CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA CONJUEZ PONENTE: ALFONSO PALACIOS TORRES Bogotá, D.C., seis (6) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 05001-23-33-000-2015-02326-01 (4661-2021) Demandante: Natalia Quintero García Demandado: Nación — Rama Judicial — Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Asunto: Sentencia de segunda instancia RELIQUIDACIÓN PRESTACIONES SOCIALES — PRIMA ESPECIAL Procede la Sala de Conjueces a proferir sentencia de segunda instancia en la que resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada en contra la sentencia proferida el 16 de septiembre de 2021 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, en la cual se resolvió en forma favorable a las pretensiones de la demanda.

I.

ANTECEDENTES 1. Pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del C.P.A.C.A, la señora Natalia Quintero García a través de apoderado judicial, solicitó declarar la nulidad Resolución No. DESAJM13-3454 del 17 de enero de 2013, mediante la cual se negó el reconocimiento de nivelación conforme al Decreto 1251 de 2019 en armonía con el Decreto 610 de 1998, y pago efectivo de lo dejado de percibir durante los años 2010 a 2013 y siguientes, durante el tiempo que efectivamente ocupó el cargo de Juez 16 Civil del Circuito de descongestión de Medellín. En el escrito de la demanda se formularon 6 pretensiones, a saber: 1 Se revoque y/o declare la nulidad de los actos administrativos;

Resolución No DESAJM13-3454 de 17 de Enero de 2013, mediante la cual se niega una petición de reconocimiento de nivelación conforme al decreto 1251 de 2009 en armonía con el decreto 610 de 1998, y pago efectivo de lo dejado de percibir durante los años 2010, 2011, 2012, 2013, y siguientes durante el tiempo que efectivamente ocupe el cargo o similar, junto con la reliquidación de prestaciones sociales correspondientes a dicho porcentaje. 2 Se revoque y/o declare la nulidad del acto administrativo la resolución No 3535 de 22 de Mayo de 2013, que decide el recurso de apelación, notificado el día 17 de Junio de 2013, y que confirma la decisión inicial. 3 Se in-aplique por inconstitucional, el artículo 4° del decreto 1251 de 2009 y toda aquella normativa que no ordene dar cumplimiento estricto a los arts. 1,2,3 del decreto 1251 de 2009, en el sentido de ordenar el pago de la remuneración asignada al Juez, sobre la base del 80% analogía con el decreto 610 de 1998, de lo que por todo concepto perciba un magistrado de alta Corte, teniendo en cuenta para ello el ingreso más alto y que por todo concepto percibida un magistrado de Alta Corte anualmente, y que debe corresponde a los rubros de: Asignación básica mensual, gastos de representación, prima especial, prima de navidad, bonificación por servicios, prima de servicios, prima de vacaciones, prima de navidad, cesantías e intereses a las cesantías, prima de vivienda, y demás certificados, ordenando el pago del 43.2% a favor del demandante, para establecer definitivamente el monto de su sueldo mensual, donde se incluya que lo percibido corresponde a factor salarial por percibirse de manera mensual por la prestación del servicio ordinariamente asignado. 4 Que se ordene a titulo de restablecimiento del derecho, el pago efectivo a la Dra. NATALIA QUINTERO GARCIA, del saldo dejado de cancelar, por concepto de salario, prestaciones sociales, cesantías, y demás que se le adeudan producto del impago de manera oportuna, en los términos del decreto 1251 de 2009, de la nivelación salarial allí ordenada, desde los años 2010, 2011, 2012, 2013 y seguidamente durante los años que en se siga ocupando el cargo o similar.

Todo lo anterior, en los términos del decreto 1251 de 2009, ya que a mi representado(a), no se le viene cancelando 43.2%, sobre la base del 80% de lo que por todo concepto perciba un magistrado de alta Corte, sobre sus derechos laborales irrenunciables por razones de equidad, salario digno en condiciones justas y equitativas, al tenor de la ley 4ª de 1992 en armonía con el decreto 610 de 1998, que estableció un 80% del ingreso total sobre la base de lo devengado por el superior jerárquico, en aplicación de postulados mínimos de la constitución política. 5.

PRETENSIÓN SUBSIDIARIA: Subsidiaria a la pretensión estipulada en los numerales tercero y cuarto, se restablezca del derecho a favor de mi representado, en los términos del decreto 1251 de 2009, en el sentido de ordenar el pago de la remuneración asignada al Juez, sobre la base del 70% de lo que por todo concepto perciba un magistrado de alta Corte, ordenando el pago que resulte de la sumatoria anterior, el 43.2% a favor de mi representado(a) como remuneración por su labor desarrollada en su calidad de Juez; teniendo en cuenta para ello, el ingreso más alto, y que por todo concepto perciba un magistrado de alta Corte actualmente, y que debe corresponde a los rubros de: Asignación básica mensual, gastos de representación, prima especial, prima de navidad, bonificación por servicios, prima de servicios, prima de vacaciones, prima de navidad, cesantías e intereses a las cesantías, prima de vivienda y demás ingresos percibidos por todo concepto anualmente por in magistrado de Alta Corte actualmente, certificados., donde se establezca definitivamente el monto mensual que deba percibir el Juez demandante y que corresponda con factor salarial por percibirse de manera mensual por la prestación del servicio ordinariamente asignado, desde los años 2010, 2011, 2012, 2013 y seguidamente durante los años que en se siga ocupando el cargo o similar. 6.

En las sumas solicitadas en los numerales 3, 4, 5, se ordene el pago con indexación e intereses moratorios, desde la fecha de su causación, hasta que se produzca y ejecutoríe la decisión definitiva, o se ordene actualizar de acuerdo a los últimos sueldos devengados por el magistrado de alta corte de cara al porcentaje que debe asignarse al Juez, con valores presentes a la fecha de su liquidación. art 178 C.C.A. 2.

Fundamentos de hecho A continuación, se sintetizan los hechos de la demanda. Se precisa que en este apartado se hará referencia a aquellos hechos enlistados dentro del acápite titulado así por el demandante, así como el contenido de la certificación laboral expedida por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial del Consejo Superior de la Judicatura.

Las valoraciones jurídicas y referencias constitucionales, legales y jurisprudenciales se relacionarán en el apartado dedicado a la síntesis de los argumentos del accionante en tanto que no son hechos. 2.1. La señora Natalia Quintero García ha estado vinculada a la Rama Judicial desde 2005, no obstante, los tiempos en que efectivamente prestó su servicio como Juez se circunscriben únicamente desde el 01 de noviembre de 2011 en adelante. 2.2.

El 25 de julio de 2012 2017 presentó derecho de petición frente a la accionada, solicitando el reconocimiento y pago de los emolumentos adeudados mientras ocupó el cargo de Juez, derivados del equivocado cálculo e interpretación —a juicio de la demandante— del Decreto 1251 de 2009. 2.3. La entidad demandada resolvió su petición negando el reconocimiento y consecuente pago de los derechos reclamados. 3.

Normas violadas y concepto de la violación El extremo demandante señaló que sus argumentos están dirigidos a demostrar que el Decreto 610 de 1998 le es aplicable por analogía favorable, y que, a su vez —de forma subsidiaria—, el Decreto 1251 de 2009. Como fundamento de lo anterior, desarrolla las siguientes consideraciones. Respecto del artículo 13 de la Constitución Política argumenta que, como consecuencia de que los jueces y magistrados tienen un único régimen laboral (Ley 4ª de 1992 y Decretos reglamentarios), estos deben gozar de las mismas calidades, jerarquía y condiciones de trabajo, por lo cual no es legal aplicar un trato jurídico diferente como el caso que nos ocupa.

Resalta el principio universal de que, a trabajo igual, salario igual y que la doctrina ha dicho que “la igualdad salarial pregonada en el artículo 143 del C. S. del Trabajo debe estar dada ante trabajadores que están cobijados por el mismo régimen o, por lo menos, que no estén incluidos dentro de algún régimen especial”. Por su parte, apunta a que el artículo 53 Constitucional en concordancia con el artículo 4º de la Ley 4ª de 1992 y la jurisprudencia constitucional, establecen que la condición más beneficiosa para el trabajador se encuentra plenamente garantizada mediante la aplicación del principio de favorabilidad en materia laboral.

Que en nuestro ordenamiento superior, este principio se halla regulado así: “situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales del derecho”, precepto que debe incluirse en el estatuto del trabajo que expida el Congreso. Que la favorabilidad opera, no sólo cuando existe conflicto entre dos normas de distinta fuente formal o de misma fuente, sino también cuando existe una sola norma que admite varias interpretaciones, la norma así escogida debe ser aplicada en su integridad, ya que no le está permitiendo al Juez elegir de cada norma lo más ventajoso y crear una tercera, pues se estará convirtiendo en legislador.

Finalmente, por las razones enunciadas, la normatividad aplicable, las normas constitucionalmente violentadas, normas especiales transgredidas e inaplicadas con factores de equidad, se concluye que a la demandante no se le viene cancelando como remuneración, ni siquiera el 80% mensual de lo que debe percibir. 4. La contestación de la demanda La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial se opone a la demanda interpuesta por la Jueza Natalia Quintero García, quien busca el reconocimiento de rubros salariales dejados de percibir durante los años en que ejerció su cargo a nivel municipal y del circuito.

La oposición se basa en diversas consideraciones normativas y jurisprudenciales. En primer lugar, se destaca que la facultad para fijar las remuneraciones de los servidores públicos, incluidos los jueces, recae exclusivamente en el Gobierno Nacional, conforme a lo establecido en la Ley 4 de 1992. Esta ley autoriza al gobierno para establecer el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, considerando criterios como el respeto de los derechos adquiridos, la política macroeconómica y fiscal, y la racionalización de los recursos públicos.

Además, el extremo demandado hace referencia a decretos específicos, como el Decreto 3901 de 2008 y el Decreto 1251 de 2009, que establecen la remuneración de los jueces del circuito y municipales en relación con los ingresos anuales de los Magistrados de las Altas Cortes. Estos decretos fijan porcentajes específicos que deben ser considerados para calcular las remuneraciones de los jueces.

Argumenta que los ingresos mensuales y anuales de los jueces se determinan tomando en cuenta todos los elementos salariales y prestacionales, de acuerdo con la normativa vigente. Además, se destaca que la prima especial de servicios no debe exceder en ningún caso los ingresos totales de los miembros del Congreso, según lo establecido en la Ley 4 de 1992 y el Decreto 10 de 1993.

Por otro lado, enfatiza que la prima especial de servicios no tiene carácter salarial y no debe considerarse para la determinación de la remuneración de otros funcionarios del Estado. Se argumenta que el cálculo de esta prima debe basarse únicamente en los ingresos permanentes, incluyendo la prima de navidad, excluyendo las cesantías y otras prestaciones sociales.

Finalmente, la entidad demandada sostiene que la interpretación de las normas debe realizarse conforme al tenor literal de su redacción, sin distorsionar su sentido natural y obvio. Se concluye que la actuación de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial se ajusta a las disposiciones legales y constitucionales aplicables, garantizando el correcto manejo de los recursos públicos y el cumplimiento de los derechos de los servidores judiciales. 5.

La sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo Antioquia, a través de sentencia del 16 de septiembre de 2021, decidió declarar la nulidad de los actos administrativos demandados, a saber:

PRIMERO: SE DECLARA la nulidad de la Resolución N° DESAJM13-3454 del 17 de enero de 2.013, por medio de la cual se niega petición de reconocimiento de nivelación salarial y la Resolución N° 3535 del 22 de mayo del 2.013, que decide el recurso de apelación y confirma la decisión inicial.

SEGUNDO: SE CONDENA A LA NACIÓN – RAMA JUDICIAL – CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA, a reliquidar y pagar las diferencias adeudadas a la señora NATALIA QUINTERO GARCÍA, tanto de su remuneración como en las prestaciones sociales, a partir del 10 enero de 2.010, al tenor de lo ordenado en el Decreto NO 01251 de 2.009 en adelante, incluyendo al establecer lo que por todo concepto percibe anualmente el magistrado de las altas cortes, todos los ingresos laborales totales anuales de carácter permanente, incluyendo las cesantías.

TERCERO: LA NACIÓN – RAMA JUDICIAL – CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA dará cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 192 a 195 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. (…) 6. El recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia El apoderado de la parte demandada formuló recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia para lo cual reiteró los argumentos esgrimidos en la demanda.

Así, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial (DEAJ) se opone a la sentencia del Tribunal Administrativo de Antioquia ya que esta providencia apelada basa su decisión en el Decreto 1251 de 2009, argumentando que la remuneración de la demandante debe equipararse a un porcentaje de lo que perciben los magistrados de altas cortes. Sin embargo, la DEAJ sostiene que la sentencia omite considerar la Sentencia de Unificación del Consejo de Estado del 02 de septiembre de 2019, que establece que el Decreto 1251 de 2009 sólo tuvo vigencia durante ese año. Por lo tanto, la DEAJ argumenta que dicho decreto no puede ser utilizado como base para el reconocimiento de los rubros salariales reclamados por la demandante.

Además, la DEAJ resalta que la interpretación de la demandante sobre el Decreto 1251 de 2009 es contraria al espíritu de la Ley 4ª de 1992, la cual busca la nivelación salarial de los servidores de la Rama Judicial. Argumenta que los porcentajes establecidos en el Decreto 1251 de 2009 no equivalen siquiera al 25% de lo que percibe un magistrado de alta corte, lo que contradice el propósito de la ley marco.

Por otro lado, la DEAJ cuestiona el cálculo realizado por la demandante para el año 2009, basado en las cesantías de los congresistas como referencia, y sostiene que el reconocimiento de un pago adicional del 30% de la prima especial de servicios excedería los topes establecidos por el Decreto 1251 de 2009. En conclusión, la DEAJ solicita la revocación de la sentencia de primer nivel, argumentando que los actos administrativos impugnados están ajustados a derecho y fueron proferidos por la autoridad competente, y que el Decreto 1251 de 2009 solo tuvo vigencia durante el año 2009, por lo que no puede ser utilizado como base para el reconocimiento de los rubros salariales reclamados por la demandante. 7.

Intervención del Ministerio Público El Ministerio Público guardó silencio. 8. Trámite procesal en segunda instancia El 17 de febrero de 2022, los Magistrados de la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado se declararon impedidos para resolver el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la sentencia proferida el 16 de septiembre de 2021, por el Tribunal Administrativo de Antioquia.

Mediante auto del 05 de mayo de 2022, los Magistrados de la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, declararon fundado el impedimento manifestado por sus homólogos, se declararon impedidos como subsección y, en consecuencia, ordenaron sorteo de Conjueces. Mediante auto de 02 de mayo de 2023, el Conjuez Ponente admitió el recurso de apelación, prescindió de la audiencia de alegaciones y juzgamiento, y corrió traslado a las partes para presentar alegatos de conclusión. 9.

Alegatos de conclusión en segunda instancia Las partes, el Ministerio Público y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica guardaron silencio. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia del Consejo de Estado Conforme con lo previsto en el artículo 150 de la Ley 1437 de 2011, corresponde al Consejo de Estado conocer el recurso de apelación que se decide.

Siendo que la sentencia de primera instancia fue apelada únicamente por la parte demandada, el marco de competencia funcional de esta Sala para decidir la controversia en segunda instancia se circunscribe al análisis de los puntos que fueron materia de apelación, referidos a los aspectos conceptuales y argumentativos esbozados por el recurrente, en la medida en que fue quien calificó la decisión de primera instancia como desfavorable a sus intereses.

De suerte que los aspectos que no fueron objeto del recurso de apelación se encuentran excluidos del debate sustancial en esta instancia, tal como lo dispone el inciso primero del artículo 328 del Código General del Proceso. Al respecto, la jurisprudencia ha sostenido que las pretensiones del recurrente y su voluntad de interponer el recurso condicionan la competencia del juez que conoce del mismo.

Lo que el procesado estime lesivo de sus derechos, constituye el ámbito exclusivo sobre el cual debe resolver el ad quem: “tantum devolutum quantum appellatum”. La demandada pide revocar la sentencia de primera instancia, y en su lugar negar las pretensiones de la demanda, toda vez que: (i) los actos administrativos impugnados están ajustados a derecho y fueron proferidos por la autoridad competente, (ii) el Decreto 1251 de 2009 sólo tuvo vigencia durante el año 2009, por lo que no puede ser utilizado como base para el reconocimiento de los rubros salariales reclamados por la demandante, y si, en gracia de discusión se admitiera el cálculo traído a colación por la demandante (iii) el reconocimiento de un pago adicional del 30% de la prima especial de servicios excedería los topes establecidos por el mismo Decreto 1251 de 2009. 2.

Problema jurídico Se circunscribe a establecer si la remuneración que percibió la demandante, en su condición de Juez de la República (Circuito y Municipal), fue inferior a la establecida en el Decreto 1251 de 2009, por cuanto la prima especial de servicios que se paga a los magistrados de Alta Corte, con el fin de igualar sus ingresos a los de los miembros del Congreso de la República, no ha incluido para su cálculo lo devengado por estos a título de cesantías. 3.

Marco normativo 3.1. De la prima especial de servicios El artículo 150 de la Constitución Política asignó al Gobierno Nacional la función de fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, así: “Artículo 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: (…) 19. Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos: e) Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública.” En desarrollo de dicho mandato, el legislador expidió la Ley 4ª de 1992, en cuyo artículo 14 facultó al Gobierno Nacional para establecer esta prestación, en los siguientes términos: “El Gobierno Nacional establecerá una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial para los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, Agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y para los Jueces de la República, incluidos los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero (1o.) de enero de 1993.” A su vez, el Gobierno nacional, en desarrollo de las normas generales señaladas en Ley 4ª de 1992, expidió el Decreto 1251 de 2009, el cual reglamentó la remuneración que por todo concepto perciben, entre otros, los jueces de circuito y municipales, con el siguiente tenor: “Artículo 1.

Para la vigencia de 2009, la remuneración que por todo concepto perciba el Juez Penal del Circuito Especializado, el Coordinador de Juzgado Penal del Circuito Especializado, el Fiscal Delegado ante Juez Penal de Circuito Especializado, el Juez de Dirección o de Inspección y el Fiscal ante Juez de Dirección o de Inspección será igual al cuarenta y siete punto siete por ciento (47.7%) del valor correspondiente al setenta por ciento (70%) de lo que por todo concepto perciba anualmente el Magistrado de las Altas Cortes.

A partir de 2010, y con carácter permanente, dicha remuneración será equivalente al cuarenta y siete punto nueve por ciento (47.9%) del valor correspondiente al setenta por ciento (70%) de lo que por todo concepto perciba anualmente el Magistrado de las Altas Cortes. Artículo 2. Para la vigencia de 2009, la remuneración que por todo concepto perciba el Juez del Circuito, el Fiscal Delegado ante Juez del Circuito, el Juez de División, o de Fuerza Naval, o de Comando Aéreo, o de Policía Metropolitana y el Fiscal ante Juez de División, o de Fuerza Naval, o de Comando Aéreo, o de Policía Metropolitana será igual al cuarenta y tres por ciento (43%) del valor correspondiente al setenta por ciento (70%) de lo que por todo concepto perciba anualmente el Magistrado de las Altas Cortes.

A partir del 2010, y con carácter permanente, dicha remuneración será equivalente al cuarenta y tres punto dos por ciento (43.2%) del valor correspondiente al setenta por ciento (70%) de lo que por todo concepto perciba anualmente el Magistrado de las Altas Cortes. Artículo 3. Para la vigencia de 2009, la remuneración que por todo concepto perciba el Juez Municipal, el Fiscal Delegado ante Juez Municipal y Promiscuo, el Juez de Brigada, o de Base Aérea, o de Grupo Aéreo, o de Escuela de Formación, o de Departamento de Policía, el Fiscal ante Juez de Brigada, o de Base Aérea, o de Grupo Aéreo, o de Escuela de Formación, o de Departamento de Policía y el Juez de Instrucción Penal Militar será igual al treinta y cuatro punto siete por ciento (34.7%) del valor correspondiente al setenta por ciento (70%) de lo que por todo concepto perciba anualmente el Magistrado de las Altas Cortes.

A partir de 2010, y con carácter permanente, dicha remuneración será equivalente al treinta y cuatro punto nueve por ciento (34.9%) del valor correspondiente al setenta por ciento (70%) de lo que por todo concepto perciba anualmente el Magistrado de las Altas Cortes.” Del texto de las normas referidas se colige que la determinación de la remuneración de los servidores judiciales a quienes se aplica este decreto no es autónoma, sino que depende de lo que por todo concepto perciben anualmente los magistrados de Alta Corte.

En este sentido, para resolver la controversia, debe acudirse necesariamente a las normas que regulan la remuneración de estos servidores, en particular, lo relacionado con la prima especial de servicios, por cuanto su finalidad fue igualar lo percibido entre estos y los miembros del Congreso de la República. Los artículos 15 y 16 de la Ley 4ª de 1992 establecen lo siguiente: “Artículo 15.- Los magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Suprema de Justicia, de la Corte Constitucional, del Consejo de Estado, el Procurador General de la Nación, el Contralor General de la República, el Fiscal General de la Nación, el Defensor del Pueblo y el Registrador Nacional del Estado Civil tendrán una prima especial de servicios, que sumada a los demás ingresos laborales, igualen a los percibidos en su totalidad, por los miembros del congreso, sin que en ningún caso los supere.

El Gobierno podrá fijar la misma prima para los ministros de despacho, los Generales y Almirantes de la Fuerza Pública. Artículo 16.- La remuneración, las prestaciones sociales y los demás derechos laborales de los magistrados de la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el Consejo Superior de la Judicatura y los Fiscales del Consejo de Estado serán idénticos.” La expedición de los decretos salariales de los servidores públicos generó una interpretación equivocada de la autoridad administrativa, responsable de la aplicación de dicha normativa, en el sentido de interpretar que el 30% de la prima especial hace parte de la remuneración mensual.

La Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de 02 de abril de 2009, expediente 11001-03-25-000-2007-00098-00, Consejero Ponente Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, precisó que el concepto de prima, siempre significa una adición al ingreso del servidor público. Dice la sentencia en mención que: “(…) la noción de prima como concepto genérico emerge a título de reconocimientos económicos adicionales para el empleado a fin de expresar cualidades o características particulares del mismo, que con todo, implica un aumento en su ingreso laboral, es así, como la prima técnica, la prima de antigüedad, la prima de clima, entre otras, representan un sistema utilizado en la función pública para reconocer un “plus” en el ingreso de los servidores públicos, sin importar que en la definición normativa de esencia, sea o no definido su carácter salarial, prestacional o simplemente bonificatorio”.

La Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia de 29 de abril de 2014, Conjuez Ponente: María Carolina Rodríguez Ruiz, expediente 11001-03-25-000-2007-00087-00, declaró la nulidad parcial de los decretos dictados por el Gobierno Nacional entre los años 1993 a 2007, mediante los cuales se había fijado en el 30% la prima especial creada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, al considerar que los decretos interpretaron erróneamente y aplicaron indebidamente la Ley 4ª de 1992 al haber mermado el salario de un grupo de servidores públicos, razón suficiente para determinar que son contrarios a la Constitución y la Ley.

La Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda, profirió el 02 de septiembre de 2019, sentencia de unificación jurisprudencial y definió las siguientes reglas respecto de la “prima especial”: “La Sala unifica jurisprudencia en relación con la prima especial consagrada en el art. 14 de la Ley 4 de 1992 en los siguientes términos: 1. La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta.

En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. 2. Todos los beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 3.

Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial. 4.

Los demás beneficiarios de la prima especial de servicios que no estén sometidos a límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional. 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969.

(…) 8. La sentencia de unificación que hoy se adopta no implica que se está variando o modificando el régimen salarial y prestacional de los servidores beneficiarios de la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992- jueces, magistrados y otros funcionarios-, en la medida en que en ningún caso se superan los porcentajes máximos o topes fijados por el Gobierno Nacional.” Queda así definido conforme a la sentencia de unificación, que la prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de ésta. 3.1.

De las cesantías como factor de liquidación en la prima especial de los Magistrados de Alta Corte El Consejo de Estado en sentencia de unificación proferida el 18 de mayo de 2016, precisó que en ninguna de las normas que contienen el régimen de la prima especial de servicios se hizo distinción entre salario y prestaciones sociales, sino que se habló de ingresos laborales totales.

La Sala sostuvo así que: “Teniendo en cuenta que la ley determina como finalidad de la prima especial de servicios la equiparación de los ingresos percibidos por los Magistrados de las Altas Cortes a aquellos que devengan los miembros del Congreso de la República, mal podría señalarse que un decreto que cumple la función de reglamentar dicha Ley podía establecer cosa distinta.

De hecho, el Decreto 10 de 1993 no lo hizo. Todo lo contrario, tal cuerpo normativo desarrolló de manera precisa los términos en los que debía darse la equiparación en el ingreso de los más altos funcionarios de varias ramas del poder público al señalar que había de efectuarse sobre la totalidad de los ingresos laborales anuales recibidos por unos y otros.

Es claro, entonces, que en ninguna de las normas que contienen el régimen de la prima especial de servicios se hizo la distinción entre salario y prestaciones sociales. Se habló, en cambio, de ingresos laborales totales. En consecuencia, se concluye que únicamente teniendo en cuenta los pagos que el Estado debe realizar a los Congresistas por concepto de cesantías puede calcularse la diferencia total entre lo que ellos perciben y la asignación de los Magistrados de las Altas Cortes para, así, determinar el valor de la prima especial de servicio a la que tienen derecho estos últimos.” De igual manera, se aludió a lo decidido en sentencia proferida el 4 de mayo de 2009 en la que se precisó que las cesantías percibidas por los miembros del Congreso de la República son ingresos laborales anuales permanentes, razón por la cual tal suma debe ser tenida en cuenta para la liquidación de la prima especial de que trata el artículo 15 de la Ley 48 de 1992.

En esa oportunidad la Sala de conjueces advirtió que, al referirse, tanto la Ley 4ª de 1992 como el Decreto 10 de 1993 a ingresos laborales totales anuales, dicha expresión engloba todo aquello que en el año percibe en ejercicio de la relación laboral el congresista como tal, sin tener en cuenta si dicha partida es factor de salario o por el contrario corresponde a una prestación social y agregó que: “Fue el mismo Legislador quien al expedir las disposiciones contenidas en la Ley 4ª de 1992 equiparó los derechos salariales de los de Magistrados de Alta Corte con los Congresistas, cosa que hizo en el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992, resultando entonces, que los ingresos laborales totales anuales de los Magistrados deben ser iguales a los ingresos laborales totales anuales de los Congresistas.” Y si bien los magistrados de Alta Corte y los congresistas pueden devengar prestaciones distintas, lo cierto es que el monto total anual que por concepto de ingresos laborales permanentes reciben uno y otro grupo debe ser el mismo y, para el caso concreto, esta es la base que determina el porcentaje que por concepto de remuneración le corresponde a la demandante, por cuanto su remuneración se fija en forma directamente proporcional a lo devengado por los magistrados de Alta Corte. 4.

Hechos probados La oficina de administración documental y el coordinador de asuntos laborales de la Dirección Seccional de Administración Judicial —Seccional Antioquia— certificó que la doctora Natalia Quintero García desempeñó los cargos de: (i) juez de circuito en el Juzgado 16 Civil del Circuito de Medellín entre el 01 de noviembre de 2011 y 31 de julio de 2013;

(ii) juez municipal en el Juzgado 12 Municipal de descongestión de Medellín entre el 21 de abril de 2014 y 08 de julio de 2014; (iii) juez municipal en el Juzgado 08 Civil Municipal de descongestión de Medellín entre el 09 de julio de 2014 y 03 de noviembre de 2015; (iv) juez municipal en el Juzgado 08 Civil Municipal de descongestión de Medellín entre el 04 de noviembre de 2015 y el 30 de noviembre de 2015; y, (v) juez municipal en el Juzgado 08 Civil Municipal de Medellín entre el 04 de diciembre de 2015 y hasta la fecha —de las certificaciones—.

Los periodos de los anteriores cargos —Juez de la República— son los únicos susceptibles de reliquidarse y pagarse según las diferencias adeudadas en favor de la señora Natalia Quintero García, al tenor de los artículos 2º —Juez del Circuito— y 3º —Juez Municipal— del Decreto 1251 de 2009, tal y como reconoció la sentencia del ad quo. No obstante, el Tribunal yerra en reconocer estas sumas a partir del 1º de enero de 2010 y no desde el 01 de noviembre de 2011, fecha en la cual la demandante ocupa efectivamente el cargo de Juez de la República, ya que si bien ha laborado de forma casi continua en la Rama Judicial desde el 02 de marzo de 2005, fue sólo hasta el mes de noviembre de 2011 que ocupó el cargo de Juez del Circuito.

La anterior consideración no atenta contra el principio de no reformatio in pejus, ya que, como se adelantó, la sentencia de primera instancia fue apelada únicamente por la parte demandada, y el marco de competencia funcional de esta Sala para decidir la controversia en segunda instancia se circunscribe al análisis de los puntos que fueron materia de apelación, referidos a los aspectos conceptuales y argumentativos esbozados por el recurrente, en la medida en que fue quien calificó la decisión de primera instancia como desfavorable a sus intereses.

De suerte que el recurso de apelación se circunscribe, entre otros, al erróneo cálculo de periodos adeudados por la entidad demandada al demandante, los cuales fueron reconocidos integralmente por el Tribunal de primera instancia, por lo cual —se adelanta— se modificará la condena por las razones recién expuestas. Respecto de los periodos posteriores a la presentación de la demanda, es decir, 25 de noviembre de 2013, las pretensiones de restablecimiento estipuladas por el extremo demandante fueron claras respecto de la nivelación salarial solicitada en virtud del Decreto 1251 de 2009, señalando “y seguidamente durante los años que se siga ocupando el cargo o similar”, o en palabras del fallo del Tribunal Administrativo de Antioquia: “en adelante”. 5.

Caso concreto La demandante, quien se desempeñó como Juez de la República, pretende la reliquidación de sus salarios y prestaciones sociales, tomando como base la diferencia que surge del no reconocimiento y pago del salario en los porcentajes establecidos en el Decreto 1251 de 2009. El artículo 2º del Decreto 1251 de 2009, establece que para el año 2009, la remuneración que por todo concepto recibiera, entre otros, el juez del circuito correspondería al 43% del valor correspondiente al 70% de lo que por todo concepto devengara anualmente un magistrado de Alta Corte.

A partir del año 2010, y con carácter permanente, la remuneración de estos servidores sería del 43.2% del 70% de lo que por todo concepto perciba anualmente un magistrado de alta Corte. Así las cosas, es claro, en primer lugar, que la remuneración de un Juez del Circuito, cargo que ocupó la demandante entre el 01 de noviembre de 2011 y el 31 de julio de 2013, dependía directamente de lo percibido por un magistrado de Alta Corte, y, en segundo lugar, que lo recibido por un magistrado de Alta Corte para el periodo en mención, no atendió a lo dispuesto en la normativa en precedencia, pues no se incluyó en la liquidación de la prima especial de servicio de estos altos funcionarios el auxilio de cesantías que permitiera que sus ingresos fueran iguales a los recibidos por los congresistas.

En efecto, conforme a lo probado en el proceso, según la constancia expedida la directora administrativa de la División de Asuntos Laborales de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, existen diferencias entre lo devengado por todo concepto por los Congresistas, incluidas las cesantías, y lo devengado por los magistrados de las Altas Cortes, así: De lo anterior se deduce que la demandante percibió un ingreso inferior al que le correspondía porque si en la remuneración de los magistrados de Alta Corte no se incluyeron las cesantías que estos devengaban, ello repercute en la remuneración de la demandante como Juez del Circuito.

No hay duda que existe diferencia entre lo percibido por la parte actora y lo que debió percibir si el ingreso de los Magistrados de Alta Corte se hubiere liquidado correctamente, esto es, teniendo en cuenta las cesantías como ingresos laborales anuales permanentes para efectos de liquidar la prima especial de servicios. Con base en las consideraciones expuestas, para la Sala, acertó el a quo al ordenar el pago de las diferencias reclamadas y, por consiguiente, la sentencia apelada será confirmada, haciendo la salvedad de que la señora Natalia Quintero García prestó efectivamente el servicio de Juez de la República desde el 11 de noviembre de 2011, en adelante, precisando que esta última alocución se refiere a los períodos en que, luego de presentada la demanda, la peticionaria haya continuado ocupando dicho cargo o afines.

Del análisis del expediente, se evidencia que la reclamación administrativa a través de derecho de petición, fue realizada por el actor el 19 de noviembre de 2012. Al contar tres años hacia atrás, se tiene que el actor interrumpió la prescripción de sus derechos laborales desde el 19 de noviembre de 2009. Es decir, solo puede reconocerse la reliquidación de su salario y sus prestaciones sociales (aquellas solicitadas por la parte demandante) desde el 11 de noviembre de 2011, como se adelantó, sin que sobre las mismas haya operado el fenómeno de la prescripción. 6.

De la condena en costas Finalmente, para la Sala no hay lugar a imponer condena en costas procesales, pues de conformidad con lo señalado en la Ley 1437 de 2011, la condena en costas no se impone de manera automática frente a aquel que resulte vencido en el litigio, sino que da la posibilidad al funcionario judicial de pronunciarse sobre estas teniendo en cuenta la conducta de las partes, esto es, observando las conductas temerarias, de mala fe y de la existencia de pruebas en el proceso sobre la causación de gastos y costas, que deberán ser ponderadas por el juez. 7.

Decisión En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala de Conjueces de la Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: MODIFÍQUESE el numeral SEGUNDO de la sentencia del 16 de septiembre de 2021, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Antioquia accedió a las pretensiones de la demanda presentada por la señora Natalia Quintero García en contra de la Nación — Rama Judicial, y EN SU LUGAR se precisa el alcance de la condena reconocida en favor de la demandante, así:

SEGUNDO: SE CONDENA A LA NACIÓN – RAMA JUDICIAL – CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA, a reliquidar y pagar las diferencias adeudadas a la señora NATALIA QUINTERO GARCÍA, tanto de su remuneración como en las prestaciones sociales, a partir del [11 de noviembre de 2011], al tenor de lo ordenado en el Decreto N° 01251 de 2009 en adelante, [mientras haya ocupado el cargo o uno afín,] incluyendo al establecer lo que por todo concepto percibe anualmente el magistrado de las altas cortes, todos los ingresos laborales totales anuales de carácter permanente, incluyendo las cesantías.

SEGUNDO: CONFIRMAR en todo lo demás la sentencia apelada.

TERCERO: NO CONDENAR en costas.

CUARTO: ORDENAR que una vez ejecutoriado este fallo se expidan las copias previstas en el artículo 114 del Código General del Proceso.

QUINTO: Ejecutoriada esta providencia, regístrese en la plataforma SAMAI y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cópiese, notifíquese y cúmplase Firmado electrónicamente ALFONSO PALACIOS TORRES Conjuez Ponente Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente ERLIN ABAD PALACIOS MORENO GERMAN EDUARDO PALACIO Z. Conjuez Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA