenario para continuar el debate de las instancias. Al margen de lo anterior, analizado el fallo objeto de este recurso ⎯que, valga precisar, no es una decisión de unificación⎯, lo que se advierte es que la Sala, al efectuar el recuento del devenir de la jurisprudencia constitucional en torno al tema de compatibilidad entre las regalías y el ICA, consideró, a partir de distintos pronunciamientos del máximo órgano de esa jurisdicción, que “el cobro de regalías es constitucionalmente compatible con el cobro de impuestos a la explotación de recursos no renovables”, de manera que concluyó que “para juzgar la juridicidad de normas municipales que gravan con el ICA la actividad de explotación de hidrocarburos y gas, el parámetro de legalidad no está dado por el Código de Petróleos como lo pretende la demandante, sino por el artículo 39 de la Ley 14 de 1983 (codificado en el artículo 259 del Decreto Ley 1333 de 1986), esto, en atención a que es una ley posterior que regula de manera especial la exención respecto del Radicado: 11001-03-15-000-2022-00407-00 Recurrente: Margarita Diana Salas Sánchez 21 impuesto de industria y comercio, cuyo alcance normativo es respetado por el artículo 27 de la Ley 141 de 1994”.

Bajo ese entendimiento, la Sección procedió entonces a fallar el caso concreto, concluyendo que la disposición acusada no había vulnerado el ordenamiento jurídico superior. En este escenario, no se advierte cómo la Sala hubiera podido modular los efectos de un fallo en el que concluyó la legalidad de un aparte normativo de un acto administrativo particular y concreto ⎯que gozó de presunción de legalidad desde su expedición⎯, y en cuya parte resolutiva únicamente dispuso negar las pretensiones de la demanda que pretendían la nulidad parcial de dicho acto.

En todo caso, esta Sala encuentra que la fijación como hecho generador del impuesto de industria y comercio de las actividades de extracción y transformación de hidrocarburos, gas, sus derivados y similares en el municipio de Puerto Boyacá, fue efectuada por el Concejo Municipal de Puerto Boyacá en el Acuerdo No. 23 de 2004 (el cual estuvo vigente hasta el 2016, cuando se expidió un nuevo Estatuto Tributario en ese municipio), y no, como parece afirmarlo la recurrente, en la sentencia atacada, circunstancia que deja sin fundamento la acusación de que el fallo proferido por la Sección Cuarta hubiere podido comportar, en sí mismo, una vulneración del principio de seguridad jurídica, de la confianza legítima o del derecho a la igualdad de los involucrados, simplemente porque ella en nada modificó el panorama tributario generado por el Acuerdo cuestionado.

En ese sentido, como lo puso de presente el Ministerio Público, la decisión impugnada lo que hizo fue declarar la legalidad de un acto cuyos efectos nunca se suspendieron y al amparo del cual se generaron situaciones que de manera alguna fueron afectadas por la sentencia acusada. Por lo anterior, este cargo tampoco está llamado a prosperar. c) Sobre la violación del debido proceso Finalmente, la recurrente alega que con la sentencia impugnada se desconoció el derecho al debido proceso porque: i) se vulneró el derecho a la igualdad; ii) se inobservó el principio de seguridad jurídica, y iii) se llegó a una interpretación errada Radicado: 11001-03-15-000-2022-00407-00 Recurrente: Margarita Diana Salas Sánchez 22 que genera “una ilegalidad violatoria del principio de legalidad inmerso en el derecho al debido proceso”, en tanto no se tuvo en cuenta que la Ley 141 de 199435 fue modificada por la Ley 1530 de 201236 y como quiera que la Sección Cuarta “se atribuyó una potestad legislativa porque el Congreso había desgravado la actividad (…)”.

Pues bien, lo primero que se advierte es que los dos primeros reclamos formulados, relacionados con la alegada vulneración del derecho a la igualdad y del principio de seguridad jurídica, también fueron planteados como sustento de la falta de modulación de los efectos de la sentencia, de manera que basta reiterar lo atrás señalado para despacharlos desfavorablemente pues, en últimas, la recurrente lo que hace en este cargo es reiterar lo dicho en el anterior respecto de la supuesta violación de esas garantías.

Ahora, para analizar el reproche relativo a los supuestos errores en los que habría incurrido la Sección al momento de interpretar las normas que regulan el tema, resulta relevante precisar que los vicios graves de la sentencia que pueden derivar en la vulneración del artículo 29 Superior y que son susceptibles de dar paso a una nulidad originada en el fallo como causal de revisión, deben ser de naturaleza procesal, pues, como lo ha indicado esta Corporación, “en nuestro procedimiento civil no es de recibo la teoría de las ‘nulidades constitucionales’ con carácter indeterminado, por considerar que tal teoría genera inseguridad jurídica37. // En ese 35 “Por la cual se crean el Fondo Nacional de Regalías, la Comisión Nacional de Regalías, se regula el derecho del Estado a percibir regalías por la explotación de recursos naturales no renovables, se establecen las reglas para su liquidación y distribución y se dictan otras disposiciones”. 36 “Por la cual se regula la organización y el funcionamiento del Sistema General de Regalías”.

Ley derogada a partir del 1 de enero de 2021 por el artículo 211 de la Ley 2056 de 2020 con excepción de los artículos del 106 al 126 y 128 para efectos de la transitoriedad de los procedimientos administrativos a que se refieren los artículos 199 y 200 de la Ley 2056 de 2020. 37 Pie de página de la cita: “LÓPEZ BLANCO Hernán Fabio, Código General del Proceso, Dupré Editores Ltda., Bogotá, 2016, páginas 911, 913 y 914.

La jurisprudencia y la doctrina en el campo procesal civil han sido permanentes y unánimes en desterrar las mal denominadas nulidades constitucionales, que se enseñorean dentro del proceso penal que con base en amañadas interpretaciones del art. 29 de la C. P. pretenden erigir las menores e intrascendentes irregularidades en causales de nulidad, lo que viene a dejar el criterio de cada juez decidir si en determinada circunstancia es o no causal de nulidad generándose, como lo evidencia la práctica penal, caóticas situaciones en torno al punto, que es una de las causas de la impunidad en dicha rama, en la que el medio de defensa al que acuden los abogados no se enfoca a demostrar la inocencia o circunstancias atenuantes del ilícito de sus defendidos, sino a que se declaren nulidades que dejan sin efecto la actuación cuya reposición será improbable.

( ). Que quede, entonces, perentoriamente señalado que dentro del proceso civil colombiano está erradicada la teoría de las nulidades constitucionales, también denominada del antiprocesalismo, en virtud de la cual está al arbitrio del fallador determinar si la irregularidad es de aquellas que permiten anular la actuación, pues esa labor la realizó previamente el legislador y es por eso que con todo acierto ha dicho la corte que ‘la teoría del llamado antiprocesalismo, de la cual se hizo uso y abuso antes del nuevo Estatuto Procesal Civil, permitía considerar a discreción del juzgador la existencia de irregularidades cuya gravedad y trascendencia no tenían pauta y que, al ser comúnmente aceptadas con ese carácter, implicaban Radicado: 11001-03-15-000-2022-00407-00 Recurrente: Margarita Diana Salas Sánchez 23 sentido, la nulidad que emerge del fallo debe ser de naturaleza procesal; además, se ha precisado que la nulidad derivada de la providencia no puede confundirse con el defecto en el contenido del fallo relacionado con su fundamentación jurídica o probatoria, que resuelva el fondo de la controversia38”39.

Este entendimiento, excluye los eventos en los que se pretenda debatir la comprensión jurídica del fallador o reabrir debates propios de la instancia respectiva. Bajo esa premisa, es claro que los supuestos errores en los que habría incurrido la Sección Cuarta al momento de interpretar el marco normativo y jurisprudencial del asunto puesto en su conocimiento, no es una cuestión que pueda ser reconducida a una nulidad procesal ni a una anomalía que ponga en grave riesgo el derecho al debido proceso, pues, en realidad, responde a una discrepancia con la fundamentación jurídica planteada en el fallo, aspecto que, como ya se ha indicado, escapa a esta herramienta judicial que dado su alcance y carácter excepcional, no comporta una nueva instancia del trámite ordinario.

Así, las razones de la recurrente buscan revivir la controversia ya resuelta por la autoridad judicial de segunda instancia, autoridad que, con suficiencia argumentativa, emitió un pronunciamiento de fondo; cosa distinta es que este no haya estado acorde con los intereses de la parte actora, sin que ello haga prosperar el recurso de revisión, debido a que se insiste, este no se puede emplear para “controvertir la corrección o incorrección del juzgamiento, ni (…) corregir los errores de apreciación de los hechos y/o de las pruebas, en que a juicio del recurrente hubiera podido incurrir el fallador, pues eso equivaldría a convertir el recurso en un juicio contra el fondo de la sentencia, discutiendo nuevamente los hechos ya dilucidados con fuerza de cosa juzgada”, sino solo para de verificar que “se atiendan las reglas procesales propias de la sentencia que de incumplirse viciarían su validez”40. derrumbar la estabilidad de los procesos por las más nimias circunstancias con claro desconocimiento no sólo del fenómeno y alcance de la preclusión procesal, sino de la misma lealtad debida al juez y a la contraparte”. 38 Pie de página de la cita: “Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Novena Especial de Decisión, providencia del 19 de marzo de 2020, exp: 2018-02341 (REV).” 39 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 16 de julio de 2021, radicado 11001-03-26-000-2018-00081-00.

Además, Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 16 de julio de 2007, radicado 11001-03-15-000-2007-00653-00 y Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión No. 10, sentencia de 1 de noviembre de 2016, radicado 11001-03-15-000- 2012-00230-00. 40 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 2 de septiembre de 2013, radicado 25000-23-26-2006-00568-01(33059).

Radicado: 11001-03-15-000-2022-00407-00 Recurrente: Margarita Diana Salas Sánchez 24 Por lo anterior, este último cargo tampoco está llamado a prosperar. 6. Costas Teniendo en cuenta que el recurso extraordinario de revisión de la referencia se formuló cuando ya estaba en vigencia Ley 2080 de 2021, para resolver sobre las costas debe darse aplicación al texto del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo con las modificaciones que introdujo dicha legislación, en concordancia con lo que sobre el punto dispone el Código General del Proceso.

Así, el inciso final del artículo 255 del CPACA dispone que “[s]i se declara infundado el recurso, se condenará en costas y perjuicios al recurrente.” Bajo ese entendido y como quiera que en el presente asunto se encuentra probado que el municipio de Puerto Boyacá presentó escrito de oposición al recurso extraordinario de revisión, la Sala condenará en costas por agencias en derecho a la parte recurrente, de conformidad con los parámetros establecidos en el Acuerdo N.° PSAA16-10554 de cinco (5) de agosto de dos mil dieciséis (2016) proferido por el Consejo Superior de la Judicatura41, y fijará por dicho concepto la suma equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente (smlmv), atendiendo a la naturaleza, duración y complejidad del proceso.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión No. 16, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR INFUNDADO el recurso extraordinario de revisión interpuesto contra la sentencia proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado el diecisiete (17) de septiembre de dos mil veinte (2020), dentro del proceso de proceso de nulidad simple No. 15001-23-31-000-2012- 00238-01 (23936). 41 Esta norma era la que se encontraba vigente al momento de la interposición del recurso: “Artículo 5.

Las tarifas de agencias en derecho son: (…) 9. Recursos Extraordinarios. Entre 1 y 20 S.M.L.M.V.” Radicado: 11001-03-15-000-2022-00407-00 Recurrente: Margarita Diana Salas Sánchez 25 SEGUNDO: CONDENAR EN COSTAS a la parte recurrente por concepto de agencias en derecho a la suma equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente (smlmv), en favor de la parte contraria que intervino en el proceso, esto es, del Municipio de Puerto Boyacá, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 188 y 255 del CPACA, y 365 y 366 del CGP.

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Consejero JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR (E) Consejero Con salvamento parcial de voto MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Consejera Con aclaración de voto HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero Con salvamento parcial de voto